譚書先 徐勇

[摘 要]公共服務購買因基本公共服務均等化以及政府職能轉(zhuǎn)型而再度成為學界關注的熱點，其中潛藏的風險事關購買成敗而成為政策創(chuàng)制的關鍵環(huán)節(jié)和學術研究的焦點課題。國外學者主要著眼于公共服務購買本身存在的瑕疵和不足，以及由此導致的理論狀態(tài)與實際效果之間的偏差，探討風險作用下公共服務購買這一制度的有效性。國內(nèi)學者則較為明確地提出了公共服務購買風險的概念，并圍繞風險識別及其防控進行了大量的理論探討。雖然當前的研究構(gòu)建了一些較有解釋力的理論，但研究方法有待更新，研究深度和廣度亦有待深入和拓展，需要作出有關服務購買實際運作過程的大量的、細致的素材描述和追蹤研究，并在此基礎上提煉和發(fā)展出有力的分析概念和解釋框架。

[關鍵詞]公共服務購買;風險識別;風險防范

[中圖分類號]D035???? [文獻標識碼]A???? [文章編號]1672-1071（2019）01-0089-09

國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》要求推動公共服務供給方式多元化，原則上能夠向社會組織、機構(gòu)、事業(yè)單位和企業(yè)等購買的公共服務，政府就不應該直接承辦，在實踐證明有效的領域，要通過競爭性招標和談判尋找合作伙伴。此種政策要求恰逢當前政府職能轉(zhuǎn)型，政策風向的導向往往引發(fā)實踐的盲目熱忱，公共服務購買的思維模式意味著一種不同的公共管理方式，需有意甄別其中潛藏的風險并預先設置風險治理機制。自上世紀八十年代以來，國內(nèi)外涌現(xiàn)了一批有關公共服務購買風險的研究成果，文章試圖通過對國內(nèi)外公共服務購買風險研究現(xiàn)狀的評述，以期推動我國公共服務購買政策的完善以及理論研究的深入。

一、國外研究現(xiàn)狀及觀點綜述

公共服務購買久已有之，但其作為一種政府工具在實踐中廣泛應用、在理論上深入探討則始于撒切爾1979年市場化改革。不同于市場化倡導者臆想的是，Henig在1990年的實證研究中提到，在一直以自由化和市場化標榜的美國，特別是在地方政府層面，公共服務購買實際增長率明顯比預想的要慢得多。[1]研究還注意到，在購買與逆向購買之間，實用主義的行政官員不是機械地使用市場手段，而是尋求一種動態(tài)機制，他們對外購買公共服務，同時收回那些購買效果不佳的公共服務。[2]這些實證研究在揭示公共服務購買的實際狀態(tài)之時，亦展開了對公共服務購買風險的研究。

（一）公共服務購買風險的研究路徑

由于研究視角的不同，學者對公共服務購買風險的認識呈現(xiàn)差異。理性計算者在意公共服務購買是否更具效率，關注公眾福祉者則質(zhì)疑公共服務購買是否切實增進了公共利益，而著眼于政府者關注政府治理能力是否得到了提升。交易成本攀升、公共利益迷失，以及政府治理能力弱化，均是購買可能導致的風險，由此形成了公共服務購買風險的三種研究路徑。

1. 交易成本路徑

精于制度分析的交易成本理論力圖從購買合同、資產(chǎn)專業(yè)性、交易頻率，以及機會主義等概念出發(fā)識別公共服務購買中的風險，這一整套分析工具最先由Williamson提出，并已成為學者探討公共服務供給決策的主流理論。[3]在此基礎之上，Brown等從專用性資產(chǎn)和服務測量難度兩個維度構(gòu)建了一個基于委托方和代理方的博弈模型，以此揭示公共服務購買失敗的趨勢。[4]在他們看來，交易成本本質(zhì)上是發(fā)生在服務供給過程中的管理成本，同時出現(xiàn)在內(nèi)部生產(chǎn)和合同外包中，產(chǎn)生于有限信息、不確定性以及人或組織在與其他主體的互動中投機的可能性，由此導致的不完全合同的模棱兩可為機會主義預留了空間，從而潛藏了公共服務購買失敗的風險。[5]Brown等試圖從理論上為政府壟斷或外購的抉擇構(gòu)建一個決策模型，不過Tobias Johansson認為假定不存在完美的治理模式，并且公共行政者只是部分地而不是嚴格被生產(chǎn)和交易成本最小化的動機驅(qū)動更加具有現(xiàn)實意義。

2. 公共利益路徑

在公共服務購買合同治理中，Jody Freeman認為，合同機制依靠的是法院應監(jiān)督行政機關的請求強制執(zhí)行私法契約，而不是法院應公民的請求強制執(zhí)行行政法原則，結(jié)果契約機制很可能破壞公眾參與決定，阻礙救濟契約預期受益者所遭受的損害的公開途徑。[6]Loosemore和Hodge等學者基于實證研究表明，在公私部門合作過程中，確實存在政府和供應商僅僅出于自身利益考慮而忽視公共利益，背棄項目公共責任屬性的現(xiàn)象。問題之癥結(jié)在于公民參與、公共責任和透明度等方面的缺陷容易造成公共利益遭受商業(yè)利益的侵損。

這一風險源自兩個方面：其一，和行政機關一樣，私人主體并非由選舉產(chǎn)生，故而不用直接向選民負責;其二，與行政機關不同的是，并不期待受私法調(diào)控的私人主體為公共利益服務。雖然在服務購買中，政府掌握著監(jiān)督性控制的剩余控制權(quán)，但是這種政策制定與執(zhí)行之間的區(qū)分最多也只是非常微弱的，因為政府需要與供應商就合同條款進行協(xié)商。民主觀念要求強制性權(quán)力的行使應該是負責任的，且符合法治和程序性的保障措施，但幾乎在所有的公共服務購買中都會出現(xiàn)對責任性、合法性以及其他諸如參與和公正等公法價值的擔憂，特別是政府借此推卸責任的問題。

3. 治理能力路徑

對于政府治理能力弱化的擔憂表現(xiàn)在兩個方面。其一，Slyke指出“隨著政府對合同的使用越來越多，它同時也降低了自身的公共管理能力，使其無法成為合同物品和服務的精明買家”。[7]這是因為公共服務購買合同將政府由公法領域轉(zhuǎn)移到私法領域：傳統(tǒng)上政府行為受到行政法的規(guī)制，能夠在行政自由裁量權(quán)的彈性限度內(nèi)采取集權(quán)措施應對風險，而現(xiàn)在政府的行為卻受到私法的束縛，其能力無法超出契約條款，否則將付出高昂成本。[8]

其二，在政府與供應商的互動中，Lonsdale提出政府很可能被供應商套牢，從而陷入被動狀態(tài)。因為政府出于項目重要性和自身形象的考慮不會輕易更換供應商，故而會對供應商采取妥協(xié)遷就態(tài)度，從而散失一部分自主選擇權(quán)。[9]Williamson的分析則更加尖刻，因為對于行政長官來說，為了給予供應商以購置專用性資產(chǎn)所必須的激勵，往往會選擇與供應商簽訂長期合同;而如果事實證明這種合同存在問題，官員也不愿意承認或被人指責自己的錯誤。正如Eckstein所說的那樣，對公眾負有責任的決策者要為自己的決策承擔政治上和心理上的風險，他們已經(jīng)練就了一套為自己辯護而不是自我批評的本事。[10]

（二）公共服務購買風險的來源

公共服務購買需要市場環(huán)境的支持以及專業(yè)的技術設計，缺乏競爭性市場不僅不能促使合同的自執(zhí)行，市場壟斷替代政府壟斷還會導致公共利益受損，而專業(yè)人才和技術的缺乏則易于在程序上留下疏漏，購買風險自此而生。

1. 購買市場

在提高公共服務供給質(zhì)量和效率的方法上，無論是新自由主義者的“重塑政府”，還是新保守派的撤出政府項目轉(zhuǎn)交私人部門，其理念落腳點都是競爭觀念，即利用市場代替政府控制，利用競爭代替政府壟斷。市場缺陷的反復發(fā)作，不僅很難使服務外包產(chǎn)生持久的良好效果，也很難確保政府在對外承包的過程中不會簡單地將問題轉(zhuǎn)移到另一個需要在另一段時間解決的環(huán)境中。這些市場的缺陷或許有政府干預的因素，但基本上都是因政府所購買的服務或產(chǎn)品的復雜性而產(chǎn)生的，且市場的這種缺陷不可避免。[11]這種治理模式中潛在的沖突有可能破壞或者擾亂實現(xiàn)共贏的機會。[12]雖然也有學者指出政府在公共服務購買中有多重目標，合同供給的效率只是其中之一，不過公共管理者面臨的一個關鍵現(xiàn)實問題就是政府合同的競爭通常都是弱性的，而政府的多重目標更有可能在一個競爭性市場中實現(xiàn)，[13]所以公共部門不能把競爭性市場的存在當作理所當然的事情，而應該將公共管理者塑造和管理有可能失靈的市場的底層結(jié)構(gòu)的能力考慮在內(nèi)。[14]

2. 不完全合同

公共服務的復雜性以及購買市場的不完全，使得公共服務購買的合同依據(jù)復雜化。Wliamson認為所有復雜的合同都不可避免地是不完全的，詳盡的合同（所有的合同都集中于事前的激勵安排）的神話是站不住腳的。面臨不完全合同，促進合作的治理機制（事后修補、爭端解決以及合作調(diào)適）隨著契約的產(chǎn)生會變得更為重要，故而交易成本關注的是如何通過事后的治理來減輕風險。[15]這種不完全的合同不僅給機會主義留下可乘之機，在發(fā)生不確定性時亦增加了政府和代理商的協(xié)商成本，甚至有可能直接導致合作的破產(chǎn)，在增加交易成本的同時，公共服務供給的持續(xù)性也受到影響。

3. 技術手段

購買合同意味著政府需要確保其能夠測量代理商的產(chǎn)出，并有能力建立一個完善的報告和反饋體系。而對于許多政府來說，建立一個與長期以來以投入為導向的管理文化背道而馳的管理系統(tǒng)是一個十分困難的轉(zhuǎn)變。雖然我們對政府的合作伙伴采取了“代理商”的稱謂，但是政府和代理商之間關系還不是純粹的機制設計問題，而是一個專業(yè)性的合同管理難題。Kettle指出這種難題不僅是因為理論和現(xiàn)實之間的戰(zhàn)略性不匹配，同時也是因為在具體管理方面存在策略性不匹配;“私人市場競爭在提供公共服務方面具有優(yōu)越性”這一理論假設與“在許多領域，購買合同是在有缺陷的市場環(huán)境中進行的”這一具體現(xiàn)實不相匹配，而政府雇員所具備的知識與他們實際履行的職責是不相匹配的。[16]

（三）公共服務購買風險的治理

與國外學者普遍應用的實證研究相聯(lián)系，有關公共服務購買風險的治理大多是基于實踐經(jīng)驗的總結(jié)，著眼于細微的技術性處理。

1. 干預公共服務購買市場

Johnston、Girth指出目前公共服務購買的很多問題與合同購買規(guī)模和范圍的擴張有關，盡管已經(jīng)有證據(jù)表明這種合同的競爭效果是很弱的，也就是說這是一個薄弱的市場。研究發(fā)現(xiàn)管理者通常通過干預手段來改善弱競爭市場中政府的談判地位，提高承包商的績效，并使公共價值最大化，故而大量行政資源被用于創(chuàng)造、刺激和維持競爭。為實現(xiàn)競爭利益，Warner、Germà Bel具體分析了以西班牙為代表的政府和私人組織共同成立公司而形成的組織層面競爭，和以美國為典型的政府和私人部門同時供給同一項公共服務而形成的市場層面競爭兩種模式。[17]

2. 開拓多樣化的供給渠道

Brown等提出了五種公共服務供給機制——內(nèi)部生產(chǎn)、聯(lián)合承包、與其他政府簽訂合同、與私人公司簽訂合同、與非營利性組織簽訂合同，并用交易成本的分析框架分析政府公共服務供給機制的選擇至少部分在于減少不同供給機制下的風險，這些風險來自于所生產(chǎn)服務的服務類型、服務市場的性質(zhì)以及政府與供應商之間的目標不一致，分析還表明政府更傾向于與其他政府的合作而不是企業(yè)。[18]Warner和Hefetz也指出經(jīng)驗豐富的管理者更傾向于使用混合供給方式，而不是信任市場。[19]Dehoog在競爭之外，提出了談判和合作兩種補充模式，但同時又指出了政府可能為供應商所“俘獲”的風險，故而沒有一種絕對最優(yōu)的服務購買模式;相反，政府應調(diào)整其承包程序以適應內(nèi)部和外部兩種供給方式，選擇最有效的服務購買方式。[20]Fernandez則更加干脆地指出，不可以迷戀競爭，因為競爭也會破壞其他與服務質(zhì)量和項目績效相關的政府目標。[21]

3. 提供風險分配方案

Johnston和Romzek強調(diào)，由于缺乏對供應商實施紀律約束的市場條件，需要注意有關合同管理能力和行政問責的問題，并指出管理的復雜性水平需要訓練有素的合同管理人員和特別敏感的問責結(jié)構(gòu)，以促進合同監(jiān)測和盡量減少委托代理的復雜性。[22]在公私伙伴關系的倡導者看來，購買相比于壟斷的優(yōu)勢就在于前者提供了更多的風險分配渠道和問責途徑。[23]在政府壟斷供給模式下，政府不得不承擔所有的風險，而在公私合作模式下，只要私人部門比政府更適合處理某些風險，這些風險就可以通過契約轉(zhuǎn)移給私人部門，從而降低風險發(fā)生的可能性和后果的嚴重性。[24]

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀及觀點綜述

公共服務購買一度成為上世紀末我國政府改革的主流舉措之一，然而在公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育等領域的公共服務購買被定義為失敗的改革，由此引發(fā)了公共服務購買的大規(guī)模回潮，挫折和反復把改革置于風口浪尖之上，對服務購買的懷疑和否定日益成為社會輿論的主流。[25]然而基本公共服務均等化以及政府職能轉(zhuǎn)型使得公共服務購買再次成為學界關注的焦點，公共服務購買風險識別及其防治無疑是此項政策不可忽視的關鍵議題。

（一）公共服務購買風險的內(nèi)容

國內(nèi)學者對公共服務購買風險的認識立足本土實踐，吸收國外理論成果，隨著研究者研究旨趣的不同采取不同的解釋路徑，對公共服務購買風險的界定也呈現(xiàn)差異。

1. 效率損失與成本增加風險

楊安華認為政府購買服務能增加效率的明確證據(jù)并不存在，所謂的成本節(jié)省或者效率更優(yōu)只是一種假象。[26]周俊也認為缺乏經(jīng)驗數(shù)據(jù)證實服務購買提高效率和節(jié)省成本的承諾，競爭性購買往往缺乏現(xiàn)實條件，即便存在競爭性市場，投機取巧等非法行為也難以避免;在談判過程中，又可能出現(xiàn)政府主導談判、內(nèi)幕交易、關注過程而非結(jié)果、不透明等問題;合作模式隱含著雙方由合同關系轉(zhuǎn)化為依賴關系，甚至政府為供應方所俘獲的風險，政府需為此過程支付額外成本。更為現(xiàn)實的是，供應方和官僚都缺乏提升合同管理和內(nèi)部控制的激勵，因為雙方都可能期待從不受控制的合同中獲利。[27]而且競爭對于公共服務外包而言也不一定是絕對的好事，因為競爭以及由此帶來的轉(zhuǎn)換承包商的潛在可能會威脅到公共服務項目的連貫性，服務的中斷將高額的交易成本強加給買（政府）賣（承包方）雙方。[28]

2. 公共利益損失風險

攜帶市場基因的服務購買所秉持的效率優(yōu)先和私利至上的信條，與公共服務內(nèi)涵的公共倫理價值之間存在著難以彌合的沖突，特別是隨著政府在服務供給上對私營部門等合作伙伴的依賴性逐漸增強，日益模糊的部門界限為市場利益侵損公共利益埋下隱患。[29]利己的私人部門既可以利用信息優(yōu)勢攫取超過其應得利潤的公共資金，不合格的承包商亦難以供給高質(zhì)量的服務。更甚者，以私人部門之商業(yè)精神，在服務遞送上極易趨利避害而且嫌貧愛富，亦即所謂之“撈奶油”或“撇脂”，[30]弱勢群體必將處于不利地位，公共服務之非均等化加劇。

3. 尋租風險

尋租風險可能發(fā)生在服務購買的各個環(huán)節(jié)之中，雖然目前尚未清楚在大多范圍以及程度上存在，但形形色色的招標操縱、賄賂回扣、內(nèi)部交易等現(xiàn)象從來就沒有被消除過，特別是在招投標制度尚不完善而法制意識尚不成熟的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟社會，權(quán)力尋租幾乎成為人們對招投標過程的普遍想象。[31]尋租浪費公共資金的同時，還破壞了市場的公平競爭，導致不合格的承包商介入公共服務領域。此外，尋租會引發(fā)政府合法性危機，特別是在服務質(zhì)量滿足不了公眾的心理預期，而政府的行為又傷害公眾的感情之后，政府很難從公眾既有的不良印象中重拾公眾信任，進而增加后續(xù)公共政策推行的難度。

4. 不正當競爭的風險

無論是社會組織還是私人企業(yè)都需要不斷捕獲新項目以支持組織的運轉(zhuǎn)，圍繞公共服務項目的競爭通常建立在審慎的成本收益分析之上，對于那些有利可圖的服務項目，自然更多的組織愿意抓取，來自同行的壓力就有可能導致不正當?shù)母偁幨侄?。余佶基于我國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀，指出了政府在向社會組織購買公共服務過程中因為信息不對稱可能導致的合同簽訂前逆向選擇風險和合同簽訂后道德風險。周義程和蔡英輝則進一步提出了不透明不公正競爭風險、購買主體失信風險、承接主體競?cè)〕邪鼨?quán)風險。[32]

（二）公共服務購買風險的來源

公共服務購買風險背后的實質(zhì)是涉及多元主體之間的結(jié)構(gòu)、制度、管理和能力建設等要素與環(huán)節(jié)的缺失，這些要素與環(huán)節(jié)的缺失源自于一個根本性的問題，即公共服務購買所面對的是一個弱競爭性市場。

1. 公共服務的復雜性

在詹國彬看來，公共服務購買之所以能夠被廣泛接受，不僅因其能夠滿足諸多的改革訴求，還在于倡導者從理論層面所構(gòu)建的一個看似自洽的解釋框架，該框架隱含精明能干的政府、競爭充分的市場以及良好的合作關系等三個先驗的前提假設，而現(xiàn)實中想要滿足這些條件絕非易事。[33]市場環(huán)境尚不成熟，公共服務相對于私人服務的復雜性，以及根植于組織部門的私利取向，造成交易成本的“痼疾”仍存于合同外包過程，[34]這加劇了購買失敗的風險。從交易成本理論出發(fā)，詹國彬?qū)⒐卜召徺I風險具體歸咎于“信息不對稱”、“合同的不完備性與模糊性”、“合同設計中激勵機制的缺失”和“較低的競爭性和契約化程度”。[35]

2. 跨邊界治理

吳月指出政府購買公共服務在實際運行過程中存在諸多與其章程、既定的運作程序不相一致的地方，表現(xiàn)出“應然狀態(tài)”與“實然圖景”之間的異化，突出表現(xiàn)在強行政權(quán)力對弱勢社會組織的侵襲和控制，[36]鄧金霞提出的“縱向一體化”、[37]王志華提出的“體制嵌入”、[38]李春霞提出的“內(nèi)卷化”[39]等概念都是對這一問題的表述。日益模糊的公私部門邊界不僅復雜化了公共服務供給過程，也為市場力量侵蝕公共利益開啟了方便之門。同時吳月還指出隨著政府公共服務供給技術化，在科學、理性和效率的外衣之下，可能引發(fā)對專業(yè)知識和理性的壟斷，進而對普通民眾參與民主治理造成負面影響;特別是公共服務成為政府和供應商之間的封閉交易，而作為需求方的公眾反而被排斥在整個過程之外。

3. 政策環(huán)境不健全

周俊指出，雖然公共服務購買已風靡成勢，但是政府和社會組織顯然還沒有做好充足的準備，尤其是大多數(shù)政府及其合作者缺乏風險意識。在實踐中很多政府購買公共服務不是出于政策工具的利用，更像是出于“政治任務”的達成，不在乎購買公共服務的實際社會經(jīng)濟效益，更缺乏合同管理和績效評估的意識。[40]在社會組織一側(cè)，情況或許更為差強人意，表現(xiàn)在真正的公益性社會組織數(shù)量匱乏，而且能力有限，還需要著重增強社會組織的內(nèi)部控制能力。[41]

（三）公共服務購買風險的防控

公共服務購買風險治理是涉及多主體、多層次、多方面的綜合性政策體系，不同的學者從其風險識別的角度提出了多樣化的風險治理方案，或從國家的制度供給層面，或從政府監(jiān)管以及合同管理能力方面，或從購買對象的甄別與選擇方面，概而言之，歸納如下。

1. 強化公共服務購買的制度供給

公共服務購買是政府的市場化行為，故而需要遵循規(guī)范的市場化約束，這需要與之配套的制度依據(jù)，故而需要著力破解公共服務購買的制度性障礙，如健全法律法規(guī)、理順管理體制、明晰各級政府購買職責、多渠道籌措資金、發(fā)展社會組織、強化過程監(jiān)管等。[42]除此之外，周俊還提出政府需要賦予公眾監(jiān)督政府公共服務供給質(zhì)量的權(quán)利和渠道，從而督促政府有效地監(jiān)督供應商。[43]另外，從公共服務購買的風險分配視角，陳琤提出風險分配的完成需要一個強大穩(wěn)固的法律救濟機制做保障，然而中國相關的法律環(huán)境仍然不成熟，至今仍未出臺完全針對公私部門合作的法律，[44]公共服務在官方的話語中仍屬于政府采購的范疇。

2. 明確公共服務購買的范圍邊界

顯然并不是所有的公共服務都適合購買，要想在意識形態(tài)的左右和政策偏執(zhí)中減少購買的失誤，就需要合理界定購買的范圍邊界。楊樺和劉權(quán)認為服務購買首先需要遵循法律優(yōu)先原則，在沒有特別規(guī)定的情況下，如果存在競爭市場，在保證社會公平、服務質(zhì)量的前提下，不僅準公共服務可以外包，純公共服務中非關鍵性的事務服務也可以外包。[45]這與魏娜和劉昌乾從公共服務的非競爭及非排他性兩個特性所界定的公共服務購買邊界基本一致。[46]項顯生提出必須以民生性、公共性、權(quán)力制約性和可操作性為識別因素，并通過科學立法來界定公共服務購買的邊界。[47]不同的是，句華所提出的“公共服務合同外包的適用范圍”是從交易成本經(jīng)濟學的理論框架得出，其關注公共服務購買的專用性資產(chǎn)投資、服務測量以及交易頻率，[48]后者已經(jīng)成為當前公共服務購買邊界的主流解釋方法。

3. 培育公共服務購買的合作對象

在強化公共服務購買的制度供給時，政府還需要著力培育可供購買的競爭性市場。公共服務購買市場的競爭性不僅決定著政府的伙伴選擇余地以及談判的議價籌碼，還事實上關系著服務質(zhì)量的改善與成本的控制。為保證服務購買的競爭性，政府就應該放寬服務類社會組織的管制，加大培育和發(fā)展的力度，并且盡可能保證社會組織的獨立性。[49]周俊等在明確指出我國社會組織發(fā)育不足、服務能力有限的現(xiàn)狀時，主張政府對社會組織的扶植和培育，健全社會組織的治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造政府服務購買的社會土壤。[50]詹國彬從競爭程度和監(jiān)管能力兩個維度對公共服務購買風險進行分類，以此作為政府風險識別依據(jù)，進而提出維護和增進市場競爭、強化政府監(jiān)管能力兩個風險控制策略。[51]

4. 增強公共服務購買的管理能力

僅從服務本身去思考合同外包的適用性可能過于狹隘，在將制度環(huán)境、信任、組織的多元功能等等因素納入分析框架之后，沈志榮指出還需要超越適用性問題和意識形態(tài)的問題，在各種類型的公共服務都有可能外包的情況下，最現(xiàn)實的問題或許還在于提高管理各類合同的能力，成為一個精明的買主和管理者，因為政府能否成為精明買家，關系到公共服務市場化的高效性與可持續(xù)性。[52]在具體操作上，周義程指出只有政府堅定地站在公共利益的立場上，推進招標公開透明、確保政府公正無私、搜集投標方信息、準確約定合同內(nèi)容、強化合同執(zhí)行監(jiān)管，才能實現(xiàn)我國公共服務合同制購買的健康持續(xù)發(fā)展。[53]在交易成本的控制上，徐姝從風險主體、風險客體和風險因素三個方面出發(fā)，主張政府借助信息甄別機制選擇多個承包商，并與承包商建立暢通的溝通渠道與明晰的責任分配，以減少信息不對稱、合同鎖定滋生的交易成本。[54]

三、評述與思考

時至今日，公共服務購買風險已不再是一個新鮮話題，其研究也已經(jīng)取得了相當可觀的進展。交易成本理論、民營化理論、契約理論等為其提供了多樣化的解釋路徑，在此之下圍繞具體案例乃至于多案例的實證研究建構(gòu)起了更加細微的理論模型。當前國內(nèi)外在公共服務購買風險研究的基本理論上并無太大差別，但在具體的論證方法和研究風格上卻存在較大差別，對公共服務購買風險的研究依舊是“進行時”，在廣度和深度上仍然存在拓展和深化的空間。

（一）國內(nèi)外研究差異

在研究對象上，國內(nèi)學者的注意力基本上集中在向社會組織購買公共服務存在的風險及其防范，雖然向企業(yè)購買公共服務的風險及其防范亦有提及，但是研究上并沒有將兩者進行嚴格的區(qū)分。而在國外，雖然研究表明非營利組織相對于企業(yè)更值得信賴，但是研究者的焦點基本上都集中在向企業(yè)購買公共服務存在的風險，對于向非營利組織購買公共服務可能存在風險鮮有提及，非營利組織作為向企業(yè)購買存在難以克服風險時的替代對象出現(xiàn)。

在研究方法上，國外對公共服務購買風險的研究以實證方法為主，這突出表現(xiàn)在交易成本的研究路徑之中，例如Brown對美國海岸警衛(wèi)深水項目的研究就很好解釋了公共服務購買存在的鎖定風險以及不確定性風險，Johnston通過對合同管理者進行的半結(jié)構(gòu)化訪談發(fā)現(xiàn)政府干預購買市場耗費的高額交易成本。國內(nèi)近年來也出現(xiàn)了一些實證研究成果，如中山大學管兵等對上海、廣州、香港三地的公共服務購買進行的實證研究，[55]但仍以規(guī)范研究為主，缺乏對具體案例或者基于調(diào)研的實證研究。

在研究內(nèi)容上，國內(nèi)外研究的差異主要表現(xiàn)在兩個方面。首先，國外學者并沒有明確提出“公共服務購買風險”的概念，對公共服務購買風險的研究寓于公共服務購買研究之中，這與國外學者的研究方法有關;而國內(nèi)學者不僅明確提出了公共服務購買風險的概念，還從各種理論視角詳細解析了公共服務購買可能存在的各種風險。其次，在風險識別和防范的研究上，國外學者側(cè)重技術，例如針對不同的公共服務設計不同的購買方式，在不同的主體之間分配購買風險，保證公眾參與及問責;而國內(nèi)學者側(cè)重制度，包括完善公共服務購買的制度環(huán)境和政策支持，培育社會組織以繁榮市場等措施?？梢妵鈱W者的研究多著眼于微觀技術性操作，而國內(nèi)學者更注重宏觀上的制度創(chuàng)造。

（二）當前研究的不足及展望

當前國內(nèi)對于政府公共服務購買的研究大多還是遠距離的推測和勾勒，而不是近距離、細致的觀察和分析，特別是既有的研究著重于理論的闡述和論證，缺乏對實踐的關注和研討;側(cè)重于理論的、靜態(tài)的分析，鮮有動態(tài)的、過程的創(chuàng)新之作。這一方面歸咎于研究者進入特定研究場景的困難，另一方面也說明了這一領域存在的巨大研究空間。恰如周雪光所說“惟有在翔實豐富的經(jīng)驗研究基礎上方能提煉和發(fā)展出有力的分析概念和理論思路”，[56]今后的研究還需要更多結(jié)合中國政府的實踐，這既是國內(nèi)公共服務購買風險研究進一步發(fā)展應有的方向，也是挑戰(zhàn)。

公共服務購買發(fā)軔于法制完備且市場經(jīng)濟發(fā)達的西方世界，無論是出于財政壓力還是政府職能轉(zhuǎn)型等價值需求，其最終目的都是追求公共利益和滿足公共需求。故而我國推進公共服務購買時必須慎重處之，尤其是公共服務購買需要強大穩(wěn)固的法律救濟機制，及其參與人的私法合同意識和合同管理能力。在現(xiàn)實中，已有的研究已經(jīng)提及政府公共服務購買或許有時并不依靠條款明晰的合同，而是更加注重與供應商之間的關系合同，雖然關系合同降低了供應商尋求和合同條款擬定的成本，但隨之而生的供應商壟斷、機會公平以及救濟機制等問題尚沒有得到較為充分的論述，需要研究者作出有關關系合同實際運作過程的大量的、細致的素材描述和追蹤研究，并在此基礎上提煉和發(fā)展出有力的分析概念和理論框架。

公共服務購買處于一個不斷演變發(fā)展的過程之中，參與各方都隨著購買過程的進行不斷調(diào)整著自身的期許和行為，新的行為規(guī)范和制度規(guī)則又會從這一過程中產(chǎn)生，需要研究者對實踐的密切關注。促進知識的增長，即經(jīng)驗研究在已有發(fā)現(xiàn)的基礎上向前推進而不是重復堆積，理論分析上提出邏輯嚴謹、持之有據(jù)的深入討論而不是就事論事的泛泛議論，是每個公共服務購買研究者的使命和應有態(tài)度。

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（責任編輯：悠 然）

[基金項目]江蘇省研究生培養(yǎng)創(chuàng)新工程研究生科研與實踐創(chuàng)新計劃“不完全市場公共服務購買交易成本研究”（KYCX18_1149）、江蘇省社會科學基金項目“公共服務購買中的責任風險及治理機制研 究”（17ZZB002）。

[收稿日期]2019-01-02

[作者簡介]譚書先（1993-），男，湖北恩施人，南京師范大學公共管理學院碩士研究生;徐勇（1978-），女，江蘇啟東人，博士，中共南京市委黨校公共管理教研部副教授，主要從事行政管理研究。