趙媛

摘 要：PPP項(xiàng)目融資模式得到了廣泛應(yīng)用，因?yàn)樗粌H發(fā)揮了政府的公共服務(wù)功能，社會(huì)效益功能，而且還實(shí)現(xiàn)了私營(yíng)部門的經(jīng)濟(jì)效益。但是由于PPP項(xiàng)目融資模式一般投入資金較大、建設(shè)周期長(zhǎng)以及參與方眾多，項(xiàng)目運(yùn)行將會(huì)面臨更多的融資風(fēng)險(xiǎn)。本文在闡明PPP融資模式特點(diǎn)的前提下，重點(diǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)影響因素進(jìn)行了分析與探討，進(jìn)而提出針對(duì)PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略。

關(guān)鍵詞：PPP 融資模式 風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編 號(hào)：2096-0298（2019）01（a）-064-02

1 PPP融資模式內(nèi)涵

有兩種類型的PPP融資模式：一種是狹義PPP模式，指的是政府和私營(yíng)部門之間的各種合作關(guān)系，以便提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)，更加強(qiáng)調(diào)的是合作過(guò)程中的項(xiàng)目衡量值機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)管理原則；另一種是廣義PPP，指公共和私人投資與融資模式的結(jié)合，如BOT、TOT等。PPP從字面上翻譯成了公私合伙制。簡(jiǎn)而言之，這是公共部門通過(guò)與私營(yíng)部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。

2 PPP融資模式的特點(diǎn)

（1）PPP融資模式確保了公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，提高了項(xiàng)目的預(yù)期效益。由于大多數(shù)PPP項(xiàng)目是公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建設(shè)周期長(zhǎng)，資本需求大，運(yùn)營(yíng)和管理復(fù)雜。如果要求政府部門單獨(dú)建設(shè)大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，一方面是公共設(shè)施。公共基礎(chǔ)設(shè)施完全依賴私營(yíng)部門，因此龐大的資本和漫長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期將提高私營(yíng)部門進(jìn)入該行業(yè)的門檻；另一方面，財(cái)務(wù)和技術(shù)問(wèn)題可能會(huì)影響項(xiàng)目的進(jìn)度和效率。然而，由于政府職能的作用，這些項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本將相對(duì)較大，預(yù)期的效益將難以保證。PPP項(xiàng)目融資的實(shí)施解決了政府運(yùn)營(yíng)和技術(shù)問(wèn)題，也解決了私營(yíng)部門的問(wèn)題。獲得公共基礎(chǔ)設(shè)施提供了機(jī)會(huì)，最終提高了這種公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率，同時(shí)與其他融資相比，增加了項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。

（2）PPP融資模式具有一定的特許期，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)可以采用不同的特許期，從而增加項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的靈活性，合理的特許期可以刺激民營(yíng)企業(yè)，提高運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)施項(xiàng)目，為項(xiàng)目帶來(lái)更多的商業(yè)利益。與傳統(tǒng)融資模式相比，PPP項(xiàng)目融資可以通過(guò)融資組合，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)采用不同的特許期。這種PPP項(xiàng)目融資模式不僅適用于盈利性好的項(xiàng)目，也適用于盈利能力差的項(xiàng)目。對(duì)于盈利能力差的項(xiàng)目，政府公共部門可以擁有它，有效地將項(xiàng)目分成兩部分：公共福利和盈利能力，從而增加項(xiàng)目的吸引力和項(xiàng)目實(shí)施的靈活性。

（3）PPP融資模式的實(shí)施，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變和政府負(fù)擔(dān)的減輕。如果政府部門發(fā)展緩慢，由于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后，政府需要增加對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資。然而，這種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常需要大量財(cái)政支持。當(dāng)政府有很大的資金缺口時(shí)，它可以使用PPP模式來(lái)緩解財(cái)政壓力。隨著公私伙伴制融資模式的所有責(zé)任轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門，政府不需要擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)貸款。政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)減輕，政府部門將不會(huì)面臨償還巨額債務(wù)的預(yù)算壓力，從而減輕政府的財(cái)政困難。但是，由于私人資本參與資本和先進(jìn)技術(shù)，這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以在政府有能力建設(shè)它們以滿足社會(huì)和公眾的需要，并充分發(fā)揮社會(huì)責(zé)任和公共利益的前提下建設(shè)和運(yùn)行，提高政府部門的服務(wù)能力。

（4）PPP融資模式可以盡快確定項(xiàng)目的融資方向，可以更好地解決風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題在整個(gè)項(xiàng)目生命周期的初始階段的項(xiàng)目。從運(yùn)作程序來(lái)看，PPP項(xiàng)目融資包括項(xiàng)目合作公司的選擇、項(xiàng)目啟動(dòng)、招標(biāo)、項(xiàng)目公司的設(shè)立、項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、交接等環(huán)節(jié)。PPP模式的運(yùn)行規(guī)則使得私營(yíng)部門參與項(xiàng)目建設(shè)確認(rèn)，設(shè)計(jì)、可行性研究，項(xiàng)目等前期工作在整個(gè)運(yùn)營(yíng)周期中，有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的控制，從而降低了項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，更好地保證了國(guó)有和私營(yíng)企業(yè)各方的利益。

3 PPP融資模式下的主要風(fēng)險(xiǎn)

（1）政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目全過(guò)程，主要是指國(guó)家政策、法規(guī)的不健全或行業(yè)頻繁調(diào)整與變化給風(fēng)險(xiǎn)投資所造成的始料不及的負(fù)面影響。比如，在我國(guó)，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)投資的政策法規(guī)不健全，不能從法律地位上保護(hù)投資者利益就是突出的風(fēng)險(xiǎn)隱患。PPP項(xiàng)目失敗的主要原因有以下幾個(gè)方面：缺乏公開(kāi)透明的合同監(jiān)管法律法規(guī)，相關(guān)政策的連續(xù)性差，快速變化和私人資本無(wú)法預(yù)測(cè)和防范的風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了有效降低此類風(fēng)險(xiǎn)，需要在執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和各類特許經(jīng)營(yíng)合同監(jiān)督的過(guò)程中遵循公開(kāi)、公平、公正、透明的原則，降低人為因素造成的干擾程度，盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)，以避免損害各方利益。

（2）金融風(fēng)險(xiǎn)。

金融風(fēng)險(xiǎn)指的是由于項(xiàng)目所處的金融環(huán)境的變化而對(duì)融資項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)影響。主要體現(xiàn)在資金風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及其他經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化帶來(lái)的不確定性。PPP項(xiàng)目工程建設(shè)的投資者不能按照合同規(guī)定及時(shí)、充分地補(bǔ)充資金，導(dǎo)致資金不到位，進(jìn)而導(dǎo)致工程建設(shè)期延誤，甚至工程停滯，這很可能是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的根源之一。

（3）信用風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目的實(shí)施涉及多方組織的參與。項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)。它需要所有參與者的信任和支持，以確保整個(gè)項(xiàng)目的安全和順利進(jìn)行。在信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，項(xiàng)目參與者需要提供他們自己的信用狀況、技術(shù)和業(yè)務(wù)能力、財(cái)務(wù)管理水平和其他數(shù)據(jù)信息。PPP項(xiàng)目在很大程度上取決于貸款償還期內(nèi)項(xiàng)目金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)收入的影響。因此，他們經(jīng)常面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)需要更加關(guān)注項(xiàng)目方的償付能力和信貸狀況。

（4）完工風(fēng)險(xiǎn)。

完工風(fēng)險(xiǎn)主要是指項(xiàng)目不能按既定工期竣工、工期延誤以及竣工后不能達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為工期延誤、建設(shè)成本超支、工程質(zhì)量不符合設(shè)計(jì)確定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求。項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)一般貫徹于整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)和試運(yùn)營(yíng)階段，是PPP融資項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵的核心風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目存在完工風(fēng)險(xiǎn)就說(shuō)明項(xiàng)目建設(shè)不能按預(yù)定計(jì)劃投入運(yùn)營(yíng)，不能有效獲得足夠的運(yùn)營(yíng)資本金用來(lái)償付債務(wù)融資和保證費(fèi)用，造成貸款利息增加，進(jìn)而增加整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)成本。

（5）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指各種風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的對(duì)工程項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中包括運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。其中運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)主要是指項(xiàng)目建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)過(guò)程中運(yùn)營(yíng)組織和管理問(wèn)題產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)和損失。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指施工設(shè)備不合格或技術(shù)水平不足造成的安全生產(chǎn)事故。

4 PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

（1）完善法律制度建設(shè)。

PPP融資模式下的項(xiàng)目涉及多方合作，項(xiàng)目啟動(dòng)、審批、招標(biāo)、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)。如果項(xiàng)目參與方的權(quán)益沒(méi)有明確界定，并給予相應(yīng)的政策支持，就很難吸引更好的私人資本和外國(guó)資本參與合作。因此，政府部門需要從法律和制度建設(shè)上加以完善。政府可以借鑒國(guó)外優(yōu)秀案例，進(jìn)一步改進(jìn)立法。政府和私人部門之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則也需要通過(guò)制度的闡明，并由政府和私營(yíng)部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)明確界定。在建立該制度時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)根據(jù)公平原則分配，風(fēng)險(xiǎn)成本最小，因果關(guān)系，有效的控制和風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等，從而減少后續(xù)工作的隨機(jī)性，監(jiān)督雙方的行為。

（2）加強(qiáng)金融保障體系。

政府金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門應(yīng)制定PPP融資業(yè)務(wù)的相關(guān)金融政策支持，完善銀行和非銀行金融系統(tǒng)的創(chuàng)新政策，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，特別是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的實(shí)施，債務(wù)融資、企業(yè)信用和抵押擔(dān)保等具體細(xì)節(jié)。另外，通過(guò)政策導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向的金融機(jī)構(gòu)，資金投資于PPP融資項(xiàng)目，以提供大規(guī)模、長(zhǎng)期和低成本的金融支持，增加PPP市場(chǎng)的資本供應(yīng)，消除私人資本和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的參與顧慮，并激活PPP融資市場(chǎng)。

（3）形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。

根據(jù)中國(guó)國(guó)情，政府部門充分考慮了區(qū)域的特點(diǎn)和項(xiàng)目的特點(diǎn)，限制了PPP項(xiàng)目的范圍條件，結(jié)合特定地區(qū)和行業(yè)選擇了合適的項(xiàng)目，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了投標(biāo)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)的公平透明，鼓勵(lì)外資流入，減稅，增加財(cái)政支持。為避免市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，同一地區(qū)的PPP項(xiàng)目和其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)價(jià)格的正常波動(dòng)，完善社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，并通過(guò)調(diào)整價(jià)格和考慮社會(huì)和市場(chǎng)因素創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。政府進(jìn)一步完善監(jiān)管體系，在建立合理的利益分享機(jī)制時(shí)，企業(yè)可以在實(shí)施PPP項(xiàng)目中獲得合理的預(yù)期收入，政府部門充分發(fā)揮監(jiān)管作用，確保PPP項(xiàng)目安全穩(wěn)定運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)利益相關(guān)者的監(jiān)管，允許行業(yè)協(xié)會(huì)、投資者、消費(fèi)者和納稅人監(jiān)督項(xiàng)目的全過(guò)程，確保PPP項(xiàng)目必要的公平環(huán)境，并建立有效的監(jiān)管體系。

（4）培養(yǎng)專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才。

PPP模式采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)作方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，其成功建設(shè)和運(yùn)營(yíng)需要企業(yè)具備多方面積極的因素和基礎(chǔ)。加強(qiáng)決策層的投資者水平將有助于企業(yè)進(jìn)行合理和科學(xué)的可行性研究。同時(shí)，企業(yè)還需要了解和掌握項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)的多個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)管理和資金回收。這樣就要求一方面政策制定參與方制定標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的PPP交易操作流程，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)作提供相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化水平的服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)。就PPP融資模式而言，項(xiàng)目需要更多的跨學(xué)科知識(shí)，如項(xiàng)目實(shí)施、融資方式、項(xiàng)目決策、投資估算和相關(guān)法律，以及經(jīng)濟(jì)、管理等復(fù)雜領(lǐng)域?qū)C合人才的需求。技術(shù)不斷提高，要求企業(yè)從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，培養(yǎng)具有實(shí)際開(kāi)拓精神的高端人才，增強(qiáng)復(fù)合型人才的培養(yǎng)力度，進(jìn)而充分保障PPP項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程和正常運(yùn)營(yíng)管理。

5 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)上述PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)分析，提出了PPP項(xiàng)目融資的主要風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策。建議參與PPP融資的各方積極尋求合作和協(xié)調(diào)條件，以改善各種制度建設(shè)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造出高效科學(xué)的融資方式，保障項(xiàng)目各個(gè)參與方的切身利益，促使項(xiàng)目順利地進(jìn)行下去。

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