鄭 陽 馮慧敏 郭 暢

中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題。把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命、建設(shè)與改革過程中所總結(jié)出來的重要經(jīng)驗(yàn)，也是“既管當(dāng)前，也管長遠(yuǎn)”的長期指導(dǎo)思想。[1]

十六大以來，中共中央逐漸將“三農(nóng)”問題提升至戰(zhàn)略高度。從2003年起，在每年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議結(jié)束后，其形成的會(huì)議精神在第二年都以中共中央國務(wù)院“一號(hào)文件”的名義發(fā)布。這些文件一方面體現(xiàn)出中共中央對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，另一方面也成為有序推進(jìn)“三農(nóng)”工作進(jìn)展的頂層設(shè)計(jì)。中國共產(chǎn)黨對(duì)農(nóng)村治理的政策思路主要體現(xiàn)在文件中。因此，認(rèn)真梳理2004年至2019年16份中央“一號(hào)文件”的發(fā)展脈絡(luò)，對(duì)我們了解中國共產(chǎn)黨解決“三農(nóng)”問題的思路演進(jìn)、把握中國特色社會(huì)主義農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展道路的思想內(nèi)涵具有重大意義。

一、關(guān)于新世紀(jì)以來中央“一號(hào)文件”的文本解讀

在中國知網(wǎng)將“一號(hào)文件”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截止到2019年3月共發(fā)現(xiàn)相關(guān)文獻(xiàn)5046篇。其中，1978年到2003年對(duì)一號(hào)文件的研究文章及研究成果相對(duì)較少。從2004年開始，對(duì)一號(hào)文件的研究出現(xiàn)井噴式增長，從2004年到2018年，平均每年的文章數(shù)量是313.5篇（詳見圖1）。在已有的相關(guān)文章中，對(duì)于一號(hào)文件的研究主要集中于以下三個(gè)方面。

圖1 有關(guān)一號(hào)文件的發(fā)文數(shù)量趨勢(shì)

（一）對(duì)某一年的中央一號(hào)文件進(jìn)行政策解讀

《新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求——2018年中央一號(hào)文件解讀》[2]從時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義和整體要求、重點(diǎn)任務(wù)、制度建設(shè)和保障措施、黨的領(lǐng)導(dǎo)四個(gè)方面對(duì)2018年的中央“一號(hào)文件”進(jìn)行分析解讀，全面闡述了鄉(xiāng)村振興的新理念、新目標(biāo)、新舉措、新要求?！?017年中央一號(hào)文件解讀 牢牢把握農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線》[3]指出宏觀環(huán)境變化是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的原因，接著分析了農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革需要把握的三個(gè)關(guān)鍵和必須守住的三條底線，通過對(duì)2017年一號(hào)文件的解讀強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要意義。

（二）對(duì)中央一號(hào)文件的比較研究

《從“放開搞活”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”——改革開放以來有關(guān)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件解讀》[4]對(duì)1982-1986的五個(gè)中央“一號(hào)文件”和2004-2010年的七份中央“一號(hào)文件”進(jìn)行對(duì)比分析，總結(jié)出兩個(gè)階段的核心概念分別是“放開搞活”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。接著對(duì)這一變化進(jìn)行解讀，指出階段性要求的不同體現(xiàn)了我國“三農(nóng)”發(fā)展的階段性要求、“三農(nóng)”思想的連續(xù)性和傳承性以及發(fā)展和創(chuàng)新?！稄闹醒搿叭r(nóng)”一號(hào)文件看改革開放30年來我國農(nóng)村的發(fā)展成就》[5]首先回顧了改革開放前中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史，接著梳理了前五個(gè)“一號(hào)文件”和后五個(gè)“一號(hào)文件”各自強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，通過對(duì)比指出不同階段的“一號(hào)文件”都以“三農(nóng)”為根本出發(fā)點(diǎn)，不同時(shí)期側(cè)重有所不同，但根本上是一脈相承的。

（三）將改革開放或者新世紀(jì)以來的中央一號(hào)文件視為一個(gè)整體進(jìn)行研究

這類研究一般將已發(fā)布的一號(hào)文件看做一個(gè)整體，采用定性或者定量的方法進(jìn)行分析，總結(jié)我國三農(nóng)發(fā)展特點(diǎn)，回顧政策變遷歷程。這類文章又可分為兩種不同類型，一類是專題研究，一類是綜合分析。專題研究指的是聚焦于一號(hào)文件中的某一三農(nóng)議題進(jìn)行系統(tǒng)的分析。例如《縣鄉(xiāng)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策演變及其效果——基于中央“一號(hào)文件”的政策回顧》[6]一文就基于改革開放至2014年的16個(gè)“一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題進(jìn)行政策分析。綜合分析指的是將改革開放或者新世紀(jì)以來已發(fā)布“一號(hào)文件”的所有內(nèi)容進(jìn)行綜合考量，分析政策重點(diǎn)的變化趨勢(shì)。例如《政策演進(jìn)與鄉(xiāng)村治理四十年：1978—2018——以中央一號(hào)文件為基礎(chǔ)的考察》[7]一文回顧了改革開放以來20個(gè)中央“一號(hào)文件”的政策演進(jìn)，梳理了不同歷史階段關(guān)注的主題，接著進(jìn)行了鄉(xiāng)村治理政策效果分析。

總體來看，現(xiàn)有的對(duì)“一號(hào)文件”的研究主要是質(zhì)性研究，無論是對(duì)比分析還是整體研究幾乎都集中在“一號(hào)文件”的出臺(tái)背景、政策演進(jìn)、政策效果等幾個(gè)方面，并提出優(yōu)化建議。為此，以新世紀(jì)的16個(gè)“一號(hào)文件”為研究樣本，借助Nvivo12對(duì)文本進(jìn)行聚類分析得出中央解決“三農(nóng)”問題的政策演變，通過扎根理論抽象出中央解決“三農(nóng)”問題的主要路徑，并對(duì)該解決路徑進(jìn)行解讀。

二、新世紀(jì)中央“一號(hào)文件”體現(xiàn)的“三農(nóng)”政策發(fā)展階段

進(jìn)入新世紀(jì)以來，每年發(fā)布的中央“一號(hào)文件”都是基于對(duì)該年的“三農(nóng)”工作做出部署。因此，對(duì)2004年-2019年16份“一號(hào)文件”的內(nèi)容進(jìn)行歸納，就可以從側(cè)面反映出我國“三農(nóng)”問題的發(fā)展階段。

圖2 2004-2019年“一號(hào)文件”文本聚類分析

將2004年至2019年16份“一號(hào)文件”導(dǎo)入Nvivo12中，以單詞相似性進(jìn)行聚類分析，最終結(jié)果如圖2所示。從聚類分析結(jié)果可以看出，我國的“三農(nóng)”問題政策發(fā)展大致分為三個(gè)階段：2003年至2007年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段；2008年至2013年城鄉(xiāng)一體化階段；2014年至2019年城鄉(xiāng)融合階段。①

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的萌芽與發(fā)展

2003年黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，指出建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。同年黨的十六屆三中全會(huì)提出了科學(xué)發(fā)展觀，并將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展列為五大統(tǒng)籌之首。在2004年十六屆四中全會(huì)上，黨中央進(jìn)一步提出了兩個(gè)趨向：在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累帶有普遍性的趨向；在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村也帶有普遍性的趨向。這說明，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，長期以來形成的城鄉(xiāng)二元化體制以及“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為中國現(xiàn)代化的掣肘，而中共中央也對(duì)解決“三農(nóng)”問題有所行動(dòng)。

在此背景下，從2004年開始，中共中央國務(wù)院每年的“一號(hào)文件”又重新回到“三農(nóng)”問題上。在面對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平不足及農(nóng)民收入低下的情況，2004年至2008年的中央一號(hào)文件主要著力點(diǎn)在通過科學(xué)技術(shù)以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施來推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，在外部環(huán)境上，突出強(qiáng)調(diào)通過加大財(cái)政開支、固定資產(chǎn)投資的傾斜以及稅費(fèi)改革來發(fā)展農(nóng)業(yè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2006年中央一號(hào)文件提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一論斷，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的內(nèi)涵、意義、總體要求和主要任務(wù)作出全面闡述。這表明中央初步形成了解決“三農(nóng)”問題的框架思路，開始從國家戰(zhàn)略的高度對(duì)“三農(nóng)”問題做出宏觀部署。

（二）城鄉(xiāng)一體化的提出

2008年10月召開的黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出中國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。

在此背景下，從2009年開始，中央一號(hào)文件的方向性雖然沒有很大變化，但強(qiáng)調(diào)的著力點(diǎn)相較第一個(gè)階段有明顯的改變。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方面，基本經(jīng)營制度和經(jīng)營主體被更加的關(guān)注，如2009年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)了規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，2013年一號(hào)文件中提出建立集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面，中央也給予了更多關(guān)注，如2010年一號(hào)文件首次從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視角強(qiáng)調(diào)夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，2014年一號(hào)文件著重強(qiáng)調(diào)了土地利用和土地管理。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的形成

黨的十八大后，中共中央在城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上對(duì)“三農(nóng)”問題的破解思路進(jìn)一步完善。從2015年開始，中央“一號(hào)文件”相較于之前在內(nèi)容覆蓋上更加全面，這說明中央對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方式、促進(jìn)農(nóng)民增收以及建設(shè)新農(nóng)村有了更為系統(tǒng)全面的認(rèn)識(shí)與布局。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中，形成了調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合、去庫存、降成本、補(bǔ)短板的發(fā)展方式和追求優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色生產(chǎn)方式、新型產(chǎn)業(yè)關(guān)系的發(fā)展思路。在這一階段，中共中央堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，不斷深化改革，為下一步鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在黨的十九大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國的七大戰(zhàn)略之一被寫入黨章。在此背景下，2018年中央一號(hào)文件以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主題，對(duì)該戰(zhàn)略做了詳細(xì)的解讀。指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，2019年一號(hào)文件將農(nóng)村提高到與農(nóng)業(yè)相同的地位，提出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，這體現(xiàn)出中央打破了思維定式，將鄉(xiāng)村問題提升至了戰(zhàn)略高度。同時(shí)，2019年一號(hào)文件指出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的一大艱巨任務(wù)，以及將鄉(xiāng)村治理作為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)進(jìn)行部署，體現(xiàn)出中央對(duì)農(nóng)民生活幸福感提升的重視。

總之，我國“三農(nóng)”問題是建國以來為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而造成的城鄉(xiāng)長期不平衡發(fā)展導(dǎo)致的。因此，破解我國當(dāng)前城鄉(xiāng)二元化社會(huì)體制是解決“三農(nóng)”問題的核心。從黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，到黨的十七屆三中全會(huì)提出“把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為根本要求”，再到黨的十九大首次要求“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，體現(xiàn)出了黨中央對(duì)解決我國“三農(nóng)”問題的不斷突破。城鄉(xiāng)融合發(fā)展觀念的提出，表達(dá)了既要通過城市與工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的發(fā)展，又要發(fā)掘農(nóng)村內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力，進(jìn)而“提高社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)水平，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為可以進(jìn)一步大有作為的廣闊天地”。它反映了中央將農(nóng)村從屬城市、農(nóng)業(yè)服務(wù)工業(yè)的傳統(tǒng)思路轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)與工業(yè)共同發(fā)展、農(nóng)村與城市相互依存、村民與市民平等享受改革發(fā)展紅利。

三、新世紀(jì)以來中央“一號(hào)文件”體現(xiàn)的“三農(nóng)”政策發(fā)展內(nèi)容

運(yùn)用扎根理論對(duì)中央“一號(hào)文件”的政策內(nèi)容進(jìn)行理論抽象概括，分析對(duì)象為2004年至2019年中共中央國務(wù)院發(fā)布的16份“一號(hào)文件”。除文件標(biāo)題與文件一級(jí)標(biāo)題外的全部文本內(nèi)容，共計(jì)形成處理文字178375字。將文本導(dǎo)入NVivo12分析軟件并由三位編碼者進(jìn)行三級(jí)編碼，最終得出開放式編碼105個(gè)，主軸編碼30個(gè)，選擇編碼10個(gè)（見表1）。根據(jù)百分比同意度計(jì)算公式[8]的檢驗(yàn)，該登錄內(nèi)涵因素結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)信度較好，對(duì)于部分百分比同意度處于70%～90%的節(jié)點(diǎn)組，小組成員在查閱相關(guān)文獻(xiàn)以及進(jìn)一步討論后都達(dá)成一致。

通過三級(jí)編碼，我們最終將“一號(hào)文件”所體現(xiàn)的內(nèi)容歸結(jié)為：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村民生、城鄉(xiāng)人才要素流動(dòng)、城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)、城鄉(xiāng)資金要素流動(dòng)、黨的作用十個(gè)方面。

（一）鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的政策演變

在發(fā)展重心上，將農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化放在同等發(fā)展地位。2006年中央“一號(hào)文件”就提出建設(shè)新農(nóng)村，但在隨后幾年的實(shí)踐中可以看出中央對(duì)待農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略高度依舊不足。黨的十九大提出加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，2019年中央“一號(hào)文件”提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。這體現(xiàn)出中央對(duì)以前的“三農(nóng)”工作思路進(jìn)行了調(diào)整，不單單強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)業(yè)問題、發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而將農(nóng)村的戰(zhàn)略高度進(jìn)一步提升，并與農(nóng)業(yè)放在同等地位協(xié)同發(fā)展。這既是對(duì)現(xiàn)實(shí)中部分農(nóng)村地區(qū)衰敗的政策回應(yīng)，也是對(duì)解決新時(shí)代中國社會(huì)主要矛盾的政策落實(shí)。

表1 #三級(jí)登錄類屬關(guān)系

在發(fā)展動(dòng)力上，從以“物”促發(fā)展到以“人”促發(fā)展。2004年至2012年的“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)在科學(xué)技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，尤其強(qiáng)調(diào)提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化和信息化水平帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的發(fā)展。2013年后，“一號(hào)文件”相較之前則更強(qiáng)調(diào)改革基本經(jīng)營制度和經(jīng)營主體以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。這體現(xiàn)出在農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，通過基本經(jīng)營制度和經(jīng)營主體的改革，一方面保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；另一方面提升小農(nóng)資源整合能力，形成不同程度的規(guī)模經(jīng)營，達(dá)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)民增收同步實(shí)現(xiàn)的效果。同時(shí)，從2012年后，“一號(hào)文件”開始提出培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，這與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是相輔相成的。

在發(fā)展方式上，不斷注重并深化產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系由傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。新農(nóng)村建設(shè)以來，農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大并逐步轉(zhuǎn)型升級(jí)，鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電子商務(wù)等各種新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。2016年中央“一號(hào)文件”提出產(chǎn)業(yè)融合，2018年“一號(hào)文件”將產(chǎn)業(yè)興旺作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二十字方針的首位，這體現(xiàn)出中央將之前單純強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展調(diào)整為強(qiáng)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展、將之前單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)片段調(diào)整為強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈條，適應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

在發(fā)展依托上，不斷打造生態(tài)綠色、治理有效的新型農(nóng)村。2004年中央“一號(hào)文件”提出了生態(tài)建設(shè)以及村莊環(huán)境整治，2007年中央“一號(hào)文件”提出了發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，2018年中央“一號(hào)文件”用生態(tài)宜居將人居環(huán)境改善、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)三者囊括，體現(xiàn)出農(nóng)村在發(fā)展的過程中要保持在廣義上的綠色風(fēng)貌。2018年“一號(hào)文件”要求建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，這是對(duì)傳統(tǒng)以管理為主的鄉(xiāng)村治理模式的突破。該治理體系是在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)利益主體多元化的背景下，以村民自治為基礎(chǔ)，依法治國和鄉(xiāng)規(guī)民約相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，是貫徹落實(shí)推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐回應(yīng)。

在發(fā)展結(jié)果上，始終堅(jiān)持以人為本，做到發(fā)展成果由人民共享。發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，歸根結(jié)底還是為了進(jìn)一步提升農(nóng)村居民生活水平、生活質(zhì)量，進(jìn)而更好地滿足農(nóng)村居民日益增長的對(duì)美好生活的需要。同時(shí)，這與我國當(dāng)前正處于“決勝全面建成小康社會(huì)、進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”的新時(shí)代主題密切相關(guān)。

（二）農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策演變

推進(jìn)我國農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有助于推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元化社會(huì)體制，助力我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。這既是順應(yīng)工業(yè)革命后世界各國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律，是對(duì)世紀(jì)初黨中央“兩個(gè)趨勢(shì)”的理性執(zhí)行。

城鎮(zhèn)化思想在新世紀(jì)的第一份一號(hào)文件中就有所體現(xiàn)，其內(nèi)涵在隨后各年份的一號(hào)文件中不斷發(fā)展深化，并大致呈現(xiàn)三個(gè)發(fā)展階段。第一階段由2004年至2007年的一號(hào)文件體現(xiàn)，在該階段城鎮(zhèn)化所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是通過壯大縣域經(jīng)濟(jì)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、并結(jié)合移民搬遷來發(fā)展我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借此引導(dǎo)更多的農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，并帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。第二階段由2008年至2012年的一號(hào)文件所體現(xiàn)，在2007年十七大提出要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局后，從2008年起，一號(hào)文件在城鎮(zhèn)化這一議題上更多對(duì)戶籍制度改革以及農(nóng)民工及其子女的社會(huì)保障進(jìn)行關(guān)注，并在縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上強(qiáng)調(diào)促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)。第三個(gè)階段由2013年至今的一號(hào)文件所體現(xiàn)，本階段在上階段戶籍制度改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；在之前推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上增添了信息化，使得對(duì)“三農(nóng)”工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)更加完善；在農(nóng)民工就業(yè)問題上鼓勵(lì)適宜產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚，使農(nóng)民工可以多渠道就業(yè)、就近就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)。

通過以上三階段的發(fā)展可以看出，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有以下三個(gè)特點(diǎn)：

注重城鎮(zhèn)內(nèi)涵式發(fā)展。城鎮(zhèn)化道路轉(zhuǎn)變了以往城鎮(zhèn)外擴(kuò)的發(fā)展思維，開始注重城鎮(zhèn)的功能性建設(shè)。城鎮(zhèn)化道路強(qiáng)調(diào)促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極。這體現(xiàn)出在新發(fā)展理念指導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，第一做到人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境統(tǒng)籌均衡發(fā)展，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升綜合服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)綜合承載能力；第二完善城市群、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的科學(xué)布局，因地制宜提升資源的利用效率；第三改變以往單純依靠大量資本投入的做法，而通過創(chuàng)新等要素培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

始終圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一主題。城鎮(zhèn)化是溝通大中型城市與農(nóng)村的橋梁，是破除城鄉(xiāng)二元化社會(huì)體制、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要途徑。在建設(shè)以城市群為主體的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局的同時(shí)，促進(jìn)城鎮(zhèn)帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村的延伸，同時(shí)通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略使農(nóng)村積極向城鎮(zhèn)靠攏，形成城鄉(xiāng)之間各要素的積極互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的均等化、市民和村民在科學(xué)素養(yǎng)、家庭收入及社會(huì)地位的均等化，最終完成城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，強(qiáng)調(diào)人的全面發(fā)展。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一個(gè)階段，出于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的歷史考量，黨中央將城鎮(zhèn)化發(fā)展的著力點(diǎn)放在壯大縣域經(jīng)濟(jì)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來促進(jìn)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在十七大之后，黨中央更加強(qiáng)調(diào)作為每一個(gè)個(gè)體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)化過程中的利益得失。這說明了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是為了更好的實(shí)現(xiàn)農(nóng)民個(gè)人發(fā)展，而不是教條式的為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。通過加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這一舉措，可以使得城鎮(zhèn)不同主體享受同等發(fā)展權(quán)利，順利實(shí)現(xiàn)人口在地理位置遷移的過程中完成身份的同步轉(zhuǎn)換。這樣一來，不僅提高了人口素質(zhì)和收入水平，保障每個(gè)中國人都可以享受到改革開放帶來的紅利，同時(shí)也擴(kuò)大內(nèi)需，促成了城鄉(xiāng)間良性發(fā)展。

四、結(jié)語

我國“三農(nóng)”問題是在長期城鄉(xiāng)二元化社會(huì)體制中形成的，破解我國“三農(nóng)”問題應(yīng)在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，做到農(nóng)業(yè)與工業(yè)共同發(fā)展、農(nóng)村與城市相互依存、村民與市民平等享受改革發(fā)展紅利，通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

注釋：

①由于每年的中央“一號(hào)文件”都是在前一年中央農(nóng)村工作會(huì)議的基礎(chǔ)上形成并在上年年末或該年年初發(fā)布，因此每年的中央“一號(hào)文件”所反映的是前一年的政策思想。