中共歷下區(qū)委黨校村居治理課題組

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是中央、省、市重大工作部署，也是歷下區(qū)加快首善之區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)工作。2018年，歷下區(qū)委黨校村居治理課題組在校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，服務(wù)區(qū)委、區(qū)府中心工作，對(duì)全區(qū)20個(gè)城郊村居集體產(chǎn)權(quán)制度改革做了深入的調(diào)研和追蹤。課題組先后去重慶、成都、武漢等部分先進(jìn)城郊村學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)姚家街道十里河、仁合社區(qū)，龍洞街道石河嶺村，智遠(yuǎn)街道義和村，歷城程家莊村，天橋鳳凰社區(qū)，章丘明水街道等村居的集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行考察調(diào)研。2018年12月6日，區(qū)委組織部與區(qū)委黨校聯(lián)合舉辦“以人民為中心的村居治理現(xiàn)代化理論與實(shí)踐”論壇，邀請(qǐng)30多名專(zhuān)家學(xué)者、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和村居負(fù)責(zé)人對(duì)當(dāng)前城郊村居治理的若干熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行把脈會(huì)診，尤其是對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這一問(wèn)題，形成了許多具有參考價(jià)值的成果。下一步，為更好地落實(shí)十九大精神，深化歷下區(qū)村居集體產(chǎn)權(quán)制度改革，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的幸福感和獲得感，針對(duì)存在的問(wèn)題提出幾點(diǎn)建議。

一.歷下區(qū)城郊村居集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，歷下區(qū)村居集體產(chǎn)權(quán)制度改革總體進(jìn)展比較順利，在清產(chǎn)核資、成員界定、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、組織建設(shè)等方面均取得顯著成效，20個(gè)村居中有18個(gè)已經(jīng)完成集體經(jīng)濟(jì)組織登記注冊(cè)，為實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東夯實(shí)了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是由于改革工作繁雜，時(shí)間跨度較長(zhǎng)，涉及村干部和村民切身利益，觸及改革中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，致使改革也面臨著一些矛盾和問(wèn)題。

（一）基層干部對(duì)產(chǎn)權(quán)改革認(rèn)識(shí)程度不同，各村居面臨具體問(wèn)題不同，使各村居改革進(jìn)度有差異。歷下區(qū)自2018年4月份全面啟動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革至今，18個(gè)村已經(jīng)完成集體經(jīng)濟(jì)組織登記注冊(cè)，但仍有個(gè)別村滯留在成員界定階段，進(jìn)展不暢，這與基層干部的認(rèn)識(shí)程度和工作能力有關(guān)。

1.改革的意愿不夠足。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些村干部自身有問(wèn)題，怕改革中翻出舊賬引火燒身；某些村干部有私心，擔(dān)心改革后失權(quán)失利；某些村之前集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)管理不順暢、租賃合同不規(guī)范，因而對(duì)改革不積極，找種種借口敷衍塞責(zé)。

2.改革的能力不夠強(qiáng)。產(chǎn)權(quán)制度改革是新生事物，各村情況也不相同，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以完全復(fù)制。雖然區(qū)里、街道都組織培訓(xùn)和外出學(xué)習(xí)，但落實(shí)到具體操作上，某些村干部在政策解讀、發(fā)動(dòng)群眾、矛盾處置、創(chuàng)新辦法上還是捉襟見(jiàn)肘、束手無(wú)策。

（二）歷史遺留問(wèn)題客觀存在，具體利益分配涉及面廣，使改革推進(jìn)并非一帆風(fēng)順。歷下區(qū)村居均屬城中村、城郊村，開(kāi)發(fā)較早，許多遺留問(wèn)題未妥善解決，加上產(chǎn)權(quán)改革涉及利益重組，因而在一定程度上增加了改革難度。

1.干部和群眾未能充分溝通。某些村居因?yàn)橹巴恋亻_(kāi)發(fā)、租賃、對(duì)外承包等不規(guī)范、不合法，甚至賬目有缺失，導(dǎo)致群眾有意見(jiàn)，對(duì)干部猜疑不信任；或者由于改革中政策解釋不明、作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致個(gè)別村居干群關(guān)系緊張。

2.群眾和群眾有攀比心理。各村居戶(hù)籍人口錯(cuò)綜復(fù)雜，特殊情形、政策性邊緣人口非常多。出于趨利或攀比心理，大多想在改革紅利中分得一杯羹。尤其在成員界定上，有已遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民又將戶(hù)籍遷回農(nóng)村，有戶(hù)口投靠中“一拖N”現(xiàn)象，導(dǎo)致原有成員的集體資產(chǎn)權(quán)益被不斷稀釋?zhuān)l(fā)矛盾。

3.村居和相鄰單位有確權(quán)糾紛。歷史遺留下來(lái)的土地存在權(quán)屬爭(zhēng)議，確權(quán)時(shí)難以找到合法合理依據(jù)。比如某些村居未進(jìn)行土地確權(quán)，在開(kāi)發(fā)建設(shè)中與市城投、歷下控股存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議，南部村居與濟(jì)南林場(chǎng)存在林木糾紛。這些爭(zhēng)議與糾紛都在產(chǎn)權(quán)改革中顯現(xiàn)出來(lái)。

（三）專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)比較籠統(tǒng)，群眾主體積極性未能充分發(fā)揮，使改革在創(chuàng)新舉措上難以突破。各村居資產(chǎn)類(lèi)型不同，決定了在改革中的具體任務(wù)不同，改革的方法也不能一概而論。歷下區(qū)產(chǎn)權(quán)改革存在融合不暢、創(chuàng)新不足等問(wèn)題。

1.專(zhuān)業(yè)配套措施缺乏細(xì)節(jié)指導(dǎo)。某些部門(mén)、街道由于專(zhuān)業(yè)人員缺乏，或者制定的意見(jiàn)按照上級(jí)文件套下來(lái)，對(duì)相關(guān)政策、操作流程、影像底圖標(biāo)注等缺乏細(xì)節(jié)指導(dǎo)，給改革推進(jìn)帶來(lái)一定影響。比如“三資”管理，歷下區(qū)三街辦都設(shè)有“三資”委托代理中心，各村（居）也有會(huì)計(jì)室和民主監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)對(duì)本村（居）集體“三資”的管理監(jiān)督，但職能分散、人員老化，尤其是專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的缺乏對(duì)改革深入造成了制約。

2.群眾主體的積極性發(fā)揮不充分。由于村集體經(jīng)濟(jì)改革前導(dǎo)致的思維慣性，以及對(duì)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)、管理等信息掌握的不對(duì)稱(chēng)，甚至有人誤認(rèn)為改革就是將現(xiàn)有的資產(chǎn)重新出租或奪標(biāo)使用。因而群眾既期盼改革，又對(duì)改革后到底能給自身帶來(lái)多大收益持懷疑和觀望態(tài)度。群眾這一改革的主體沒(méi)有充分發(fā)揮積極性。

（四）配套政策扶持與持續(xù)發(fā)展路徑模糊不明，改革收益缺乏底氣。目前歷下區(qū)改革配套政策和組織發(fā)展路徑都處于摸索階段，登記賦碼、合作社管理、改革后如何實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值等成為困擾產(chǎn)權(quán)改革的共性問(wèn)題。

1.如何登記賦碼。產(chǎn)權(quán)制度改革后各村居都要成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，但合作社在農(nóng)口部門(mén)歸口登記以后，還無(wú)法取得社會(huì)信用代碼，不僅無(wú)法享有應(yīng)有的權(quán)利，在具體工作中也面臨著無(wú)法辦理銀行開(kāi)戶(hù)、稅務(wù)登記、資產(chǎn)抵押等一些實(shí)際困難。

2.合作社如何管理。目前歷下區(qū)提倡首屆合作社班子由村居兩委兼任，但村干部能否勝任，合作社怎樣運(yùn)營(yíng)，賬目資金怎樣管理，合作社賬目與村集體資金賬目是選擇分立還是統(tǒng)一，目前沒(méi)有明確的政策和規(guī)定。

3.集體資產(chǎn)如何保值增值。從目前看，歷下區(qū)村居集體經(jīng)濟(jì)主要以土地和樓宇租賃為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。隨著城市開(kāi)發(fā)空間的減少和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，不少集體經(jīng)濟(jì)組織面臨持續(xù)發(fā)展的巨大壓力。

二.對(duì)歷下區(qū)城郊村居集體產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

黨的十九大對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出了三句話：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”，這三句話目標(biāo)明確、任務(wù)清楚、方向清晰。圍繞貫徹落實(shí)十九大精神，結(jié)合歷下區(qū)實(shí)際，建議從以下四個(gè)方面入手。

（一）以“一領(lǐng)四治”為總抓手，合力攻堅(jiān)。繼續(xù)以“一領(lǐng)四治”為總抓手，才能打好產(chǎn)權(quán)制度改革這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

1.黨建引領(lǐng)，掛圖作戰(zhàn)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革是黨中央做出的重大決策部署，勢(shì)在必行。為此，要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，做到支部引，黨員帶，盡快統(tǒng)一思想，達(dá)成晚改不如早改、部分改不如徹底改的共識(shí)。同時(shí)，要將主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)、重點(diǎn)工作任務(wù)拉單列表，掛圖作戰(zhàn)，做到“抬頭見(jiàn)工作，心中記使命”，全力投入到改革中來(lái)。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“四治”攻堅(jiān)。產(chǎn)權(quán)制度改革難度很大，既需分工明確，又要協(xié)調(diào)推進(jìn)。只有形成“自治固本、法治為綱、德治潤(rùn)心、共治支撐”的合力，才能將改革推向深入。比如章丘區(qū)從各部門(mén)抽調(diào)精干力量，組成業(yè)務(wù)指導(dǎo)組、咨詢(xún)信訪組、輿論宣傳組等深入村居指導(dǎo)改革，成效明顯。

3.健全機(jī)制，護(hù)航改革。產(chǎn)權(quán)制度改革是摸著石頭過(guò)河，基層干部有壓力顧慮可以理解。要完善容錯(cuò)糾錯(cuò)和澄清保護(hù)機(jī)制，在符合相關(guān)政策的前提下，最大限度寬容基層黨員干部因推動(dòng)改革發(fā)展所犯的過(guò)失，消除基層干部的后顧之憂，旗幟鮮明為改革保駕護(hù)航。

（二）以矛盾化解為突破口，綜合防控。產(chǎn)權(quán)制度改革涉及切身利益，矛盾復(fù)雜敏感，必須防早防小，既要防止隱藏問(wèn)題，又要防止矛盾擴(kuò)大激化。

1.有事好商量，將協(xié)商民主落到實(shí)處。借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，充分利用村民議事會(huì)、理事會(huì)、懇談會(huì)、鄉(xiāng)賢調(diào)解等各種模式，暢通民意表達(dá)渠道，將問(wèn)題擺到桌面上，扎實(shí)做好不同層面、不同對(duì)象的解疑釋惑，引導(dǎo)群眾合情、合理、合法維護(hù)權(quán)益，做到矛盾糾紛不出組、不出村。

2.結(jié)果有依據(jù)，將公開(kāi)公正落在實(shí)處。在改革的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)群眾全程公開(kāi)，有據(jù)可依。有法依法，無(wú)法依規(guī)，無(wú)規(guī)依約。將該開(kāi)的會(huì)一個(gè)也不落，該確認(rèn)的程序一個(gè)也不缺。對(duì)入戶(hù)摸底、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、走訪調(diào)查、公示公告等做好基礎(chǔ)材料、影像資料留存，確保從源頭上預(yù)防和減少矛盾問(wèn)題發(fā)生。

3.改革有立場(chǎng)，將掃黑除惡落在實(shí)處。首先堅(jiān)持政策規(guī)定與群眾合理訴求的有機(jī)結(jié)合，最大限度保障廣大人民群眾的利益。同時(shí)結(jié)合全區(qū)開(kāi)展的掃黑除惡整治，對(duì)在產(chǎn)權(quán)改革中聚眾鬧事、無(wú)理糾纏、干擾改革工作正常進(jìn)行的，亮明立場(chǎng)態(tài)度，堅(jiān)決打擊歪風(fēng)邪氣。

（三）以群眾智慧為創(chuàng)新源，分類(lèi)施策。在農(nóng)村改革方面，最好的改革思路出自基層，最難解決的問(wèn)題交給農(nóng)民就好辦很多。

1.鼓勵(lì)群眾建言獻(xiàn)策，充分發(fā)揮民智。農(nóng)民是改革的參與者、貢獻(xiàn)者和受益者。要充分發(fā)揮民力民智，鼓勵(lì)群眾建言獻(xiàn)策、尋求合理的解決辦法，讓基層群眾的創(chuàng)造力得到深層次的挖掘和釋放。比如章丘明水街道充分發(fā)揮群眾智慧，東石河村創(chuàng)造性設(shè)置了世居股、戶(hù)籍股、土地股、勞動(dòng)貢獻(xiàn)股四種股份，西石河村確定了二分之一股，三分之一股等好經(jīng)驗(yàn)好做法。

2.選擇權(quán)交給農(nóng)民，堅(jiān)持一村一策。各村有各村的實(shí)際情況，對(duì)于按人口股分紅還是多股分紅，靜態(tài)化管理還是動(dòng)態(tài)化管理，“量化到人，頒證到戶(hù)”還是“量化到戶(hù)，戶(hù)內(nèi)共享”這些重大事項(xiàng)，在保證農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，讓農(nóng)民自己做主。比如在成員界定上，在明確列出必須認(rèn)定和不予認(rèn)定的基礎(chǔ)上，對(duì)于特殊群體的認(rèn)定交由各村民主協(xié)商確定，不做強(qiáng)制性規(guī)定。歷下區(qū)荊山村在姑娘戶(hù)和出嫁女等成員的界定方面，就進(jìn)行了有益的嘗試。

（四）以農(nóng)民增收為落腳點(diǎn)，持續(xù)收益。讓集體資產(chǎn)保值增值，使農(nóng)民從資產(chǎn)的不斷增值中獲得長(zhǎng)久收益，這是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的，也是關(guān)系產(chǎn)權(quán)制度改革成敗的關(guān)鍵所在。

1.堅(jiān)持集體所有。注意維護(hù)原農(nóng)戶(hù)的利益，確保經(jīng)濟(jì)合作社的成員僅限于原農(nóng)戶(hù)，確保董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東代表在原農(nóng)戶(hù)中產(chǎn)生。注意規(guī)避社會(huì)資本對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的控股，侵占集體資產(chǎn)，侵害原農(nóng)戶(hù)的利益。

2.完善配套措施。目前，改革急需上級(jí)部門(mén)完善各項(xiàng)配套措施，急需各部門(mén)協(xié)調(diào)解決好政策要求與現(xiàn)有法律法規(guī)的銜接問(wèn)題，比如稅費(fèi)優(yōu)惠、金融惠農(nóng)、集體經(jīng)濟(jì)組織法人身份等。首先爭(zhēng)取為完成組織建設(shè)的合作社注冊(cè)登記、頒證掛牌，使合作社早日以獨(dú)立法人的身份辦理銀行開(kāi)戶(hù)、稅務(wù)登記、資產(chǎn)抵押等，實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)運(yùn)營(yíng)。

3.拓寬增值渠道。依托各村居地理優(yōu)勢(shì)和區(qū)位特點(diǎn)，引導(dǎo)各村居多點(diǎn)發(fā)力，拓寬集體經(jīng)濟(jì)增值和農(nóng)民增收渠道。比如利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)集體資產(chǎn)安全完整、保值增值和可持續(xù)發(fā)展；比如在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；比如鼓勵(lì)臨近村居抱團(tuán)聯(lián)合，盤(pán)活土地資源，解決單個(gè)村勢(shì)單力薄的短板等。