韓召穎　呂賢

關(guān)鍵詞：美國(guó)外資安全審查;中資并購(gòu);國(guó)家安全;經(jīng)濟(jì)民族主義

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)構(gòu)建新型大國(guó)關(guān)系的實(shí)踐探索研究”（13&ZD049）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2019.04.017

在美國(guó)外資政策形成和演變過(guò)程中，外國(guó)投資者購(gòu)買(mǎi)美企股權(quán)和控制美國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)性資產(chǎn)是否會(huì)產(chǎn)生國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)永恒議題。1圍繞這一議題的博弈始終受到美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義周期性興起的影響，并制約著不同歷史時(shí)期美國(guó)外資政策的選擇。與之相應(yīng)，美國(guó)對(duì)待“外國(guó)投資”也是隨著自身經(jīng)濟(jì)狀態(tài)演化及經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)者的崛起而選擇開(kāi)放或保護(hù)，美國(guó)對(duì)待中國(guó)投資的態(tài)度也未超越這一邏輯。在此背景下，深入研究美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義的主要特征及其對(duì)中資企業(yè)并購(gòu)審查的影響和根源意義重大。

一、美國(guó)政府對(duì)中資企業(yè)并購(gòu)的安全審查

中資企業(yè)因“國(guó)家安全”問(wèn)題導(dǎo)致并購(gòu)失敗，最早可以追溯到1990年中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口公司收購(gòu)美國(guó)姆科公司（Mamco Manufacturing Company）案。該案是在完成收購(gòu)后被布什總統(tǒng)以威脅“國(guó)家安全”為由，迫使中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口公司撤回全部投資權(quán)益而告終。121世紀(jì)以來(lái)，伴隨美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力變遷和國(guó)內(nèi)政治演化，美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義在中美經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的影響愈益顯著。2005年，中海油以高出競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手10億美元的競(jìng)價(jià)收購(gòu)美國(guó)第九大石油公司優(yōu)尼科，橫遭國(guó)會(huì)干涉而失敗。22012年10月，國(guó)會(huì)以“國(guó)家安全”為由，建議奧巴馬限制華為和中興兩公司的赴美投資行為，最終迫使二者在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)作證，保證投資不會(huì)對(duì)美國(guó)安全造成任何威脅。2013年7月，根據(jù)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）建議，奧巴馬簽發(fā)總統(tǒng)令要求羅爾斯公司限期撤出位于俄勒岡州的風(fēng)電投資項(xiàng)目，引發(fā)轟動(dòng)一時(shí)的“三一重工訴奧巴馬案”。 3此外，因遭遇美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查而投資失利的中資企業(yè)既包括中國(guó)工商銀行、中國(guó)化工、西色國(guó)際投資有限公司、唐山曹妃甸發(fā)展投資集團(tuán)有限公司等國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)，也包括華為、萬(wàn)向集團(tuán)及福建宏芯基金等民營(yíng)投資實(shí)體。據(jù)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)年報(bào)統(tǒng)計(jì)，2007—2014年美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)中國(guó)企業(yè)并購(gòu)審查由3件激增至24件，年均增長(zhǎng)率87.5%。2013—2015年美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)共審查39個(gè)經(jīng)濟(jì)體的387起交易，被審查中國(guó)企業(yè)投資數(shù)量為74起，分別占到美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)當(dāng)年審查總量的21.7%、16.3%和20.3%，年均19.4%，審查比重連續(xù)三年位居第一。4在美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查歷史上，一共有5起總統(tǒng)親自否決的投資案例，而這全部與中國(guó)有關(guān)（見(jiàn)表1）。

表1 美國(guó)總統(tǒng)否決的外國(guó)投資案（截至2019年5月）

特朗普?qǐng)?zhí)政后，倡導(dǎo)“美國(guó)優(yōu)先”，其政策的經(jīng)濟(jì)民族主義色彩愈發(fā)濃厚。在挑起貿(mào)易戰(zhàn)的同時(shí)，特朗普還計(jì)劃啟動(dòng)《國(guó)際緊急狀態(tài)權(quán)力法案》，抑制中國(guó)在美國(guó)高新領(lǐng)域的投資，并加強(qiáng)盟國(guó)合作應(yīng)對(duì)中國(guó)高新技術(shù)崛起。2018年7月，美國(guó)出臺(tái)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）對(duì)《外國(guó)投資安全法》（FINSA）做出修訂，特別加強(qiáng)對(duì)數(shù)字貿(mào)易、新材料、通信及人工智能等領(lǐng)域的并購(gòu)審查，并將中國(guó)列為“特別關(guān)注國(guó)家”名單。1截至2018年7月，特朗普政府已否決中國(guó)投資1起，因美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查而被撤銷(xiāo)投資高達(dá)14起。2而“中興禁售事件”“孟晚舟事件”及近期美國(guó)主導(dǎo)的敦促盟友放棄與華為合作的《布拉格提案》，在5G等高新領(lǐng)域限制華為等中資企業(yè)發(fā)展的意圖已十分明顯。

二、美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義的主要特征

與經(jīng)濟(jì)自由主義相對(duì)應(yīng)，經(jīng)濟(jì)民族主義并非一種傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論，而更類(lèi)似于一系列以本民族利益為先的經(jīng)濟(jì)政策集合。4德國(guó)學(xué)者李斯特（Friedrich List）較早對(duì)經(jīng)濟(jì)民族主義的內(nèi)涵做出詮釋?zhuān)J(rèn)為經(jīng)濟(jì)民族主義與保護(hù)主義、重商主義密切聯(lián)系，并具有固守經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)和排斥外來(lái)強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)力量的特征。5長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于經(jīng)濟(jì)民族主義的理論特色學(xué)術(shù)界缺乏共識(shí)，但從美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義的歷史表現(xiàn)來(lái)看，美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義強(qiáng)調(diào)“國(guó)家利益至上”，重視“政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用”，奉行“保護(hù)主義基本原則”。

首先，“國(guó)家利益至上”或“美國(guó)至上”是美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義的首要原則，尤其以提升美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益為核心目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)民族主義者首先把國(guó)家利益置于個(gè)人利益、地區(qū)利益和國(guó)際利益之上。例如，坦賽（Shoshana B.Tancer）研究拉美經(jīng)濟(jì)后認(rèn)為：“‘經(jīng)濟(jì)民族主義是指一個(gè)國(guó)家的這樣一種愿望：在世界經(jīng)濟(jì)體制范圍內(nèi)掌握本國(guó)經(jīng)濟(jì)命運(yùn)，以及在本國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)行使主權(quán)，決定誰(shuí)可以開(kāi)發(fā)自然資源，誰(shuí)可以參與各經(jīng)濟(jì)部門(mén)的活動(dòng)?！?吉爾平（Robert Gilpin）具體強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)民族主義的核心思想就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)從屬于國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)，并服務(wù)于國(guó)家利益。7在此基礎(chǔ)上，格林菲爾德（Liah Greenfield）在評(píng)價(jià)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖斯密（Adam Smith）和《國(guó)富論》所宣揚(yáng)的“世界主義”時(shí)直言不諱：“世界主義是個(gè)花招，是英國(guó)民族主義的工具?！?世界主義在本質(zhì)上也是一種經(jīng)濟(jì)民族主義，更確切地說(shuō)是一種站在領(lǐng)先國(guó)家立場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)民族主義。例如，特朗普?qǐng)?zhí)政后指責(zé)民主黨的“全球化政策”導(dǎo)致制造業(yè)外遷、就業(yè)崗位流失、貿(mào)易赤字飆升和國(guó)家債務(wù)高企，倡導(dǎo)“美國(guó)優(yōu)先”，宣稱(chēng)不接受全球主義的虛假歡歌，把美國(guó)和美國(guó)公民的利益放在第一位。9以致于特朗普的貿(mào)易政策力圖擺脫多邊貿(mào)易規(guī)則約束，排斥外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。例如，在運(yùn)用反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼等傳統(tǒng)貿(mào)易救濟(jì)措施方面力度更大。僅2017年2—8月，美國(guó)就發(fā)起58起反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查，比2016年上升27%。10從2018年3月起，美國(guó)與中國(guó)、歐盟、日本、墨西哥及印度等已爆發(fā)不同程度的貿(mào)易沖突。此外，作為“美國(guó)利益至上”的新表述，“美國(guó)優(yōu)先”在文化上具有強(qiáng)烈的排外主義傾向，宣揚(yáng)種族主義和“白人至上”，限制外國(guó)移民涌入，反對(duì)多元文化主義。1為此，特朗普政府實(shí)行嚴(yán)格的移民政策，限制連鎖移民和終止移民抽簽制度，甚至不惜斥巨資在美墨邊境修建“隔離墻”。

其次，美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義強(qiáng)調(diào)政府對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策加以引導(dǎo)。關(guān)于國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色，經(jīng)濟(jì)民族主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)采取民族性質(zhì)的保護(hù)主義立場(chǎng)，要求政府通過(guò)政府補(bǔ)貼、受管制貿(mào)易和直截了當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)主義政策來(lái)保護(hù)和發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，致力于擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，增進(jìn)技術(shù)自主和保護(hù)產(chǎn)業(yè)安全。一方面，政府運(yùn)用理論和政策引導(dǎo)、影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇及對(duì)相關(guān)行業(yè)實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)。歷史上，無(wú)論是英國(guó)的“工業(yè)革命”，還是美國(guó)關(guān)于“工業(yè)立國(guó)”和“農(nóng)業(yè)立國(guó)”的爭(zhēng)論，無(wú)不滲透著主要政治領(lǐng)袖對(duì)國(guó)家發(fā)展的主觀(guān)認(rèn)識(shí)，并試圖運(yùn)用國(guó)家政策去落實(shí)。在發(fā)展美國(guó)民族工業(yè)的問(wèn)題上，亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）富有遠(yuǎn)見(jiàn)且深諳“英國(guó)是如何通過(guò)關(guān)稅保護(hù)從一個(gè)歐洲邊陲小國(guó)崛起為工業(yè)化強(qiáng)國(guó)的”，21791年他向國(guó)會(huì)提交的《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》（Report on the Subject of Manufactures）就包含了經(jīng)濟(jì)民族主義思想，報(bào)告建議“美國(guó)拒絕通過(guò)比較優(yōu)勢(shì)和自由貿(mào)易融入世界經(jīng)濟(jì)，應(yīng)通過(guò)加征關(guān)稅，保護(hù)國(guó)內(nèi)民族工業(yè)發(fā)展”。 3李斯特師承漢密爾頓經(jīng)濟(jì)思想，并首倡“幼稚產(chǎn)業(yè)”（infant industry theory）保護(hù)，不僅為德國(guó)工業(yè)崛起和德意志統(tǒng)一奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，也開(kāi)創(chuàng)了政府通過(guò)政策引導(dǎo)和干預(yù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先例。4另一方面，為打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，美國(guó)政府也會(huì)直接干預(yù)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。正如前國(guó)務(wù)卿奧爾布賴(lài)特（Madeleine Korbel Albright）所言：“對(duì)所有打算從美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手處購(gòu)買(mǎi)軍火的人和想與受到美國(guó)制裁的國(guó)家做生意的人，美國(guó)會(huì)毫不猶豫地加以制裁?！?2019年，根據(jù)法國(guó)阿爾斯通公司前高管皮耶魯奇（Frederic Pierucci）切身經(jīng)歷撰寫(xiě)的《美國(guó)陷阱》一書(shū)詳細(xì)記錄了美國(guó)司法部如何利用《反海外腐敗法》以“打擊商業(yè)腐敗”為名介入商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，利用法律武器削弱競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，協(xié)助美國(guó)通用電器公司（GE）并購(gòu)阿爾斯通公司業(yè)務(wù)的過(guò)程。6尼爾·豪（Neil Howe）和威廉·斯特勞斯（William Strauss）在《第四轉(zhuǎn)折點(diǎn)》（The Fourth Turning）一書(shū)中指出：“國(guó)家面臨外部威脅時(shí)，需要重建體制以便應(yīng)對(duì)危機(jī)，即使缺乏真正意義的威脅，領(lǐng)導(dǎo)人也可以偽造出危急的情形，以此激發(fā)出大眾的集體行動(dòng)?！?7上述思想深刻影響了特朗普的競(jìng)選策略和政策選擇，包括渲染全球化危害、中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)威脅和不公平貿(mào)易作為挑起貿(mào)易沖突和排斥國(guó)際規(guī)則的借口。特朗普政府以納瓦羅（Peter Navarro）為首的白宮國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)提出貿(mào)易政策建議，并在國(guó)防、基礎(chǔ)建設(shè)和政府采購(gòu)中監(jiān)督實(shí)施“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨，雇美國(guó)人”計(jì)劃。82018年5月17日，國(guó)會(huì)出臺(tái)新的外資安全法案，建議政府加強(qiáng)技術(shù)轉(zhuǎn)移限制，包括擴(kuò)大美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查權(quán)限和范圍，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的“中國(guó)投資辦公室”，對(duì)中國(guó)投資威脅的國(guó)會(huì)聽(tīng)證常態(tài)化及加強(qiáng)國(guó)防部和情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)外資安全政策的影響力，共同抑制中國(guó)投資威脅。

再次，奉行保護(hù)主義是美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義的突出表現(xiàn)，而關(guān)稅保護(hù)在早期經(jīng)濟(jì)民族主義政策中表現(xiàn)尤為突出?；诒容^優(yōu)勢(shì)理論，亞當(dāng)·斯密勸告新生的美國(guó)，正是因?yàn)槊乐拗趁竦匕褞缀跛匈Y本都投在農(nóng)業(yè)上，那里才得以迅速富裕：“假使美洲人聯(lián)合起來(lái)，或用其他激烈手段，阻止歐洲制造品輸入……不但不能使其國(guó)家漸臻于富強(qiáng)，恐怕還會(huì)加以阻礙?！?獨(dú)立之初，美國(guó)迅速迎來(lái)農(nóng)產(chǎn)品出口的黃金時(shí)節(jié)，漢密爾頓提高關(guān)稅、保護(hù)美國(guó)制造業(yè)發(fā)展的建議被束之高閣。1807年《禁運(yùn)法案》和1812年英美戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易“中斷”，迫使資本家把資金投向工業(yè)領(lǐng)域，美國(guó)民族工業(yè)得以誕生。1815年2月《根特條約》生效后，盡管海量英國(guó)工業(yè)品涌入，美國(guó)民族工業(yè)面臨被扼殺的危險(xiǎn)，但工業(yè)保護(hù)意識(shí)已經(jīng)覺(jué)醒。馬修·凱里（Mathew Carey）把漢密爾頓經(jīng)濟(jì)思想引薦給了新一代民族主義政治家，實(shí)行“關(guān)稅保護(hù)”，支持民族工業(yè)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新綱領(lǐng)。在此期間，美國(guó)外交上奉行門(mén)羅主義，經(jīng)濟(jì)上實(shí)施極具孤立主義特色的保護(hù)主義政策，直到1894年超越英國(guó)成為世界最大工業(yè)國(guó)，并借助《巴黎和會(huì)》舞臺(tái)改變其孤立主義和保護(hù)主義國(guó)策，轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)自由貿(mào)易，謀求世界經(jīng)濟(jì)霸權(quán)。好景不長(zhǎng)，1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條導(dǎo)致世界范圍內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義急劇升溫，《斯姆特-霍利關(guān)稅法案》（Smoot-Hawley Tariff Act）將平均關(guān)稅從38%驟升至48%。2從政策效果看，正是關(guān)稅保護(hù)法案短期內(nèi)限制了英德等制造業(yè)強(qiáng)國(guó)對(duì)美國(guó)的出口和投資，使得美國(guó)“幼稚產(chǎn)業(yè)”培育和工業(yè)化進(jìn)程得到關(guān)鍵保護(hù)。

二戰(zhàn)后，憑借強(qiáng)大國(guó)力，美國(guó)長(zhǎng)期奉行開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)政策，推動(dòng)全球貿(mào)易和投資自由化。20世紀(jì)70年代末，兩次石油危機(jī)造成美元貶值，日本和西歐的企業(yè)通過(guò)跨國(guó)投資大肆并購(gòu)美國(guó)的企業(yè)股權(quán)和實(shí)物資產(chǎn)，外資并購(gòu)安全審查問(wèn)題迅速升溫。以日本為例，1985年《廣場(chǎng)協(xié)議》簽訂后，日本為應(yīng)對(duì)資產(chǎn)泡沫和改善日美貿(mào)易失衡，掀起“投資美國(guó)”的熱潮。1985—1989年，日本最大的20宗海外收購(gòu)中，有17件發(fā)生在美國(guó)，并購(gòu)高新技術(shù)企業(yè)超過(guò)200家。3托爾欽（Susan Golchin）撰文稱(chēng)：“允許外資收購(gòu)美國(guó)企業(yè)可能削弱美國(guó)科技潛能導(dǎo)致技術(shù)依賴(lài)，并喪失經(jīng)濟(jì)政策自主性?！?4參議員埃克森認(rèn)為：“美國(guó)現(xiàn)行的外資并購(gòu)政策存在諸多漏洞，在美元貶值條件下，美國(guó)公司更容易被收購(gòu)?！?自此，美國(guó)投資保護(hù)主義空前高漲，1988年出臺(tái)《?？松?弗洛里奧修正案》，正式賦予美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查外資對(duì)國(guó)家安全影響的權(quán)力，外資并購(gòu)安全審查成為經(jīng)濟(jì)民族主義在投資領(lǐng)域的新表現(xiàn)。“911事件”后，《外國(guó)投資國(guó)家安全法》進(jìn)一步特別強(qiáng)化來(lái)自主權(quán)資本及“國(guó)有企業(yè)”的并購(gòu)，對(duì)港口、電信及石油設(shè)施的并購(gòu)成為美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的重點(diǎn)領(lǐng)域。

對(duì)此，保守主義學(xué)者布坎南（Patrick Buchanan）在評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)民族主義對(duì)美國(guó)崛起的貢獻(xiàn)時(shí)指出：“正是漢密爾頓、亨利·克萊等制定的經(jīng)濟(jì)民族主義政策支撐美國(guó)在一個(gè)世紀(jì)內(nèi)從一個(gè)落后的西海岸農(nóng)業(yè)共和國(guó)崛起為世界經(jīng)濟(jì)霸權(quán)。”

三、美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義對(duì)中資并購(gòu)審查的影響

經(jīng)濟(jì)民族主義導(dǎo)致美國(guó)政府在投資領(lǐng)域干預(yù)和限制外資并購(gòu)。作為一種隱形投資壁壘，經(jīng)濟(jì)民族主義對(duì)外資并購(gòu)審查的影響表現(xiàn)為借助外資并購(gòu)審查法規(guī)限制外資并購(gòu)、政治力量公開(kāi)介入和干預(yù)個(gè)案審查程序及外資安全審查造成“商業(yè)問(wèn)題政治化”。

? ? ? ? （一）借助外資并購(gòu)審查法規(guī)限制外資并購(gòu)

通過(guò)外資安全政策和并購(gòu)審查法規(guī)限制外資并購(gòu)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義在投資領(lǐng)域的首要表現(xiàn)。為提高投資審查效率，《外國(guó)投資安全法》及其實(shí)施細(xì)則希望收購(gòu)方主動(dòng)向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)提交書(shū)面審查通知和并購(gòu)信息，但在審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)上存在的關(guān)鍵概念模糊、審查程序不透明和標(biāo)準(zhǔn)不確定為美國(guó)投資保護(hù)提供隱形便利。

一方面，刻意保持“關(guān)鍵概念”的模糊性。同《?？松?弗洛里奧修正案》一致，《外國(guó)投資安全法》也未對(duì)“國(guó)家安全”做出明確界定?？疾烀绹?guó)外資并購(gòu)立法史可知，國(guó)會(huì)認(rèn)為應(yīng)該避免對(duì)“國(guó)家安全”概念做出清晰明確界定，而是采用靈活寬泛的參考標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)財(cái)政部還主張：“任何美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)成員都有權(quán)并應(yīng)當(dāng)適用與立法授予其所代表機(jī)構(gòu)的權(quán)力相一致的國(guó)家安全定義。” 1針對(duì)此類(lèi)質(zhì)疑，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)公開(kāi)拒絕就“國(guó)家安全”含義做出明確界定，顯然是為了維護(hù)廣泛的自由裁量空間?！皣?guó)家安全”明確界定的缺失必然導(dǎo)致“國(guó)家安全”界限和范圍的模糊，進(jìn)而造成美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)裁判標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。然而，這種模糊又將助長(zhǎng)國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)干預(yù)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查，以及美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)濫用自由裁量權(quán)。2另一方面，無(wú)理由拒絕公開(kāi)審查程序。在具體案例中，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)僅公布審查結(jié)論，不提供做出審查結(jié)論的依據(jù)，對(duì)投資者要求提供“審查結(jié)論依據(jù)”的請(qǐng)求也置若罔聞。2010年5月“華為并購(gòu)3LEAF案”中，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)拒絕的理由非常簡(jiǎn)潔：“如果任由華為獲取美國(guó)尖端通信技術(shù)，可能潛在威脅美國(guó)安全?！睂?duì)此，華為也就審查程序公開(kāi)提出質(zhì)疑：“我們對(duì)于安全的理解，是不是還不能達(dá)到美國(guó)政府的要求，我們想知道，是不是已經(jīng)掌握了華為有違反美國(guó)國(guó)家安全的事例，具體是什么能否告訴我們。美國(guó)政府是對(duì)華為的過(guò)去擔(dān)憂(yōu)，還是對(duì)華為未來(lái)的發(fā)展擔(dān)憂(yōu)？擔(dān)憂(yōu)在哪些方面？具體什么事情？我們能否一起找到解決的辦法？”3然而，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的回應(yīng)總是千篇一律：“對(duì)國(guó)家安全威脅的認(rèn)定包含國(guó)家機(jī)密，公開(kāi)裁判依據(jù)可能危害國(guó)家利益。”顯然，這種回應(yīng)完全是搪塞之詞，難以平息投資者的疑慮。

此外，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查處于“法律語(yǔ)境”下，在邏輯上對(duì)“國(guó)家安全”威脅的判斷應(yīng)采用實(shí)然性分析（law as it is），即美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查應(yīng)以“國(guó)家安全造成現(xiàn)實(shí)損害”為前提。事實(shí)上，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)以應(yīng)然性分析（law as it ought to be）為基礎(chǔ)，采用事前審查或“潛在危害”審查，這種邏輯假定缺乏嚴(yán)格的外部條件（程序公開(kāi)透明）制約，其“價(jià)值中立”和程序正義無(wú)法保障，而美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)據(jù)此做出的審查結(jié)論，公正性必然存疑。

? ? ? ? （二）政治力量公開(kāi)介入和干預(yù)個(gè)案審查程序

政治力量借助國(guó)家權(quán)力影響外資并購(gòu)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)民族主義干預(yù)投資并購(gòu)的另一重要特征。國(guó)會(huì)和行政部門(mén)介入和干預(yù)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)并購(gòu)審查的主要方式，是通過(guò)國(guó)會(huì)議員提案和輿論渲染向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查施加壓力。其中，國(guó)會(huì)議員提案是政治力量介入和干預(yù)外資并購(gòu)審查程序最主要的方式。

《外國(guó)投資安全法》增強(qiáng)了國(guó)會(huì)的監(jiān)督力度，國(guó)會(huì)的監(jiān)察權(quán)包括：眾議院和參議院司法委員會(huì)有權(quán)審議美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)年度報(bào)告、國(guó)會(huì)證明制度（certification of congress），1適時(shí)監(jiān)察美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)已完成程序的交易。以2005年中海油并購(gòu)優(yōu)尼科案為例，盡管中海油做出諸多有利于美國(guó)利益和降低安全威脅的承諾，2仍然引發(fā)了國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。3審查期間，先后有64位聯(lián)邦議員提案反對(duì)收購(gòu)，理由是中國(guó)政府對(duì)中海油擁有70%的股份，交易資金來(lái)源于中國(guó)政府所有的銀行貸款，優(yōu)尼科的戰(zhàn)略資產(chǎn)將優(yōu)先供應(yīng)中國(guó)市場(chǎng)，威脅美國(guó)能源供應(yīng)安全。4同年6月30日，眾議院通過(guò)議員龐勃的提案，即344號(hào)決議，聲稱(chēng)：“中海油收購(gòu)優(yōu)尼科會(huì)對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅并要求總統(tǒng)立即阻止或延遲交易?！蓖?，參議院也通過(guò)431號(hào)提案，要求“總統(tǒng)阻止該交易，并以削減美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)撥款相威脅”。5迫于政治壓力，中海油于同年8月2日撤回并購(gòu)。中海油收購(gòu)案催生了針對(duì)中資企業(yè)能源并購(gòu)的系列法案，特別要求國(guó)防部和國(guó)土安全部重視“中國(guó)的能源需求和能源政策對(duì)世界政治經(jīng)濟(jì)和美國(guó)安全影響的評(píng)估”。6無(wú)獨(dú)有偶，2006年迪拜港口收購(gòu)案也表明，投資發(fā)生在美英這樣的同盟國(guó)家之間、美中這樣的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間或美朝這樣的敵對(duì)國(guó)家之間，引發(fā)的安全擔(dān)憂(yōu)是完全不同的。7迪拜港口世界公司收購(gòu)英國(guó)倫敦半島公司位于美國(guó)的6個(gè)港口，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查通過(guò)后，時(shí)任美國(guó)眾議院發(fā)言人的哈斯塔特（Dennis Hastert）、參議院多數(shù)派領(lǐng)袖弗里斯特（Bill Frist）、國(guó)土安全部長(zhǎng)皮特·金（Peter King）稱(chēng)迪拜港口公司的母國(guó)與“911事件”的恐怖分子有關(guān)聯(lián)，而倫敦半島公司是美國(guó)盟友所屬，“將上述港口交給阿拉伯政府所有的企業(yè)經(jīng)營(yíng)，將會(huì)潛在威脅美國(guó)安全及其同盟關(guān)系”，8 為此，輪番向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)施壓，并要求啟動(dòng)重審程序。

政治力量強(qiáng)力介入和干預(yù)“商業(yè)交易”，即使在美國(guó)國(guó)內(nèi)也存在爭(zhēng)議。前財(cái)政部顧問(wèn)蓋寶德（Albert Keidle）稱(chēng)將“中海油收購(gòu)政治化”會(huì)導(dǎo)致大國(guó)間運(yùn)用權(quán)勢(shì)劃分“勢(shì)力范圍”確保本國(guó)能源供給與資本輸出空間，長(zhǎng)遠(yuǎn)將破壞美國(guó)及其領(lǐng)導(dǎo)下的開(kāi)放、和平與繁榮。9而英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》披露，從2002年起，反對(duì)中海油收購(gòu)的64位聯(lián)邦議員共收受其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手雪佛龍公司10多萬(wàn)美元的政治現(xiàn)金，其中22位在過(guò)去三輪競(jìng)選中接受過(guò)雪佛龍捐助，而議員龐勃本人就曾收受雪佛龍1.35萬(wàn)美元。10應(yīng)當(dāng)說(shuō)，國(guó)會(huì)對(duì)中海油并購(gòu)的干預(yù)并非完全出于安全考慮，可能源于盲目的投資保護(hù)，更是雪佛龍公司“院外游說(shuō)”的產(chǎn)物。此外，在2016年美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬否決福建宏芯基金收購(gòu)德國(guó)愛(ài)思強(qiáng)（Aixtron）半導(dǎo)體公司一案中，政治力量介入外資安全審查甚至衍生出了所謂“長(zhǎng)臂管轄”（long arm jurisdiction）問(wèn)題，開(kāi)辟了美國(guó)政治因素干擾中資企業(yè)并購(gòu)的“新領(lǐng)域”。

? ? ? ? （三）外資安全審查導(dǎo)致“商業(yè)問(wèn)題政治化”

美國(guó)商務(wù)部《國(guó)家安全審查指南》設(shè)定的外資安全審查邏輯是根據(jù)“威脅—脆弱性路徑”評(píng)估投資并購(gòu)是否威脅國(guó)家安全及其威脅程度，而對(duì)外資并購(gòu)?fù){能力的判斷又與目標(biāo)行業(yè)的脆弱性（fragile）和相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)聯(lián)。

首先，外資并購(gòu)審查與所謂“實(shí)業(yè)脆弱性”相關(guān)聯(lián)，意在維護(hù)市場(chǎng)壟斷和技術(shù)霸權(quán)。對(duì)實(shí)業(yè)脆弱性的界定，體現(xiàn)為《外國(guó)投資安全法》列舉的11項(xiàng)參考因素，大致分為五大類(lèi)，即敏感產(chǎn)業(yè)、敏感技術(shù)、敏感設(shè)施、敏感信息與敏感區(qū)域。之所以敏感，是因?yàn)槊绹?guó)認(rèn)為，上述產(chǎn)業(yè)大多涉及高科技行業(yè)，相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)和技術(shù)供應(yīng)短缺，原始技術(shù)轉(zhuǎn)移及領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)喪失會(huì)削弱國(guó)家安全，增加敵對(duì)國(guó)家的攻擊能力。1同時(shí)，上述行業(yè)也多處于全球價(jià)值鏈（GVC）頂端，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)較小，存在巨大的壟斷利益。以半導(dǎo)體為例，美國(guó)社會(huì)認(rèn)為半導(dǎo)體屬于軍民兩用產(chǎn)業(yè)，外資收購(gòu)可能造成半導(dǎo)體技術(shù)轉(zhuǎn)移和喪失，甚至還可能造成美國(guó)的半導(dǎo)體市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手反超。自半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)誕生起，美國(guó)就主導(dǎo)著全球半導(dǎo)體行業(yè)的技術(shù)革新和市場(chǎng)份額。借助美日企業(yè)合作的機(jī)遇，以1980年日本率先研發(fā)出動(dòng)態(tài)隨機(jī)存儲(chǔ)器（DRAM）為標(biāo)志，日本在全球半導(dǎo)體市場(chǎng)上迅速崛起。截至1988年，全球10大半導(dǎo)體公司中，有6家是日本企業(yè)，1989年占全球半導(dǎo)體市場(chǎng)份額的49%。2基于日美技術(shù)合作加速日本技術(shù)崛起的歷史教訓(xùn)，《外資國(guó)家安全法》將所謂“產(chǎn)業(yè)脆弱性”與正常技術(shù)進(jìn)步和商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)聯(lián)，美國(guó)借助外資安全審查抑制外部競(jìng)爭(zhēng)者崛起，維護(hù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，獲取壟斷利潤(rùn)的意圖非常明顯。與之相應(yīng)，在“三一重工訴奧巴馬案”中，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)認(rèn)為Butter Creek風(fēng)電廠(chǎng)地處美國(guó)海軍“空中禁區(qū)”，威脅美國(guó)軍事安全，要求Ralls公司停止該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。3事實(shí)上，該區(qū)域至少存在上百個(gè)其他國(guó)家所有或運(yùn)營(yíng)的風(fēng)力發(fā)電設(shè)備。同樣的區(qū)域，同樣是第三方擁有或運(yùn)營(yíng)的發(fā)電設(shè)備，其他國(guó)家的投資卻并未遭遇美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查。4盡管有學(xué)者將對(duì)華投資“雙重標(biāo)準(zhǔn)”歸結(jié)為由美國(guó)外資政策的“政治內(nèi)核”所決定的，但研究發(fā)現(xiàn)，該案的發(fā)生與金融危機(jī)后中美在風(fēng)力發(fā)電設(shè)備和新能源研發(fā)領(lǐng)域的激烈競(jìng)爭(zhēng)存在直接關(guān)系，此前美國(guó)已經(jīng)在WTO針對(duì)中國(guó)的新能源產(chǎn)業(yè)連續(xù)發(fā)起訴訟，實(shí)則飽含強(qiáng)烈的市場(chǎng)保護(hù)意圖。

其次，對(duì)中資企業(yè)的審查范圍擴(kuò)大到所有制結(jié)構(gòu)、融資來(lái)源及公司內(nèi)部治理。一方面，無(wú)視中國(guó)國(guó)情和國(guó)有企業(yè)改革成效，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)刻意忽略中國(guó)國(guó)企所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的事實(shí)，曲解中資企業(yè)的投資意圖，以此抑制國(guó)有控股和參股企業(yè)赴美并購(gòu)。解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心（ICSID）依據(jù)《華盛頓公約》，對(duì)企業(yè)國(guó)際投資“行為屬性”的認(rèn)定采取“經(jīng)營(yíng)說(shuō)”，核心是企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)行為，即只要企業(yè)在法律上具有法人地位，就當(dāng)然屬于解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心所認(rèn)可的“國(guó)民”，而不論法人的出資人是國(guó)家還是公民。 6然而，美國(guó)《外國(guó)投資安全法》提出所謂“受管轄交易”（covered transaction）概念，對(duì)企業(yè)投資的“行為屬性”采用“控制說(shuō)”，將美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向主權(quán)資本和國(guó)有企業(yè)。而“外國(guó)政府控制交易”的概念進(jìn)一步指出，政府擁有所有權(quán)或控股權(quán)就意味著政府控制了企業(yè)，進(jìn)而推斷出國(guó)有企業(yè)整體或部分代表國(guó)家行為，其投資行為也必然承擔(dān)國(guó)家政策使命的結(jié)論。國(guó)有企業(yè)是中國(guó)最具競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體，也是對(duì)外投資的主力軍。2003—2010年，中國(guó)對(duì)美直接投資116.7億美元，其中國(guó)有企業(yè)占據(jù)總金額的65%，1彰顯出強(qiáng)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，美國(guó)還指責(zé)中國(guó)具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的“民營(yíng)企業(yè)”接受政府資助，且公司治理結(jié)構(gòu)不透明。在實(shí)踐中，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)除考量中國(guó)企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)外，還進(jìn)一步延伸到中國(guó)民企的融資來(lái)源、內(nèi)部治理機(jī)制，甚至企業(yè)高管的任職經(jīng)歷等。隨著華為和中興在電信領(lǐng)域崛起，2007年和2011年華為兩度并購(gòu)美國(guó)3COM和3LEAF公司遭遇美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)干預(yù)而失敗，2012年美國(guó)眾議院情報(bào)委員會(huì)要求華為和中興出席國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)，要求闡明與中國(guó)政府的關(guān)系、“黨委”在公司所扮演的角色，并公開(kāi)內(nèi)部文件，但兩公司以可能泄露“商業(yè)機(jī)密” 為由拒絕。但調(diào)查小組認(rèn)為，兩公司拒絕提供“內(nèi)部材料”恰恰說(shuō)明中國(guó)政府對(duì)這些公司及其經(jīng)營(yíng)施加了控制。2事實(shí)上，在國(guó)際投資爭(zhēng)端中，美國(guó)政府常以保護(hù)“商業(yè)機(jī)密”和“政府中立”為由，阻止外國(guó)政府或仲裁機(jī)構(gòu)要求美國(guó)公司公布信息的要求。

事實(shí)上，外資并購(gòu)審查跨越經(jīng)濟(jì)、政治和法律范疇，但鑒于審查程序置于“法律語(yǔ)境”之下，學(xué)術(shù)界大多視之為國(guó)內(nèi)法視閾下的法律問(wèn)題，以致于對(duì)外資并購(gòu)審查所隱含的大國(guó)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)和利益集團(tuán)博弈等“政治內(nèi)核”認(rèn)識(shí)不足。

四、經(jīng)濟(jì)民族主義干預(yù)中資企業(yè)并購(gòu)審查的緣由

普特南雙層博弈理論認(rèn)為，國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策選擇受到國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)政治過(guò)程的影響。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)前中美投資領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)民族主義盛行也與美國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化密切相關(guān)，即“國(guó)際體系下的中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇”與“美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞中國(guó)投資的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)博弈”產(chǎn)生的互動(dòng)是美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)強(qiáng)化中資企業(yè)并購(gòu)審查的根源。

? ? ? ? （一）中美實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)華并購(gòu)限制

肯尼迪（Paul M. Kennedy）就曾提出“美國(guó)也將難免歷史上因帝國(guó)過(guò)分?jǐn)U張而衰落的風(fēng)險(xiǎn)和尷尬”的結(jié)論。3而經(jīng)濟(jì)民族主義在美國(guó)的周期性興起正是國(guó)際體系內(nèi)力量博弈和美國(guó)自身實(shí)力變遷的必然結(jié)果。

一是對(duì)“中國(guó)崛起”效應(yīng)的疑慮。美國(guó)社會(huì)占主導(dǎo)地位的大國(guó)歷史觀(guān)認(rèn)可“國(guó)強(qiáng)必霸”的邏輯，即經(jīng)濟(jì)大國(guó)必然走向軍事大國(guó)，最后必然走向政治大國(guó)。在這種邏輯假設(shè)下，美國(guó)主流精英得出結(jié)論，中國(guó)崛起必然在國(guó)際體系內(nèi)與美國(guó)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，雙方的沖突無(wú)法避免。4例如，米爾斯海默（John J. Mear-sheimer）就認(rèn)為，中國(guó)崛起后中美爭(zhēng)奪國(guó)際體系主導(dǎo)權(quán)的沖突將無(wú)法避免。5與日本不同，作為全方位崛起的大國(guó)，中國(guó)必然成為類(lèi)似美國(guó)的集經(jīng)濟(jì)、軍事和政治于一體的超級(jí)大國(guó)，挑戰(zhàn)美國(guó)的霸權(quán)地位。前安全官員坎貝爾（Kurt M. Campbell）和拉特納（Ely Ratner）認(rèn)為，美國(guó)通過(guò)“接觸”和“融入”將中國(guó)納入美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際秩序，進(jìn)而修正和塑造中國(guó)行為的戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)失敗。6在戰(zhàn)略實(shí)踐中，特朗普政府把中國(guó)定位為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”（rival power），并認(rèn)為中國(guó)挑戰(zhàn)到美國(guó)的權(quán)力、影響和利益，并正在試圖侵蝕美國(guó)安全和繁榮的基礎(chǔ)。1基于上述邏輯，美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)崛起必然會(huì)引發(fā)國(guó)際秩序的利益再分配，倘若繼續(xù)縱容中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，綜合國(guó)力持續(xù)上升，無(wú)疑是在培養(yǎng)美國(guó)的“掘墓人”。

二是維護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)霸權(quán)特別是金融霸權(quán)的需要。首先，中國(guó)制造業(yè)崛起后，“走出去”戰(zhàn)略推動(dòng)中資企業(yè)積極赴美并購(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年中國(guó)制造業(yè)占全球總產(chǎn)值的比重上升至19.8%，首度超越美國(guó)19.4%的水平，3迄今仍穩(wěn)居世界第一。制造業(yè)產(chǎn)值下降正是造成美國(guó)貿(mào)易赤字、失業(yè)率及貧富分化上升等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的主要根源，而制造業(yè)的崛起則奠定了中國(guó)參與全球投資博弈的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)。其次，中國(guó)龐大美元儲(chǔ)備的保值壓力是中資企業(yè)赴美并購(gòu)的另一動(dòng)力來(lái)源。在“牙買(mǎi)加體系”下，美元發(fā)行脫離黃金儲(chǔ)備的硬約束條件，但隨著美元在海外市場(chǎng)的積累，形成外部美元持有者對(duì)美元貶值的預(yù)期壓力。加入WTO后，中國(guó)外儲(chǔ)規(guī)模急劇擴(kuò)大， 2014年9月達(dá)到3.88萬(wàn)億美元的歷史高位，截至2019年2月仍維持在3.09萬(wàn)億美元，高居世界第一。4傳統(tǒng)上購(gòu)買(mǎi)美債是美元儲(chǔ)備保值的首選方式，但美債收益率長(zhǎng)期低于3%，2017年底更是低至2.41%，遠(yuǎn)低于外資在華年均5.5%的收益率。5金融危機(jī)后，美聯(lián)儲(chǔ)量化寬松政策造成中國(guó)蒙受巨額損失，中國(guó)必然存在把美元儲(chǔ)備轉(zhuǎn)化為美企經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或股權(quán)的內(nèi)在動(dòng)力。2013—2018年，中國(guó)赴美FDI投資總計(jì)達(dá)到477億美元，年均80億美元。6同理，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)霸權(quán)，美國(guó)就必須限制或篩選外國(guó)資本對(duì)美國(guó)資產(chǎn)、技術(shù)和股權(quán)的收購(gòu)行為，這也是美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)強(qiáng)化審查的重要誘因。

此外，2008年金融危機(jī)導(dǎo)致美國(guó)慣常的霸權(quán)融資路徑難以延續(xù)。8按照慣例，美國(guó)霸權(quán)集中依賴(lài)兩大支柱，即以技術(shù)優(yōu)勢(shì)為核心的軍事霸權(quán)和以美元的國(guó)際貨幣地位為核心的金融霸權(quán)。為此，美國(guó)必須同時(shí)充當(dāng)國(guó)際體系內(nèi)的“警察”（以高科技為依托，維持霸權(quán)體系穩(wěn)定）和“銀行”（發(fā)行美元充當(dāng)國(guó)際交易媒介，并收取鑄幣稅）的雙重角色。于是發(fā)行“美元紙幣”是美國(guó)霸權(quán)成本的主要融資渠道，并由此將“霸權(quán)成本”分?jǐn)偨o全球美元持有國(guó)，如外向型經(jīng)濟(jì)體日本、中國(guó)及“亞洲四小龍”和能源經(jīng)濟(jì)體如沙特、阿聯(lián)酋等國(guó)家。然而，美元體系暴露的內(nèi)在缺陷、美聯(lián)儲(chǔ)量化寬松及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)累積導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)呼吁改革國(guó)際貨幣體系。2009年G20倫敦峰會(huì)前夕，央行行長(zhǎng)周小川提議“創(chuàng)造一種與主權(quán)國(guó)家脫鉤并能保持幣值長(zhǎng)期穩(wěn)定的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣”，引發(fā)國(guó)際熱議。1因此，出于保障霸權(quán)融資渠道暢通的考慮，美國(guó)也必須利用美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查拒絕、阻止或延遲中國(guó)通過(guò)投資將巨額美元儲(chǔ)備轉(zhuǎn)化為美國(guó)實(shí)物資產(chǎn)。

? ? ? ? （二）國(guó)內(nèi)政治邏輯對(duì)中資企業(yè)并購(gòu)審查的干預(yù)

國(guó)際體系內(nèi)雙重角色矛盾的內(nèi)部轉(zhuǎn)移造成美國(guó)各思想流派、政黨和利益集團(tuán)圍繞中資企業(yè)并購(gòu)和美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查展開(kāi)激烈博弈。然而，中資企業(yè)并購(gòu)造成美國(guó)不同市場(chǎng)主體利益分化、美國(guó)社會(huì)對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移的憂(yōu)慮和國(guó)內(nèi)選舉考量構(gòu)成中資企業(yè)赴美并購(gòu)審查的主要因素。

一是中資企業(yè)并購(gòu)造成的經(jīng)濟(jì)利益分化及其博弈。全球化政策造成美國(guó)國(guó)內(nèi)利益格局的分化，不同市場(chǎng)主體對(duì)美國(guó)外資政策的影響復(fù)雜化。一方面受益于全球化和市場(chǎng)開(kāi)放的行業(yè)、地區(qū)和階層主張保持市場(chǎng)開(kāi)放，支持中資企業(yè)赴美并購(gòu)，同時(shí)鼓勵(lì)或迫使中國(guó)開(kāi)放外資準(zhǔn)入，限縮外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”，向美企開(kāi)放包括航空、媒體、通信及金融保險(xiǎn)等美國(guó)享有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的行業(yè);另一方面，國(guó)內(nèi)全球化競(jìng)爭(zhēng)的失敗者和得益于市場(chǎng)保護(hù)的部門(mén)和產(chǎn)業(yè)，例如軍工、鋼鐵、紡織品等行業(yè)和政府強(qiáng)力部門(mén)（包括國(guó)防部、國(guó)土安全部和情報(bào)部門(mén)等）則更傾向?qū)χ袊?guó)資本采取限制態(tài)度，并通過(guò)“院外游說(shuō)”對(duì)外資政策制定和美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的個(gè)案審查施加影響。然而，伴隨美國(guó)整體對(duì)外戰(zhàn)略取向——反全球化與經(jīng)濟(jì)民族主義——在對(duì)華政策中主要聚焦于雙邊層面的經(jīng)貿(mào)議題，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)威脅論”“美國(guó)吃虧論”等謬論四起，阻擾中國(guó)資本進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)成為全球化競(jìng)爭(zhēng)失敗者的本能反應(yīng)。2017年，華為以27%的市場(chǎng)占有率穩(wěn)居全球通信設(shè)備市場(chǎng)第一，中興也以10%成為全球第四大通信設(shè)備供應(yīng)商。然而，二者在美國(guó)市場(chǎng)的占有率長(zhǎng)期低于1%，這與美國(guó)對(duì)二者赴美投資的長(zhǎng)期打壓直接相關(guān)。2據(jù)《金融時(shí)報(bào)》估計(jì)，5G市值大約12.3萬(wàn)億美元，在5G通信標(biāo)準(zhǔn)博弈中，華為、中興等中資企業(yè)抱團(tuán)與高通（Qualcomm）、英特爾（Intel Corporation）等美國(guó)通信巨擘激烈競(jìng)爭(zhēng)。3應(yīng)當(dāng)說(shuō)，無(wú)論是以“違反制裁令”展開(kāi)調(diào)查，還是以“技術(shù)剽竊”相抹黑，其目的都是迫使具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的中資企業(yè)退出美國(guó)市場(chǎng)，并相機(jī)削弱中資企業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。

二是美國(guó)社會(huì)憂(yōu)慮中資并購(gòu)導(dǎo)致技術(shù)優(yōu)勢(shì)喪失。如同《廣場(chǎng)協(xié)議》簽訂后的日美投資關(guān)系，“中國(guó)制造2025”迅速引發(fā)美國(guó)朝野對(duì)中國(guó)投資的警惕，政治精英對(duì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)喪失的擔(dān)憂(yōu)空前高漲。特朗普首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》即聲明：“科技創(chuàng)新和技術(shù)領(lǐng)先對(duì)維護(hù)美國(guó)安全意義重大，為維護(hù)創(chuàng)新基礎(chǔ)就必須在研究和技術(shù)方面保持領(lǐng)先。同時(shí)為減少外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)者侵犯美國(guó)公私部門(mén)的技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，政府必須與國(guó)會(huì)一道努力強(qiáng)化美國(guó)外資安全審查委員會(huì)的職能，確保其能管控當(dāng)前和未來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)?！? “中興禁售”“孟晚舟被扣”和《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》出臺(tái)是2018年度以來(lái)與中美技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)的三大事件。2018年4月，美國(guó)商務(wù)部以“中興未完全履行2017年與美國(guó)達(dá)成的協(xié)議”為由，7年內(nèi)禁止美企向中興出售零部件，該案最終以“中興繳納10億美元罰款，改組董事會(huì)并接受美國(guó)派員監(jiān)管”為代價(jià)換取解除禁令。57月23日，《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》對(duì)《外國(guó)投資安全法》做出最新修訂，把美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的重點(diǎn)審查對(duì)象瞄準(zhǔn)“中國(guó)制造2025”所列行業(yè)。2019年1月29日，美國(guó)司法部指控華為及孟晚舟竊取美國(guó)技術(shù)、華為設(shè)備用于間諜活動(dòng)及違反對(duì)伊朗制裁，正式向加拿大提出引渡請(qǐng)求。1 接著在5月15日，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）將華為及其68家關(guān)聯(lián)企業(yè)列入出口管制“實(shí)體清單”（entitylist）。2至此，被美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局列入實(shí)體清單的中國(guó)機(jī)構(gòu)總計(jì)261家，涵蓋高新技術(shù)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、高等院校等。3鑒于對(duì)第四次工業(yè)革命的重要意義，5G競(jìng)爭(zhēng)已不是單純的高科技競(jìng)爭(zhēng)，更是一種全球生產(chǎn)關(guān)系和價(jià)值鏈主導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，背后折射出國(guó)際利益、規(guī)則權(quán)力，甚至是制度性質(zhì)的政治經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。在此意義上，上述行為顯系美國(guó)針對(duì)中國(guó)高新企業(yè)可能挑戰(zhàn)美國(guó)技術(shù)壟斷做出的反應(yīng)，對(duì)中興和華為的技術(shù)封鎖會(huì)阻滯中國(guó)通信產(chǎn)業(yè)技術(shù)躍進(jìn)和對(duì)世界市場(chǎng)的開(kāi)拓。中美“科技戰(zhàn)”打響，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查在所難免。

此外，國(guó)內(nèi)選舉利益也是對(duì)華投資限制的重要原因。經(jīng)濟(jì)全球化加劇了美國(guó)精英階層與普通民眾的裂痕，特朗普勝選相當(dāng)程度上得益于高舉保護(hù)主義大旗和宣揚(yáng)“美國(guó)優(yōu)先”的理念。同時(shí)將美國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)困境歸咎于民主黨政府推動(dòng)的全球化政策，尤其詬病中國(guó)竊取美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)削弱了美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力，因而主張對(duì)中國(guó)投資嚴(yán)加限制。特朗普的對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策迎合了其國(guó)內(nèi)某些選民的心理，成功幫助其轉(zhuǎn)移社會(huì)矛盾焦點(diǎn)。在特朗普政策的影響下，美國(guó)國(guó)內(nèi)原本支持自由開(kāi)放經(jīng)濟(jì)政策的政治力量，出于爭(zhēng)奪選票的考慮，也競(jìng)相轉(zhuǎn)向?qū)θA經(jīng)貿(mào)施壓。在中美經(jīng)貿(mào)問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)內(nèi)正在逐步達(dá)成一致，共同推動(dòng)對(duì)華貿(mào)易和投資限制。

五、啟示與建議

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的本質(zhì)就是通過(guò)拒絕、阻止或延滯外國(guó)資本并購(gòu)美國(guó)資源和技術(shù)，達(dá)到捍衛(wèi)美國(guó)軍事、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)霸權(quán)的目標(biāo)。為化解美國(guó)外資安全審查困境，在鑒戒美國(guó)外資審查經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)應(yīng)從培育自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、改善投資策略、強(qiáng)調(diào)外資安全審查對(duì)等與構(gòu)建國(guó)內(nèi)救濟(jì)機(jī)制三個(gè)方面著手：

第一，培育自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)對(duì)美經(jīng)濟(jì)影響力。在中美“技術(shù)戰(zhàn)”背景下，中資企業(yè)創(chuàng)新能力薄弱和缺乏核心技術(shù)正是美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查的潛在誘因。因此，繼續(xù)鼓勵(lì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)研發(fā)和培育企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是推動(dòng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)向全球價(jià)值鏈高端邁進(jìn)的關(guān)鍵。只有更多像海爾電器、福耀玻璃及大疆無(wú)人機(jī)等具有技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的企業(yè)赴美投資，才能從根本上影響和改變美國(guó)的外資安全審查政策。對(duì)此，除“中國(guó)制造2025”在國(guó)家層面做出戰(zhàn)略規(guī)劃外，科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)已在芯片研發(fā)等高新領(lǐng)域掀起研究熱潮。而2018年7月，聯(lián)合國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）發(fā)布的《全球創(chuàng)新指數(shù)排名》中，中國(guó)排名上升至第17，也是值得關(guān)注的積極信號(hào)。

第二，改善投資策略，科學(xué)選擇并購(gòu)對(duì)象。針對(duì)美國(guó)外資安全審查，中國(guó)投資者特別是國(guó)企應(yīng)注重并購(gòu)策略選擇。一是做好市場(chǎng)前期調(diào)研。不僅要準(zhǔn)確掌握并購(gòu)項(xiàng)目細(xì)節(jié)，包括是否涉及美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和技術(shù)、參與政府采購(gòu)及地理位置毗鄰敏感區(qū)域等，還要深入研究并購(gòu)項(xiàng)目所在州的外資政策、并購(gòu)對(duì)象與政府及議員的關(guān)系，中資企業(yè)并購(gòu)記錄及對(duì)中國(guó)投資的態(tài)度等。二是科學(xué)選擇并購(gòu)對(duì)象。鑒于2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)并購(gòu)審查，把高精尖技術(shù)和新興技術(shù)如大數(shù)據(jù)、人工智能和通信等列為重點(diǎn)審查對(duì)象，這也與“中國(guó)制造2025”優(yōu)先發(fā)展的“十大技術(shù)”相重合。對(duì)此，中資企業(yè)選擇并購(gòu)對(duì)象應(yīng)充分兼顧上述事實(shí)，做到有的放矢。

第三，強(qiáng)調(diào)安全審查對(duì)等與構(gòu)建國(guó)內(nèi)救濟(jì)機(jī)制。中國(guó)《外商投資法》提出構(gòu)建外資安全審查制度，并重視外資安全審查對(duì)等問(wèn)題。審查對(duì)等原則要求中國(guó)外資審查部門(mén)對(duì)來(lái)自美國(guó)的并購(gòu)申請(qǐng)實(shí)行同等審查待遇，如此可以逆向制約美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)濫用審查權(quán)力及美國(guó)國(guó)會(huì)的不當(dāng)干預(yù)，而中國(guó)商務(wù)部計(jì)劃啟動(dòng)《不可靠實(shí)體清單》制度，已經(jīng)引發(fā)海內(nèi)外的高度關(guān)注。此外，鑒于中資企業(yè)遭遇審查時(shí)，除做出“安全承諾”、訴諸輿論及嘗試美國(guó)司法救濟(jì)（如“三一重工訴奧巴馬案”）外，商務(wù)部可考慮成立專(zhuān)門(mén)救濟(jì)機(jī)制，除為中資企業(yè)提供應(yīng)對(duì)美國(guó)外資安全審查的專(zhuān)業(yè)建議外，在類(lèi)似“中海油案”“華為案”等涉及國(guó)家重大利益的投資中，及時(shí)協(xié)調(diào)商務(wù)、外交、法律部門(mén)對(duì)美國(guó)政府施加影響，確保中資企業(yè)的合法權(quán)益。