李瑩

摘要：分析改革開放以來我國民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展與法規(guī)演變的互動軌跡可以發(fā)現(xiàn)：民辦基礎(chǔ)教育法規(guī)的主題經(jīng)歷了多次“促進(jìn)—規(guī)范”的循環(huán);在法規(guī)作用下，民辦基礎(chǔ)教育總體上實(shí)現(xiàn)了量的增長和質(zhì)的提升，其增速呈現(xiàn)“加速增長—趨于平緩”的周期性特點(diǎn)。同時(shí)，法規(guī)的效應(yīng)具有一定的時(shí)滯性。今后，民辦基礎(chǔ)教育立法工作應(yīng)有前瞻性和穩(wěn)定性，同時(shí)兼顧靈活性和嚴(yán)密性;另一方面，民辦基礎(chǔ)教育辦學(xué)者應(yīng)建立起自我約束的良性發(fā)展機(jī)制，著力提高辦學(xué)質(zhì)量，從而促進(jìn)其健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民辦基礎(chǔ)教育;民辦教育法規(guī);民辦學(xué)校

中圖分類號：G522.72??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2019）08-0073-03

改革開放以來，國家相繼頒布一系列民辦教育法規(guī)，為民辦教育發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。在這些法規(guī)的鼓勵下，我國民辦教育從無到有地發(fā)展了起來。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國民辦教育更是取得了豐碩的成果。由此，民辦教育法規(guī)與民辦教育發(fā)展的關(guān)系進(jìn)入了研究者的視野。然而從國內(nèi)的研究成果來看，大多存在以下幾個(gè)問題：第一，相比民辦高校，學(xué)界對于民辦中小學(xué)的研究比較稀少;第二，民辦中小學(xué)辦學(xué)很大程度上受到國家法規(guī)的影響。在特定時(shí)期，相關(guān)法規(guī)的內(nèi)容和導(dǎo)向甚至決定了其發(fā)展路徑與歸宿。然而國內(nèi)研究者對民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展與法規(guī)演變的關(guān)系關(guān)注甚少。這表明，相關(guān)研究已滯后于理論研究與實(shí)踐發(fā)展的需要?；诖?，本研究將對改革開放以來民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展歷程及其法規(guī)的演進(jìn)進(jìn)行梳理，探究兩者之間的關(guān)系與規(guī)律，進(jìn)而為今后的民辦教育立法與民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展提供參考借鑒。

一、改革開放以來民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展與法規(guī)演變的歷程

（一）1978—1999年民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展與法規(guī)演變

1978年改革開放以后，日益增長的教育需求和寬松的時(shí)代氛圍孕育了民辦基礎(chǔ)教育的萌芽。1982年，新修訂的《中華人民共和國憲法》第19條規(guī)定：“國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，從而在國家根本大法的層面上確立了民辦基礎(chǔ)教育的合法性;1987年《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》指出，“社會力量辦學(xué)……主要開展各種類型的短期職業(yè)技術(shù)教育，崗位培訓(xùn)，中小學(xué)師資培訓(xùn)，基礎(chǔ)教育，社會文化和生活教育，舉辦考試的輔導(dǎo)學(xué)校和繼續(xù)教育的進(jìn)修班”，民間力量自此進(jìn)入了基礎(chǔ)教育辦學(xué)領(lǐng)域;1994年，十四大報(bào)告進(jìn)一步明確了“民辦教育屬于社會主義教育事業(yè)的重要組成部分”，并首次提出了促進(jìn)民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的方針，即“國家對社會團(tuán)體和公民依法辦學(xué)，采取鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針”。民辦教育在社會主義教育體系中的重要地位由此得到官方最高層面的認(rèn)可，民辦基礎(chǔ)教育也隨之進(jìn)入了快速發(fā)展階段。1997年7月，國務(wù)院頒布了《社會力量辦學(xué)條例》，該法規(guī)首次系統(tǒng)全面地把多年來國家關(guān)于民辦教育的方針政策作了明確規(guī)定，成為新中國成立后第一部民辦教育的專項(xiàng)行政法規(guī)，也為21世紀(jì)民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展與法規(guī)演變奠定了歷史基礎(chǔ)。法規(guī)頒布后，使得民辦教育得以從無到有的快速發(fā)展了起來，截止1999年，有民辦幼兒園3.7萬所，在園兒童222.4萬人;民辦小學(xué)3204所，在校學(xué)生97.7萬人;民辦普通中學(xué)2593所，在校生107.2萬人。①

（二）2001—2009年民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展與法規(guī)演變

隨著民辦基礎(chǔ)教育的快速崛起，國家積極推動民辦基礎(chǔ)教育走向法治化軌道。2002年《民辦教育促進(jìn)法》公布，這是國家首部制定的民辦教育專門法律。此后，2004年《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對合理回報(bào)等敏感問題做出了規(guī)定。法規(guī)還要求，應(yīng)參照學(xué)生數(shù)和當(dāng)?shù)毓k學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對民辦小學(xué)和初中撥付教育經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而從法律層面上增強(qiáng)了對民辦基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)來源的保障。同時(shí)，國家還出臺了一系列配套法規(guī)促進(jìn)民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展。在政策鼓勵下，從2000年至2005年，民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展速度明顯加快，全國民辦學(xué)前教育、民辦小學(xué)、民辦初高中和民辦職業(yè)中學(xué)的在校生人數(shù)分別增長2.35倍、2.97倍、4.02倍、5.08倍，其中，2003年民辦職業(yè)中學(xué)學(xué)生數(shù)創(chuàng)下了增長68.76%的歷史新高，2004年民辦幼兒園學(xué)生數(shù)增長率也高達(dá)21.63%。②

民辦基礎(chǔ)教育的快速發(fā)展，也帶來了辦學(xué)不規(guī)范等一系列問題。針對這些不規(guī)范現(xiàn)象，國家再次出臺法律措施，強(qiáng)化對民辦基礎(chǔ)教育的管理。例如，2006年國家頒布了《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》，由于民辦基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件往往不如公辦學(xué)校，所以此法規(guī)對民辦基礎(chǔ)教育的規(guī)范作用較大;2007年《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》，為規(guī)范民辦學(xué)前教育發(fā)展提供了具體依據(jù);2007年山東省出臺《關(guān)于加強(qiáng)民辦教育規(guī)范管理引導(dǎo)民辦教育健康發(fā)展的意見》;同期，北京還形成了民辦教育監(jiān)督評估的工作網(wǎng)絡(luò)，加大對依法辦學(xué)、教育質(zhì)量等內(nèi)容的監(jiān)督管理等。再加上從2006年開始，國家財(cái)政對公辦學(xué)校投入增加，以及適齡人口數(shù)下降，2006至2009年民辦基礎(chǔ)教育同比增速放緩?？傮w看，在這一階段，民辦基礎(chǔ)教育增速在政策作用下，經(jīng)歷了加速增長到趨于平緩的發(fā)展歷程。

（三）2010—2015年民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展與法規(guī)演變

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量”，民辦教育的重要地位與合法性再次得到國家的確認(rèn);2010年，國務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，要求加快社會力量進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域的步伐。隨后，“學(xué)前教育三年行動計(jì)劃”實(shí)施，一批面向普通大眾的普惠性幼兒園得到快速發(fā)展，進(jìn)一步滿足了人民群眾的教育需求;2012年，十八大提出加大在稅收減免、征地優(yōu)惠、教師保障和學(xué)生資助等方面的支持力度，并清理各類歧視性政策。在上述法規(guī)的作用下，2010至2012年民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展再次提速，民辦學(xué)前教育發(fā)展速度最為明顯。

2012年以后，民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展進(jìn)入優(yōu)勝劣汰階段，同時(shí)發(fā)展中的各種問題開始暴露。尤其是部分“貧民學(xué)校”辦學(xué)質(zhì)量不高、“貴族學(xué)校”收費(fèi)過高等問題引發(fā)教育公平爭論。政府再次出臺法規(guī)加以規(guī)范和限制。如重慶市出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范我市幼兒園收費(fèi)行為的通知》（渝價(jià)〔2012〕30號）;2015年，上海市政府對民辦中小學(xué)生源遴選做出限制性規(guī)定：第一，缺乏寄宿條件的民辦學(xué)校不得跨區(qū)域招生，第二，所有民辦基礎(chǔ)教育生源只能填報(bào)兩所小學(xué)和三所中學(xué)。這兩項(xiàng)措施的出臺，雖然控制了民辦基礎(chǔ)教育的擇校風(fēng)潮，但也不利于民辦基礎(chǔ)院校的招生。上述規(guī)定出臺后，填報(bào)民辦中小學(xué)的人數(shù)滑落至5萬多人，較2014年驟降五成。可見，2010至2015年，政策的轉(zhuǎn)向同樣導(dǎo)致了民辦基礎(chǔ)教育增速的變化。

（四）2016年至今民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展與法規(guī)演變

2016年以來，我國民辦教育進(jìn)入加快發(fā)展的新階段。為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號），截止2018年12月，27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都形成了各地區(qū)的具體實(shí)施辦法。為形成配套措施，教育部、財(cái)政部等多個(gè)部門也研究制定了多個(gè)促進(jìn)民辦教育發(fā)展的扶持措施。在當(dāng)下的民辦基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，多維度、多層次的法律法規(guī)政策體系初步完善，以往民辦教育發(fā)展過程中產(chǎn)權(quán)模糊、法律地位不高、優(yōu)惠政策落實(shí)不到位等傳統(tǒng)痼疾得到有效克服，民辦基礎(chǔ)教育正朝著健康規(guī)范的方向發(fā)展。截止2017年，我國民辦基礎(chǔ)教育人數(shù)為4467.78萬人，較2015年同比增長1.13倍，估計(jì)2018年民辦基礎(chǔ)教育在校人數(shù)將達(dá)5000萬人。③

二、民辦教育法規(guī)對民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的作用及特點(diǎn)

第一，民辦教育法規(guī)的實(shí)施總體上促進(jìn)了民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展。民辦基礎(chǔ)教育在促進(jìn)的基調(diào)中實(shí)現(xiàn)了量的增長，在規(guī)范中得到質(zhì)的提升。從2000年到2017年，全國民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)數(shù)增長3.62倍，在園學(xué)生增長9.05倍。民辦小學(xué)數(shù)量增長了1.41倍，在校生規(guī)模增長了6.22倍;民辦中學(xué)數(shù)量增長了2.5倍，學(xué)生規(guī)模增長5.91倍。民辦職業(yè)中學(xué)學(xué)校數(shù)量增長了2.07倍，在校人數(shù)增長了6.5倍。④另一方面，在民辦教育發(fā)展的初期階段，由于市場需求旺盛，社會資本快速涌入這一領(lǐng)域，導(dǎo)致民辦中小學(xué)擴(kuò)張速度過快，再加上法律不夠完善，民辦基礎(chǔ)教育監(jiān)管中存在灰色地帶，致使部分民辦學(xué)校招生工作不規(guī)范、辦學(xué)質(zhì)量不高、過分追求經(jīng)濟(jì)利益、盈利分配不合理。隨著各項(xiàng)法規(guī)出臺，民辦基礎(chǔ)教育院校辦學(xué)由“野蠻生長”走向規(guī)范。部分民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量甚至趕超了公辦學(xué)校，實(shí)現(xiàn)了民辦基礎(chǔ)教育高質(zhì)量多元發(fā)展。總體看，改革開放以來民辦基礎(chǔ)教育的規(guī)模是呈現(xiàn)梯級形上升的。

第二，在“促進(jìn)—規(guī)范”的法規(guī)作用下，民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展具有周期性特征。自然辯證法認(rèn)為，任何事物的發(fā)展都是前進(jìn)性與曲折性的統(tǒng)一。同樣，改革開放以來民辦基礎(chǔ)教育法規(guī)的主基調(diào)經(jīng)歷了多次“促進(jìn)—規(guī)范”的循環(huán)，導(dǎo)致民辦基礎(chǔ)教育增速也呈現(xiàn)“加速增長—趨于平緩”的周期性運(yùn)動軌跡。這既與某些政策制定者對民辦教育疑慮矛盾的搖擺心態(tài)有關(guān)，也與民辦基礎(chǔ)教育自身所具有的發(fā)展周期緊密相連。這也是我國民辦教育及其相關(guān)法規(guī)初創(chuàng)期的一個(gè)重要特點(diǎn)。

第三，法規(guī)效應(yīng)具有時(shí)滯性特征。相關(guān)法規(guī)出臺后，政策傳導(dǎo)到基層需要時(shí)間，同時(shí)民間辦學(xué)者在權(quán)衡利弊后調(diào)整辦學(xué)行為，也需要一個(gè)過程。因此，民辦教育法規(guī)出臺后，民間辦學(xué)實(shí)踐并不能與之完全同步，而是存在滯后性。例如，2002年出臺的《民辦教育促進(jìn)法》在法律層面保障了民辦基礎(chǔ)教育與公辦基礎(chǔ)教育具有同等的法律地位，然而此后民辦基礎(chǔ)教育卻一度呈現(xiàn)出增幅放緩的趨勢，直到2003年才開始回升。又如，黨的十八大報(bào)告中提出鼓勵引導(dǎo)社會力量辦學(xué)的實(shí)施意見，在政策利好的形勢下，但民辦基礎(chǔ)教育2012年同比增長速度卻在下降，直到2013年鼓勵性法規(guī)的效應(yīng)才開始呈現(xiàn)。

三、幾點(diǎn)建議

臺灣學(xué)者伍啟元認(rèn)為，公共政策就是政府所采取的對公私行動的指引。[1]所以，公共政策要立足當(dāng)下，引領(lǐng)未來。同樣，今后民辦基礎(chǔ)教育政策也需要在保證其自身連貫性的基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)和未來經(jīng)濟(jì)社會與教育發(fā)展的需要?；诖?，今后民辦教育立法應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。

首先，民辦教育立法應(yīng)有前瞻性和穩(wěn)定性。從以往經(jīng)驗(yàn)看，許多民辦基礎(chǔ)教育法規(guī)都是在實(shí)踐的倒逼中生成的，即出現(xiàn)什么問題，就出臺什么法規(guī)，導(dǎo)致“一抓就死，一放就亂”，民辦基礎(chǔ)教育規(guī)模增速起伏不定。因此，在今后民辦基礎(chǔ)教育政策制定中，應(yīng)充分發(fā)揮立法工作的預(yù)見性和前瞻性，對問題產(chǎn)生和演變做好科學(xué)預(yù)判，及早制定各種防范措施，以熨平民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展周期，避免大起大落現(xiàn)象。另一方面，鑒于規(guī)范性法規(guī)的沖擊力總是大于促進(jìn)性法規(guī)，因此今后應(yīng)盡量減少強(qiáng)制性規(guī)范措施，同時(shí)在政策推行中要考慮法規(guī)的過渡期，避免因急于推進(jìn)而影響民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展。

其次，民辦教育立法應(yīng)兼顧靈活性和嚴(yán)密性。建議中央政府在立法時(shí)，應(yīng)注意給予地方更多的自主權(quán)，為地方政府立法預(yù)留空間，從而有利于地方政府因地制宜地解決地方民辦教育發(fā)展中的實(shí)際問題;在嚴(yán)密性方面，鑒于我國民辦教育辦學(xué)者中尚存在不少逐利傾向和投機(jī)行為，民辦教育立法應(yīng)不留漏洞，以避免辦學(xué)者鉆法規(guī)空子，切實(shí)保障民間辦學(xué)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。

另一方面，我國民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展速度已呈現(xiàn)出逐漸放緩的趨勢。這與民辦教育市場趨于飽和、人們開始追求更高的教育質(zhì)量有關(guān)。因此，如何經(jīng)受住市場的檢驗(yàn)，辦出受大眾歡迎的優(yōu)質(zhì)民辦基礎(chǔ)教育，是民間辦學(xué)者應(yīng)該著力強(qiáng)化的方面。第一，完善自身不足，提升辦學(xué)質(zhì)量。今后民辦中小學(xué)應(yīng)在產(chǎn)權(quán)界定、運(yùn)營機(jī)制、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)保障、教師選拔培養(yǎng)與聘用制度等方面不斷探索，提高辦學(xué)質(zhì)量，創(chuàng)出名牌。民間辦學(xué)者應(yīng)明確自身市場定位，創(chuàng)建屬于特色品牌，全面滿足消費(fèi)者需求，才能打破與公辦院校競爭的不利地位，從而擺脫歷史遺留下來的劣勢。近年來，以南方科技大學(xué)和西湖大學(xué)為代表的一批研究型民辦高校正在崛起。同樣，民辦基礎(chǔ)教育也應(yīng)進(jìn)軍基礎(chǔ)教育的“高端市場”，改變以往“拾遺補(bǔ)缺”的低端定位，以贏得更廣闊光明的未來。第二，強(qiáng)化自身管理，提高辦學(xué)效率。民辦學(xué)校應(yīng)建立自主管理、自我發(fā)展、自我約束的良性運(yùn)行機(jī)制，降低政府的管理成本，提高市場競爭力。同時(shí)也避免法規(guī)的過度干預(yù)，為自身發(fā)展開拓更大的空間。第三，強(qiáng)化社會責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會責(zé)任與經(jīng)濟(jì)共贏。民間辦學(xué)者不能僅局限于教育的基本職能，更應(yīng)強(qiáng)化社會責(zé)任，發(fā)揮正能量，為社會培養(yǎng)高素質(zhì)的社會主義接班人。

注 釋：

①②③④以上數(shù)據(jù)整理自《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

參考文獻(xiàn)：

[1]伍啟元.公共政策[M].香港：香港商務(wù)印書館，1989.