王凱華　陳浩銘

摘要：在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了基層社會(huì)治理“旬陽(yáng)模式”實(shí)踐探索的背景，從以黨建為引領(lǐng)，聚基層治理合力等四個(gè)方面總結(jié)了“旬陽(yáng)模式”的主要內(nèi)容，認(rèn)為旬陽(yáng)縣委政府通過(guò)“黨建引領(lǐng)”整合基層治理之力，通過(guò)“三治（法治、德治、自治）融合”制度創(chuàng)新，基層社會(huì)治理工作取得了顯著成效，對(duì)完善“旬陽(yáng)模式”，提出進(jìn)一步完善融合機(jī)制等建議。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理;旬陽(yáng)模式;調(diào)查;創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：D630??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）08-0040-03

旬陽(yáng)縣位于陜西省東南部，北依秦嶺，南踞巴山，全縣總面積3554平方公里，轄21個(gè)鎮(zhèn)、306個(gè)村（社區(qū)），總?cè)丝?6萬(wàn)。2015年前，這里礦產(chǎn)資源豐富、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，但存在治安形勢(shì)復(fù)雜、各類(lèi)矛盾疊加、信訪(fǎng)案件居高不下、負(fù)面輿情持續(xù)高發(fā)、群眾對(duì)社會(huì)治安滿(mǎn)意度連續(xù)下滑的問(wèn)題。對(duì)此，旬陽(yáng)縣委、縣政府主動(dòng)聚焦社會(huì)治理難題，在深入基層、面對(duì)群眾調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出“黨建引領(lǐng)，三治融合”的新思路，經(jīng)過(guò)幾年的努力，縣情、鄉(xiāng)風(fēng)、村貌發(fā)生了可喜變化，取得了“五升五降五無(wú)”的社會(huì)治理成效（見(jiàn)下表）。這種鄉(xiāng)村治理模式先后被新華社、法制日?qǐng)?bào)社、光明日?qǐng)?bào)社、民政部、陜西省委政法委等調(diào)研宣傳，旬陽(yáng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐得到國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)、國(guó)務(wù)委員王勇等領(lǐng)導(dǎo)批示，被評(píng)為“2018年度全國(guó)基層改革創(chuàng)新典型案例”，并入選2018年度陜西十大政法新聞。

一、“旬陽(yáng)模式”實(shí)踐探索的背景

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，基層社會(huì)治理遇到了村莊空巢化、社會(huì)個(gè)體化、人際陌生化、治理碎片化等問(wèn)題。特別是地處秦巴貧困山區(qū)的旬陽(yáng)縣，隨著人流、物流、信息流的加速擾動(dòng)，基層社會(huì)治理面臨的困難和問(wèn)題更加突出：少數(shù)黨員干部不正之風(fēng)滋生蔓延，損壞了黨和政府在人民心目中的形象;各類(lèi)案件多發(fā)高發(fā)，影響了人民群眾安全感;攀比奢靡、道德滑坡、誠(chéng)信缺失、封建迷信等社會(huì)不良風(fēng)氣滋生蔓延，侵蝕著社會(huì)治理根基。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立、政府職能轉(zhuǎn)變、群眾維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)治理面臨著諸如法律手段夠不著、行政措施難奏效、說(shuō)服教育顯得軟的難題，影響著當(dāng)?shù)氐暮椭C穩(wěn)定。

針對(duì)這些問(wèn)題，旬陽(yáng)縣委、縣政府始終堅(jiān)持以“法治旬陽(yáng)”“平安旬陽(yáng)”建設(shè)為抓手，大力推進(jìn)依法治理，深入組織開(kāi)展社會(huì)治安突出問(wèn)題和重點(diǎn)地區(qū)大整治，嚴(yán)厲打擊各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)，以強(qiáng)有力的法律手段遏制案件高發(fā)勢(shì)頭。但是，依法治理雖然能夠遏制社會(huì)治安亂象，但不能從根本上解決問(wèn)題。此外，一些街頭小混混及農(nóng)村“燃筋頭”“長(zhǎng)舌婦”“麻迷?xún)骸薄扳枘孀印钡壬婕叭藗惖赖路懂牭膯?wèn)題，依法處理夠不上，但破壞了基層社會(huì)治理秩序，影響了基層社會(huì)和諧穩(wěn)定和人民安居樂(lè)業(yè)，成為社會(huì)治理的難點(diǎn)。加之鋪張浪費(fèi)、大操大辦、低俗惡搞、唯利是圖等風(fēng)氣屢禁不止，少數(shù)群眾認(rèn)為“法無(wú)禁止皆可為”，缺乏敬畏之心、價(jià)值信仰、法律意識(shí)，嚴(yán)重影響社會(huì)治理成效，引起了廣大群眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。基于以上社會(huì)現(xiàn)實(shí)，旬陽(yáng)縣委縣政府先后組織開(kāi)展了“秦風(fēng)行動(dòng)”“社會(huì)不良風(fēng)氣大整治”“平安旬陽(yáng)”和“法治旬陽(yáng)”等一系列創(chuàng)建活動(dòng)，經(jīng)過(guò)三年的努力，在實(shí)踐中探索、在探索中摸索、在實(shí)踐中總結(jié)，逐步形成了“三治融合”（法治、德治、自治）的基層社會(huì)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、“旬陽(yáng)模式”實(shí)踐探索的內(nèi)容

（一）以黨建為引領(lǐng)，聚基層治理合力

黨建引領(lǐng)是旬陽(yáng)縣委針對(duì)黨風(fēng)不正、政風(fēng)不純、群眾怨言較多的實(shí)際情況，嚴(yán)格落實(shí)中央全面從嚴(yán)治黨要求，以重塑黨員“先進(jìn)性、純潔性”形象為目的，以“先鋒行動(dòng)黨旗紅”為主題讓機(jī)關(guān)黨建強(qiáng)起來(lái);以“亮身份、曬業(yè)績(jī)、做表率”為抓手讓黨員形象亮起來(lái);強(qiáng)化干部精細(xì)化管理讓干部管理嚴(yán)起來(lái);用“便民熱線(xiàn)”實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾零距離。全縣2.5萬(wàn)名黨員干部發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，密切聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾，通過(guò)實(shí)踐打造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，讓“官治”與“自治”實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

簡(jiǎn)言之，“三治融合”就是用黨建的力量整合法治、德治、自治的功能進(jìn)行基層治理。三年多以來(lái)，旬陽(yáng)的“三治融合”曾受到過(guò)多方質(zhì)疑，走過(guò)一段艱難的旅程，尤其是涉及面最廣的自治部分。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出的“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，給旬陽(yáng)這種探索吃了一顆定心丸。十九大代表、旬陽(yáng)縣棕溪鎮(zhèn)王院村黨支部書(shū)記陳分新在參加黨的十九大會(huì)議間隙，打電話(huà)告訴鄉(xiāng)親們：“總書(shū)記為新時(shí)期鄉(xiāng)村治理指明了方向，我們的路子走對(duì)了，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系就是我們今后工作要努力的方向?！?018年1月出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持德治、自治、法治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿(mǎn)活力、和諧有序”的構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的總原則，使旬陽(yáng)的這種探索有了明確的路徑和方向。

（二）以法治為保障，聚焦基層社會(huì)治理難題

旬陽(yáng)縣以建設(shè)“法治旬陽(yáng)”“平安旬陽(yáng)”為抓手，多措并舉，多方聯(lián)動(dòng)，深入開(kāi)展“促守法、調(diào)紛爭(zhēng)、打邪惡”活動(dòng)，建立綜治大數(shù)據(jù)管控平臺(tái)，配合“秦盾”行動(dòng)，“打五霸”“抓八治”，不斷推進(jìn)縣域治理水平提升。旬陽(yáng)縣在“三條聯(lián)動(dòng)”的基礎(chǔ)上創(chuàng)新建立了“三力聯(lián)調(diào)”調(diào)解體系，即由各鎮(zhèn)黨委搭臺(tái)、行政力量主導(dǎo)、司法人員參與、人民調(diào)解員全程介入的集中統(tǒng)一聯(lián)合調(diào)解模式。在鎮(zhèn)村組建“三力聯(lián)調(diào)”鄉(xiāng)村調(diào)解組織，選配鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員、縣直聯(lián)村包戶(hù)干部組成行政調(diào)解隊(duì)伍;選配派駐轄區(qū)的法官、警官、檢察官、律師、司法助理員組成司法調(diào)解隊(duì)伍;選聘“鄉(xiāng)村精英”“道德模范”等鄉(xiāng)賢人員組成道德調(diào)解隊(duì)伍（人民調(diào)解），重構(gòu)了鄉(xiāng)村矛盾調(diào)解組織體系。全縣共建成1個(gè)縣級(jí)調(diào)解中心、21個(gè)鎮(zhèn)級(jí)調(diào)委會(huì)、305個(gè)村級(jí)調(diào)委會(huì)、1805個(gè)村級(jí)調(diào)解小組，共選聘人民調(diào)解員7536人。2017年，全縣共排查調(diào)處各類(lèi)矛盾糾紛3313起，調(diào)處成功率達(dá)到99.21%，涉及金額3760余萬(wàn)元，成功預(yù)防越級(jí)非法上訪(fǎng)137余起。2018年1至7月，全縣共調(diào)解案件1478件，其中重大復(fù)雜疑難案件173件，協(xié)議涉及金額3077萬(wàn)元，大量矛盾糾紛被消滅在萌芽狀態(tài)，極大地節(jié)約了司法成本與社會(huì)成本。

（三）以德治為基礎(chǔ)，厚植基層社會(huì)新風(fēng)尚

旬陽(yáng)縣通過(guò)深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行創(chuàng)新，“立家訓(xùn)家規(guī)、傳家風(fēng)家教”構(gòu)建百姓共有精神家園;提出“誠(chéng)、孝、儉、勤、和”的新民風(fēng)建設(shè)旬陽(yáng)版本，強(qiáng)化道德教化作用;推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在旬陽(yáng)落地生根，從而有效遏制農(nóng)村長(zhǎng)久存在的陳規(guī)陋習(xí)，提升鄉(xiāng)村治理能力。近幾年，全縣涌現(xiàn)出“旬陽(yáng)好人”32名、“好婆婆”27人、“好媳婦”48人、“最美家庭”48戶(hù)，3人榮獲安康第四屆道德模范稱(chēng)號(hào)，8人入選“陜西好人”，2人榮登“中國(guó)好人榜”，1戶(hù)被評(píng)為“全國(guó)最美家庭”，鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)更加淳樸。

金寨鎮(zhèn)黨委書(shū)記任景海介紹說(shuō)：“以前，我們這里大辦酒席、盲目攀比之風(fēng)厲害得很;滿(mǎn)月、當(dāng)兵、考學(xué)等都得擺桌請(qǐng)客，份子錢(qián)不斷加碼，有的村民甚至貸款上禮?？扇缃?，我們各村道德評(píng)議委員會(huì)成員通過(guò)專(zhuān)題討論，根據(jù)各村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，制定不同數(shù)量的禮金標(biāo)準(zhǔn)，重新修訂了村規(guī)民約并由村民大會(huì)通過(guò)，紅白喜事要節(jié)儉，朋客送禮100元，一下子改變了那些陳規(guī)陋習(xí)?！倍襁@樣接地氣、明規(guī)矩的村規(guī)民約村村可見(jiàn)，各村干部帶頭示范、樹(shù)立榜樣，成立紅白理事會(huì)，主管村里家家戶(hù)戶(hù)的紅白喜事，對(duì)份子錢(qián)、煙酒錢(qián)、菜品種類(lèi)和數(shù)量等都做出統(tǒng)一安排，提倡文明婚禮改變婚鬧陋習(xí)，使民風(fēng)鄉(xiāng)情向善向上充滿(mǎn)正能量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年以來(lái)，全縣農(nóng)村濫辦酒席、過(guò)事收禮事項(xiàng)同比下降60%，開(kāi)支下降了40%。

（四）以自治為根本，提升基層治理的社會(huì)化水平

道德評(píng)議為村民自治搭平臺(tái)。在旬陽(yáng)縣金寨鎮(zhèn)寨河社區(qū)，“群眾說(shuō)、鄉(xiāng)賢論、榜上亮”的道德評(píng)議活動(dòng)平臺(tái)令人矚目。通過(guò)大家都能接受的道德評(píng)議大會(huì)，對(duì)社區(qū)焦點(diǎn)性的問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)事、論理及決議，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)在村里設(shè)紅黑榜，表?yè)P(yáng)正面典型，同時(shí)也曝光批評(píng)負(fù)面的典型。村干部指著紅黑榜介紹說(shuō)：“你看這個(gè)正面典型吉元兵，原來(lái)是個(gè)打罵父母上了‘黑榜的貧困戶(hù)，就是經(jīng)過(guò)‘好壞大家評(píng)、落后大家?guī)突顒?dòng)，現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為種植煙草20畝，年收入近六萬(wàn)多的致富先進(jìn)了，更重要的是知道尊老愛(ài)幼孝敬父母了?！?017年，旬陽(yáng)縣“評(píng)說(shuō)亮”活動(dòng)召開(kāi)1429場(chǎng)次，評(píng)議先進(jìn)典型1891人次、后進(jìn)典型1296（件）次，設(shè)立“善行義舉榜”和“曝光臺(tái)”316處，幫助轉(zhuǎn)化后進(jìn)人員1124人。

修訂村規(guī)民約使村民自治“動(dòng)”起來(lái)。縣委縣政府明確要求，修訂《村規(guī)民約》不能走形式，要接地氣，用百姓看得懂的語(yǔ)言，解決村民最關(guān)心的問(wèn)題。截止2018年底，全縣305個(gè)村全部修訂了村規(guī)民約?！八拿裰鲀晒_(kāi)”讓村民積極參與村級(jí)事務(wù)，往日“干部前面干，群眾后面看”的情況有了明顯改觀。

三、“旬陽(yáng)模式”的實(shí)踐效果和創(chuàng)新意義

（一）“旬陽(yáng)模式”的實(shí)踐效果

旬陽(yáng)縣委政府通過(guò)“黨建引領(lǐng)”整合基層治理之力，通過(guò)“三治融合”制度創(chuàng)新，在基層社會(huì)治理工作中取得了顯著成效，推動(dòng)了五個(gè)“轉(zhuǎn)變”：一是推動(dòng)基層黨組織“由軟到硬”的轉(zhuǎn)變，使基層治理能力和水平大幅提升;二是推動(dòng)群眾法治意識(shí)“由弱到強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變，“信訪(fǎng)不信法”現(xiàn)象大幅下降，息訴服判率達(dá)98.79%，上升了17.3%;三是推動(dòng)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)“由亂到治”的轉(zhuǎn)變，“五升五降五無(wú)”表明當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安良好，投資環(huán)境日趨變好;四是推動(dòng)鄉(xiāng)村民風(fēng)實(shí)現(xiàn)“由差到好”的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村出現(xiàn)“三多三少”局面（即爭(zhēng)當(dāng)貧困戶(hù)“等靠要”的少了，自力更生、艱苦奮斗的多了;扯皮耍潑、忤逆不孝的少了，明禮誠(chéng)信、友善孝親的多了;攀比奢侈、打牌賭博的少了，遵紀(jì)守法、勤勞節(jié)儉的多了）;五是推動(dòng)社會(huì)治理“由管到議”的轉(zhuǎn)變，2017年全縣召開(kāi)村民議事會(huì)650余場(chǎng)次，研究討論群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題1200余個(gè)，促進(jìn)了問(wèn)題的有效解決，群眾參與率創(chuàng)新高。

（二）“旬陽(yáng)模式”的創(chuàng)新意義

一是解決了基層社會(huì)治理“碎片化”難題。過(guò)去旬陽(yáng)的基層社會(huì)治理是鐵路警察各管一段，黨建主要由組織部牽頭、法治主要由政法委牽頭、德治主要由宣傳部牽頭、自治主要由人大牽頭，平常工作各抓各的，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的綜合治理。旬陽(yáng)探索推進(jìn)的“黨建引領(lǐng)、三治融合”，搭建了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與、法治保障”的工作格局，初步實(shí)現(xiàn)了“源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理”，大大提升了社會(huì)治理的效能。二是矯正了當(dāng)前社會(huì)“逐利化”不良傾向?！耙磺邢蝈X(qián)看”、唯利是圖、道德滑坡、不正之風(fēng)的社會(huì)思潮泛濫，給社會(huì)治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！包h建引領(lǐng)、三治融合”探索是一場(chǎng)社會(huì)建設(shè)的補(bǔ)課工作，通過(guò)黨建、法治、德治、自治同步推進(jìn)，推動(dòng)社會(huì)價(jià)值觀逐漸回歸。三是為解決當(dāng)代部分民眾信仰缺失危機(jī)進(jìn)行了有益探索。旬陽(yáng)開(kāi)展的“黨建引領(lǐng)、三治融合”社會(huì)治理創(chuàng)新，是一場(chǎng)大力塑造、樹(shù)立、弘揚(yáng)社會(huì)正能量的過(guò)程，通過(guò)大張旗鼓開(kāi)展“黨員示范戶(hù)”“平安和諧家庭”“五好模范家庭”“十星級(jí)文明戶(hù)”以及“十大孝子”“旬陽(yáng)好人”“好婆婆”“好媳婦”等活動(dòng)，為廣大群眾樹(shù)立了學(xué)習(xí)尊崇的好榜樣，全縣先后涌現(xiàn)出全國(guó)人大代表陳分新、全國(guó)“黨的義務(wù)宣傳員”黃世和、全國(guó)“最美基層法官”駱云橋、全國(guó)“道德楷?！饼彽裸y、全國(guó)“十大杰出進(jìn)城務(wù)工青年”陳明鈺、“中國(guó)好人”楊厚根、“中華十大孝親敬老楷模”馬治芳等一批全國(guó)先進(jìn)模范人物，成為基層廣大群眾學(xué)先進(jìn)的好榜樣。

四、對(duì)完善“旬陽(yáng)模式”的幾點(diǎn)思考

一是進(jìn)一步完善融合機(jī)制。旬陽(yáng)縣積極創(chuàng)新社會(huì)治理理念和模式，推進(jìn)法治、德治、自治建設(shè)，探索出以法治為保障、德治為基礎(chǔ)、自治為根本的“三治融合”，經(jīng)過(guò)近三年的實(shí)踐，初步形成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制體系，矛盾減少、風(fēng)氣向好、群眾滿(mǎn)意，全縣面貌然一新。但“三治”間更多發(fā)揮的是功能上的相互支持作用，“融合”作用還沒(méi)有得到充分發(fā)揮。在相融上下功夫，讓“三治”相輔相成、相互扶持、相互呼應(yīng)，達(dá)到三位一體，將更有利于打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，更有利于激發(fā)社會(huì)活力，增強(qiáng)人民群眾的主人翁意識(shí)，推動(dòng)民主法治進(jìn)程，推進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)蓬勃發(fā)展。

二是積極推廣典型經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，圍繞加強(qiáng)創(chuàng)新基層社會(huì)治理，各地都在結(jié)合實(shí)際進(jìn)行各種制度的“微創(chuàng)新”。旬陽(yáng)以黨建為引領(lǐng)，金寨鎮(zhèn)寨河社區(qū)以自治為特色，呂河鎮(zhèn)以德治為特色，白柳鎮(zhèn)柳村社區(qū)以法治為特色，都在某一方面取得了顯著成效。神河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)華開(kāi)軍在他2018年的工作展望中寫(xiě)道：“就神河而言，目前我們僅停留在金河社區(qū)的抓示范上。2018年，要在深化‘三治融合、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理方面下功夫，推進(jìn)基層社會(huì)治理邁上新水平?！笨梢灶A(yù)期，逐步走向成熟的“旬陽(yáng)模式”對(duì)陜西省乃至全國(guó)的基層社會(huì)治理工作，能夠發(fā)揮更大的推廣示范作用。

三是發(fā)掘利用本土歷史文化資源優(yōu)勢(shì)?！叭稳诤稀钡母拍畋旧砭途哂袠O強(qiáng)的傳統(tǒng)文化寓意，《國(guó)語(yǔ)·鄭語(yǔ)》中有“和實(shí)生物，同則不繼”，“三治”各不相同，只有實(shí)現(xiàn)了三者和合，才能“三生萬(wàn)物”。習(xí)近平總書(shū)記提出要把優(yōu)秀傳統(tǒng)文化作為“根”與“魂”來(lái)對(duì)待。陜西的文化資源厚重豐富，把傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀思想融入基層社會(huì)治理，讓悠久燦爛的中華文化煥發(fā)出時(shí)代風(fēng)采，會(huì)使基層社會(huì)治理工作會(huì)更有方向、更有定力、更加長(zhǎng)遠(yuǎn)、更有力量，人民群眾會(huì)有更多的獲得感、幸福感、安全感。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮衛(wèi)國(guó).尋求更加有效的犯罪治理——走向國(guó)家與社會(huì)合作共治[J].甘肅理論學(xué)刊，2015（1）.

[2]李亞冬.新時(shí)代“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系研究回顧與期待[J].學(xué)術(shù)交流，2018（12）.

[3]唐瓊.四川省基層治理法治化現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策——基于四川省的調(diào)研[J].中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2018（12）.