楊治坤

內容摘要：傳統(tǒng)行政區(qū)行政無法對跨區(qū)域公共事務作出有效回應，區(qū)域合作是實施區(qū)域治理的重要舉措。我國當前有關區(qū)域合作的規(guī)范依據(jù)主要依賴于黨和國家的政策、政府間的行政協(xié)議等軟法規(guī)范。區(qū)域合作的急迫性和軟法規(guī)制的先天不足，亟須建立區(qū)域合作的硬法規(guī)范體系，而域內外有關區(qū)域合作的立法實踐和區(qū)域合作法治理論的深入研究，則為制定區(qū)域合作法創(chuàng)造了條件。區(qū)域合作法應當保持外在結構的邏輯自洽;采用“綜合立法—單行立法”相結合、“中央立法—地方立法”相結合的立法體例;在立法策略上，應當對區(qū)域合作既有的軟、硬法規(guī)范進行制度化清理，先制定行政法規(guī)后制定法律，并以地方立法與之配套，以逐步構建起我國區(qū)域合作的硬法規(guī)制法律體系。

關鍵詞：區(qū)域治理 區(qū)域合作法 法律規(guī)制

中國分類號：DF05? 文獻標識碼：A? 文章編號：1674-4039-（2019）05-0093-100

一、問題與思路

全球化和地區(qū)化并行發(fā)展，全球治理和區(qū)域治理共同崛起，這構成了當代世界各國治國理政無法繞開的全新政治行政生態(tài)格局。正是世界經(jīng)濟一體化的裹掖和中國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國區(qū)域經(jīng)濟一體化獲得快速發(fā)展。但整體來講，我國推進區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略主要是以“強制性制度變遷” 〔1 〕為主要路徑，以區(qū)域合作作為突破區(qū)域經(jīng)濟一體化體制障礙的路徑選擇，〔2 〕初步形成了以政策、行政協(xié)議等軟法調整為主，少量行政法規(guī)規(guī)范為輔的軟硬法混合規(guī)制模式。軟法規(guī)制不足與硬法規(guī)范相對缺乏的短板日益凸顯，需要反思我國區(qū)域合作規(guī)范調整模式，重塑立法與改革決策的關系，“以法治主義引領立法理念轉變，以法治思維和法治方式協(xié)調立法與改革決策的關系”，〔3 〕建構以硬法調整為主、以軟法調整為輔的軟硬法混合規(guī)制模式。是故，現(xiàn)階段需要加強對區(qū)域合作的硬法規(guī)制。囿于我國組織法對區(qū)域合作缺乏明文規(guī)定，又無法通過組織立法增加區(qū)域合作的組織載體，“解決的路徑是創(chuàng)設在實現(xiàn)規(guī)制目標的同時承擔起相應組織法功能的行為法機制，可以由憲法加普通法、分散的實體法或者統(tǒng)一行政程序法加以創(chuàng)設”?！? 〕因此，健全區(qū)域合作的行為法規(guī)范體系成為規(guī)制區(qū)域合作的法律完善方向。筆者循此思路，探尋加強區(qū)域合作法（硬法）建設的內在理據(jù)，分析區(qū)域合作法的外在結構以及制定區(qū)域合作法的路徑選擇。這既有助于完善中國特色社會主義法律體系，也是對區(qū)域合作治理提供有效法律規(guī)制的現(xiàn)實回應。

二、制定區(qū)域合作法的內在理據(jù)

（一）制定區(qū)域合作法的立法需求

1.區(qū)域合作治理亟待加強區(qū)域合作法制建設

行政區(qū)行政是地方政府基于行政區(qū)劃的剛性約束，以壟斷性、封閉性和機械性為顯著特征，以行政命令等強制性方式對行政區(qū)內的公共事務進行管理。行政區(qū)行政無法對跨區(qū)域公共事務進行有效治理，諸多傳統(tǒng)行政區(qū)內部社會公共問題與公共事務，變得越來越外部化和無界化，跨行政區(qū)劃的區(qū)域公共問題大量興起，并有復雜化、多元化和規(guī)?；畱B(tài)勢?！? 〕區(qū)域公共事務興起，區(qū)域內各政府無法獨善其身，凝聚共識——尋求區(qū)域整體利益與行政區(qū)利益之間的平衡——建立有效的區(qū)域合作法律治理機制，是解決跨區(qū)域公共事務治理失靈的根本出路。

區(qū)域合作治理呼喚公平、統(tǒng)一、有效的治理規(guī)則。但是，當前我國有關跨區(qū)公共事務治理主要依賴于黨和國家制定的各項政策、地方政府政策、各級政府之間的行政協(xié)議等，少量單行法律、行政法規(guī)中有關跨區(qū)域公共事務管轄規(guī)定比較分散;區(qū)域合作法律規(guī)范的貫徹執(zhí)行也不盡如人意。加強區(qū)域合作法制建設，實現(xiàn)區(qū)域合作依法治理，需要科學的法律規(guī)范體系，高效的法律規(guī)范執(zhí)行體系。

2.軟法規(guī)制模式的缺陷呼喚加強區(qū)域合作硬法規(guī)制

在我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域合作中，黨和國家的政策文件是最為直接的規(guī)范依據(jù)，區(qū)域合作的規(guī)范調整主要表現(xiàn)為一種軟法規(guī)制模式。如從整體上進行調整的軟法規(guī)范有歷年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、中央政府工作報告、黨中央決定，也有針對特定區(qū)域的政府政策、政府之間的行政協(xié)議。區(qū)域合作政策和行政協(xié)議等軟法自身存在一些缺陷，如軟法制定主體在立法條件、立法技術以及立法保障等方面存在差異，導致軟法質量參差不齊;軟法規(guī)范之間并不存在明顯的位階之分，易造成軟法效力層次上的混亂和適用上的困境;軟法對各主體的權利義務、實施程序與監(jiān)督保障的弱規(guī)制性等。同時，當前各區(qū)域合作政策、行政協(xié)議等軟法規(guī)范在內容上倡議性、框架性、方向性規(guī)定居多，而涉及實質性、具體性、操作性規(guī)定則缺失或有待下級政府及其部門制定更為微觀的執(zhí)行政策，依然難以回避財稅、投融資、政績考核等關鍵體制難題。所以，區(qū)域合作政策、行政協(xié)議缺乏明確的權利義務規(guī)范，缺乏強制性保障措施，缺乏責任懲處規(guī)則和實施跟蹤機制，直接制約著軟法規(guī)制的實效，需要與區(qū)域合作硬法規(guī)制相配合、相協(xié)調。

3.區(qū)域合作涉及的權力配置要求加強區(qū)域合作法律規(guī)制

區(qū)域合作涉及中央與地方、上級與下級機關之間的權力配置，受制于中央與地方之間的權力劃分，以及地方基于分權后的自主權空間，“無法繞開對自治與共治、集權與分權等憲制問題的進一步思考”?！? 〕盡管憲法明確規(guī)定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，但對于中央與地方各自的專屬權力、共享權力以及各級政府之間權力沖突等，缺乏更為具體的法律規(guī)范。從目前情況看，政策、行政協(xié)議等軟法“盡管通常不能直接強制性地配置權利/義務，但經(jīng)常通過自身的制度安排來直接設定或間接影響公共主體的法律地位，進而影響公法的權力/權利結構”?！? 〕因此，區(qū)域合作中無論是涉及各機關的權力界定還是權力運行，均需要國家制定法（硬法）對憲法中有關中央與地方政府、上級與下級政府之間的關系進行細化，也需要國家制定法（硬法）對軟法的明示或默示，以保障軟法的制定與實施。

（二）制定區(qū)域合作法的基本條件

我國區(qū)域合作實踐獲得快速發(fā)展——這得益于區(qū)域合作的軟法與硬法規(guī)范的支撐。其中，有關硬法規(guī)制區(qū)域合作的法律資源，在4448件法律文件中，有15部法律共有21個區(qū)域合作條款，25件行政法規(guī)共計有32個區(qū)域合作條款，以及24個有關區(qū)域合作的法律文件。〔8 〕這是有關區(qū)域合作中央立法數(shù)據(jù)。在地方立法中，《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃實施條例》《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗促進條例》三部地方性法規(guī)比較典型，對某一領域的區(qū)域合作作了全面規(guī)定;湖南省、江蘇省在有關行政程序的地方立法中對區(qū)域合作的原則、形式、指導協(xié)調監(jiān)督等作了規(guī)定。有學者分析認為，中國憲制建設存在著顯性和隱性兩條線索，前者即“中央單一主導”模式，后者即“試錯—確認”模式，并主張將“中央單一主導”模式和“試錯—確認”模式納入中央與地方關系法治化的思考之中?！? 〕這為將來的區(qū)域合作立法，實現(xiàn)區(qū)域合作規(guī)范化、體系化調整提供了一種思路，而既有的中央與地方區(qū)域合作立法實踐及其法律規(guī)范所建構的制度表達，也為制定體系化的區(qū)域合作法律規(guī)范積累了立法經(jīng)驗。

無論是在國際間區(qū)域一體化還是一國域內區(qū)域一體化進程中，促進區(qū)域依法治理、依法規(guī)范區(qū)域合作都是不二法門，盡管法律規(guī)制的載體、路徑等存在差異。在歐盟一體化進程中，歐洲國家所通過的每一部條約或法案，往往成為某項制度變遷的關節(jié)點，有力地推進了歐洲一體化進程，如1951年簽署《巴黎條約》，成立超國家的高級機構，管理煤和鋼鐵這類重要戰(zhàn)略物資和經(jīng)濟資源;1957年歐洲六國簽署《羅馬條約》，建立關稅同盟和共同市場、協(xié)調共同經(jīng)濟政策、共同和平開發(fā)和利用核能;1991年批準的《歐洲聯(lián)盟條約》使歐共體從經(jīng)濟實體向經(jīng)濟政治實體轉換邁出歷史性一步，是歐盟經(jīng)濟與貨幣一體化過程中的重要關節(jié)點。〔10 〕美國各州之間通過簽訂州際協(xié)定，合作處理跨州際公共事務，而州際協(xié)定具有明確的憲制基礎;美國還通過制定綜合性法律或單行法，如《地區(qū)再開發(fā)法》《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》《農(nóng)村發(fā)展法》《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法》等法律規(guī)范區(qū)域合作，促進州際公共事務合作治理。德國、日本等國也是通過制定法律法規(guī)，分別對該國各政府之間的合作作出明確規(guī)定，為促進本國區(qū)域發(fā)展提供了有效法律保障。域外有關區(qū)域公共事務治理和區(qū)域合作的立法及其實踐，可以為我國區(qū)域合作法律規(guī)制提供一種立法鏡鑒和法律制度建構參照。

英國學者卡羅爾·哈洛和理查德·羅林斯曾經(jīng)指出：“公共行政既是行政法學者研究的有效對象，也是他們需要保持回應性的事項。重要的是，行政法應與其行政背景同步。” 〔11 〕確實如此，面對區(qū)域一體化發(fā)展和區(qū)域治理興起，從事法學研究和法律事務的專家學者自當對此作出積極回應。我國自1999年修憲確立“實行依法治國，建設社會主義法治國家”治國方針后，法治建設實踐步入快速發(fā)展軌道，冠以“法治XX”之名的各種地方法治實踐日益興起，如2004年的《法治江蘇建設綱要》、2006年的《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》。與此同時，理論研究中相繼出現(xiàn)“先行法治化” 〔12 〕“地方法制” 〔13 〕“地方法治”“區(qū)域法治” 〔14 〕等論斷，尤其是區(qū)域法治理論中對于區(qū)域合作的論述，為區(qū)域合作的立法與制度構建提供了智力支持。甚至提出了“區(qū)域行政法” 〔15 〕概念，研究行政法的新發(fā)展動向。這些理論闡釋可以為區(qū)域合作法的制定提供學術支撐。

三、區(qū)域合作法的外在結構

完備有效的區(qū)域合作法律系統(tǒng)應該是靜態(tài)的法律規(guī)范結構和動態(tài)的法律規(guī)范實施體系的有機結合和協(xié)調統(tǒng)一。筆者所研究的區(qū)域合作法的外在結構，限定在靜態(tài)的法律規(guī)范結構。區(qū)域合作法不局限于一部《區(qū)域合作法》這樣的法典，而應當是規(guī)范和調整區(qū)域合作關系的法律規(guī)范體系。從法律規(guī)范體系化的視角來看，區(qū)域合作法的外在結構主要可分為：

（一）立法目的與調整對象

通過立法調整社會關系，型構一種社會秩序，包含著立法者希望通過該法的實施所要達到的結果，即對立法目的的追求，“沒有什么能比立法者用來表達其意愿的詞語更有說明力了。制定法詞語本身常常就足以確立立法目的”?！?6 〕對于區(qū)域合作立法而言，其應當追求何種目的，建立何種法秩序，這是區(qū)域合作立法必須考慮的首要問題。區(qū)域合作立法必須服務于跨區(qū)域公共事務依法治理，服務于區(qū)域法治建設，以解決區(qū)域一體化與地方法治“碎片化”之間的矛盾。

一方面，區(qū)域合作法屬于中國特色社會主義法律體系的一部分，故其立法目的既當具有聯(lián)通整體法治建設的價值訴求，也當有解決區(qū)域治理實踐問題的現(xiàn)實面向——區(qū)域合作立法應當具有開放性。德國法學家耶林說：“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每一條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實上的動機。” 〔17 〕盡管區(qū)域經(jīng)濟一體化的形成與發(fā)展主要依賴于市場機制，但伴隨區(qū)域一體化進程中出現(xiàn)的基礎設施建設、環(huán)境保護與資源開發(fā)、戶籍制度與社會保障、市場要素流動等跨區(qū)域公共事務治理問題大量出現(xiàn)，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政不能對這些跨區(qū)域公共事務治理問題作出有效回應，則存在法治中國建設目標與地方法治碎片化的斷裂，推進區(qū)域法治有助于彌合兩者之間的裂痕。區(qū)域合作立法的目的還應當超越區(qū)域合作立法文本的封閉性，“在一種以規(guī)則為中心的法律秩序中，為了減少對條文解釋的恣意，或者制止官員越權行事——即超出授權范圍行事，推論必須經(jīng)常要求離開規(guī)則而求助于目的”?！?8 〕

另一方面，區(qū)域合作立法目的也會影響到區(qū)域合作法的調整對象，或者說，區(qū)域合作法的調整對象也受制于區(qū)域合作法立法目的的定位。區(qū)域合作治理的客體是跨區(qū)域公共行政事務，跨區(qū)域性決定了區(qū)域合作法的調整對象，包括以中央與地方、上級與下級區(qū)域政府為主體的內部行政關系，以及區(qū)域行政的行政主體與相對人之間的外部行政關系。因此，區(qū)域合作法調整區(qū)域行政關系后所形成的區(qū)域行政法律關系，在關系主體、內容和運行機制上，均不同于地方法治下的行政法律關系。這種內部行政關系和外部行政關系以跨區(qū)域公共行政或區(qū)域治理為聯(lián)結點。

（二）基本原則

除遵循立法所共有的民主性、科學性、程序性等原則外，區(qū)域合作立法所遵循的基本原則應當兼具統(tǒng)帥規(guī)則體系、填補規(guī)則空白、縫合規(guī)則空缺等多項功能，是區(qū)域合作過程具有統(tǒng)帥性、針對性的特有原則，主要有法制統(tǒng)一原則、平等互利原則和區(qū)域特色原則。

1.法制統(tǒng)一原則

區(qū)域合作所承載的區(qū)域法治“是國家法治發(fā)展在一定空間區(qū)域范圍內的具體的歷史性展開，是在遵循國家法治發(fā)展的總體方向的前提下，適應區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實需求，建構區(qū)域法治秩序、推動區(qū)域發(fā)展的法治進程，因而是治國理政的區(qū)域性依法治理模式”?！?9 〕區(qū)域合作法必須遵循法制統(tǒng)一原則，其包含兩層含義：一是區(qū)域合作法應當與既有的中國特色社會主義法律體系相兼容，遵循不抵觸原則。其中，從區(qū)域合作立法本意、立法功能而言，“不抵觸”并非把區(qū)域合作立法的內容限制在憲法、法律和行政法規(guī)既有內容的范圍內，而是說區(qū)域合作法不得同憲法、法律和行政法規(guī)的基本精神、原則和既有的相關規(guī)定相矛盾、相沖突、相違背，包括不得直接抵觸和不得間接抵觸。二是區(qū)域合作法內部，包括不同效力等級的區(qū)域合作法之間、同一個區(qū)域內的區(qū)域合作法之間、一部區(qū)域合作法內部條文之間，應當保持協(xié)調一致。

2.平等互利原則

區(qū)域合作法當遵循區(qū)域合作治理的一般規(guī)律，以法律原則確認區(qū)域合作行政規(guī)律，實現(xiàn)價值判斷與事實調整的統(tǒng)一。區(qū)域合作包括區(qū)域政府間縱向行政合作和橫向行政合作，區(qū)域政府間縱向行政合作關系產(chǎn)生的基礎不是官僚制下的命令與服從，而是基于區(qū)域治理過程中形成一種服務導向的共同治理關系，區(qū)域政府間橫向行政合作關系更是發(fā)生在沒有行政隸屬關系的區(qū)域內各地方政府之間。區(qū)域內各級政府基于平等的法律關系主體地位與身份，基于行政自制下的合作共治、自我擔責，基于區(qū)域合作過程中的平等對話、協(xié)商、妥協(xié)等溝通，平等原則貫穿于區(qū)域合作全過程——區(qū)域平等是區(qū)域合作的基礎。

區(qū)域互利是根本。區(qū)域內各政府之間的競爭與合作，是在區(qū)域政府間關系中永遠無法分開的“二重奏”。如何在基于區(qū)域發(fā)展差異產(chǎn)生優(yōu)勢互補的共識之上，實現(xiàn)互利共贏則是區(qū)域合作成功的動力源泉。區(qū)域合作以互利為根本，求同存異，實現(xiàn)各方均能從合作中獲益和促進區(qū)域利益最大化之間的均衡，這即是互利共贏思維?；ダ瓌t要求區(qū)域合作各方改變獨善其身的思維和策略，樹立起行政區(qū)利益與區(qū)域整體利益是一種“唇齒相依” 的共存共榮意識，合作解決區(qū)域公共問題，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展?！?0 〕

3.區(qū)域特色原則

美國著名的文化人類學家吉爾茲提出了法律是地方性知識理論，“任何一種企望可行的法律制度，都必須力圖把具有地方性想像意義的條件的存在結構與具有地方性認識意義的因果的經(jīng)驗過程勾連起來，才可能顯示出似乎是對同一事物所作出的深淺程度不同的描述”。〔21 〕區(qū)域合作的基礎是區(qū)域一體化，規(guī)范區(qū)域合作行為的區(qū)域合作法必須立足于區(qū)域一體化的區(qū)域實情，體現(xiàn)區(qū)域特色。區(qū)域合作法所規(guī)范或調整的區(qū)域社會關系存在地方性特性，區(qū)域合作法也應該體現(xiàn)出地方性差異，并呈現(xiàn)一種開放性結構，因為“法律的地方性知識表達了法律是出自于、理解于和實施于某個地方或區(qū)域的規(guī)則體系和具體實踐，法律的地方性知識不僅具有地方標志的屬性更是體現(xiàn)某種特色所在的開放性，法律的地方性知識標示著法律發(fā)展的地方化、特色化和差異化取向”。〔22 〕其實，我國黨的十八大以后實施的以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為重點的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，不同區(qū)域之間既有個性，也有共性。因此，有關區(qū)域合作法既要對這種區(qū)域發(fā)展中共性進行法律表達，以實現(xiàn)立法之間的協(xié)調與銜接;更要反映區(qū)域發(fā)展的個性與特色，這是區(qū)域合作法規(guī)范區(qū)域合作差異性、地方特色的生命力所在。

（三）主要內容

哪些內容可以納入?yún)^(qū)域合作法的調整范圍從而構成區(qū)域合作法的基本架構，這受制于立法者對區(qū)域合作中制度建構的法律需求的發(fā)現(xiàn)，以及對區(qū)域合作實踐中能夠為區(qū)域合作法提供的經(jīng)驗素材的提煉。當然，不同層級的區(qū)域合作法，在具體規(guī)范內容上可能存在比較大的差別，一般而言，主要包括以下內容：

（1）區(qū)域合作模式。從區(qū)域合作模式來看，既有縱向合作模式，也有橫向合作模式。孟德爾1988年提出應設置地方政府間經(jīng)濟合作的協(xié)調機構，認為應該建立組織間的網(wǎng)絡，加強橫向的聯(lián)系和溝通，以替代傳統(tǒng)的層級體系來協(xié)調政府間利益，〔23 〕凸顯了橫向合作的重要性。并且，在區(qū)域合作實踐中，橫向區(qū)域合作所占比重更大。區(qū)域合作法應當對區(qū)域合作模式有所回應。

（2）區(qū)域合作主體。區(qū)域合作主體是指能夠獨立參與區(qū)域合作事務并能獨立承擔法律責任的主體，其范圍包括哪些？是僅僅局限于區(qū)域合作的各級政府，還是包括社會組織、市場等其他參與區(qū)域合作的主體？這些主體在區(qū)域合作中的職權職責（權利義務）以及上下、左右之間的關系問題;推進區(qū)域合作的工作機構的設置、職能與工作機制等問題;參與區(qū)域合作的社會組織、市場主體，其資格與權限問題等，都需要區(qū)域合作法加以明確。

（3）區(qū)域合作領域。區(qū)域合作領域的確定，直接關系到區(qū)域合作的調整范圍以及對應調整方式問題。實踐中，區(qū)域合作領域已經(jīng)從經(jīng)濟拓展至經(jīng)濟、社會的中心領域和關鍵環(huán)節(jié)，從項目、資金等市場要素到區(qū)域規(guī)劃（政策）等制度要素的合作。就區(qū)域合作的事務領域和空間領域而言，前者可以是交通設施、環(huán)境合作治理、科技人才流動、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，涉及組織法規(guī)定下的政府各項職能以及政府與社會、市場的行動邊界問題，只要涉及跨區(qū)域公共事務的，均可以納入?yún)^(qū)域合作范圍;后者是指區(qū)域合作的空間地域，這受制于現(xiàn)實中各一體化區(qū)域的空間發(fā)展版圖，關涉區(qū)域合作行為的管轄問題。

（4）區(qū)域合作形式或平臺。除傳統(tǒng)的合作論壇、交流會、博覽會外，區(qū)域合作框架協(xié)議、區(qū)域合作規(guī)劃，以及“飛地經(jīng)濟”園區(qū)、承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)、合作試驗區(qū)等都成為深化區(qū)域合作的形式或平臺。區(qū)域合作法對區(qū)域合作的形式或平臺除了對既有的有效形式予以確認之外，也應當對這些區(qū)域合作形式或平臺的管理、運行進行規(guī)范。

（5）區(qū)域合作程序。區(qū)域合作程序是一套權力（權利）義務交涉過程的工作機制，其本質特點應當是過程性和交涉性。在區(qū)域合作中需要淡化行政過程的單方性色彩，將區(qū)域合作的行政主體、參與主體等力量整合起來，以程序規(guī)制權力，讓權力運行依規(guī)則行事從而臣服于自己的角色安排;以程序發(fā)展和保障權利，拓展各權利主體參與、交涉、對話、協(xié)商的渠道和能力。區(qū)域合作法應當對主要程序環(huán)節(jié)、具體程序制度等做出明確規(guī)定。

（6）區(qū)域合作機制。區(qū)域合作機制也是區(qū)域合作法的重要內容，要通過立法解決好區(qū)域合作中的機制設計與制度供給問題。應加強區(qū)域合作機制建設，建立與之配套的制度，以推動區(qū)域合作取得預期的成效。區(qū)域合作機制涵蓋很多內容，如法制協(xié)調機制、批準備案機制、利益調節(jié)與補償機制、績效評價機制、激勵約束機制、監(jiān)督保障機制、信息交流與共享機制、爭議解決機制等都應在區(qū)域合作法中得到體現(xiàn)，并建立相應的制度予以保障。

四、區(qū)域合作法的路徑選擇

（一）區(qū)域合作法的立法體例選擇

1.采用“綜合立法—單行立法”相結合的立法體例

發(fā)達國家以法律為先導，規(guī)范區(qū)域合作則幾乎成為國際慣例。在綜合立法方面，如德國制定《改善區(qū)域經(jīng)濟結構法》、日本制定《國土綜合開發(fā)法》、英國制定《工業(yè)分布法》和《新鎮(zhèn)法》;在單項立法方面，美國頒布了《麻梭淺灘與田納西流域開發(fā)法》《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》，日本陸續(xù)頒布了《北海道開發(fā)法》《孤島振興法》《北海道東北開發(fā)庫法》等，均通過法制強化區(qū)域合作中各政府職責。我國經(jīng)過多年的實踐，已形成多中心區(qū)域經(jīng)濟一體化格局，各中心在區(qū)域合作問題上既有共性也有個性。一方面，針對區(qū)域合作共性問題，可以采取綜合立法模式，對區(qū)域合作的主體、合作程序、合作組織、合作執(zhí)行、合作保障、合作監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范，將區(qū)域合作的手段、技術方法、行為方式、協(xié)調程序等共性的內容規(guī)范化、制度化。另一方面，各區(qū)域發(fā)展不平衡，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略功能定位不同，區(qū)域合作的各要素也存在差異，可采用單行立法體例進行規(guī)范。

2.采取“中央立法—地方立法”相結合的立法體例

針對區(qū)域合作過程中的共性與個性問題，任何單純的中央立法在兼顧法治統(tǒng)一和整體調整的優(yōu)勢時，不可避免將忽視不同領域、不同區(qū)域的個性化法律規(guī)范調整需求?！爸醒肓⒎ㄒ桓妥硬宓降椎摹笠唤y(tǒng)構想，只能是一廂情愿，法治統(tǒng)一的立體架構應摒棄‘均衡主義幻想，接受‘差序化格局”?！?4 〕在我國中央統(tǒng)一領導與地方一定程度分權、多級并存、多類結合的獨特立法體制下，針對區(qū)域合作治理的立法，可以采取中央-地方之間的央地配套、多層融合的立法體例。具體說，中央對國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、跨省級區(qū)域合作事項進行上位立法，由各省級地方立法主體對區(qū)域內具有共同、共性、共識的公共事務采取立法協(xié)作方式，如2006年7月遼寧、吉林、黑龍江三省簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開展聯(lián)合立法，或者由地方共同的權力機關或行政機關對區(qū)域合作事項進行地方立法，形成中央宏觀立法與地方中觀立法相結合的立法體例，構建完整的區(qū)域合作法律規(guī)范體系。

（二）下一步行動策略

1.推進區(qū)域合作軟硬法規(guī)范的制度化清理

良法是實現(xiàn)善治的前提，不合時宜、相互沖突的法規(guī)范也可能成為社會發(fā)展的羈絆。在法律文件、政策文本數(shù)量劇增的時代，及時清理那些過時、不協(xié)調甚至存有沖突的軟硬法規(guī)范，成為科學立法、民主立法的一項經(jīng)常性工作。推進區(qū)域合作軟硬法規(guī)范的清理工作，即是要根據(jù)國家法治統(tǒng)一原則，對既有的軟法規(guī)范、硬法規(guī)范進行分類、整理、審查，并決定予以廢止、修改、失效，消除法規(guī)范沖突。建立對法規(guī)范的制度化、動態(tài)化的定時、集中清理制度，包括對區(qū)域合作有關的軟硬法進行清理，應當被定位為區(qū)域合作硬法立法的必要環(huán)節(jié)，由各有權機關在職權范圍內，按照法定的程序、標準、方式，對與區(qū)域合作有關的法律規(guī)范和政策等進行清理備案，為下一步開展區(qū)域合作硬法立法創(chuàng)造區(qū)域相對統(tǒng)一的法制環(huán)境。

2.先行制定《區(qū)域合作條例》，待條件成熟制定《區(qū)域合作法》

區(qū)域合作的硬法規(guī)范應當與既有的法律體系相兼容、協(xié)調一致，在具體形態(tài)、效力層級定位和立法主體選擇上，則需要考慮分階段、分步驟、分輕重緩急，把握立法時機，進行立法策略選擇。就當下我國區(qū)域合作法的硬法規(guī)范體系而言，可以根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定，由全國人民代表大會及其常務委員會作出決定，授權國務院根據(jù)我國區(qū)域合作治理實踐，就區(qū)域合作事項先制定行政法規(guī)——《區(qū)域合作條例》，對區(qū)域合作條例的立法目的、基本原則、合作范圍與方式、程序、平臺，各合作主體的職權職責或權利義務，區(qū)域合作的監(jiān)督保障機制等予規(guī)定和界定。與此同時，國務院可以就某一區(qū)域或某一區(qū)域合作領域，制定綜合類的或專門的區(qū)域合作條例，與當前作為基本法律的《區(qū)域合作條例》相互配合，形成中央層面的“面—點”相結合的立法體例，在全國實施，總結各區(qū)域合作經(jīng)驗，待立法時機成熟，提請全國人民代表大會及其常務委員會實時制定《區(qū)域合作法》，以進一步提升區(qū)域合作立法的效力層次。在地方立法層面，享有地方立法權的地方人大和政府，可以在有關區(qū)域合作上位法的前提下，制定與之相匹配、協(xié)調、細化的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。

結? 語

國家制定法（硬法）與政策、行政協(xié)議等（軟法）的雙重規(guī)范，構成了區(qū)域合作的規(guī)范形態(tài)。軟法與硬法各有所長，但也分別存在自身的不足，〔25 〕軟法和硬法自身的結構性缺陷，無法以自身的修復進行“自我救贖”，而軟法和硬法自身優(yōu)勢剛好能成為彌補對方結構性缺陷的一種外部力量，兩者結合可以實現(xiàn)以弱襯強、相得益彰。所以，現(xiàn)實中對府際合作純粹采用單一硬法規(guī)制模式或軟法規(guī)制模式的情況極為少見，相反，以一種軟硬法混合規(guī)制形態(tài)才是區(qū)域合作有效法律規(guī)制的常態(tài)。我國目前的總體狀況是，區(qū)域合作的硬法規(guī)制不足，在缺乏硬法保障的情況下，軟法的效用難以充分展現(xiàn)出來，適時構建區(qū)域合作法這一區(qū)域治理的硬法規(guī)制框架，以完善區(qū)域合作的法律規(guī)范體系。