魯春陽 李會(huì)杰 文楓 李艷

[摘要]隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地現(xiàn)狀較為突出，不僅造成土地資源的浪費(fèi)，也不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。通過分析宅基地閑置的現(xiàn)狀及原因，學(xué)者們關(guān)于閑置宅基地的概念、類型、認(rèn)定等的現(xiàn)狀，按照問題導(dǎo)向，底線思維，從源頭入手，從過程著手的思路，提出了閑置宅基地治理的路徑。

[關(guān)鍵詞]閑置宅基地;退出補(bǔ)償;再利用

[中圖分類號(hào)] F301.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段。黨的十九大報(bào)告提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施離不開農(nóng)村土地制度的支撐，其中宅基地制度是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重中之重。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷深入，農(nóng)戶生計(jì)模式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村勞動(dòng)力狀況等發(fā)生深刻變化，農(nóng)村宅基地的功能也發(fā)生了新的轉(zhuǎn)換，宅基地的生產(chǎn)輔助性功能減弱，導(dǎo)致宅基地大量閑置和廢棄。我國(guó)2億多畝的農(nóng)村宅基地中閑置土地占10%～15%。宅基地的大量閑置，不僅對(duì)我國(guó)糧食安全和耕地保護(hù)造成很大壓力，同時(shí)，也不利于農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。因此，如何盤活利用閑置宅基地成為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。

1 農(nóng)村閑置宅基地的內(nèi)涵

學(xué)者們對(duì)閑置宅基地的研究主要集中在宅基地閑置的現(xiàn)狀、原因等方面。關(guān)于閑置宅基地的概念，形成了以下觀點(diǎn)：有學(xué)者認(rèn)為閑置宅基地是指其效能無法體現(xiàn)的宅基地，分為長(zhǎng)期閑置和面積超標(biāo)閑置兩類。有學(xué)者認(rèn)為閑置宅基地包括宅基地及其上面的構(gòu)筑物和附屬物的空置、荒廢和廢棄的現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為閑置宅基地是指未被任何利用的宅基地。學(xué)者們關(guān)于閑置宅基地的概念、界定標(biāo)準(zhǔn)、類型等尚未達(dá)成共識(shí)。各地在閑置宅基地的認(rèn)定和類型界定也存在差異。如淳安縣于2011年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村閑置宅基地管理的通知》將閑置宅基地界定為村民實(shí)際占用面積超過縣政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并可獨(dú)立使用的宅基地，包括住房、廚房、庭院、廁所、倉(cāng)庫(kù)、生蓄欄等。將閑置宅基地劃分為六種類型：一是一戶多宅的，且實(shí)際占用面積超過縣政府規(guī)定的面積;二是批而未建的宅基地;三是建新不拆舊的;四是長(zhǎng)期荒廢、廢棄且無主的宅基地;五是空置或滅失兩年以上未使用的宅基地;六是法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

2 農(nóng)村閑置宅基地的現(xiàn)狀及原因

宅基地閑置不僅影響農(nóng)村土地資源配置效率，也不利于顯化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置較為突出，隨著大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，兩棲人口的大量存在，導(dǎo)致雙重占地。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定：“一戶一宅”。但由于各種原因，“一戶多宅”現(xiàn)象大量存在。根據(jù)華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院依托“百村觀察”項(xiàng)目平臺(tái)，于2014年6～9月對(duì)全國(guó)31省207個(gè)村莊4090戶農(nóng)戶就宅基地閑置問題進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果顯示：農(nóng)戶戶均擁有宅基地1.15處，農(nóng)戶戶均擁有宅基地?cái)?shù)量總體超標(biāo)，一成以上村莊一戶多宅現(xiàn)象較多;超過一成的村莊宅基地閑置較普遍，接近十分之一的農(nóng)戶有閑置宅基地。對(duì)于閑置宅基地，八成以上的村莊沒有進(jìn)行過管理。

造成宅基地大量閑置的原因是多方面的。一是歷史原因。由于宅基地制度的無償無期限性和福利性，使得宅基地的社會(huì)保障功能長(zhǎng)期被固化，再加上與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織身份的捆綁，農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地和房屋。二是法律法規(guī)的影響。由于現(xiàn)行《土地管理法》、《物權(quán)法》等不允許農(nóng)民出售宅基地，嚴(yán)禁用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，宅基地流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制，宅基地流轉(zhuǎn)只能限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，這種規(guī)定使得宅基地自由流動(dòng)幾乎是不可能的。另外，法律關(guān)于宅基地退出、收回等的程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等缺失。三是農(nóng)民自身的影響。即使在城市有穩(wěn)定工作和穩(wěn)定住房的農(nóng)民，也不愿意退出閑置宅基地，把宅基地視為私有財(cái)產(chǎn)或者是生存保障。四是管理層面的因素。由于我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，造成城鄉(xiāng)土地要素在市場(chǎng)上配置的不平等，農(nóng)村土地價(jià)值難以顯化，農(nóng)民土地閑置的代價(jià)體現(xiàn)不明顯，再加上管理部門對(duì)閑置宅基地的處置不及時(shí)，執(zhí)行力度較小;另一方面，我國(guó)農(nóng)村大多地方都沒有進(jìn)行村莊規(guī)劃，宅基地選址隨意性較大，村莊布局凌亂，農(nóng)民蓋房大多超標(biāo)。

3 農(nóng)村閑置宅基地治理思路

治理我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置問題，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，土地利用狀況，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，底線思維，從源頭入手，從過程著手，創(chuàng)新治理思路和手段，重點(diǎn)要做好以下工作：

3.1 開展農(nóng)村閑置宅基地調(diào)查研究工作

目前，學(xué)者們關(guān)于閑置宅基地的概念、內(nèi)涵、類型和界定等標(biāo)準(zhǔn)不一，亟需在理論層面上開展農(nóng)村閑置宅基地的概念、類型、界定標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，厘清閑置宅基地類型。同時(shí)，開展閑置宅基地普查工作，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地的數(shù)據(jù)大多來源于點(diǎn)上的調(diào)研，全國(guó)范圍內(nèi)到底有多少閑置宅基地，空間分布特征、閑置程度等都不清楚，需要摸清家底，為政府制定閑置宅基地處置辦法，測(cè)算閑置宅基地流轉(zhuǎn)潛力等提供理論和技術(shù)支撐。

3.2 探索實(shí)施閑置宅基地有償退出機(jī)制

實(shí)施閑置宅基地有償退出激勵(lì)機(jī)制，制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不同類型的閑置宅基地，實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和體系。探索多元的退出補(bǔ)償體系，如宅基地?fù)Q房、貨幣補(bǔ)償、宅基地?fù)Q保障、宅基地入股等;制定閑置宅基地退出條件、退出程序、退出補(bǔ)償、退出收益分配辦法、后序監(jiān)管辦法等。在補(bǔ)償制度上，要保障農(nóng)民的收益水平不降低，保障農(nóng)民自愿退出，不得強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地;補(bǔ)償費(fèi)用要嚴(yán)格區(qū)分劃定使用面積和超標(biāo)使用面積。同時(shí)，要建立多元的住房保障體系。建立農(nóng)村宅基地整理置換復(fù)墾機(jī)制，從土地出讓金中拿出一部分專門用于閑置宅基地整理復(fù)墾工作，用于整理復(fù)墾費(fèi)用和農(nóng)戶補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)村閑置宅基地再利用途徑

政府可以引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目的建設(shè)。以休閑農(nóng)業(yè)為例，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造，帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)發(fā)展，集中連片的地區(qū)可以進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)的開發(fā)，農(nóng)民利用閑置宅基地開發(fā)農(nóng)業(yè)觀光休閑項(xiàng)目，修建農(nóng)業(yè)科普?qǐng)@、農(nóng)耕博物、游樂場(chǎng)等。農(nóng)民也可以將閑置宅基地修繕，建成特色民宿、農(nóng)家樂等，或者發(fā)展特色養(yǎng)殖，提高土地利用效益，提升土地價(jià)值。同時(shí)，政府利用閑置宅基地建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)站，農(nóng)業(yè)物流園、農(nóng)村淘寶項(xiàng)目等，助推“互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)”的發(fā)展。

3.4 完善宅基地管理和利用制度

目前，我國(guó)正在推進(jìn)“三塊地”改革試點(diǎn)，取得了一些典型經(jīng)驗(yàn)和做法，但還沒有形成可在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣做法。在管理層面，應(yīng)加快編制村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，合理劃定宅基地使用面積，對(duì)宅基地空間布局進(jìn)行優(yōu)化;提高宅基地管理的信息化水平，利用網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)、地理信息技術(shù)、遙感影像數(shù)據(jù)等，及時(shí)準(zhǔn)確獲取宅基地動(dòng)態(tài)信息，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地信息化管理;探索新的宅基地分配制度和用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照“一戶一宅”的法律規(guī)定，嘗試宅基地有償使用制度，探索不同類型農(nóng)戶宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)和宅基地取得形式。

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[收稿日期]2018-11-27

[基金項(xiàng)目]河南省政府決策咨詢項(xiàng)目（2018B221）;河南省科技廳項(xiàng)目（182400410559、1724004105290）;河南省教育廳高等學(xué)校重點(diǎn)項(xiàng)目（17A630007）;

河南省教育廳高等學(xué)校青年骨干教師資助項(xiàng)目（2015GGJS-015）;平頂山市科技局項(xiàng)目（2017008（8.6））;河南城建學(xué)院學(xué)術(shù)技術(shù)帶頭人項(xiàng)目

（YCJXSJSDTR201803）.河南城建學(xué)院科研能力提升項(xiàng)目（2017YY025）。

[作者簡(jiǎn)介]魯春陽（1979—），女，河南平頂山人，博士，副教授，研究方向：土地資源管理、區(qū)域規(guī)劃及區(qū)域經(jīng)濟(jì)。