●文宗瑜

為了加強(qiáng)與完善人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的全面監(jiān)督，要求建立國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告制度，全面實(shí)施各級(jí)政府編制并向各級(jí)人大常委會(huì)提交國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的政策①。國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告是以國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀為依據(jù)、關(guān)于各級(jí)政府行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利的國(guó)有資產(chǎn)如何經(jīng)營(yíng)如何管理及管理成效的全面報(bào)告。各級(jí)政府提交各級(jí)人大常委會(huì)的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告要覆蓋所有類別的國(guó)有資產(chǎn)，是國(guó)有資產(chǎn)全口徑的統(tǒng)計(jì)、全數(shù)額的計(jì)量或全現(xiàn)狀登記。各級(jí)政府都要編制國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制可以與中央政府國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告存在差異化、不同地方政府在國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制上也可以差異化。隨著國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度建立及全面實(shí)施，要求不斷提高國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制水平?？梢哉f(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制水平越高，人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的監(jiān)督越到位。為了不斷提高國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制水平，需要盡快解決全口徑全覆蓋的國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)、綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告的有機(jī)銜接、政府性投資所形成國(guó)有資產(chǎn)的確認(rèn)及計(jì)量計(jì)價(jià)、報(bào)告?zhèn)戎貒?guó)有資本價(jià)值與國(guó)有資本效率等問(wèn)題。

一、國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度建立的重要意義及作用

國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度的建立，是完善國(guó)家治理的重要要求之一，是推動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)及各級(jí)人大常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署，符合憲法及法律的相關(guān)規(guī)定，對(duì)推動(dòng)國(guó)資管理改革和國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化、對(duì)促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理水平的進(jìn)一步提高，具有重要意義及作用。

（一）完善及加強(qiáng)人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的全面監(jiān)督

國(guó)有資產(chǎn)歸國(guó)家所有，是生產(chǎn)資料公有制的重要實(shí)現(xiàn)形式之一②。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)并負(fù)有管理職責(zé)；包括中央政府與地方政府在內(nèi)的各級(jí)政府，分別代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利，從事國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理。各級(jí)政府為了促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平與管理水平的提高，持續(xù)推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理的改革③，逐步加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的行政監(jiān)督，在政府體系內(nèi)不斷完善國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的監(jiān)督機(jī)制；但是，各級(jí)政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的監(jiān)督，仍是行政監(jiān)督。從國(guó)家治理完善的要求看，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理及監(jiān)督，要形成制衡機(jī)制，應(yīng)在行政監(jiān)督之外強(qiáng)化人大的監(jiān)督。建立國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度，全國(guó)人大常委會(huì)及各級(jí)人大常委會(huì)定期聽(tīng)取和審議國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，是為了加強(qiáng)人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的監(jiān)督，推動(dòng)人大充分履行對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的監(jiān)督職能。人大監(jiān)督是在各級(jí)政府行政體系外的監(jiān)督，既監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，也監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)的管理，還監(jiān)督政府在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理上的不到位不作為等，是全面監(jiān)督。人大履行國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的監(jiān)督職能，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理及監(jiān)督之間的權(quán)力制衡，使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理得到更有效更全面的監(jiān)督。

（二）推動(dòng)國(guó)資管理改革與國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化

各級(jí)政府向各級(jí)人大常委會(huì)提交國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告，接受人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的監(jiān)督。人大的監(jiān)督集中體現(xiàn)為各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的審議，審議程序包括三個(gè)環(huán)節(jié)。第一環(huán)節(jié)是在審議報(bào)告前，人大常委會(huì)組織開(kāi)展視察或者專題調(diào)研，并收集整理各方面意見(jiàn)和建議，交由本級(jí)政府研究并在報(bào)告中作出回應(yīng)；第二環(huán)節(jié)是在人大常委會(huì)審議報(bào)告時(shí)，本級(jí)政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)并回答詢問(wèn)；第三環(huán)節(jié)是審議報(bào)告后，人大常委會(huì)將審議意見(jiàn)送本級(jí)政府研究處理①。人大常委會(huì)審議國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的三個(gè)環(huán)節(jié)，都會(huì)高度關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的突出問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。就當(dāng)下國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的現(xiàn)狀看，國(guó)資管理改革與國(guó)有企業(yè)改革徘徊不前，如果國(guó)資管理改革與國(guó)有企業(yè)改革不能持續(xù)推進(jìn)，就難以實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率的提高。在審議國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告過(guò)程中，各級(jí)人大常委會(huì)運(yùn)用專題詢問(wèn)、質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查等手段，就國(guó)資管理改革與國(guó)有企業(yè)改革持續(xù)推進(jìn)提出要求，還會(huì)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，要求并督促各級(jí)政府把國(guó)資管理改革與國(guó)有企業(yè)改革落到實(shí)處，定期向人大常委會(huì)進(jìn)行反饋?？梢哉f(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度的建立，有利于推動(dòng)國(guó)資管理改革與國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化。

（三）促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理水平的進(jìn)一步提高

各級(jí)政府向各級(jí)人大常委會(huì)提交國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告，是以綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告的形式向各級(jí)人大常委會(huì)匯報(bào)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理情況；不僅要匯報(bào)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的成果，還要匯報(bào)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理中存在的問(wèn)題，更要分析國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理存在問(wèn)題的原因。各級(jí)人大常委會(huì)履行國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督職能，審議國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告①，也會(huì)關(guān)注甚至側(cè)重國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理存在的問(wèn)題。除此以外，各級(jí)人大常委會(huì)還會(huì)運(yùn)用專題咨詢、質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查等手段，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理存在的問(wèn)題形成分析判斷，提出解決問(wèn)題的要求。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理中存在的重大問(wèn)題，各級(jí)人大常委會(huì)長(zhǎng)期關(guān)注并跟蹤，注重聽(tīng)取社會(huì)各界及專業(yè)人士的意見(jiàn)，必要時(shí)還會(huì)委托第三方的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研及提出解決問(wèn)題的建議。在某種意義上，人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理進(jìn)行監(jiān)督，會(huì)推動(dòng)各級(jí)政府解決國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理中存在的問(wèn)題，要求各級(jí)政府通過(guò)不斷深化國(guó)資管理改革與國(guó)有企業(yè)改革，解決國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中的突出問(wèn)題與難點(diǎn)問(wèn)題，從而推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理水平的進(jìn)一步提高。

二、國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的全口徑及覆蓋所有政府級(jí)次

國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告是以國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀為依據(jù)、關(guān)于各級(jí)政府行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利的國(guó)有資產(chǎn)如何經(jīng)營(yíng)如何管理及管理成效的全面報(bào)告。各級(jí)政府提交各級(jí)人大常委會(huì)的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告覆蓋了所有類別的國(guó)有資產(chǎn)，是國(guó)有資產(chǎn)全口徑的統(tǒng)計(jì)、全數(shù)額的計(jì)量或全現(xiàn)狀登記。各級(jí)政府都要編制國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，各政府級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告還要覆蓋國(guó)有資產(chǎn)使用屬性變更。

（一）國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制的國(guó)有資產(chǎn)全口徑

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)管理根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的使用現(xiàn)狀或經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，通常把國(guó)有資產(chǎn)分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、金融性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、資源性國(guó)有資產(chǎn)④。國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制著眼國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)額計(jì)量或現(xiàn)狀登記，從全口徑覆蓋的角度，要求編制到報(bào)告中的國(guó)有資產(chǎn)分類為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源①；企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)①都可以計(jì)量，其中的大部分還可以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)量甚至可以計(jì)量國(guó)有資產(chǎn)資本化的國(guó)有資本價(jià)值，國(guó)有自然資源更多的是現(xiàn)狀登記，其中的一部分可以進(jìn)行價(jià)值計(jì)量，當(dāng)然這種價(jià)值計(jì)量也難以標(biāo)準(zhǔn)化。在某種意義上，國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)全口徑的數(shù)額計(jì)量或現(xiàn)狀登記。

（二）各級(jí)政府都要編制國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告

中央政府與地方政府分別代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利⑤，從事國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理；中央政府和地方政府都要編制國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告①，向本級(jí)人大常委會(huì)提交國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告。中央政府編制的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，涵蓋中央政府行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利的各類國(guó)有資產(chǎn)；地方政府編制的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告①，涵蓋地方各政府級(jí)次行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利的各類國(guó)有資產(chǎn)。地方政府包括三級(jí)政府即省直轄市自治區(qū)級(jí)政府、地市級(jí)政府和區(qū)縣級(jí)政府。另外，中央和地方各政府級(jí)次編制的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告均包括綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告①。

各級(jí)政府都要編制國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，都要定期向各級(jí)人大常委會(huì)匯報(bào)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理情況，都要接受人大的監(jiān)督。在人大監(jiān)督的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府要推動(dòng)國(guó)資管理改革和國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理水平的進(jìn)一步提高。

（三）各政府級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告應(yīng)覆蓋國(guó)有資產(chǎn)使用屬性變更

各政府級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告情況編制，除了覆蓋各類國(guó)有資產(chǎn)，還要覆蓋國(guó)有資產(chǎn)使用屬性變更。就國(guó)有資產(chǎn)使用屬性變更而言，是指國(guó)有資產(chǎn)使用屬性在不同類國(guó)有資產(chǎn)之間的變更。就當(dāng)下國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀及運(yùn)營(yíng)看，國(guó)有資產(chǎn)屬性變更集中在行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。在當(dāng)下各政府級(jí)次的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)⑤中，其中的一部分是以隸屬行政事業(yè)單位的國(guó)有企業(yè)為載體進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。這些占用使用行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)可稱之為行政事業(yè)性國(guó)有企業(yè)。行政事業(yè)性國(guó)有企業(yè)增加或減少，涉及國(guó)有資產(chǎn)使用屬性變更。各政府級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制中，除了要真實(shí)反映國(guó)有資產(chǎn)使用屬性變更數(shù)額，還要反映行政事業(yè)性國(guó)有企業(yè)的占用使用國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額。

各政府級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告覆蓋國(guó)有資產(chǎn)使用屬性變更，有利于國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告的編制，有利于國(guó)有資產(chǎn)管理水平的提高，還可為后期編制可計(jì)量計(jì)價(jià)、可交易、可變現(xiàn)的國(guó)有資本價(jià)值報(bào)告創(chuàng)造條件。

三、各政府級(jí)次及不同地方的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制可以差異化

按照推動(dòng)人大履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的決策部署，各級(jí)政府都要編制國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告①并向各級(jí)人大常委會(huì)提交國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告。中央政府已經(jīng)率先編制并向全國(guó)人大常委會(huì)提交國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，一些編制并向本級(jí)人大常委會(huì)提交國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的地方政府，基本上是參照甚至是照搬中央政府國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告。在當(dāng)下中央與地方及不同地方國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀差異巨大的情況下，地方政府簡(jiǎn)單照搬中央政府國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，往往不能真實(shí)反映當(dāng)?shù)氐膰?guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀及管理水平。因此，地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制可以與中央政府國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告①存在差異化、不同地方政府在國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制上也可以差異化。各政府級(jí)次尤其地方各政府級(jí)次要結(jié)合當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀與管理特點(diǎn)，與人大常委會(huì)充分溝通，編制真實(shí)反映地方國(guó)有資產(chǎn)管理特點(diǎn)、符合人大監(jiān)督要求的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告。各政府級(jí)次及不同地方的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制差異化，要充分考慮中央本級(jí)與地方級(jí)次及不同地方的國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀及管理特點(diǎn)的巨大差別。

（一）中央本級(jí)的國(guó)有資產(chǎn)類別全且數(shù)額大價(jià)值大

就國(guó)有資產(chǎn)在各政府級(jí)次的分布結(jié)構(gòu)看，中央政府行政產(chǎn)權(quán)權(quán)利的國(guó)有資產(chǎn)具有特殊性。一是中央本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模較大,四大類國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)據(jù)齊全，信息系統(tǒng)基本可以對(duì)中央本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全面覆蓋；二是中央本級(jí)四大類國(guó)有資產(chǎn)邊界相對(duì)清晰，尤其是與地方各政府級(jí)次相比，第一類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）與第二類金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)邊界清晰，易于分開(kāi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；三是中央本級(jí)占有和使用國(guó)有資產(chǎn)集中度高且數(shù)額大，一家大的央企占用使用的國(guó)有資產(chǎn)往往就高達(dá)近萬(wàn)億、總資產(chǎn)規(guī)?？蛇_(dá)幾萬(wàn)億。在某種意義上，任何一個(gè)地方政府級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀及管理特點(diǎn)都無(wú)法與中央政府相比。所以，地方政府級(jí)次編制國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，不宜簡(jiǎn)單照搬中央政府的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告。

（二）地方政府各級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)情況更復(fù)雜且數(shù)額小價(jià)值小

就地方政府各級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀而言，具有十分明顯的自身特點(diǎn)。一是地方政府各級(jí)次國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模較小，各類國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)據(jù)殘缺不全，信息系統(tǒng)不能對(duì)地方本級(jí)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全面覆蓋；二是地方政府各級(jí)次的不同類國(guó)有資產(chǎn)邊界模糊，最難分類的就是第一類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）與第二類金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，因?yàn)榈胤秸骷?jí)次國(guó)有企業(yè)普遍存在出資人多元化的現(xiàn)象，不僅有財(cái)政部門(mén)、國(guó)資部門(mén)作為國(guó)有企業(yè)的出資人，往往地方金融國(guó)有企業(yè)是由多家產(chǎn)業(yè)型國(guó)有企業(yè)出資設(shè)立，甚至一家產(chǎn)業(yè)型國(guó)有企業(yè)由其下屬的多個(gè)子（孫）公司分別參與了多家地方國(guó)有金融企業(yè)的出資；三是地方政府各級(jí)次國(guó)有企業(yè)占有和使用國(guó)有資產(chǎn)集中度低且數(shù)額小，到了地市或區(qū)縣一級(jí)，國(guó)有企業(yè)數(shù)量更少，某些地方政府沒(méi)有金融國(guó)有企業(yè)。

除了中央本級(jí)與地方政府各級(jí)次國(guó)有資產(chǎn)特征的差別巨大，不同地區(qū)的國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)狀也各具特點(diǎn)，差別較大。就國(guó)有資產(chǎn)在東部沿海、中部?jī)?nèi)陸和西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的分布情況來(lái)看，東部沿海地區(qū)國(guó)有資產(chǎn)集中度高，中部?jī)?nèi)陸地區(qū)與西部邊遠(yuǎn)地區(qū)國(guó)有資產(chǎn)集中度低，雖然中西部地區(qū)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量多且每家國(guó)有企業(yè)占用使用國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額小，但國(guó)有企業(yè)在當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。另外，不同地區(qū)的國(guó)有資產(chǎn)管理水平也高低不同，懸殊較大，東部沿海地區(qū)依托于當(dāng)?shù)剌^為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)化體系，國(guó)有資產(chǎn)資本化率較高，國(guó)有資產(chǎn)管理水平較高，相比之下，中西部地區(qū)的國(guó)有資產(chǎn)的資本化率較低，國(guó)有資產(chǎn)管理水平較低。

（三）城市經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的地方政府基建與土地開(kāi)發(fā)形成了較大數(shù)額國(guó)有資產(chǎn)

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地開(kāi)發(fā)對(duì)改善城市形象、增加政府收入發(fā)揮著重大作用，當(dāng)然，其拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)也明顯。很多城市經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的地方或區(qū)域，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地開(kāi)發(fā)規(guī)模大且以政府投資為主。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)一般由地方政府委托地方國(guó)有企業(yè)承擔(dān)，政府投資并由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)或開(kāi)發(fā)，相應(yīng)形成了數(shù)額較大的國(guó)有資產(chǎn)。在中央政府編制的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告中，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源這四類國(guó)有資產(chǎn)并沒(méi)有包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地開(kāi)發(fā)形成的國(guó)有資產(chǎn)。地方政府在編制本級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告過(guò)程中，應(yīng)考慮把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地開(kāi)發(fā)形成的國(guó)有資產(chǎn)合并到四類國(guó)有資產(chǎn)的相近類中，或單列并做說(shuō)明。

四、國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制水平提高要解決的若干問(wèn)題

中央本級(jí)及部分省直轄市自治區(qū)已經(jīng)啟動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制工作；未來(lái)幾年，國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制會(huì)覆蓋所有地方政府級(jí)次。隨著國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度建立及全面實(shí)施，要求不斷提高國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制水平?？梢哉f(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制水平越高，人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理的監(jiān)督越到位。就各級(jí)政府級(jí)次及不同地方政府級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制水平提高而言，需要集中解決若干帶有普遍性的問(wèn)題。

（一）加快全口徑全覆蓋的國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)

國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)的建設(shè)是國(guó)有資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作中的首要之選和重中之重，全口徑全覆蓋的國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)能夠推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)由相對(duì)粗放式管理轉(zhuǎn)向相對(duì)精細(xì)化管理，由報(bào)表式數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)向流程化數(shù)據(jù)，能將分散化的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的整合⑥。在全口徑全覆蓋的國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃中，應(yīng)考慮一些新技術(shù)手段如區(qū)塊鏈技術(shù)的充分應(yīng)用，從而保證國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)的高起點(diǎn)。

加快全口徑全覆蓋的國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)達(dá)到這樣幾個(gè)目的，一是要實(shí)現(xiàn)中央本級(jí)與地方級(jí)次國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。中央本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)早且推進(jìn)快，地方級(jí)次國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)要考慮如何與中央本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)相銜接相協(xié)調(diào)，以便能夠?qū)崿F(xiàn)各政府級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)、國(guó)資部門(mén)與自然資源部門(mén)等不同政府職能部門(mén)的信息共享與整合。國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度建立及國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告編制水平提高，要依托信息系統(tǒng)共享與整合不同部門(mén)的信息，提高效率的同時(shí)也能保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與有效性。

（二）實(shí)現(xiàn)綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告的有機(jī)銜接

各政府級(jí)次編制的國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，包括國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告①。綜合報(bào)告要反映國(guó)有資產(chǎn)管理①的基本情況，每年以書(shū)面形式報(bào)送各級(jí)人大常委會(huì)審議；專項(xiàng)報(bào)告每年選取某一個(gè)方面的情況進(jìn)行重點(diǎn)報(bào)告，分為四個(gè)方面的專項(xiàng)：企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源⑦等。雖然綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告主要內(nèi)容不同，報(bào)告特點(diǎn)各有側(cè)重，但綜合報(bào)告含有專項(xiàng)報(bào)告部分?jǐn)?shù)據(jù)與內(nèi)容，專項(xiàng)報(bào)告是綜合報(bào)告的深入與細(xì)化，應(yīng)做好兩者的有機(jī)銜接。

國(guó)有資產(chǎn)管理情況綜合報(bào)告主要內(nèi)容包括國(guó)有資產(chǎn)總體情況和國(guó)有資產(chǎn)管理工作情況，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)全口徑的覆蓋；國(guó)有資產(chǎn)管理情況專項(xiàng)報(bào)告①主要內(nèi)容包括某一類國(guó)有資產(chǎn)基本情況及管理成效，聚焦在某一類國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域。為實(shí)現(xiàn)綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告的有機(jī)銜接，一是綜合報(bào)告要為專項(xiàng)報(bào)告提供總體的方向和目標(biāo)，專項(xiàng)報(bào)告要在其基礎(chǔ)上明確具體的計(jì)劃與措施；二是綜合報(bào)告要充分明確四大類國(guó)有資產(chǎn)之間的關(guān)系，更好地為專項(xiàng)報(bào)告劃好范圍，專項(xiàng)報(bào)告也應(yīng)避免過(guò)于局限某一類資產(chǎn)領(lǐng)域，注重與其他類國(guó)有資產(chǎn)的聯(lián)系和相互作用。

（三）加強(qiáng)政府性投資所形成國(guó)有資產(chǎn)的確認(rèn)及計(jì)量計(jì)價(jià)

政府性投資可以抑制經(jīng)濟(jì)增速回落。在近十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下行中，政府性投資逐年加大。政府性投資所形成的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額龐大，但是，普遍存在著產(chǎn)權(quán)確權(quán)滯后、管理情況復(fù)雜等難點(diǎn)問(wèn)題，導(dǎo)致了相應(yīng)資產(chǎn)難以確認(rèn)及計(jì)量計(jì)價(jià)。除此以外，地方政府各級(jí)次對(duì)于政府性投資所形成的國(guó)有資產(chǎn)大多沒(méi)給予足夠重視，歷史資料相對(duì)匱乏，投入資金來(lái)源呈多元化，難以確定其成本費(fèi)用實(shí)際支出，其資產(chǎn)種類和資產(chǎn)數(shù)額在國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告中如何反映沒(méi)有明確的政策。各級(jí)政府要探索研究，盡快使政府性投資所形成的國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告中能夠反映出來(lái)。

加強(qiáng)政府性投資所形成國(guó)有資產(chǎn)的確認(rèn)及計(jì)量計(jì)價(jià)，一是要對(duì)通過(guò)政府性投資已形成國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行核查清理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。二是要推進(jìn)相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則完善，能夠?qū)φ酝顿Y形成國(guó)有資產(chǎn)的分類、產(chǎn)權(quán)歸屬、計(jì)量計(jì)價(jià)做更加明確詳細(xì)的規(guī)定。三是要增加對(duì)政府性投資資產(chǎn)確認(rèn)流程，能夠從源頭上對(duì)政府性投資形成的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)。通過(guò)合理確認(rèn)，準(zhǔn)確計(jì)量計(jì)價(jià)政府性投資形成的國(guó)有資產(chǎn)，使國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告反映的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)更精確、反映的國(guó)有資產(chǎn)管理情況更全面。

（四）國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告要側(cè)重國(guó)有資本價(jià)值與國(guó)有資本效率

國(guó)有資本是國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值形式⑧，體現(xiàn)為國(guó)有資產(chǎn)在各類國(guó)有企業(yè)相應(yīng)形成并享有的權(quán)益。國(guó)有資產(chǎn)依賴證券化貨幣化金融化而轉(zhuǎn)化為國(guó)有資本，國(guó)資管理以管資本為主要求加快國(guó)有資產(chǎn)資本化進(jìn)程、把更多國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國(guó)有資本。國(guó)有資本要符合三個(gè)條件，可計(jì)量計(jì)價(jià)，可交易，可隨時(shí)變現(xiàn)。雖然國(guó)有資本價(jià)值會(huì)受到經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、資本市場(chǎng)波動(dòng)的影響，但是，隨著國(guó)有資產(chǎn)資本化率的不斷提高，國(guó)有資本整體價(jià)值會(huì)呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)③。依托國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的編制，人大常委會(huì)要重視對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)即企業(yè)國(guó)有資產(chǎn) （包括金融企業(yè)與行政事業(yè)性國(guó)有企業(yè)）的管理的監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)有資本價(jià)值不斷增長(zhǎng)。

國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的進(jìn)一步完善需要更多地從關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)家底轉(zhuǎn)向側(cè)重國(guó)有資本價(jià)值與國(guó)有資本效率。隨著國(guó)資管理改革與國(guó)有企業(yè)的不斷深化，國(guó)有資產(chǎn)管理不再單純是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理，而要逐漸轉(zhuǎn)到管理國(guó)有資本，注重國(guó)有資產(chǎn)資本化率⑨的持續(xù)提高，這也要求國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度的側(cè)重點(diǎn)不能僅局限于切實(shí)摸清家底，向全國(guó)人民報(bào)告全口徑的國(guó)有資產(chǎn)明白賬，還要更多關(guān)注國(guó)有資本效率及價(jià)值，注重國(guó)有資產(chǎn)管理水平如何提高⑩?！?/p>

注釋：

①《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》（2017年12月30日）。

②馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集[M].北京:人民出版社，2012:第 4卷 361～362。

③文宗瑜.國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告應(yīng)以國(guó)有資本價(jià)值及其變化為重點(diǎn) [J].中國(guó)財(cái)政，2018，（13）:39-41。

④文宗瑜，袁媛.經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.

⑤文宗瑜，譚靜.行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014.

⑥張軍民.高校國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)探討——以清華大學(xué)國(guó)資管理系統(tǒng)為例[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2017，(07):31-32。

⑦財(cái)政部新聞辦公室.財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作答記者問(wèn)[EB/OL].財(cái)政部新聞，2018-10-30。

⑧文宗瑜，宋韶君.國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)職能從國(guó)有企業(yè)剝離的改革邏輯及績(jī)效評(píng)價(jià)體系重構(gòu) [J].北京工商大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2018，(02):12-13。

⑨文宗瑜.國(guó)資國(guó)企繼續(xù)深化改革路徑探析[J].清華金融評(píng)論，2016，(04):57-62。

⑩文宗瑜.如何準(zhǔn)確反映國(guó)有資本價(jià)值及其變化[N]．中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2018－06－12（007）。