文_唐芳林

自然保護地是各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值，實施長期保護的陸域和海域。國家公園、自然保護區(qū)、各類自然公園都是我國重要的自然保護地類型。黨的十九大報告提出要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，啟動了自然保護地領(lǐng)域的重大改革。為什么要改革自然保護地管理體制？需要構(gòu)建什么樣的自然保護地管理體制和國家公園體制？如何構(gòu)建具有中國特色的自然保護地體系？這些都是在改革伊始就必須回答的問題。

一、為什么要改革現(xiàn)行自然保護地管理體制

自然保護地是我國實施保護戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，是建設(shè)生態(tài)文明的核心載體、美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。我國的自然保護地建設(shè)成績巨大，歷史遺留問題也很多。我國自1956年就開始建立自然保護區(qū)，改革開放以來，以自然保護區(qū)為代表的各類自然保護地快速發(fā)展。1978年11月22日，鄧小平在十一屆三中全會前夕，專門在《光明日報》內(nèi)參上的一篇關(guān)于呼吁保護福建崇安縣生物資源的文章上批示，“請福建省委采取有力措施”，并在標(biāo)題“保護”二字下重重畫了兩道橫線。次年4月，武夷山國家級自然保護區(qū)得以建立。此后，在中央的重視下，全國各地積極性提高，自然保護區(qū)數(shù)量快速增長，森林公園等多種類型的自然保護地也得到快速發(fā)展。到2018年，全國已經(jīng)建立各級各類自然保護地達1.18萬處，包括2750個自然保護區(qū)、3548個森林公園、1051個風(fēng)景名勝區(qū)、898個國家級濕地公園、650個地質(zhì)公園等，占我國陸域面積的18%左右，超過世界平均水平。數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，初步形成了以自然保護區(qū)為主體的保護地格局，使我國重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和獨特的自然遺產(chǎn)得以保護，在保存自然本底、保護生物多樣性、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了巨大作用。

在自然保護地快速發(fā)展的過程中，資源保護與開發(fā)利用、生態(tài)保護與民生發(fā)展之間的矛盾，始終如影相隨，在各個時期有不同的表現(xiàn)：在糧食短缺時期，曾經(jīng)把虎豹豺狼等野獸和麻雀大雁等鳥類都視為食物或者害蟲加以捕食或消滅，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失衡；在自然保護地的劃建過程中，由于觀念理念、技術(shù)粗放等原因埋下了范圍和區(qū)劃不合理等問題的種子。這在當(dāng)時，并不被視為是嚴重問題。1994年《自然保護區(qū)條例》頒布，這使自然保護區(qū)管理有法可依。但大多數(shù)自然保護區(qū)成立在法律頒布以前，區(qū)內(nèi)不符合法律規(guī)定的范圍區(qū)劃和生產(chǎn)經(jīng)營活動普遍存在，基層實際執(zhí)法時采取彈性處理措施，保護與發(fā)展的矛盾沖突還沒有顯現(xiàn)出來，為了獲得國家更多生態(tài)資金補助，各部門和地方政府建立自然保護區(qū)的積極性仍然很高。

近年來，經(jīng)過多年的高強度開發(fā)，資源約束趨緊，環(huán)境污染加劇，生物多樣性喪失，我國生態(tài)環(huán)境問題越來越突出。為此，國家加大了管理、監(jiān)督和執(zhí)法力度，各種問題開始集中暴露出來。以自然保護區(qū)為例，許多自然保護區(qū)邊界范圍不合理，功能區(qū)劃不科學(xué)，留下許多遺留問題。把一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、廠礦、耕地、人工林、商品林、集體林都劃入其中，一些在自然保護區(qū)成立之前就存在的合法的生產(chǎn)生活活動，一些祖祖輩輩就生活在里面的原住居民，突然間與自然保護區(qū)管理規(guī)定產(chǎn)生矛盾，于是產(chǎn)生抵觸情緒，隨著執(zhí)法力度的加大，一些地方甚至到了“談保護區(qū)色變”的程度。這折射出我國自然保護地普遍存在定位模糊、多頭設(shè)置、交叉重疊、邊界不清、區(qū)劃不合理、權(quán)責(zé)不明、人地沖突嚴重等問題。在嚴峻的形勢面前，雖然保護生態(tài)環(huán)境已成為社會共識，但在一些具體問題上，相關(guān)監(jiān)督管理部門如履薄冰，當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展受限，保護區(qū)工作人員叫苦不迭，地方政府深受困擾，無所適從。

究其原因，客觀上，一方面是我國人口眾多，除了高原和荒漠等不適宜人類居住的地區(qū)，許多生物多樣性豐富的區(qū)域都有人居?。涣硪环矫媸且恍┲匾囊吧鷦又参镂锓N和自然生態(tài)系統(tǒng)需要采取“搶救性保護”措施。主觀上，我國的自然保護地大多由部門主導(dǎo)、地方自下而上申報而建立，其產(chǎn)生過程中缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃。由于對自然保護地的認識還不夠全面，加上地方分割、部門分治的管理體制，使得自然保護地體系的頂層設(shè)計不完善、空間布局不合理、分類體系不科學(xué)、管理體制不順暢、法律法規(guī)不健全、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清晰。許多人當(dāng)時對自然保護區(qū)的認識不深刻，操作有偏差，往往將建立自然保護地視為爭取投資項目的機會，事前調(diào)查研究不充分，設(shè)立過程中工作不細致，未充分征求相關(guān)利益群體意見，評審專家參與面窄，價值取向單一。主客觀因素綜合作用的結(jié)果，使得在自然保護區(qū)領(lǐng)域存在大量的歷史遺留問題。保護空缺和交叉重疊同時存在，完整的生態(tài)系統(tǒng)被人為分割，碎片化現(xiàn)象突出，自然保護地只形成了數(shù)量上的集合，完整性和聯(lián)通性不夠，尚未形成整體高效、有機聯(lián)系的自然保護地體系。

以上問題的存在，使得自然保護地管理的有效性降低，保護與發(fā)展的矛盾在自然保護地領(lǐng)域尤其突出，影響了保護效能的發(fā)揮，自然保護地提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)還很脆弱。在新時代，人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要與生態(tài)產(chǎn)品供給不平衡不充分的矛盾越來越突出，生態(tài)產(chǎn)品短缺成為全面建設(shè)小康社會的短板，迫切需要深入分析梳理我國自然保護地建設(shè)管理存在的突出問題，提出解決方案，進行大刀闊斧的改革。

二、明確自然保護地管理體制改革方向

自然保護地是我國實施保護戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，國家公園是最重要的自然保護地類型，國家公園體制改革是自然保護地領(lǐng)域一場系統(tǒng)性、重構(gòu)性的變革，這是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要舉措，是落實為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心使命的具體行動。習(xí)近平總書記親自領(lǐng)導(dǎo)和推動了國家公園建設(shè)，他的一系列有關(guān)指示和批示，明確了國家公園建設(shè)的主要目的，指明了國家公園體制建設(shè)的方向，表明了用最嚴格的制度和最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境的堅強意志和堅定決心。

中國的目標(biāo)不單是建立若干個國家公園實體單元，而是針對自然保護存在的突出問題，在現(xiàn)有自然保護地基礎(chǔ)上整合建立若干國家公園實體，由若干實體單元組成國家公園體系，改革現(xiàn)行管理體制，建立國家公園體制，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度，形成系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用最嚴格的制度和最嚴密的法治為生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)提供可靠保障，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成一條清晰的改革邏輯和思路目標(biāo)。建立國家公園體制是手段；完善國家公園為主體的自然保護地體系是方法和路徑；構(gòu)建生態(tài)文明體制，推進自然資源科學(xué)保護和合理利用，保持一個健康穩(wěn)定的自然生態(tài)系統(tǒng)和維護生物多樣性，促進人與自然和諧共生、建成美麗中國是目標(biāo)。改革必須站在中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，從解決歷史遺留問題入手，通過建立國家公園體制，構(gòu)建完善的生態(tài)文明制度，保護中華民族賴以生存的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為當(dāng)代人提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為子孫留下自然遺產(chǎn)，為中華民族永續(xù)發(fā)展提供綠色生態(tài)屏障。

三、加快建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園體制

當(dāng)前要按照《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》等有關(guān)文件，對標(biāo)生態(tài)文明制度建設(shè)目標(biāo)，加快國家公園體制試點，總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，全面建立具有中國特色的國家公園體制。

（一）建立統(tǒng)一管理機構(gòu)

根據(jù)黨和國家機構(gòu)改革方案，組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國家公園及自然保護地。隨著“三定方案”的落實，國家和省級層面的各項改革措施已基本到位，各項任務(wù)正在落實。

（二）科學(xué)編制國家公園發(fā)展規(guī)劃，整合建立國家公園

在現(xiàn)有自然保護地基礎(chǔ)上，進行梳理、評價分析、科學(xué)分類，以我國自然地貌為基礎(chǔ)，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)完整性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，按照國家公園標(biāo)準，制訂國家公園發(fā)展規(guī)劃和布局規(guī)劃，將符合國家公園建設(shè)條件的重點自然資源納入國家公園，整合建立一批國家公園。

（三）明晰自然資源歸屬，理順自然資源管理體制

結(jié)合全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制改革，對自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記?？茖W(xué)確定全民所有和集體所有各自的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，合理分割并保護所有權(quán)、管理權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。

（四）建立和健全國家公園法律法規(guī)體系

加快制訂國家公園法。制訂國家公園“一園一法”。組織編制一整套科學(xué)、完整的包括國家公園保護、監(jiān)測、管理、巡護、游憩、建設(shè)等內(nèi)容的技術(shù)標(biāo)準體系。健全國家公園資金保障機制，建立國家公園人事管理制度，制訂國家公園的申報制度、嚴格保護管理制度、特許經(jīng)營制度、責(zé)任追究制度等制度，為國家公園建設(shè)提供制度保障。

四、建立以國家公園為主體的自然保護地體系

（一）對現(xiàn)有自然保護地進行科學(xué)分類

世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）將全球紛繁復(fù)雜的自然保護地類型濃縮簡化為六類：嚴格自然保護區(qū)和原野保護區(qū)、國家公園、自然文化遺跡或地貌、棲息地/物種管理區(qū)、陸地景觀/海洋景觀保護區(qū)、自然資源可持續(xù)利用保護區(qū)。這是一個實用的分類分析工具，但鑒于原有自然保護地類型在分類指南出臺之前就已經(jīng)存在，同樣名稱在各國有截然不同的管理目標(biāo)，以處于第二類的“國家公園”為例，各國的冠以“國家公園”名稱的自然保護地在以上六類中均有分布?，F(xiàn)實中，這個分類標(biāo)準難以作為管理工具在中國套用，必須另辟蹊徑。按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，我國依據(jù)管理目標(biāo)與效能并借鑒國際經(jīng)驗重新構(gòu)建自然保護地分類系統(tǒng)，將自然保護地分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三類，其中國家公園處于第一類。把現(xiàn)有的森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等歸入自然公園類。相比之下，中國特色的自然保護地分類既照顧了歷史，又吸收了國際有益經(jīng)驗，更加簡潔明了，易于操作，在國際上獨樹一幟，符合中國國情。

（二）突出國家公園的主體地位

國家公園的主體地位體現(xiàn)在維護國家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中的首要地位、在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中的主導(dǎo)地位以及保護價值和生態(tài)功能在全國自然保護地體系中的主體地位。也就是說，國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高。根據(jù)國家公園空間布局規(guī)劃，按照資源和景觀的國家代表性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)系統(tǒng)完整性、范圍和面積適宜性等指標(biāo)要求，并綜合考慮周邊經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，自上而下統(tǒng)籌設(shè)立國家公園。將名山大川、重要自然和文化遺產(chǎn)地作為國家公園設(shè)立優(yōu)先區(qū)域，優(yōu)化國家公園區(qū)域布局。重點推動西南西北六省區(qū)建立以保護青藏高原“亞洲水塔”“中華水塔”生態(tài)服務(wù)功能的“地球第三極”國家公園群，在東北地區(qū)研究整合建立濕地類型國家公園，在長江等大江大河流域、在生物多樣性富集的代表性地理單元，重點選擇設(shè)立國家公園。

（三）構(gòu)建完善管理體系

通過國家公園體制建設(shè)促進我國建立層次分明、結(jié)構(gòu)合理與功能完善的自然保護體制，構(gòu)建完整的以國家公園為主體的自然保護地管理體系，永久性保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，野生動植物得到保護，生物多樣性得以保持，文化得到保護和傳承。制訂配套的法律體系，構(gòu)建統(tǒng)一高效的管理體系，完善監(jiān)督體系。增加財政投入，形成以國家投入為主、地方投入為補充的投入機制。搭建國際科研平臺，構(gòu)建完善的科研監(jiān)測體系。構(gòu)建人才保障體系、科技服務(wù)體系、公眾參與體系。制定特許經(jīng)營制度，適當(dāng)建立游憩設(shè)施，開展生態(tài)旅游等活動，使公眾在體驗國家公園自然之美的同時，培養(yǎng)愛國情懷，增強生態(tài)意識，充分享受自然保護的成果。

（四）完善治理體系

全面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動形成人與自然和諧共生的自然保護新格局，立足我國現(xiàn)實，對接國際做法，大膽改革創(chuàng)新，通過深入分析，提出解決方案，構(gòu)建中國特色的自然保護地管理體制，確保占國土面積約1／5的生態(tài)空間效能發(fā)揮，確保國家生態(tài)安全。從分類上，構(gòu)建科學(xué)合理、簡潔明了的自然保護地分類體系，解決牌子林立、分類不科學(xué)的問題。從空間上，通過歸并整合、優(yōu)化調(diào)整，解決邊界不清、交叉重疊的問題。從管理上，通過機構(gòu)改革，解決機構(gòu)重疊、多頭管理的問題，做到一個保護地、一套機構(gòu)、一塊牌子，實現(xiàn)統(tǒng)一管理。逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地體系，以政府治理為主，共同治理、公益治理、社區(qū)治理相結(jié)合的自然保護地治理體系。到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成，到2030年建立完善的、以國家公園為主體的自然保護地體系。