張莉 李舒雯 楊軼軻

摘 要： 城市高質(zhì)量發(fā)展在空間上的表現(xiàn)是土地的高效利用，重點(diǎn)在于提高土地利用效率，而這與中國(guó)特殊的城市土地制度關(guān)系密切。本文試圖梳理新中國(guó)成立后70年來(lái)中國(guó)城市土地制度的演進(jìn)，為中國(guó)城市土地市場(chǎng)上的變化尋找制度起點(diǎn);在此基礎(chǔ)上，分析城市土地利用效率的整體表現(xiàn)，并探究其成因，尤其是對(duì)基于地方政府的行為邏輯進(jìn)行分析。具體而言，一方面，地方政府是當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供給方，土地出讓為城市建設(shè)提供了資金支持，土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資之間存在正反饋機(jī)制，從而加速了城市化進(jìn)程，導(dǎo)致城市向外蔓延，土地利用效率偏低。另一方面，不同城市之間和城市內(nèi)部不同用地之間存在錯(cuò)配，影響土地價(jià)格、企業(yè)的用地成本和居民的居住成本。地方政府同時(shí)面臨來(lái)自其他政府的橫向競(jìng)爭(zhēng)，在土地制度安排下，傾向于更多出讓工業(yè)和商業(yè)用地以獲得持續(xù)稅收收入，同時(shí)限制住宅用地出讓以獲得更高的土地出讓收入，抬高了城市化過(guò)程中的居住成本。最后，在總結(jié)前文的基礎(chǔ)上，提出如何提高土地利用效率的政策建議，城市建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)配置為主，供給適應(yīng)需求，形成一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，提高土地配置效率，促進(jìn)城市空間的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 土地制度; 土地利用效率; 錯(cuò)配

一、 引言

中國(guó)長(zhǎng)期處于農(nóng)業(yè)社會(huì)，新中國(guó)成立之初城市化率僅有10.64%，即全國(guó)人口中89.36%是農(nóng)民。建國(guó)初期的30年城市化進(jìn)展緩慢。城鎮(zhèn)就業(yè)人口占比僅從1952年的12%增加到1978年的23.7%，而城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤龔?952年的12.5%增加到1978年的17.9%。改革開放以來(lái)，中國(guó)的人口城市化進(jìn)展迅速。到2012年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤杆僭黾拥?2%，每年增長(zhǎng)約1，500萬(wàn)人。預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)的城市化率將達(dá)到70%（世界銀行和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）。2000-2008年，城市化率以年均3.78%的速度增加，極大地釋放了二三產(chǎn)業(yè)所需的勞動(dòng)力資源和人力資本。

與此同時(shí)，城市空間的變化也與人口城市化相一致。建國(guó)初期，北京市建成區(qū)面積僅為109平方公里，1978年擴(kuò)展為340平方公里。而《中國(guó)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示2018年北京市建成區(qū)面積以1，485平方公里居全國(guó)首位，且全國(guó)共計(jì)6座城市的建成區(qū)面積超過(guò)1，000平方公里。城市的飛速擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的日新月異和城市空間的重構(gòu)共同構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的表現(xiàn)。政府在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了主導(dǎo)作用（Rithmire，2013），這源于中國(guó)“偏向城市”的土地制度（Davis and Henderson，2003）。

本文通過(guò)梳理與城市化相關(guān)的土地政策，分析了中央政府和地方政府主導(dǎo)下的城市化進(jìn)程中的人地關(guān)系表現(xiàn)和背后邏輯。中央政府將城市建設(shè)用地指標(biāo)視為協(xié)調(diào)區(qū)域平衡發(fā)展的工具，而地方政府的首要任務(wù)是發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，基于土地制度賦予的壟斷出讓權(quán)，選擇了向外擴(kuò)張城市而限制外來(lái)人口流入城市，即所謂“要地不要人的城市化”。具體而言，本文從土地出讓與城市化的關(guān)系出發(fā)，研究發(fā)現(xiàn)城市化率與土地出讓收入正相關(guān)，土地出讓為城市化進(jìn)程提供了資金支持。土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資之間存在正反饋機(jī)制，激勵(lì)地方政府進(jìn)一步通過(guò)征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地以獲得土地增值收入，從而加速了城市化進(jìn)程。這也導(dǎo)致地的城市化遠(yuǎn)快于人的城市化，并且地方政府更多傾向于供應(yīng)工業(yè)和商業(yè)用地獲得持續(xù)稅收收入，同時(shí)更少供應(yīng)住宅用地以獲得更高的土地出讓收入，但是抬高了城市化過(guò)程中的居住成本，限制了勞動(dòng)力的流入。而在地區(qū)間層面，中央政府為追求區(qū)域平衡發(fā)展先后實(shí)行了東部沿海區(qū)域率先開發(fā)、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等“區(qū)域平衡”政策，土地相關(guān)政策的制定也與該趨勢(shì)保持一致，更多地傾向于中西部地區(qū)，將更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)分配至中西部地區(qū)。而中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局脫離區(qū)位稟賦和相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)企業(yè)的吸引力不高，這就造成了土地利用效率不高和閑置等問(wèn)題，降低了資源配置的效率，造成土地資源浪費(fèi)和土地利用效率惡化。

二、 土地制度與相關(guān)文獻(xiàn)評(píng)述

（一） 城鄉(xiāng)二元的土地所有制

產(chǎn)權(quán)是土地制度的基石。過(guò)去70年，中國(guó)土地的所有權(quán)制度呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，由城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體所有土地構(gòu)成。以往已有大量研究討論農(nóng)村土地制度的演變（曲福田和田光明，2011），但城市土地所有制的相關(guān)研究尚待豐富。本文梳理了中國(guó)城市土地所有制在相關(guān)重要法律文件中的表述，大體可分為兩個(gè)階段：

第一階段：新中國(guó)成立到《八二憲法》頒布之前，城市土地所有制的界定并不明確。中華人民共和國(guó)成立之后，一共頒布過(guò)四部憲法：《五四憲法》《七五憲法》《七八憲法》和現(xiàn)行的《八二憲法》。至今，《八二憲法》歷經(jīng)五次修改，在我國(guó)憲法的發(fā)展歷史上具有極高的地位。在《八二憲法》頒布之前，我國(guó)憲法對(duì)城市土地所有權(quán)的定義都是不夠明確的。不僅1949年頒布的《共同綱領(lǐng)》中沒(méi)有明確界定城市土地的所有權(quán)問(wèn)題，且土改完成后頒布的《五四憲法》中也沒(méi)有指明城市土地的所有權(quán)。該憲法十三條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。之后的《七五憲法》和《七八憲法》中的相關(guān)內(nèi)容基本沿襲了《五四憲法》，僅僅在《七八憲法》中將“對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”修改為“對(duì)土地實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”。但是這兩部憲法仍然都沒(méi)有明確城市土地所有權(quán)歸屬問(wèn)題。但在《八二憲法》中，第十條明確規(guī)定了“城市的土地屬于國(guó)家所有”。從此以后，《五四憲法》中提出的將城鄉(xiāng)土地收歸國(guó)有的可能性不復(fù)存在，從此我國(guó)城市土地的所有權(quán)已經(jīng)完全收歸國(guó)有。

第二階段：《八二憲法》中對(duì)城市土地所有權(quán)屬于國(guó)家的明確規(guī)定，推動(dòng)了城市土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。從此以后，城市居民只有土地的使用權(quán)，沒(méi)有了土地的所有權(quán)。而農(nóng)村居民的土地歸集體所有。在城市土地的交易中，只有土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定在組織或者個(gè)人之間流轉(zhuǎn)。城市土地的所有權(quán)被嚴(yán)格控制在各級(jí)政府的手中。但是即便是各級(jí)政府，也不能隨意變更土地的所有權(quán)性質(zhì)。即不能隨意征收農(nóng)村居民的集體所有的土地，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)土地的范圍，必須按照一定的指標(biāo)并規(guī)范執(zhí)行一系列程序才能完成對(duì)農(nóng)村集體土地的征收。

自此，我國(guó)城市土地的所有權(quán)完全收歸國(guó)有。城鄉(xiāng)二元的土地所有制結(jié)構(gòu)所配套的土地征用、土地出讓等一系列機(jī)制使得政府成為城市土地唯一的土地壟斷所有者，城市居民僅有土地的使用權(quán)，沒(méi)有土地的所有權(quán);在城市土地的交易中，只有土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定在組織或者個(gè)人之間流轉(zhuǎn)。而農(nóng)村居民的土地則歸集體所有，農(nóng)地集體所有土地在國(guó)家公共利益需要時(shí)，通過(guò)征用可以轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。此即為城鄉(xiāng)二元土地制度。

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌日益推進(jìn)，越來(lái)越多的學(xué)者開始關(guān)注該制度所帶來(lái)的問(wèn)題。韓俊（1999）首先指出，“集體所有制”最基本的特征是每一個(gè)集體成員的“退出權(quán)”被剝奪?！凹w產(chǎn)權(quán)”導(dǎo)致集體與作為集體主人的農(nóng)民在土地權(quán)益關(guān)系上往往很模糊。這就帶來(lái)了集體所有者主體缺位、產(chǎn)權(quán)殘缺、土地承包權(quán)不穩(wěn)定等問(wèn)題（韓俊，1999）。向前（2009）以重慶市為例，進(jìn)一步驗(yàn)證了二元土地制度下土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范不完善帶來(lái)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)不明晰、征地補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低、失地農(nóng)民再就業(yè)難等一系列問(wèn)題。錢忠好和馬凱（2007）還提出了這會(huì)帶來(lái)效率的損失，并強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)權(quán)平等的條件下，保障功能、激勵(lì)約束功能共同發(fā)揮作用，才能使土地得到更為有效率的配置。很多學(xué)者呼吁打破城鄉(xiāng)二元土地制度并探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新路徑（錢忠好和馬凱，2007;曲福田和田光明，2011）。

（二） 土地征用和征收

土地征收具有強(qiáng)制性。土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。

1949年以來(lái)，土地征收（或征用）的法律制度體系一直在不斷完善。1953年頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》是第一個(gè)實(shí)施土地征用條例的法規(guī)，其中將以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的征地合法化?！秶?guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定了征地的基本原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及審批程序。三大社會(huì)主義改造完成后，土地所有權(quán)從個(gè)人轉(zhuǎn)移到集體。1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》的修改法案反映了這一變化。1978年修正了憲法中的部分土地管理?xiàng)l例。國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)土地實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。1982年憲法進(jìn)一步修改：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。同年出臺(tái)的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》強(qiáng)調(diào)了政府征地的強(qiáng)制性，“國(guó)家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓”。 1986年《土地管理法》出臺(tái)，其中規(guī)定，“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地或者使用國(guó)有土地的，按照本章規(guī)定辦理。”“國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得阻撓”，再次申明征地屬于國(guó)家行政指令，具有法律上的強(qiáng)制性。

但同時(shí)值得注意的是，土地征收過(guò)程本身表現(xiàn)為一定的交易性（錢忠好，2004），這就要求我們考慮其補(bǔ)償問(wèn)題。目前，國(guó)家對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)城市建設(shè)用地的補(bǔ)償主要包括三個(gè)部分——土地補(bǔ)償費(fèi)，青苗補(bǔ)償費(fèi)和被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物補(bǔ)償費(fèi)和關(guān)乎被征地單位的生產(chǎn)和群眾生活的安置補(bǔ)助費(fèi)。其中，青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為，對(duì)剛剛播種的農(nóng)作物，按季產(chǎn)值的三分之一補(bǔ)償工本費(fèi)。對(duì)于成長(zhǎng)期的農(nóng)作物，最高按一季度產(chǎn)值補(bǔ)償。對(duì)于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補(bǔ)償。對(duì)于多年生的經(jīng)濟(jì)林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費(fèi);如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償。對(duì)于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補(bǔ)償。其他附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為，征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，需根據(jù)具體情況和有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，編制投資概算，列入初步設(shè)計(jì)概算報(bào)批。拆遷農(nóng)田水利設(shè)施及其它配套建筑物、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場(chǎng)、墳?zāi)?、廁所、豬圈等的補(bǔ)償，參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，付給遷移費(fèi)或補(bǔ)償費(fèi)。國(guó)內(nèi)不少學(xué)者根據(jù)土地征收過(guò)程中的補(bǔ)償問(wèn)題展開了廣泛的討論。

黃祖輝和汪輝（2002）指出征地行為分為公共利益性質(zhì)和非公共利益性質(zhì)，其中非公共利益性質(zhì)的征地行為直接剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán) ，給集體所有者帶來(lái)?yè)p失，用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益。

更值得關(guān)注的是，由于工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的存在，即便公共利益性質(zhì)的征地行為同樣也給集體所有者帶來(lái)了損害。任浩等（2003）的研究采用收益還原法概算了2000年全國(guó)農(nóng)用地的“剪刀差”修正前后的價(jià)格，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民所得征用土地補(bǔ)償只相當(dāng)于農(nóng)地價(jià)格的五分之一，修正后的價(jià)格也僅占五分之二，工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的存在使得現(xiàn)有征地機(jī)制嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益。

根據(jù)2004年《中華人民土地管理法》的規(guī)定，在一般情況下，對(duì)失地農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償一般不能超過(guò)前三年土地平均年產(chǎn)值的三十倍2013年《土地管理法》中取消了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上限的規(guī)定。。但由于剪刀差的存在，加之天氣等自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等社會(huì)問(wèn)題或者選擇種植的作物不同都會(huì)對(duì)土地前三年平均年產(chǎn)值產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，據(jù)世界銀行估計(jì)，1990年至2010年間地方政府對(duì)農(nóng)村土地的征地補(bǔ)償?shù)陀谑袌?chǎng)價(jià)值約20億萬(wàn)元（世界銀行和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）。此外，征地補(bǔ)償僅覆蓋農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的損失，忽視非生產(chǎn)性收入。由政府主導(dǎo)的農(nóng)村征地補(bǔ)償遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，土地增值的收益分配不合理。2005年中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書披露的數(shù)據(jù)清晰地展現(xiàn)了不合理的分配：地方政府獲得了20%～30%的土地增值收益，企業(yè)獲得其中的40%～50%，村級(jí)組織獲得25%～30%，農(nóng)民僅得到5%～10%的收益。

錢忠好（2004）在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了AS＼|AD模型進(jìn)行分析，指出現(xiàn)行土地補(bǔ)償過(guò)低、產(chǎn)權(quán)缺乏保障、土地補(bǔ)償分配不合理等因素導(dǎo)致我國(guó)土地征用存在非均衡，政府政策存在失靈的可能。據(jù)此，不少研究提供了相應(yīng)的對(duì)策，劉祥琪等（2011）利用2010年中國(guó)17個(gè)農(nóng)業(yè)大省的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，得出當(dāng)征地補(bǔ)償款全部發(fā)放給農(nóng)民、政府或村干部與農(nóng)民事先協(xié)商征地補(bǔ)償水平、征地補(bǔ)償水平較高時(shí)，農(nóng)民對(duì)征地的滿意度將顯著更高，據(jù)此提出程序公正應(yīng)先于貨幣補(bǔ)償、杜絕村集體挪用截留土地補(bǔ)償款的政策建議。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，土地征收補(bǔ)償制度隨之經(jīng)歷了三個(gè)階段的轉(zhuǎn)變：工作安置與少量經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、工作安置與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、僅進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。上世紀(jì)80年代，《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》（1982）與《土地管理法》（1986）均強(qiáng)調(diào)了土地征收中工作安置和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹匾?。這些法律得到失業(yè)農(nóng)民的支持，避免了強(qiáng)烈的社會(huì)反對(duì)情緒?！秶?guó)家建設(shè)征用土地條例》詳細(xì)規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償費(fèi)，包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。1998年修訂的《土地管理法》只對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，而沒(méi)有涉及被征地農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題，除去一次性的補(bǔ)償，失地農(nóng)民無(wú)法獲得長(zhǎng)期的收入來(lái)源和保障，這引發(fā)了大量失地農(nóng)民問(wèn)題。此后2007年制定的《物權(quán)法》進(jìn)行了調(diào)整，包含了更加詳細(xì)的規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。

但至今仍存在補(bǔ)償安置費(fèi)偏低，缺乏市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制等問(wèn)題，當(dāng)前仍采用通過(guò)歷史產(chǎn)值進(jìn)行估值的方式來(lái)確定一般補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償上限。首先，價(jià)格市場(chǎng)化改革在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)中發(fā)揮著積極的作用，其重要性是不言而喻的。故采用倍乘方式確定補(bǔ)償費(fèi)本身存在著一定的不合理之處。除此之外，土地在被征用的前三年中很大幾率不能達(dá)到產(chǎn)值的最大化。例如天氣等自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等社會(huì)問(wèn)題或者選擇種植的作物不同都會(huì)對(duì)土地前三年平均年產(chǎn)值產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。綜合這兩方面來(lái)看，雖然《土地管理法》本著安置的農(nóng)民保持原有生活水平的原則來(lái)設(shè)置補(bǔ)償安置金額，但是實(shí)際上被征地單位的利益并沒(méi)有得到較好的保障，即政府征收土地的成本普遍較低。

因此，綜合來(lái)看，中國(guó)土地征收補(bǔ)償制度經(jīng)歷了三個(gè)階段的轉(zhuǎn)變：工作安置與少量經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、工作安置與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、僅進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，盡管近70年來(lái)政府在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償款分配等多方面付出巨大努力以不斷完善，但其需要改進(jìn)和發(fā)展的道路還很長(zhǎng)。

（三） 土地出讓

與土地征收制度相對(duì)應(yīng)的是土地出讓制度。借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)建立了長(zhǎng)期土地出讓制度，在一定年限內(nèi)給予私人投資者土地使用權(quán)（Ding and Lichtenberg，2008）。

我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，從法律的高度保證了地方政府的城市土地出讓市場(chǎng)壟斷供應(yīng)者角色。伴隨著改革開放的發(fā)展，我國(guó)土地出讓制度從無(wú)償劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敵鲎尅?988年《土地管理法》提出“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”，從法律上規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)的有償出讓。1999 年實(shí)施的新《土地管理法》強(qiáng)制規(guī)定，除四項(xiàng)建設(shè)用地依法批準(zhǔn)可以采取劃撥方式出讓外，其它“建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得”。2001 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)規(guī)定，我國(guó)國(guó)有土地使用不僅嚴(yán)格限制行政劃撥供地的范圍，而且根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)制定協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并限制協(xié)議用地范圍，大力推行國(guó)有土地招標(biāo)、拍賣出讓方式。2002年7月1日實(shí)施的國(guó)土資源部11號(hào)令規(guī)定：“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”。城市國(guó)有土地出讓方式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)楣_市場(chǎng)競(jìng)價(jià)。2007年的《物權(quán)法》規(guī)定，“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓”。地方政府在雙軌價(jià)格制下出讓土地，用于軍事用途、市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源和電力行業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院和其他公共設(shè)施的土地以成本價(jià)出讓，商業(yè)用地則選擇招標(biāo)、拍賣、掛牌的出讓方式。自此，地方政府在雙軌價(jià)格制下出讓土地，用于軍事用途、市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源和電力行業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院和其他公共設(shè)施的土地以成本價(jià)出讓，工業(yè)和商業(yè)用地則選擇招標(biāo)、拍賣、掛牌的出讓方式。

當(dāng)前關(guān)于土地出讓的文獻(xiàn)主要集中探討了土地出讓的動(dòng)機(jī)和結(jié)果。土地出讓的動(dòng)機(jī)方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要分為三支，一是基于“土地財(cái)政”假說(shuō)，即認(rèn)為政府土地出讓行為主要出于財(cái)政收入的激勵(lì)（陶然等，2009）。1994年分稅制改革后，我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)收歸中央，但同時(shí)支出責(zé)任卻在不斷增加，土地出讓收入成為地方政府預(yù)算外收入的重要來(lái)源，因此地方政府為了獲取更多的財(cái)政收入來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政缺口，以土地出讓收入最大化為目標(biāo)。“土地財(cái)政”假說(shuō)強(qiáng)調(diào)地方政府傾向以高地價(jià)獲得高額土地出讓金，減輕分稅制對(duì)地方財(cái)政的壓力（曹廣忠等，2007;陶然等，2009）。二是基于“土地引資”假說(shuō)，地方政府土地出讓行為還可能出于政治激勵(lì)（張莉等，2011;王媛和楊廣亮，2016）。由于地方官員的晉升與其轄區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效顯著相關(guān)（Bo，2002），在GDP晉升錦標(biāo)賽的考核機(jī)制下，土地作為地方政府掌握的重要資源，出讓土地?zé)o疑成為地方官員招商引資、發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)政治晉升的主要手段之一（周黎安，2007;張莉等，2013）。此外，近年來(lái)部分研究開始關(guān)注第三種假說(shuō)，即“土地融資”假說(shuō)，地方政府將土地出讓收入作為擔(dān)保和償債來(lái)源以發(fā)行地方債，再將所得地方債進(jìn)一步用于城市建設(shè)。向融資平臺(tái)公司注入儲(chǔ)備土地并承諾以土地出讓收入作為擔(dān)保和償債來(lái)源，已成為近年來(lái)地方政府的普遍做法。這種土地融資行為具有放大效應(yīng)，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用（張莉等，2018）。

而在土地出讓的結(jié)果方面，部分研究重點(diǎn)關(guān)注其積極影響，認(rèn)為土地出讓通過(guò)“融資效應(yīng)”和“配置效應(yīng)”促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（徐升艷等，2018），一方面，通過(guò)增加土地出讓金和土地抵押融資額（Qin et al.，2016）以實(shí)現(xiàn)城市融資規(guī)模擴(kuò)張，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出規(guī)模的增長(zhǎng);另一方面，王克強(qiáng)等（2013）將土地要素引入Cobb＼|Dauglas生產(chǎn)函數(shù)，證明了市場(chǎng)化的土地出讓方式提高了土地資源的配置效率。此外，部分研究則強(qiáng)調(diào)了土地出讓的消極影響，認(rèn)為價(jià)高者得之的土地出讓抬高了地價(jià)和房?jī)r(jià)，同時(shí)加劇了地方城市蔓延。隨著地方政府財(cái)政缺口增大，對(duì)土地財(cái)政的依賴度更強(qiáng)，政府將更加頻繁地通過(guò)“賣地”以維持收支平衡（陶然等，2009），這顯著推動(dòng)了我國(guó)城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張，“以地生財(cái)”的政府逐利模式催生了所謂的“圈地運(yùn)動(dòng)”，甚至出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)“開而不發(fā)”、工業(yè)園“圈而不建”的畸形現(xiàn)象（陳鵬，2007），加劇了城市蔓延。

（四） 土地規(guī)制

土地規(guī)制，是指政府及其土地行政主管部門依據(jù)法律和運(yùn)用法定職權(quán)對(duì)國(guó)有土地進(jìn)行管理和控制的一系列行為，宏觀層面包括分配用地指標(biāo)、規(guī)定土地用途、劃定城市開發(fā)邊界等，微觀層面即指明確土地使用條件包括住房高度和數(shù)量限制、出讓價(jià)格的確定、容積率和綠化率限制等。當(dāng)前土地規(guī)制管理的文獻(xiàn)主要集中在土地規(guī)制的度量與探究土地規(guī)制的影響兩個(gè)方面，我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)研究還較為欠缺。

土地管制包括方方面面，以中國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)流程為例，開發(fā)商通過(guò)政府招拍掛或土地出讓的方式獲取國(guó)有土地使用權(quán)后，在對(duì)這塊地塊開始施工開發(fā)前需經(jīng)由地方規(guī)劃局審批該地塊建設(shè)是否符合城區(qū)規(guī)劃和環(huán)境消防安全要求，由發(fā)改委審批項(xiàng)目投資計(jì)劃是否合理，由建設(shè)局審核施工企業(yè)資質(zhì)等，最后還需由相關(guān)部門竣工驗(yàn)收。房地產(chǎn)開發(fā)過(guò)程中涉及的部門包括國(guó)土局、規(guī)劃局、建設(shè)局、房管局等機(jī)關(guān)單位，需要從政府部門取得的證件包括《國(guó)有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》、《商品房銷售（預(yù)售）許可證》五證， 土地管制的復(fù)雜性和多變性使其的量化始終是個(gè)較大的難題。

主流文獻(xiàn)主要采用兩種方法以度量土地規(guī)制程度。一是單一代理變量法（Cai et al.，2016;Wang et al.，2012;Brueckner，2016），采用某個(gè)具體的指標(biāo)如容積率、地方政府收入、土地違法案件涉及土地面積與總建設(shè)用地之比、審批時(shí)長(zhǎng)等作為代理變量。二是復(fù)合因子法，即整合多個(gè)因子構(gòu)建一個(gè)綜合指標(biāo)，這方面的文獻(xiàn)相對(duì)較少。目前較為完善的是Gyourko 等（2006）和Malpezzi（1996）的研究，前者基于問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，利用因子分析法構(gòu)建WRLURI指數(shù)。以衡量土地規(guī)制程度。后者則選取7個(gè)不同變量（包括土地分區(qū)變更百分比、小型住宅小區(qū)審批通過(guò)時(shí)間、基礎(chǔ)設(shè)施完善情況等）來(lái)衡量土地使用規(guī)制。

在探究土地規(guī)制影響方面，主要集中于土地規(guī)制與土地市場(chǎng)價(jià)格的討論。國(guó)外較為完善的研究是Saiz（2008）采用美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的坡度數(shù)據(jù)、GIS衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)和沃頓土地規(guī)制數(shù)據(jù)（Wharton Residential Land Urban Land Regulation Index，WRLURI），發(fā)現(xiàn)土地供給主要受地理環(huán)境和政府的土地規(guī)制的限制，并建立了探討土地規(guī)制、房地產(chǎn)供給和房?jī)r(jià)之間相互關(guān)系的動(dòng)態(tài)模型。就我國(guó)情況而言，中央政府主要根據(jù)規(guī)劃指標(biāo)體系包括建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量、保護(hù)基本農(nóng)田的必要性以及耕地的總數(shù)量等以確定建設(shè)用地的總量和空間布局（汪暉和陶然，2009）。陸銘和向?qū)捇ⅲ?014）指出2003年后，中央政府建設(shè)用地指標(biāo)的分配偏向內(nèi)地，中西部省份的土地供應(yīng)比例明顯增加，東部沿海地區(qū)的土地供應(yīng)卻呈縮緊趨勢(shì)，這造成了需求和供給的地區(qū)錯(cuò)配。汪暉和陶然（2009）的研究以浙江省為例，指出自1999年以來(lái)，中央政府對(duì)浙江省土地指標(biāo)的約束加強(qiáng)，導(dǎo)致其建設(shè)用地的需求難以滿足工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的需求。根據(jù)Malpezzi和Maclennan（2001）、王弟海等（2015）等的研究，土地空間上的供需錯(cuò)配將進(jìn)一步推高土地市場(chǎng)的價(jià)格。

因此，從供給側(cè)入手，建立長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制、推動(dòng)供需匹配，是目前促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展的迫切需要。

中國(guó)城市建設(shè)用地實(shí)施規(guī)劃管理，主要依據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》和《年度土地利用計(jì)劃》實(shí)行?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010）》規(guī)定了長(zhǎng)期內(nèi)一個(gè)地區(qū)的新增城市建設(shè)用地總量，《年度土地利用計(jì)劃》規(guī)劃了一年內(nèi)新增城市建設(shè)用地的總量?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010）》取決于規(guī)劃指標(biāo)體系，確定建設(shè)用地的總量和空間布局。在地區(qū)間，中央政府的在建設(shè)用地指標(biāo)的分配偏向內(nèi)地。盡管地方政府確定土地供應(yīng)，但是建設(shè)用地的年度指標(biāo)由中央政府控制。2004年以前，我國(guó)大部分地區(qū)的土地供應(yīng)計(jì)劃工作處于探討和摸索階段，沒(méi)有發(fā)揮有效的宏觀管理作用。只有以深圳市為代表的少數(shù)城市真正意義上實(shí)施了土地供應(yīng)的計(jì)劃管理制度，基本實(shí)現(xiàn)控制城市建設(shè)用地增量、平衡城市建設(shè)資金等目標(biāo)。從2004年開始，中央要求各地方政府制定年度土地供應(yīng)計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)國(guó)土部門對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控，但該階段缺乏全國(guó)層面的統(tǒng)一規(guī)范，且大部分將重點(diǎn)集中在微觀地塊公示方面，缺少對(duì)地區(qū)土地供應(yīng)的宏觀規(guī)劃。直至2010年，國(guó)土資源部下發(fā)《國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃編制規(guī)范》，正式將土地供給計(jì)劃的范圍確定為市、縣行政轄區(qū)內(nèi)計(jì)劃期供應(yīng)的全部國(guó)有建設(shè)用地，包括商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、水域及水利設(shè)施用地、交通運(yùn)輸用地等。各市、縣國(guó)土資源行政部門參考土地利用總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等文件，在確定土地供應(yīng)能力，預(yù)測(cè)當(dāng)?shù)赝恋匦枨笏胶螅瑢⒂?jì)劃期內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)總量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)布局編制成文，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并于每年3月31日前公布，同時(shí)在中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)（www.landchina.com）和相關(guān)媒體公開。如何在尊重市場(chǎng)機(jī)制的前提下合理實(shí)施包括土地供應(yīng)在內(nèi)的土地規(guī)制管理將是未來(lái)我們應(yīng)該持續(xù)探討的問(wèn)題。

三、 地方政府行為與城市擴(kuò)張

地方政府具備城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)雙向壟斷地位。我國(guó)地方政府作為農(nóng)村土地市場(chǎng)的買方是壟斷者，作為城市土地市場(chǎng)的賣方也是壟斷者。地方政府通過(guò)扮演農(nóng)村土地市場(chǎng)與城市土地市場(chǎng)之間“獨(dú)木橋”的角色獲得了大量土地和資金（圖1所示）。根據(jù)《土地管理法》第四十三條的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這里所稱依法申請(qǐng)的國(guó)有土地就包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。

圖1 地方政府在我國(guó)土地市場(chǎng)中的地位

（一） 大量土地出讓收入

地方政府土地出讓的總量和均價(jià)經(jīng)歷了三個(gè)階段的變化。1999-2002年間，地方政府每年出讓45，000～124，000公頃土地，總平均出讓面積達(dá)到約200，000公頃，土地出讓總量一路飆升。2010-2013年間，土地出讓面積增長(zhǎng)到300，000公頃;到2013年，總出讓面積已達(dá)367，000公頃，約為1999年出讓面積的八倍中國(guó)財(cái)政部（http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201401/t20140123_1038541.html）;新浪（http：//finance.sina.com.cn/g/20110107/12029219005.shtml）;中國(guó)國(guó)土資源部（www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201301/t20130125_1178667.htm，www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201004/t20100409_144481.htm%202009）;中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局（www.stats.gov.cn/tjsj/zbjs/201310/t20131029_449552.html）。出讓價(jià)格逐年上漲，由1999年每公頃平均113.3萬(wàn)元升至2013年每公頃平均738.4萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)近600%。

土地出讓金收入已成為地方政府的主要收入來(lái)源之一。平均而言，土地出讓收入約為地方財(cái)政收入的五分之二、國(guó)家財(cái)政收入的五分之一，結(jié)果如圖2中的右圖所示。作為土地收入的直接體現(xiàn)，地方政府的土地出讓金收入與土地價(jià)格的持續(xù)增長(zhǎng)保持同步，已成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2004年至2011年間土地出讓總收入占地方總預(yù)算收入的50.9%，在2010年和2011年這一比例超過(guò)60%（鄭思齊等，2014）。

城市化率與土地出讓金收入呈正相關(guān)關(guān)系。中國(guó)蓬勃發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)提升了城市建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值，這是地方政府的主要資源，2003年以來(lái)大幅增加了地方政府的收入。圖3顯示了2013年的土地出讓金收入（2.71萬(wàn)億元）是1999年土地出讓金收入的近45倍（59.6億元）。

土地出讓金為中國(guó)城市化提供了資金支持。中國(guó)絕大多數(shù)城市中，地方政府直接或間接主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目;但由于目前中國(guó)的稅收制度和房地產(chǎn)稅缺失，傳統(tǒng)的預(yù)算收入不足以為地方發(fā)展提供充足和持續(xù)的資金支持。這意味著必然存在著其他具有中國(guó)特色的融資模式支持城市建設(shè)的發(fā)展。而土地出讓金收入作為預(yù)算外收入，對(duì)其使用鮮有限制。土地出讓金在中央和地方政府之間的分配經(jīng)過(guò)數(shù)次調(diào)整。目前，新增建設(shè)用地出讓金的30%需向中央政府支付，其余部分歸屬于地方政府。

土地儲(chǔ)備是大多數(shù)地方政府最重要的資產(chǎn)，在地價(jià)上漲時(shí)可以提高地方政府債務(wù)融資的能力（Stiglitz and Weiss，1981）。土地出讓收入和土地抵押的結(jié)合為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了重要的資金來(lái)源，這一融資方法被稱為“土地融資”（范劍勇和莫家偉，2013;鄭思齊等，2014）。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善城市生活質(zhì)量，推動(dòng)地價(jià)進(jìn)一步上漲，創(chuàng)造條件為地方政府提供額外的大規(guī)模土地融資機(jī)會(huì)。土地融資與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的這種正反饋關(guān)系（鄭思齊等，2014）激勵(lì)地方政府征收額外的農(nóng)村土地以獲取土地增值收入，加快城市化進(jìn)程。此外，我們還發(fā)現(xiàn)，地方政府通過(guò)土地出讓收入承諾償還城投債進(jìn)行融資，進(jìn)一步放大了城市建設(shè)用地的融資功能（張莉等，2017）。

（二） 城市發(fā)展方向的選擇

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，對(duì)于城市空間的需求不斷加大，向上或向外擴(kuò)張成為地方政府的必然選擇。向上尋找空間，不涉及土地所有權(quán)性質(zhì)變更，意味著提高存量土地的利用效率，涉及到舊城改造，土地利用更新。這背后，涉及到現(xiàn)有居民的拆遷安置補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。向外尋找空間，意味著要將大量農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，涉及到村集體、村民的安置補(bǔ)償問(wèn)題。

一是，是城市現(xiàn)有居民的拆遷安置的成本收益分析。拆遷根據(jù)拆遷人主體可以分為兩個(gè)類型，即商業(yè)拆遷和政府拆遷。這兩種拆遷方式的主要區(qū)別在于以下兩個(gè)方面。首先，在商業(yè)拆遷中，由于拆遷人和被拆遷人是平等的主體，所以被拆遷人可以同意也可以拒絕。而在政府主導(dǎo)的拆遷中帶有一定的強(qiáng)制性，一般情況下被拆遷人不得拒絕。其次是補(bǔ)償方式的不同。如果拆遷人同意，商業(yè)拆遷可以根據(jù)被拆遷人的意愿和談判能力任意改變補(bǔ)償金額或補(bǔ)償方式。但是在政府主導(dǎo)的拆遷中的補(bǔ)償金額及方式則有明文規(guī)定。2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定，對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。同時(shí)，第二十一條規(guī)定被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)置換。在這里，我們主要關(guān)注的是政府主導(dǎo)的拆遷行為。政府拆遷的成本即上文所述的補(bǔ)償規(guī)則。根據(jù)已有文獻(xiàn)，除了提高城市土地利用率、改造城市形象外，政府拆遷的收益則主要來(lái)自取得土地出讓收益、政績(jī)資本和官員尋租等方面（馮玉軍，2007）。

二是，是農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)城市建設(shè)用地的成本收益分析。和前者不同的是，拆遷不涉及土地所有權(quán)的改變，但是農(nóng)用地轉(zhuǎn)城市建設(shè)用地則是將農(nóng)村集體所有的土地收歸國(guó)有?，F(xiàn)行政策下，在該轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，一共有三方參與，即被征用單位、用地單位和政府。其中，政府扮演著極重要的角色。一方面，征收土地的動(dòng)作由各級(jí)政府執(zhí)行。各級(jí)政府代表國(guó)家確定被征地的面積和位置，并且被征用單位應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得阻撓。另一方面，只有政府有權(quán)出讓土地的使用權(quán)。

三是，城市居民的談判能力以及政府需要付出的談判成本均高于農(nóng)民。相較城市國(guó)有土地而言，農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)制度更為復(fù)雜。三級(jí)制的集體所有使得農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)更加模糊?！凹w”概念界定不清晰，集體與農(nóng)民關(guān)系不明確導(dǎo)致農(nóng)民不能成為產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛設(shè)等產(chǎn)權(quán)模糊問(wèn)題為農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)帶來(lái)了困難，嚴(yán)重削弱了村民的議價(jià)能力。農(nóng)村土地需要國(guó)有化才能進(jìn)入城市土地市場(chǎng)。村集體有權(quán)將土地分配至除農(nóng)業(yè)外的其他有限用途，如用于建設(shè)住房、公共工程、村企業(yè)。但是若要改變土地的用途，則需將土地從集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有。因此，城市政府官員征用農(nóng)村土地后需轉(zhuǎn)換其所有權(quán)，才能使之成為住宅、商業(yè)和工業(yè)用地，土地的附加價(jià)值歸地方政府所有。農(nóng)村土地被征收征用后，轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地或其他非農(nóng)業(yè)用地。在征收過(guò)程中，村干部作為農(nóng)民集體的代表與地方政府進(jìn)行談判。在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的行政管理層級(jí)中，村干部會(huì)聽從上級(jí)政府主管部門的要求，或在征收征用過(guò)程中尋求個(gè)人利益。在這兩種情形下，農(nóng)民的利益均不受重視（Cai，Henderson，and Zhang，2013）。此外，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的模糊界定使得土地征收的補(bǔ)償方案變得極為復(fù)雜

1998年10月30日前，對(duì)土地出讓有興趣的單位直接與村民進(jìn)行價(jià)格談判，土地行政機(jī)構(gòu)僅發(fā)揮了有限的調(diào)解人作用。這一協(xié)商過(guò)程增加了對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。然后1999年經(jīng)修訂的土地管理法發(fā)布后，協(xié)議出讓轉(zhuǎn)變?yōu)楣娉鲎?。公告出讓的方式使得土地行政機(jī)構(gòu)成為協(xié)商代表，土地的買家與農(nóng)民不再直接聯(lián)系。。相較成本，政府征收土地卻能帶來(lái)較大的收益。得益于快速城市化的發(fā)展，土地由農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地后產(chǎn)生土地增值收益。在節(jié)約利用土地的原則下，我國(guó)2007年出臺(tái)的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》中對(duì)不同類型建設(shè)土地的出讓方式做出了規(guī)定。其中，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。所以，在征收土地所有權(quán)和出讓土地使用權(quán)的過(guò)程中，地方政府可以獲得出讓金和安置補(bǔ)助費(fèi)之間的差額收益。由財(cái)政部公布的2012-2015年“全國(guó)土地出讓收支情況”可知，這四年中土地出讓收入中成本性支出占比在80%左右浮動(dòng)。成本性支出中包括征地拆遷補(bǔ)償、被征地農(nóng)民補(bǔ)助、土地開發(fā)支出和企業(yè)職工安置費(fèi)等。也就是說(shuō)，土地出讓收入純收益約占土地出讓金總額的20%。當(dāng)然，除了關(guān)注土地出讓純收益在土地出讓總收入的占比之外，我們還應(yīng)關(guān)心土地出讓純收益占地方財(cái)政收入的比重?！吨袊?guó)國(guó)土資源年鑒》提供的2003-2008年土地出讓純收益數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土地出讓純收益占地方財(cái)政收入的比重在12%與20%之間波動(dòng)。遺憾的是，2008年后該《年鑒》不再提供土地出讓純收益數(shù)據(jù)，結(jié)合《年鑒》和財(cái)政部的資料可以發(fā)現(xiàn)，2008年后土地出讓純收益占地方財(cái)政收入的比重波動(dòng)較大，在2010年達(dá)到了38.69%，而在2012年僅為9.49%。盡管2016年及以后財(cái)政部未公開全國(guó)土地出讓收支情況，但根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，土地出讓純收益不僅在土地出讓收入中比重較大，在地方財(cái)政收入中也占有較大的份額，因而印證了上文的觀點(diǎn)。

四是，通過(guò)城市擴(kuò)張帶來(lái)的規(guī)模效益可以帶來(lái)產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，成為財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入（劉守英和蔣省三，2005）。同時(shí)，政府儲(chǔ)備土地則從盤活城市存量土地的初衷變成了政府進(jìn)行土地融資進(jìn)而最大化土地收益的重要手段，即使土地融資在一定程度上會(huì)抬高杠桿率，造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三） 城市向外擴(kuò)張

自然地，比起向上發(fā)展，城市更多選擇向外擴(kuò)張。已有文獻(xiàn)曾利用坐標(biāo)為中國(guó)城市計(jì)算過(guò)城市邊界到市中心的距離（下文簡(jiǎn)稱市中心距離），以此作為城市向外擴(kuò)張的證據(jù)（Wang et al.，2016）。同時(shí)，他們也采取城市容積率作為城市向上發(fā)展的指標(biāo)，通過(guò)對(duì)比數(shù)據(jù)來(lái)分析并推斷中國(guó)城市的發(fā)展模式。此文中，中國(guó)城市總體的市中心距離九十分位數(shù)從2000-2008年的35.7公里急劇擴(kuò)張到2011-2012年的63.2公里。市中心距離平均數(shù)也從15.5公里提高到了25.3公里，增幅達(dá)到了63%以上。但是容積率的平均數(shù)在2000-2008年為2.22，到2011-2012年僅為2.51，增幅僅為13%左右。

土地城市化的進(jìn)程遠(yuǎn)超人口城市化，這一現(xiàn)象被稱為“地的城市化”，而非“人的城市化”。2000-2010年間，中國(guó)城市建設(shè)用地以年均6%的速度增長(zhǎng)，大幅超過(guò)城市常住人口3.78%的增長(zhǎng)速度;此后，2008至2017年間，中國(guó)城市建設(shè)用地以年均5%的速度增長(zhǎng)，大幅超過(guò)城市常住人口3.19%的增長(zhǎng)速度，表明地方政府主導(dǎo)推動(dòng)土地城市化，進(jìn)程上超前于人口城市化。此外，開發(fā)現(xiàn)有的建設(shè)用地成本高昂，地方政府傾向于以相對(duì)低廉的成本征收農(nóng)村土地。城市土地存在高速外延，粗放利用的情況（世界銀行和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）。在這一過(guò)程中，城市人口密度稀釋，城市不斷蔓延，土地利用效率惡化。近年來(lái)城市人口密度始終呈下降趨勢(shì)：2000年至2008年，城市人口密度下降了約27.6%。中國(guó)人口城市化的區(qū)域?qū)Ρ缺砻?，東部地區(qū)擁有更高水平的人口城市化，城市人口呈帶狀均勻分布。相較之下，中部城市的人口呈現(xiàn)零散的分布，有明顯的區(qū)際間差異（邵挺等，2011）。

人口增長(zhǎng)速率低于土地城市化速率，導(dǎo)致人口聚集未能跟上城市化的步伐。中國(guó)平均城區(qū)人口密度。從2007年的每平方公里的8，500人下降到2016年的6，100人，減少28%。2007年至2016年，中國(guó)東西部地區(qū)之間的區(qū)域差異并不顯著。2007年后城區(qū)人口密度呈現(xiàn)遞減態(tài)勢(shì)。中部地區(qū)的城區(qū)人口密度以穩(wěn)定的速度減少，西部地區(qū)則出現(xiàn)明顯下滑，并持續(xù)下降，2012年達(dá)到每平方公里不足6，000人，屬于全國(guó)最低。2007年至2016年間國(guó)家和地區(qū)城區(qū)人口密度的稀釋也反映了人口城市化與土地城市化的發(fā)展脫節(jié)。在此期間，西部地區(qū)年平均下降速率最高達(dá)到2.42%，東部地區(qū)和中部地區(qū)城區(qū)人口密度的下降速率與全國(guó)平均水平保持基本一致。人口密度的稀釋不利于城市化質(zhì)量的提升，因?yàn)槌鞘械募坌?yīng)主要表現(xiàn)在高密度城市中。集聚效應(yīng)可以降低城市提供服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的成本。

（四） 工業(yè)園建設(shè)

中國(guó)的城市擴(kuò)張大量表現(xiàn)為建設(shè)工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)的概念在20世紀(jì)初被提出，通過(guò)發(fā)揮集聚效應(yīng)，促進(jìn)企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前我們對(duì)于工業(yè)園區(qū)采取的定義是：政府為了實(shí)現(xiàn)要素資源的合理利用，在自己所管轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃一片區(qū)域，建設(shè)突出產(chǎn)業(yè)特色和專業(yè)分工的生產(chǎn)協(xié)作區(qū)。我國(guó)的工業(yè)園區(qū)包含各種類型的開發(fā)區(qū)，如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)等。

中國(guó)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：（1）生產(chǎn)要素聚集階段。在改革開放初期我國(guó)借助低廉的土地、勞動(dòng)力和人力資本，加上優(yōu)惠政策，通過(guò)招商引資發(fā)展成主要以進(jìn)出口制造業(yè)為主的勞動(dòng)密集型開發(fā)區(qū)。（2）產(chǎn)業(yè)升級(jí)階段。20世紀(jì)90年代我國(guó)的生產(chǎn)技術(shù)得到一定發(fā)展，開發(fā)區(qū)進(jìn)入高速發(fā)展階段，以高新技術(shù)為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的高效制造和發(fā)展，發(fā)展成技術(shù)密集型開發(fā)區(qū)。（3）產(chǎn)業(yè)升級(jí)階段。新世紀(jì)初，隨著中國(guó)加入WTO，開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策更加透明，招商力度變大。在工業(yè)園區(qū)打破傳統(tǒng)的制造業(yè)為主的局面，引進(jìn)服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)和制造業(yè)并重。（4）產(chǎn)城融合階段。2009年國(guó)家對(duì)開發(fā)區(qū)提出更高的發(fā)展要求，即打造集商業(yè)、辦公、休閑娛樂(lè)等為一體的城市綜合體（吳中兵，2018）。

自1984年大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)成立，截至2019年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)有627家，其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219家、國(guó)家級(jí)高新區(qū)168家、國(guó)家級(jí)自貿(mào)區(qū)12家、省級(jí)開發(fā)區(qū)2，053家，共計(jì)2，675家。在2018年僅憑國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219家，實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)值10.2萬(wàn)億元，達(dá)GDP總額的11.3%;同比增速達(dá)到13.9%，增幅高出國(guó)內(nèi)平均水平（6.6%）7.3個(gè)百分點(diǎn);實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入1.9萬(wàn)億元，占全國(guó)稅收比重的11.1%。在過(guò)去的30多年，工業(yè)園區(qū)取得了卓越成效。由圖4可知，近年來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比和其財(cái)政收入占稅收收入之比長(zhǎng)期保持在10%～12%之間，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支撐，同時(shí)也是國(guó)家財(cái)政稅收的重要來(lái)源。

空間上，工業(yè)園區(qū)的分布出現(xiàn)“東密西疏”的特征，而且占人口和城市群的分布格局有著一致性，形成以“城市群—中心城市”為依托的集聚格局。在東部，已經(jīng)形成珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀等依托于城市群的集聚格局;在中西部，則形成以省會(huì)為中心的開發(fā)區(qū)聚集的核心區(qū)（胡森林，2019）。開發(fā)區(qū)政策對(duì)企業(yè)生產(chǎn)效率的作用存在明顯的地區(qū)差異：在沿海地區(qū)，開發(fā)區(qū)提高了企業(yè)效率;而在內(nèi)陸地區(qū)，開發(fā)區(qū)降低了企業(yè)效率。但是如果政策在地區(qū)上平均的話，有損整體的生產(chǎn)效率，而且這種區(qū)域平均是不可持續(xù)的（向?qū)捇⒑完戙懀?015）。

開發(fā)工業(yè)園區(qū)具有“集聚效應(yīng)”和“選擇效應(yīng)”，“集聚經(jīng)濟(jì)”可以通過(guò)技術(shù)和知識(shí)的外溢提高企業(yè)的生產(chǎn)效率，“選擇效應(yīng)”在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為密集的開發(fā)區(qū)，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力大，使得低效率企業(yè)被淘汰，高效率的企業(yè)存活下來(lái)（Melitz，2003）。這兩種效應(yīng)都能顯著提高我國(guó)的開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)效率（王永進(jìn)，2016），也有學(xué)者提出這兩種效應(yīng)具有明顯的異質(zhì)性（盛丹，2018），還有學(xué)者表示經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)的集聚效應(yīng)并不明顯，但是開設(shè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)有著正向的溢出效應(yīng)（林毅夫，2018）可達(dá)到推動(dòng)地區(qū)制造業(yè)的高效發(fā)展的目的。開發(fā)區(qū)的建設(shè)有利于提高企業(yè)的總體規(guī)模，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)能提高所有階段企業(yè)、所有行業(yè)企業(yè)的規(guī)模成長(zhǎng);而省級(jí)開發(fā)區(qū)能提高初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期企業(yè)和勞動(dòng)密集型、技術(shù)密集型行業(yè)的規(guī)模增長(zhǎng)（李賁，2017）。設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，還可以有效地促進(jìn)城市制造業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，對(duì)其中目標(biāo)行業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有著明顯的提高作用（李力行，2015）。但是開發(fā)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策僅對(duì)那些有比較優(yōu)勢(shì)的企業(yè)才有促進(jìn)作用（陳釗，2015）。

開發(fā)區(qū)的建設(shè)能夠推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開發(fā)區(qū)的建設(shè)也存在一些問(wèn)題。很多的地方政府是通過(guò)各種融資、大規(guī)模舉債進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)，從而大大增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（常晨和陸銘，2017）;在政府的晉升激勵(lì)下，在短時(shí)間內(nèi)大規(guī)模地建設(shè)開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致一種“同群效應(yīng)”產(chǎn)生，即地方政府在建設(shè)開發(fā)區(qū)的時(shí)候，完全不顧自身的一些發(fā)展條件而模仿同省或者相近地區(qū)的建設(shè)行為（鄧慧慧，2018）。對(duì)于開發(fā)區(qū)內(nèi)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可能導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，這種影響主要發(fā)生在競(jìng)爭(zhēng)激烈的東部沿海省份;雖說(shuō)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)能夠引發(fā)新的投資和擴(kuò)張產(chǎn)出，但是不會(huì)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)率進(jìn)行改進(jìn)，同時(shí)大規(guī)模的開發(fā)區(qū)建設(shè)帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，也可能具有很大的環(huán)境負(fù)外部效應(yīng)，短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚確實(shí)是環(huán)境治理的“阻力”（王兵，2016）。

（五） 新城建設(shè)

中國(guó)的城市擴(kuò)張大量表現(xiàn)為建設(shè)新城新區(qū)。從1996年到2018年，我國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口從3.7億發(fā)展到8.3億，原有的老城無(wú)法容納新增的城市人口，需要開辟新城新區(qū)。“新城”的淵源可以追溯到英國(guó)的田園城市理論，與“衛(wèi)星城”（Satellite City）相似。上海交通大學(xué)《全國(guó)新城新區(qū)研究報(bào)告》課題組運(yùn)用西方新城理論，結(jié)合中國(guó)特色提出了更貼合我國(guó)國(guó)情的定義：中國(guó)建制市在政府審批通過(guò)的各種規(guī)劃中提及的、名稱中帶有“新城”、“新區(qū)”字樣的或被規(guī)劃明確指定為“新城新區(qū)”的、相對(duì)獨(dú)立于老城區(qū)之外的、在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域。

近年來(lái)我國(guó)已建設(shè)了大量的綜合性新城，其中有地方政府選址、全新建設(shè)的新城，也有依托于原有城鎮(zhèn)就地調(diào)整發(fā)展而來(lái)的新城。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國(guó)31個(gè)省市共計(jì)擁有新城新區(qū)545個(gè)，規(guī)劃面積接近7萬(wàn)平方公里（劉士林和劉新靜，2013）。市政府會(huì)為了促進(jìn)新城發(fā)展提供一系列支持措施：（1）提供行政審批便利和財(cái)政支持;（2）對(duì)符合新城規(guī)劃定位的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)有稅收減免、土地折扣、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策;（3）對(duì)新城地區(qū)給予公共資源傾斜，比如南京市政府為了打造新的商業(yè)中心，會(huì)將“亞洲青年運(yùn)動(dòng)會(huì)”、“青奧會(huì)”等大事件放在河西新城舉辦，提高知名度，部分政府甚至直接遷址新城新區(qū)（王海和尹俊雅，2018）;（4）市政府與新城政府會(huì)合作完善公共設(shè)施和公共服務(wù)，到吸引學(xué)校、醫(yī)院入駐，并可能提供各類人才引進(jìn)福利政策，提升新城區(qū)域?qū)用竦奈Α?/p>

新城建設(shè)具有區(qū)位導(dǎo)向特征，從經(jīng)驗(yàn)上看，這與區(qū)域?qū)蛐哉咻^為相似。地方政府使用區(qū)位導(dǎo)向性政策的主要目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展。區(qū)位導(dǎo)向性政策（Place-based Policy）是政府通過(guò)行政干預(yù)引導(dǎo)資金、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)等要素流向指定的空間，以促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（孫偉增，2018），主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）特區(qū)政策、基礎(chǔ)設(shè)施政策和具有明顯空間指向性的政府干預(yù)三種形式（Papke，1994）。Duranton 和 Venables（2018）將區(qū)位導(dǎo)向性政策的影響分成直接效應(yīng)和間接效應(yīng)。直接效應(yīng)是指，前期政府資金的投入，使區(qū)位的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和公共便利性提高、運(yùn)輸成本降低;間接效應(yīng)則是指，吸引居民遷移、私人部門投資，形成一個(gè)發(fā)展中心。有學(xué)者認(rèn)為新城新區(qū)對(duì)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響（晁恒等，2018）。

新城能通過(guò)企業(yè)入駐、公共品福利渠道吸納人口。地方政府對(duì)符合新城產(chǎn)業(yè)定位的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)提供稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、土地折扣等優(yōu)惠政策。對(duì)于本地的企業(yè)，如果對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)集聚經(jīng)濟(jì)的依賴性不高或?qū)ν恋爻杀颈容^敏感，那么很有可能會(huì)選擇遷出中心城區(qū)，入駐到用地成本更低的新城;與此同時(shí)，新城對(duì)外招商引資，吸引企業(yè)入駐。企業(yè)的入駐會(huì)為新城帶來(lái)工人，而且企業(yè)在新城集聚時(shí)會(huì)帶來(lái)更高的生產(chǎn)率，進(jìn)而可能形成消費(fèi)帶動(dòng)效應(yīng)（孫偉增等，2018），進(jìn)一步吸引周邊地區(qū)居民和外來(lái)的勞動(dòng)力。新城建設(shè)使得新城區(qū)域的工作機(jī)會(huì)和生產(chǎn)率有所增長(zhǎng)，吸引人口流入新城。其次，新城的人口密度較小，環(huán)境污染程度較低，地方政府投資建設(shè)的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和提供的公共服務(wù)產(chǎn)品也會(huì)增加居民從新城地區(qū)中獲得的效用，新城的宜居性會(huì)從“舒適度”方面增加外來(lái)勞動(dòng)力的效用，增加居住需求，進(jìn)而推升土地價(jià)格（Albouy et al.，2013）。

考慮到數(shù)據(jù)公布情況和樣本代表性，大中城市公布的規(guī)劃文件一般更為詳盡，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上也覆蓋了多個(gè)層次水平，適合作為研究對(duì)象。數(shù)據(jù)最初來(lái)源于常晨和陸銘（2017），我們篩選和補(bǔ)充完成的新城數(shù)據(jù)庫(kù)涵蓋了截至2014年中國(guó)66個(gè)大中城市的193個(gè)新城數(shù)據(jù)，如新城規(guī)劃面積、規(guī)劃人口（較多的新城未公布）、新城行政等級(jí)、新城邊界、與最近的軌道交通、高速公路出入口的距離、新城定位等數(shù)據(jù)。

圖5描繪了新城規(guī)劃面積、土地出讓面積在1999-2014年期間的變化情況。受金融危機(jī)沖擊，城市經(jīng)濟(jì)承受下行的壓力，城市政府加大基建投入來(lái)遏制經(jīng)濟(jì)下行。從2008年開始，地方政府規(guī)劃的新城面積迅速增加，到2011年新城規(guī)劃面積下降，2012年略有上升，2013年再次下降如圖5所示。土地出讓面積滯后一年保持相同的變化趨勢(shì)，我們認(rèn)為這相隔的一年是從新城開建到土地出讓時(shí)點(diǎn)之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)期，兩者變化趨勢(shì)相同說(shuō)明新城是政府儲(chǔ)備土地的重要來(lái)源，且新城項(xiàng)目成為了政府投資的抓手。常晨和陸銘（2017）指出造城運(yùn)動(dòng)背后是地方政府不斷舉債支撐。因此，新城建設(shè)速度的放緩與地方政府債務(wù)逐漸壘砌和2011年、2013年中央開展的全國(guó)政府債務(wù)審計(jì)有關(guān)，圖中新城規(guī)劃面積的驟降時(shí)點(diǎn)符合現(xiàn)實(shí)。

四、 城市土地配置和利用效率

（一） 城市間土地配置

張莉和徐現(xiàn)祥（2011）將土地利用效率定義為城市的第二和第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出價(jià)值與城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的比值。中國(guó)的土地利用效率有顯著的地區(qū)差異。東部地區(qū)的土地利用效率最高，且中西部地區(qū)與東部的差距逐漸擴(kuò)大。圖6顯示了1990年以來(lái)中國(guó)城市土地利用效率的變化趨勢(shì)。2003年之前，增長(zhǎng)趨勢(shì)平緩;2003年，東西部城市間第二和第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出價(jià)值的差值是1.35億元每平方公里。到2011年這一數(shù)值升至3.23億元每平方公里，增幅達(dá)139.3%。然而，東部地區(qū)現(xiàn)行建設(shè)用地限額分配與其土地高利用效率不匹配。具體而言，近年來(lái)在建設(shè)用地分配上，中西部地區(qū)獲得更多指標(biāo)。盡管東部地區(qū)擁有最高的土地增值，建設(shè)用地指標(biāo)卻最少。

政府追求區(qū)域平衡發(fā)展，先后實(shí)行了東部沿海區(qū)域率先開發(fā)、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等一系列“區(qū)域平衡”政策，土地相關(guān)政策規(guī)定的制定與其一致，將更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)分配至中西部地區(qū)。但是，由于部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局脫離區(qū)位稟賦和相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)企業(yè)的吸引力不高，導(dǎo)致土地利用效率不高和閑置等問(wèn)題突出。這種分配政策違反市場(chǎng)規(guī)則，影響資源配置效率，造成土地資源浪費(fèi)和土地利用效率惡化。土地投入要素分配與經(jīng)濟(jì)效率不協(xié)調(diào)，對(duì)土地利用效率產(chǎn)生負(fù)面影響。

圖7描繪了工業(yè)用地指標(biāo)的分配情況。從2004年到2016年，整體上中西部地區(qū)指標(biāo)呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中大致以2010年為界，分為兩個(gè)階段。2010年后，東部地區(qū)的工業(yè)用地審批面積降到50%以下。2012年?yáng)|部地區(qū)的工業(yè)用地指標(biāo)有所增加，但仍遠(yuǎn)低于其2007年的水平。背后是中央政府實(shí)行了一系列扶持產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的政策，在土地政策方面，明確提出加大對(duì)中西部地區(qū)新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)的支持力度，優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)。原本東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于更高的工業(yè)化和城市化水平，建設(shè)用地的供需矛盾就相對(duì)突出，而在2003年之后，由于開發(fā)區(qū)清理整頓中偏向中西部的土地規(guī)劃得以嚴(yán)格落實(shí)，同時(shí)，土地的供應(yīng)量也更多地傾向于中西部。土地政策上的偏向性抬高了東部的地價(jià)，而且地方政府能夠運(yùn)用的土地引資工具不一，影響企業(yè)的選址，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)從東部向中西部轉(zhuǎn)移，影響各地的城市化和工業(yè)化。盡管存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，但這種轉(zhuǎn)移得益于政府以較低的地價(jià)吸引投資，內(nèi)陸地區(qū)相對(duì)較高的物流成本，以及因制度環(huán)境而缺乏競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法發(fā)揮集聚帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，以致中西部地區(qū)吸引的投資質(zhì)量往往較低。圖8描繪了商業(yè)和住宅用地指標(biāo)的分配，同樣呈現(xiàn)出類似的趨勢(shì)。

（二） 城市內(nèi)部土地配置

近些年有大量文獻(xiàn)研究中國(guó)的城市建設(shè)用地，在以往的研究中，往往忽視了結(jié)構(gòu)分析。中國(guó)城市建設(shè)用地共分為九大類，分別是居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、對(duì)外交通用地、道路廣場(chǎng)用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊用地。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GBJ137＼|90）對(duì)其中四個(gè)大類用地（居住、工業(yè)、道路廣場(chǎng)和綠地等）有明確的用地結(jié)構(gòu)比例規(guī)定，其中居住用地占比不超過(guò)32%，工業(yè)用地占比一般不超過(guò)25%，道路廣場(chǎng)和綠地占比均不少于8%（范劍勇等，2015）。而對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，不同用途土地的出讓會(huì)對(duì)財(cái)政收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)不同影響。

土地政策和地方政府的土地供應(yīng)共同決定了特定地區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地供應(yīng)。工業(yè)化和城市化增加了對(duì)工業(yè)、商業(yè)和住宅用地的需求，又影響了城市的土地價(jià)格。在2011年至2016年間工業(yè)用地的比例從35%下降至25%以下（如圖9所示）。與之相比，道路和廣場(chǎng)用地的比例迅速上升，反映地方政府加強(qiáng)城市形象和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目標(biāo)。雖然工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地比例在2016年下降到25%以下，但這一比例仍遠(yuǎn)高于國(guó)外平均水平的10%至15%。

地方政府在土地供給上要權(quán)衡不同用途土地的出讓比例。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，各地政府在土地出讓時(shí)，一方面要低價(jià)出讓土地以吸引更多外來(lái)投資，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，促進(jìn)GDP增長(zhǎng);另一方面通過(guò)高價(jià)出讓商住用地，一次性獲取高額的土地出讓金。這種利益權(quán)衡將使得地方政府在不同類型土地供應(yīng)上采取不同策略（陶然等，2009）。

以工業(yè)用地吸引投資具有強(qiáng)外部性。具體來(lái)說(shuō)，在改革開放后的30多年間，工業(yè)化的快速推進(jìn)是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的主導(dǎo)力量。中國(guó)強(qiáng)制低價(jià)的征地制度和政府對(duì)土地資源的獨(dú)家配置權(quán)是推動(dòng)工業(yè)高速增長(zhǎng)的重要因素，這套獨(dú)特的土地制度安排不僅使中國(guó)的工業(yè)發(fā)展避開了土地稀缺的“短腿”，而且還使土地成為招商引資和推動(dòng)工業(yè)發(fā)展的工具（劉守英，2014）。各地政府面臨激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)和很高的區(qū)位同質(zhì)性，不得不低價(jià)出讓工業(yè)用地并提供一系列優(yōu)惠政策來(lái)吸引企業(yè)投資。不僅是落后地區(qū)的政府，即使是珠三角地區(qū)政府也是如此。劉守英（2014）計(jì)算了2003年-2010年工礦用地占供地總量的比例發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的工業(yè)用地結(jié)構(gòu)不僅與主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的當(dāng)期水平相比顯得奇高，而且也高于這些國(guó)家和地區(qū)在高速工業(yè)化階段的工業(yè)用地水平。這個(gè)問(wèn)題在官方的《2012年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》中也有表述。一些研究關(guān)注土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)中工業(yè)用地的占比（劉守英，2014），針對(duì)過(guò)高的工業(yè)用地比例帶來(lái)的負(fù)面影響進(jìn)行分析，而除了工業(yè)用地與商住用地之間的比較，商住用地本身的結(jié)構(gòu)也會(huì)對(duì)土地資源的配置造成影響。

招商引資能夠迅速增加對(duì)當(dāng)?shù)鼗ǖ耐顿Y，推動(dòng)GDP增長(zhǎng)，更好地實(shí)現(xiàn)政績(jī)目標(biāo)，促進(jìn)就業(yè)和財(cái)政收入增長(zhǎng)。然而，這種吸引投資的方式造成過(guò)量的工業(yè)用地。根據(jù)《國(guó)家土地利用規(guī)劃（2006-2020）》，工業(yè)用地的容積率在2005年僅為0.3～0.6。然而在過(guò)去的6年中，容積率上升至1.26。早期工業(yè)用地的低容積率意味著大量閑置浪費(fèi)。此外，工業(yè)用地供應(yīng)量在隨后數(shù)年內(nèi)繼續(xù)迅速增長(zhǎng);2012年工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)和采礦用地占全國(guó)批準(zhǔn)新增建設(shè)用地的40.9%。這一時(shí)期，所有地區(qū)都在追求整體的工業(yè)化戰(zhàn)略，不計(jì)稟賦約束，致力于發(fā)展相似的產(chǎn)業(yè)。這一戰(zhàn)略導(dǎo)致了一場(chǎng)低層次、重復(fù)建設(shè)、總體土地利用效率低下的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重制約了工業(yè)化和城市化進(jìn)程的可持續(xù)性。

工業(yè)化增加了對(duì)勞動(dòng)力的需求，促使農(nóng)民（包括失地農(nóng)民）進(jìn)入城市尋求就業(yè)。城市化進(jìn)程中政府征用耕地，鼓勵(lì)失地農(nóng)民離開農(nóng)村前往城市定居，成為非農(nóng)勞動(dòng)力，從而促進(jìn)人口城市化。顯然，地方政府利用土地供給推動(dòng)工業(yè)發(fā)展，土地供給猶如中國(guó)工業(yè)化和城市化的“開關(guān)”。高速的城市發(fā)展引發(fā)對(duì)房地產(chǎn)的大量需求，導(dǎo)致土地價(jià)格上漲。過(guò)去十多年來(lái)商品房市場(chǎng)可稱之為一個(gè)剛性需求市場(chǎng)，商住用地市場(chǎng)整體上供給小于需求，商住用地價(jià)格高速增長(zhǎng)，地方政府在商住用地上獲得了大量的土地出讓金，彌補(bǔ)了地方政府的財(cái)政缺口。從獲取高額土地出讓金的目的來(lái)說(shuō)，在需求彈性較小的情況下，地方政府可采取“餓地”政策，控制商住用地供給比例，從而抬高商住用地價(jià)格，以較小的商住用地供給量獲得相對(duì)高的土地出讓金收入，平衡大量地價(jià)出讓工業(yè)用地帶來(lái)的成本。

通過(guò)以上分析可以看出，地方政府在進(jìn)行土地出讓時(shí)傾向于增加工業(yè)用地供應(yīng)量而減少商住用地供應(yīng)量，這種土地供給結(jié)構(gòu)是在現(xiàn)有土地政策下，地方政府基于地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，策略性選擇的結(jié)果（陶然等，2009;鄭思齊和師展，2011）。工業(yè)用地的比例遠(yuǎn)高于商業(yè)用地，壓低工業(yè)用地價(jià)格，推高商業(yè)用地價(jià)格。地方政府的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)包含著其對(duì)土地供應(yīng)的內(nèi)生性偏好（張莉等，2018），因此可能造成土地資源配置的無(wú)效率。工業(yè)用地?cái)?shù)量多且價(jià)格低，吸引投資。相反，商業(yè)和住宅用地的數(shù)量少而昂貴。因此，政府或出讓商業(yè)和住宅用地以獲得收入，或儲(chǔ)備土地以獲得融資。工業(yè)用地的價(jià)格遠(yuǎn)低于商業(yè)及住宅用地如圖10所示。

中國(guó)地區(qū)間工業(yè)、商業(yè)和住宅用地的價(jià)格存在較大差異。東部的土地價(jià)格遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，住宅用地尤其明顯。圖11顯示了東部、中部和西部地區(qū)的工業(yè)、商業(yè)和住宅用地價(jià)格差距。近年來(lái)，東部沿海和內(nèi)陸地區(qū)間價(jià)格差距逐步擴(kuò)大。圖12顯示的是東部與中西部工業(yè)、商業(yè)、住宅用地和土地組合的價(jià)格均值的比值。價(jià)格差距來(lái)源于土地指標(biāo)向中西部?jī)A斜，2000年后中央政府加強(qiáng)了區(qū)域平衡政策的力度，2003年后強(qiáng)調(diào)改變經(jīng)濟(jì)資源在區(qū)域間的配置（包括建設(shè)用地指標(biāo)、開發(fā)區(qū)政策、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等），建設(shè)用地指標(biāo)的分配成為推動(dòng)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具。

商住用地價(jià)格高也導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲，租金上漲。地價(jià)和房?jī)r(jià)之間的影響機(jī)制目前還存在很大爭(zhēng)議，但它們之間的正相關(guān)關(guān)系是顯而易見的（況偉大，2005）。一方面，高房?jī)r(jià)意味著城市更好的發(fā)展前景、個(gè)人更合適的工作機(jī)會(huì)和更大的財(cái)富增長(zhǎng)空間，同時(shí)還意味著更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等因素，因此高房?jī)r(jià)能夠吸引勞動(dòng)力流入;另一方面，快速上漲的房?jī)r(jià)極大地加重了外來(lái)勞動(dòng)力的生活成本。我們研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)房?jī)r(jià)較低時(shí)，其上升的拉力作用占主導(dǎo)，促進(jìn)勞動(dòng)力流入;當(dāng)房?jī)r(jià)超過(guò)一定臨界值，房?jī)r(jià)上升帶來(lái)永久性收入的收益呈下降趨勢(shì)，不確定性引起的阻力作用增強(qiáng)成為主導(dǎo)力量。這點(diǎn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的數(shù)個(gè)一線大城市尤為明顯（張莉等，2017）。

此外，按照FDW模型，房?jī)r(jià)上漲帶來(lái)房租的上漲，即使考慮到外來(lái)勞動(dòng)力主要居住在城中村、工廠宿舍和工作場(chǎng)所（例如工地的板房）等非正式居所，對(duì)城市的房?jī)r(jià)不敏感，但是依然可以看到房租會(huì)隨著房?jī)r(jià)的上升而增加（我們對(duì)廣州的城中村租金價(jià)格進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)房租隨著房?jī)r(jià)上漲而增加）。房租上漲導(dǎo)致勞動(dòng)力生活成本高，要求工資增加。當(dāng)工業(yè)用地價(jià)格低時(shí)，企業(yè)在生產(chǎn)率不變情況下，可以支持工資增加。但是工業(yè)用地價(jià)格高時(shí)，企業(yè)無(wú)法支持勞動(dòng)力成本增加，由于替代效應(yīng)的影響會(huì)采用資本代替勞動(dòng)力投入，或許會(huì)選擇離開該城市。勞動(dòng)力也因就業(yè)機(jī)會(huì)變少、生活成本高而離開該城市，影響城市化的質(zhì)量，近幾年北京限制外來(lái)人口后的種種表現(xiàn)便是典型的例子。

城市化趨勢(shì)中，越來(lái)越多的人口涌入城市，持續(xù)推動(dòng)住宅需求的增長(zhǎng)。住房可作為抵押品，當(dāng)投資者理性預(yù)期到住宅需求將持續(xù)性的增長(zhǎng)時(shí)，他們將加大投資力度。因此，住宅價(jià)格增長(zhǎng)會(huì)比人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（和收入）增長(zhǎng)更快，特別是在土地供應(yīng)受到嚴(yán)格限制的沿海地區(qū)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)研究組（2011）發(fā)現(xiàn)，擴(kuò)張的土地財(cái)政和增加的公共支出拉動(dòng)城市化;但如果城市化未能實(shí)現(xiàn)規(guī)模報(bào)酬遞增、政府財(cái)政收入和支出保持不變，可能威脅到城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

五、 結(jié)論

在過(guò)去的70年間，中國(guó)城市土地制度的變化一直是內(nèi)生于整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中國(guó)特殊的土地制度背景下，地方政府在土地市場(chǎng)上擁有雙重壟斷權(quán)力。近年來(lái)，有關(guān)地方政府主導(dǎo)下的土地出讓策略及其影響一直被國(guó)內(nèi)外學(xué)者所關(guān)注，如何評(píng)價(jià)城市土地出讓的影響、實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置是一個(gè)既有學(xué)術(shù)價(jià)值又有政策意義的課題。

地方政府主導(dǎo)下的土地出讓形成“土地財(cái)政”和土地城市化的相互促進(jìn)，表現(xiàn)為城市空間蔓延，土地利用效率不高。一方面，在發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)和做大財(cái)政收入的目標(biāo)下，地方政府的理性選擇造成工業(yè)用地供應(yīng)多，而商住用地供應(yīng)少，采用不同出讓方式推高商業(yè)和住宅用地價(jià)格，并壓低工業(yè)用地價(jià)格，扭曲了城市化和工業(yè)化的土地成本，抬高了房?jī)r(jià)。另一方面，戶口制度限制了人口流動(dòng)，阻礙人口城市化。兩股對(duì)立的力量共同導(dǎo)致人口城市化與土地城市化間的失調(diào)。近年來(lái)，各省會(huì)城市對(duì)于人口流入的門檻降低，一定程度上有所緩解，但是具體效果還有待觀察。

亟待修改的是土地政策，土地資源的分配應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)配置為主，創(chuàng)造一個(gè)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。這將是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。我們欣喜地看到，2016年9月29日，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》，提出合理安排各類城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地年度計(jì)劃，保障進(jìn)城落戶人口用地需求。但是也存在以下問(wèn)題：根據(jù)城市規(guī)模實(shí)行的差別化用地標(biāo)準(zhǔn)與人口流動(dòng)方向不一致。根據(jù)《國(guó)家新型城市化規(guī)劃（2014-2020年）》提出的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制目標(biāo)，綜合考慮人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量水平等因素，確定進(jìn)城落戶人口新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為：“現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過(guò)100平方米的城鎮(zhèn)，按照人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排;在100～150平方米之間的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標(biāo)準(zhǔn)安排;超過(guò)150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標(biāo)準(zhǔn)安排。超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地?！边@與人口流動(dòng)的方向不符合。

最有效的解決途徑是將土地改革與戶口制度改革聯(lián)系起來(lái)。在當(dāng)前土地制度的基礎(chǔ)上，建立全國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)的交易系統(tǒng)，發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置力量，由市場(chǎng)決定建設(shè)用地指標(biāo)的配置，同時(shí)鼓勵(lì)人口自由流動(dòng)。目前，農(nóng)民向城市遷移，他們的農(nóng)用地不能得到充分利用。盡管土地?zé)o法流動(dòng)，建設(shè)用地的指標(biāo)卻可以交易。應(yīng)允許指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)，允許進(jìn)入城市的農(nóng)民交易宅基地的土地指標(biāo)，流出地政府將回收的宅基地復(fù)墾為耕地。如此，作為人口接受地的政府可以擁有更多的建設(shè)用地指標(biāo)。

（1）區(qū)域內(nèi)，打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷供給，并進(jìn)行市場(chǎng)化配置。目前，建設(shè)用地指標(biāo)層層分解，各地的建設(shè)用地供給受到總量控制，在此約束下地方政府自然根據(jù)發(fā)展目標(biāo)和市場(chǎng)需求決定供給結(jié)構(gòu)，尤其是住宅需求彈性相對(duì)較小的東部地區(qū)，造成商住用地供給偏低，抬高房?jī)r(jià)。由此，改變目前建設(shè)用地指標(biāo)的配置方式，減少用途管制，根據(jù)市場(chǎng)需求增加人口流入較多城市的住宅用地供給是當(dāng)務(wù)之急。

（2）區(qū)域間，改變東部和中西部土地供給政策上的差異。東部建設(shè)用地指標(biāo)日趨緊張而中西部尚存在大量閑置用地。中央政府在供地政策上向中西部?jī)A斜會(huì)導(dǎo)致東部地區(qū)壓縮商住用地供給，進(jìn)一步抬高東部房?jī)r(jià)，影響東部的競(jìng)爭(zhēng)力和整體要素配置效率。因此，調(diào)整地區(qū)間的建設(shè)用地指標(biāo)配置，放松對(duì)東部地區(qū)的土地供給管制，可以更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）長(zhǎng)期看，要改變唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)觀。改變目前地方政府通過(guò)土地引資競(jìng)爭(zhēng)的局面，需從經(jīng)濟(jì)效益入手對(duì)地方政府進(jìn)行考核，引導(dǎo)地方政府差異化發(fā)展。另外，考慮到過(guò)高的財(cái)政壓力會(huì)放大供地結(jié)構(gòu)對(duì)房?jī)r(jià)的影響，因此有必要調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，改善地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的現(xiàn)狀。

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