崔玲玲

內(nèi)容摘要：教育公益訴訟內(nèi)在的特質(zhì)決定了其可以有效地解決我國教育領(lǐng)域的諸多問題，促使教育法律法規(guī)的形成與完善，推動(dòng)教育制度變革和促進(jìn)教育制度的良性發(fā)展。目前我國設(shè)置教育公益訴訟的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，既有的立法基礎(chǔ)、司法實(shí)踐嘗試和國外的立法經(jīng)驗(yàn)保障了教育公益訴訟設(shè)置的可行性。教育公益訴訟應(yīng)首先向義務(wù)教育權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域、學(xué)校教育方式和質(zhì)量領(lǐng)域、平等受教育權(quán)領(lǐng)域和社會(huì)教育培訓(xùn)治理領(lǐng)域開放。最終通過《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《教育法》雙重規(guī)定的方式，在我國構(gòu)建獨(dú)具特色的教育公益訴訟制度，有力地倒逼教育體制改革。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 教育公益訴訟 司法途徑 教育體制改革

中圖分類號(hào)：DF71文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-4039-（2019）04-0138-149

一個(gè)國家教育的發(fā)達(dá)程度，直接關(guān)乎國家的發(fā)展深度與廣度;個(gè)體接受教育的狀況，直接關(guān)乎個(gè)人的發(fā)展空間與生活質(zhì)量。目前，教育既是國家關(guān)心的重要事務(wù)，又是家庭關(guān)注的核心問題。然而，有關(guān)受教育權(quán)的爭(zhēng)議卻層出不窮。在義務(wù)教育階段，平等入學(xué)、就近入學(xué)成為受教育權(quán)問題的焦點(diǎn)。在高等教育階段，有關(guān)招生錄取條件、程序和資格方面的爭(zhēng)議則比較集中。除此之外，教育培訓(xùn)隨著教育制度的不斷發(fā)展而日益興起，成為我國教育事業(yè)的重要組成部分，這有效地解決了教育資源有限供給和人民群眾多元化教育需求之間的矛盾。但是，接踵而來的問題卻帶來了教育市場(chǎng)的混亂，造成了各種糾紛的產(chǎn)生。以上種種情況表明，公民受教育權(quán)的保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。然而，目前受教育權(quán)的司法保護(hù)體系并不完善，公民個(gè)人利益遭受侵害時(shí)可尋求司法救濟(jì)的范圍較為狹窄。不但如此，由于我國現(xiàn)有的法律沒有明確規(guī)定教育公益訴訟，在公共利益層面的受教育權(quán)保護(hù)領(lǐng)域，司法救濟(jì)是缺位的。公民、社會(huì)團(tuán)體和相應(yīng)國家機(jī)關(guān)本可以提起公益訴訟，以此來保護(hù)處于公共利益層面的受教育權(quán)以及通過訴訟形成教育政策法規(guī)、完善受教育權(quán)保護(hù)體系的路徑被堵截，因而迫切需要設(shè)置教育公益訴訟，使其成為受教育權(quán)獲得司法保護(hù)的新途徑。

一、公益訴訟興起背景下的教育公益訴訟

（一）公益訴訟

何為公益訴訟？如果不存在一個(gè)可對(duì)比的概念，單純?cè)诶碚撋辖o出一個(gè)定義并不謹(jǐn)慎。如果說，由于我國目前的立法限定了公益訴訟的內(nèi)涵從而可以給出一個(gè)明確的定義的話，那么在世界范圍內(nèi)，公益訴訟則可能會(huì)被描述為不同的術(shù)語，最常見的有人權(quán)訴訟、戰(zhàn)略性訴訟、試驗(yàn)性訴訟、影響性訴訟、社會(huì)利益訴訟或者社會(huì)變革訴訟等?！? 〕從概念比較角度來看，公益訴訟與私益訴訟對(duì)立存在，兩者的劃分依據(jù)在于所保護(hù)的權(quán)益的性質(zhì)不同，前者致力于對(duì)個(gè)人私利益的保護(hù)，而后者著眼于對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)。私益訴訟和公益訴訟的劃分產(chǎn)生于羅馬法時(shí)代，只是在訴訟制度的發(fā)展過程中，私益訴訟占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而羅馬法時(shí)期的民眾訴訟——罰金訴訟在訴訟制度的發(fā)展過程中一度沉淪?！? 〕后來，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，尤其是20世紀(jì)以來，社會(huì)發(fā)展重心發(fā)生了變化，開始重視對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，社會(huì)開始尋求保護(hù)公共利益新的司法途徑，公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生。可見，公益訴訟的核心和本質(zhì)在于對(duì)公共利益的保護(hù)。然而，對(duì)公益訴訟難以給出明確定義的根源恰恰在于“公共利益”。

“公共利益”是一個(gè)不確定的法律概念，這在德國理論界得到了學(xué)者們的一致認(rèn)可。德國公法學(xué)者萊斯納指出，基于現(xiàn)代社會(huì)生活現(xiàn)象的多樣性，不能將公益與私益視為相反的概念，兩者應(yīng)是相輔相成、并行不悖的概念。多數(shù)人的私益可以形成公益，公益由私益組成，不能絕對(duì)地排除私益?！? 〕日本學(xué)者小島武司則將公共利益與“私益”和“國益”并列，認(rèn)為“與少數(shù)人相關(guān)的‘私益受到了最大限度的保護(hù)，‘國益是依據(jù)法律受到保護(hù)，但是，‘公共利益往往被人們忽視。為了糾正這一不平衡現(xiàn)象，很有必要站在公共立場(chǎng)，大力倡導(dǎo)公共利益”?！? 〕在我國，學(xué)者顏運(yùn)秋認(rèn)為，公益應(yīng)該有兩層次的含義，第一層為社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益;第二層含義是指國家利益。〔5 〕學(xué)者韓波認(rèn)為，公共利益包含三個(gè)層次，一為國家利益，此乃公共利益的核心;二為不特定多數(shù)人的利益，此乃公共利益常態(tài)化的存在形式;三為須特殊保護(hù)界別的利益，此乃公共利益的特殊存在形式?！? 〕學(xué)者肖建國認(rèn)為，公益與私益也存在緊密的聯(lián)系，部分私益訴訟能夠直接實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)，因而可以上升為公益訴訟?！? 〕“公共利益”這一概念之所以被視為典型的不確定法律概念，在于利益內(nèi)容和受益對(duì)象兩個(gè)方面的開放性?？傊?，公益訴訟與私益訴訟相較而言，本質(zhì)區(qū)別在于兩者保護(hù)的利益不同，公益訴訟所保護(hù)的對(duì)象是社會(huì)公共利益，而非私人利益。應(yīng)對(duì)公共利益保護(hù)的需要，公益訴訟的構(gòu)造亦不同于私益訴訟。提起公益訴訟的主體往往與所保護(hù)的利益沒有直接的利害關(guān)系，這不同于私益訴訟所要求的提起主體為直接利害關(guān)系人。并且，公益訴訟提起的前提極可能是社會(huì)公共利益已經(jīng)遭受損害或即將受到損害，相對(duì)于私益訴訟而言，公益訴訟更注重對(duì)損害的防范，避免損害實(shí)際發(fā)生。

因各國的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，法律傳統(tǒng)不同，形成了模式各異的公益訴訟。僅就訴訟具體構(gòu)造而言，可以對(duì)公益訴訟的模式進(jìn)行具體分類?！? 〕首先，根據(jù)程序構(gòu)造尤其是啟動(dòng)主體不同，世界范圍內(nèi)的公益訴訟可劃分為國家訴訟（檢察機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟）、團(tuán)體訴訟、公民訴訟和相關(guān)人訴訟等。國家訴訟是由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起的公益訴訟，團(tuán)體訴訟是社會(huì)團(tuán)體提起的公益訴訟，公民訴訟是公民個(gè)人提起的公益訴訟，而相關(guān)人訴訟是指與特定領(lǐng)域公共利益相關(guān)的人提起的公益訴訟。其次，在具有公民訴訟的國家，因是否規(guī)定公民提起公益訴訟的前置程序而形成了公民直接訴訟和前置審查起訴模式。前者是允許公民直接提起公益訴訟不需要事先告知任何國家機(jī)關(guān)或經(jīng)過審批，而后者則往往需要公民提起訴訟前先告知相應(yīng)責(zé)任機(jī)關(guān)，只有相應(yīng)國家機(jī)關(guān)怠于行使職責(zé)時(shí)，才可以提起公益訴訟。再次，根據(jù)公益訴訟所保護(hù)的社會(huì)公共利益的受損狀態(tài)又可以劃分為事后追懲式訴訟和事前預(yù)防式訴訟模式。前者保護(hù)已經(jīng)遭受損害的社會(huì)公共利益，而后者保護(hù)的社會(huì)公共利益既包括已經(jīng)遭受到損害的，也可能是即將遭受到損害。

就公益訴訟的運(yùn)行方式而言，體現(xiàn)為依靠公眾的力量將遭受損害或者有損害危險(xiǎn)的公共利益保護(hù)請(qǐng)求呈現(xiàn)在法院面前，由法院通過查明事實(shí)、適用相關(guān)法律并作出正確的裁判，保護(hù)公眾的公共利益，并在一定領(lǐng)域形成健全的法律規(guī)范，推動(dòng)社會(huì)制度的變革。〔9 〕當(dāng)民眾將公共利益保護(hù)的訴請(qǐng)呈現(xiàn)在法院面前時(shí)，實(shí)際上已清楚地展現(xiàn)了民眾對(duì)法律保護(hù)特定領(lǐng)域的公共利益的期待和對(duì)國家保護(hù)特定領(lǐng)域的公共利益的愿望，是一種保護(hù)社會(huì)公共利益的理性表達(dá)，是弱勢(shì)群體為解決有區(qū)別的、不公平的資源分配所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題而借助于“法律”所作出的一種努力?！?0 〕在公益訴訟中，法院不得不放棄之前拒絕把激烈對(duì)立的價(jià)值爭(zhēng)議引入審判的觀念，站到了公共利益保護(hù)的舞臺(tái)，肩負(fù)著完善特定領(lǐng)域的法律制度、推進(jìn)具體制度變革的重任，開始了與具體的公共政策法規(guī)、行政權(quán)力的碰撞。正如學(xué)者張艷蕊所言，公益訴訟作為公民共同行為的組成部分，具有三個(gè)突出特點(diǎn)：其一，其宗旨在于謀求推動(dòng)制度改進(jìn)和社會(huì)變革。其二，是一種通過法律施加壓力的活動(dòng)。其三，實(shí)質(zhì)為法律參與，即作為個(gè)體的公民和團(tuán)體，參與和參加國家及各類共同體的活動(dòng)?！?1 〕總體而言，公益訴訟保護(hù)了民眾的公共權(quán)益，并作為一種施壓機(jī)制，倒逼特定領(lǐng)域的制度變革。

（二）教育公益訴訟的含義

當(dāng)確定了公共利益的具體內(nèi)容和受益對(duì)象時(shí)，對(duì)具體領(lǐng)域的公益訴訟給出定義則顯得比較簡(jiǎn)單。學(xué)者范履冰認(rèn)為：“教育公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、侵犯國家或社會(huì)公共利益以及公民受教育權(quán)等合法權(quán)益的行為，即使與自己無法律上的直接利害關(guān)系，也可依法提起訴訟的制度?！?〔12 〕可見，在這一定義中，將教育公益訴訟所保護(hù)的利益界定為教育領(lǐng)域內(nèi)的“國家利益、社會(huì)公共利益或者公民受教育權(quán)”。表面看來，“國家利益、社會(huì)公共利益或者公民受教育權(quán)”凸顯了教育公益訴訟所保護(hù)的對(duì)象屬于公共利益的特征，然而，教育領(lǐng)域中的“國家利益”“社會(huì)公共利益”具體是指哪些權(quán)益？?jī)烧吲c“公民受教育權(quán)”之間的關(guān)系是什么？如果不厘清這些概念之間的關(guān)系，就無法準(zhǔn)確解讀教育公益訴訟所保護(hù)的公共利益。實(shí)質(zhì)上，在教育領(lǐng)域，“國家利益”“社會(huì)公共利益”和“公民受教育權(quán)”并非三個(gè)獨(dú)立存在的利益類型，而是“國家利益”和“社會(huì)公共利益”存在于“公民受教育權(quán)”之中。公民接受教育不僅涉及本人的利益，也關(guān)系國家、民族和社會(huì)的整體利益。因此，對(duì)于不特定的“公民受教育權(quán)”而言，本身就承載著“國家利益”和“社會(huì)公共利益”。教育公益訴訟直接保護(hù)的是公民受教育權(quán)，并在更高層次上保護(hù)了教育領(lǐng)域的國家利益和社會(huì)公共利益。因此，教育公益訴訟，是指檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或者公民個(gè)人等針對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、侵犯公民受教育權(quán)的行為，為了保護(hù)公民受教育權(quán)并進(jìn)一步保障國家利益或者社會(huì)公共利益而提起的訴訟。

教育公益訴訟與教育私益訴訟的本質(zhì)區(qū)別在于兩者保護(hù)的受教育權(quán)的屬性不同。教育公益訴訟所保護(hù)的是具有社會(huì)公共利益屬性的受教育權(quán)，適用于保護(hù)遭受侵害的社會(huì)民眾的受教育權(quán)而非特定主體的受教育權(quán);教育私益訴訟所保護(hù)的是具有私人利益屬性的受教育權(quán)，適用于保護(hù)遭受侵害的個(gè)人的受教育權(quán)。由于所保護(hù)的受教育權(quán)的屬性不同，教育公益訴訟的構(gòu)造亦不同于私益訴訟。提起教育公益訴訟的主體往往與所保護(hù)的利益沒有直接的利害關(guān)系。并且，提起教育公益訴訟的前提既可能是社會(huì)公共利益已經(jīng)遭受到損害，也可能是即將受到損害，因?yàn)橄鄬?duì)于私益訴訟而言，教育公益訴訟更注重對(duì)損害的防范，避免損害實(shí)際發(fā)生。

按照所針對(duì)的違反教育法律法規(guī)的行為不同，教育公益訴訟又可分為教育民事公益訴訟和教育行政公益訴訟。前者解決的是教育民事爭(zhēng)議，提起公益訴訟的主體對(duì)抗的是直接損害公民受教育權(quán)的民事主體，保證受教育權(quán)的完滿實(shí)現(xiàn)。后者解決的是教育行政爭(zhēng)議，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或者公民個(gè)人提起訴訟，糾正教育行政機(jī)關(guān)的行政違法行為，保障公民的受教育權(quán)。教育公益訴訟可以有效地保證公民或社會(huì)團(tuán)體參與受教育權(quán)保護(hù)領(lǐng)域，直接糾正教育行政機(jī)關(guān)的違法行為或者解決因教育行政機(jī)關(guān)怠于行使教育監(jiān)管職責(zé)而導(dǎo)致的受教育權(quán)被學(xué)校、社會(huì)和個(gè)人肆意損害的情形。

（三）教育公益訴訟的價(jià)值

教育公益訴訟在保護(hù)公民的受教育權(quán)領(lǐng)域具有獨(dú)特的價(jià)值。總體而言，教育公益訴訟激發(fā)了公民、社會(huì)團(tuán)體保護(hù)受教育權(quán)的積極性，以此為突破口，來推動(dòng)我國教育領(lǐng)域的制度改革，從而全面保護(hù)公民的受教育權(quán)。具體而言，教育公益訴訟的價(jià)值體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，揭示制度缺陷，推動(dòng)教育制度變革。任何社會(huì)制度皆要經(jīng)歷一定的變革過程方能走向完善，教育制度的完善亦是如此。教育制度在自身的發(fā)展過程中，囿于各方面的限制，往往會(huì)存在諸多不完善之處。教育制度的變革方式很多，既可以自上而下，也可以自下而上。當(dāng)人類社會(huì)由社會(huì)管理走向國家管理，國家在社會(huì)各個(gè)制度構(gòu)建領(lǐng)域開始發(fā)揮著越來越重要的作用。時(shí)至今日，在各社會(huì)制度的形成過程中，顯現(xiàn)出來的制度構(gòu)建主體往往是國家。但從本質(zhì)要求來看，教育制度只有自下而上進(jìn)行制度改革，切實(shí)反映公民的教育需求，才能真正得到發(fā)展和完善。賦予公民和社會(huì)團(tuán)體等提起公益訴訟保護(hù)遭受侵犯的受教育權(quán)，可以司法的方式揭示出目前教育制度的缺陷，以保護(hù)教育公共利益的判決結(jié)果指引更合理的教育行為模式和教育制度的建立，實(shí)現(xiàn)教育制度的不斷變革。

第二，公開施壓，促進(jìn)教育法律法規(guī)的形成與完善。教育公益訴訟不同于私益訴訟之處在于其保護(hù)的是具有社會(huì)公共利益屬性的受教育權(quán)，其提起的目的不在于保護(hù)對(duì)遭受侵害之個(gè)人的受教育權(quán)，而是社會(huì)民眾普遍的受教育權(quán)，其關(guān)注的是一定范圍內(nèi)受教育群體的利益。教育公益訴訟的保護(hù)方式不在于對(duì)具體權(quán)利的直接救濟(jì)，而是謀求受教育權(quán)的法律法規(guī)的形成或者改變，通過形成有效的教育政策來保護(hù)整個(gè)受教育群體的受教育權(quán)。目前，關(guān)乎社會(huì)公共利益的受教育權(quán)爭(zhēng)議往往源于教育法律法規(guī)的不合理或者不完善，而教育公益訴訟則通過揭示教育法律法規(guī)的不合理或者不完善之處，推動(dòng)符合受教育保護(hù)需求的教育法律法規(guī)的形成。在一定程度上，教育公益訴訟實(shí)質(zhì)上是一種有效的要求教育法律法規(guī)改變的施壓方式，通過訴訟清晰地反映民眾對(duì)受教育權(quán)保護(hù)的需求和態(tài)度，推進(jìn)教育法律法規(guī)完善。

第三，多方監(jiān)管，促進(jìn)我國教育制度的良性發(fā)展。目前，我國教育制度的發(fā)展主要依靠政府的政策推動(dòng)和監(jiān)督管理，具體來說，由教育行政機(jī)關(guān)具體管理教育事業(yè)。僅由教育行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督管理缺陷十分明顯：教育行政機(jī)關(guān)的行政管理方式過于單一，難以深入而有效地解決教育制度發(fā)展的所有問題;如果教育行政機(jī)關(guān)怠于行使教育監(jiān)管職責(zé)，教育制度則發(fā)展緩慢;如果教育行政機(jī)關(guān)行為違法或不當(dāng)，教育制度則發(fā)展受阻。在這種情況下，構(gòu)建多方監(jiān)管的體系，對(duì)我國教育制度的良性發(fā)展極為必要。所謂多方監(jiān)督，就是要發(fā)揮社會(huì)民眾、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)自治組織和教育行政機(jī)關(guān)的力量，全方位對(duì)教育發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督。但是，目前，除教育行政機(jī)關(guān)之外的其他主體欲對(duì)教育發(fā)展進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)督并不容易，主要原因在于缺乏有效的監(jiān)督方式，往往最終依然需要通過教育行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行規(guī)范和管理。然而，一旦設(shè)置教育公益訴訟，賦予以上主體提起訴訟的原告資格，則可以保障社會(huì)民眾、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)自治組織通過司法方式進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)我國教育制度的良性發(fā)展。

（四）教育公益訴訟的立法模式

就教育公益訴訟的立法模式而言，各國的立法不盡相同?？傮w而言，世界范圍內(nèi)的教育公益訴訟的立法模式有兩種：

第一種是以單獨(dú)立法的方式規(guī)定教育公益訴訟，即在教育法中明確規(guī)定教育公益訴訟。《俄羅斯聯(lián)邦教育法》第49條第1款規(guī)定：“國家教育管理機(jī)關(guān)作為國家的全權(quán)代表，對(duì)經(jīng)國家評(píng)估確認(rèn)資格的教育機(jī)構(gòu)畢業(yè)生培養(yǎng)工作質(zhì)量低下者，有權(quán)對(duì)該機(jī)構(gòu)提起訴訟，要求其補(bǔ)償在其他教育機(jī)構(gòu)重新培養(yǎng)這些學(xué)生所需的補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)?！逼浯_立了國家教育管理機(jī)關(guān)直接針對(duì)學(xué)校教育機(jī)構(gòu)提起教育公益訴訟的法律資格。巴西1996年制定的《全國教育方針與基礎(chǔ)法》第5條規(guī)定：“參加基礎(chǔ)教育是客觀公共權(quán)利，任何公民、公民團(tuán)體、地方社團(tuán)、工會(huì)組織、學(xué)生團(tuán)體或其他合法組建的團(tuán)體，甚至檢察院均可狀告政府要求獲得此項(xiàng)權(quán)利?！痹摋l第2款規(guī)定：“本條款所述各方均有權(quán)要求司法部門，免費(fèi)地通過訴訟程序采取有關(guān)法律行動(dòng)?！?〔13 〕

第二種是以統(tǒng)一規(guī)定的方式，將教育公益訴訟作為公益訴訟的一種，統(tǒng)一在訴訟法中予以規(guī)定。這種立法方式較為普遍，其理論前提是受教育權(quán)特有的公共利益屬性決定了可以將其納入公益訴訟的保護(hù)范圍之內(nèi)。公共利益的特質(zhì)決定了無法明確規(guī)定其具體范圍，因此，各國在設(shè)置公益訴訟時(shí)往往采取了開放式規(guī)定的模式。隨著各國公共利益范圍的不斷擴(kuò)大，受教育權(quán)也逐漸被納入公益訴訟保護(hù)范圍內(nèi)。究其根源，在于受教育權(quán)的公共利益屬性不斷得到彰顯，人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到傳統(tǒng)理論將行政機(jī)關(guān)作為唯一的受教育權(quán)這一公共利益的保護(hù)人和代表人已經(jīng)不能滿足受教育權(quán)保護(hù)的需要，因此，要求不斷擴(kuò)大適格原告的范圍，確保公民和社會(huì)力量通過訴諸法院保護(hù)具有公共利益屬性的受教育權(quán)。目前，對(duì)于沒有直接在教育法中規(guī)定教育公益訴訟的國家而言，一般依據(jù)既有的公益訴訟的規(guī)定來開展教育領(lǐng)域的公益訴訟，具有代表性的國家是美國。

二、將教育公益訴訟作為教育體制改革途徑的可行性

從目前我國受教育權(quán)的保護(hù)形勢(shì)來看，教育公益訴訟設(shè)置的必要性顯而易見。受教育權(quán)保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，義務(wù)教育階段的受教育權(quán)公平問題、高等教育階段的招生條件平等問題、受教育權(quán)被剝奪情況等問題叢生，受教育權(quán)的爭(zhēng)議不再局限于具體個(gè)人，而影響到大范圍的社會(huì)群體。2018年，西部省會(huì)城市X市教育問政時(shí)，市民僅給出了21.89分，問政過程中X市市民集中反映了七個(gè)民眾所關(guān)注的受教育權(quán)問題，即“不上奧數(shù)就上不了名?！?，“教育掮客畸形怪胎，家長(zhǎng)花了錢卻上當(dāng)”，“公辦民辦實(shí)力不均衡、民辦學(xué)校嚴(yán)重‘掐尖”，“空巢教室、超載校園冰火兩重天”，“公建配套被遺忘、學(xué)前普惠難體現(xiàn)”，“普惠性學(xué)前教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遲遲難以出臺(tái)”和“難以確保小升初搖號(hào)公平公正”。但由于此類受教育權(quán)糾紛往往不是具體個(gè)人的受教育權(quán)遭受損害，現(xiàn)有私益訴訟難以有效滿足受教育權(quán)保護(hù)的需要。純粹寄希望于行政機(jī)關(guān)，卻又因行政管理手段單一、效果有限甚至行政不作為而難以有效保護(hù)社會(huì)公眾的受教育權(quán)。與此相對(duì)應(yīng)的另一面，是公眾、社會(huì)組織參與受教育權(quán)保護(hù)積極性高漲，迫切希望通過有效的方式參與受教育權(quán)保護(hù)，積極促進(jìn)相應(yīng)教育法律法規(guī)和政策的形成，尤其實(shí)現(xiàn)教育資源與教育需求的協(xié)調(diào)。從青島三名考生提起行政訴訟狀告教育部到畫家嚴(yán)某某以行政不作為起訴浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)文化局等，足見民眾通過教育公益訴訟保護(hù)受教育權(quán)的積極性?，F(xiàn)階段提出通過教育公益訴訟保護(hù)受教育權(quán)，不但具有必要性，同時(shí)亦具有可行性。

（一）既有的公益訴訟的立法基礎(chǔ)

2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下稱《民事訴訟法》）修改之時(shí)，在新增加的第55條中規(guī)定了公益訴訟，賦予了社會(huì)組織、國家有關(guān)機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的公共利益保護(hù)提起公益訴訟。之后，單行法對(duì)公益訴訟進(jìn)行了明確規(guī)定，相應(yīng)司法解釋對(duì)公益訴訟的具體制度構(gòu)造進(jìn)行了規(guī)定。盡管法律僅明確規(guī)定了兩個(gè)領(lǐng)域的公益訴訟，但是《民事訴訟法》第55條采用概括性、指引性的立法方式，這實(shí)際上是一個(gè)宣示性條款，構(gòu)建了一個(gè)開放式的公益訴訟制度體系，為在其他領(lǐng)域通過單行法的方式設(shè)置公益訴訟奠定了基礎(chǔ)。

2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，就《民事訴訟法》的修改進(jìn)一步明確了人民檢察院作為民事公益訴訟的原告資格，而對(duì)《行政訴訟法》的修改則主要是在第25條中增加一款，作為第4款規(guī)定了行政公益訴訟?！缎姓V訟法》第25條同樣采用概括性、指引性的立法方式，構(gòu)建了一個(gè)開放式的公益訴訟制度體系，為在其他領(lǐng)域通過單行法的方式設(shè)置公益訴訟奠定了基礎(chǔ)。

總之，目前民事公益訴訟和行政公益訴訟的立法為教育公益訴訟的設(shè)置打下了堅(jiān)實(shí)的制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，從公益訴訟到教育公益訴訟道路既不崎嶇，也不漫長(zhǎng)。

（二）已有的教育公益訴訟司法實(shí)踐

盡管目前法律并沒有明確規(guī)定教育公益訴訟，但在我國司法實(shí)踐中早就有相應(yīng)主體提起保護(hù)受教育權(quán)的公益訴訟。最開始，司法實(shí)踐中的教育公益訴訟主要是針對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生的輟學(xué)問題提起。據(jù)《中國教育報(bào)》1992年2月28日的報(bào)道，貴州修文縣大石鄉(xiāng)人民政府因八名輟學(xué)兒童的家長(zhǎng)不送孩子上學(xué)而起訴到人民法院?！?4 〕1998年4月，湖北省團(tuán)林鎮(zhèn)陳家坪小學(xué)兩名學(xué)生（姐弟）輟學(xué)回家，因家長(zhǎng)拒不送其子女上學(xué)，學(xué)校遂將其父母告到法院。〔15 〕1997年5月15日，四川省瀘縣得勝鎮(zhèn)初級(jí)中學(xué)起訴五名學(xué)生家長(zhǎng)違反《義務(wù)教育法》，侵犯了子女接受教育的權(quán)利?！?6 〕2007年新疆阿克蘇地區(qū)鄉(xiāng)政府訴學(xué)生家長(zhǎng)侵犯子女受教育權(quán)案和2014年新疆和田市拉斯奎鎮(zhèn)政府訴阿某侵犯學(xué)齡兒童受教育權(quán)案則以鄉(xiāng)政府為原告提起民事訴訟?！?7 〕以上公益訴訟原告的訴訟請(qǐng)求均得到了支持，法庭作出了“被告將其子女送入學(xué)?！钡呐袥Q。面對(duì)拒不執(zhí)行法院判決的家長(zhǎng)，則通過強(qiáng)制執(zhí)行的方式予以實(shí)現(xiàn)。之所以在司法實(shí)踐中最先提起有關(guān)輟學(xué)兒童受教育權(quán)保護(hù)的公益訴訟，在于義務(wù)教育權(quán)是受教育權(quán)的基礎(chǔ)內(nèi)容。

此后，司法實(shí)踐中的教育公益訴訟的適用范圍不斷擴(kuò)大，尤其是針對(duì)行政教育機(jī)關(guān)行政行為的教育行政公益訴訟被陸續(xù)提起。比如，2001年山東青島三名考生以教育部為被告向最高人民法院提起行政訴訟，訴教育部作出的2001年全國普通高校高等教育招生計(jì)劃侵犯了其平等受教育權(quán)?！?8 〕盡管最高人民法院以不屬于行政案件受案范圍為由作出了不予受理的裁定，但該案件卻開啟了教育行政公益訴訟的先河。

可見，盡管目前立法并沒有明確規(guī)定開放教育領(lǐng)域的公益訴訟，但教育公益訴訟長(zhǎng)期以來存在司法實(shí)踐之中，尤其是針對(duì)輟學(xué)問題提起的教育公益訴訟大量存在，起到了良好的司法效果和社會(huì)效果。盡管面對(duì)針對(duì)教育公平問題提起的教育公益訴訟，由于涉及教育法律法規(guī)和政策等問題，因此在法律沒有明確規(guī)定的情況下法院不敢貿(mào)然受理，但已有經(jīng)驗(yàn)卻為目前開放教育公益訴訟打下了良好的司法實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）國外教育公益訴訟的立法與司法經(jīng)驗(yàn)

如前所述，目前針對(duì)教育公益訴訟主要有兩種模式，既有單獨(dú)在教育法中明確規(guī)定教育公益訴訟的模式，也有依據(jù)既有的公益訴訟的法律規(guī)定來開展教育公益訴訟的模式。其中，第二種立法方式比較常見，且與我國目前的立法狀況相符。

1.美國的教育公益訴訟

美國作為公益訴訟設(shè)置最為完善的國家，其教育公益訴訟同樣十分發(fā)達(dá)。美國的教育公益訴訟的開展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。針對(duì)公共教育資源分配、種族歧視等有關(guān)法律平等保護(hù)受教育權(quán)問題，美國陸續(xù)出現(xiàn)了種族隔離訴訟、教育經(jīng)費(fèi)訴訟和教師任期訴訟等?！?9 〕

種族隔離訴訟在美國教育公益訴訟歷史上具有里程碑意義是Brown v. Board of Education案，該案打響了美國教育公益訴訟的第一槍。就該案，1954年美國最高法院作出裁判，認(rèn)為“獨(dú)立但平等”的規(guī)定違反了《美國聯(lián)邦憲法》第十四修正案第61條中的平等保護(hù)條款，并下令學(xué)校合并?！?0 〕在布朗案之后的幾十年里，因種族隔離提起的教育公益訴訟案件不斷出現(xiàn)，尤其是在1955年至1973年，種族隔離訴訟處于膨脹期。

教育經(jīng)費(fèi)訴訟除了種族隔離訴訟案件之外，針對(duì)公立院校提起的教育經(jīng)費(fèi)訴訟成為另一種重要的公益訴訟。美國的教育經(jīng)費(fèi)訴訟經(jīng)歷了三次浪潮：〔21 〕第一次浪潮（1970—1973年），聯(lián)邦平等權(quán)保護(hù)訴訟階段。早期的教育經(jīng)費(fèi)訴訟試圖依據(jù)《美國聯(lián)邦憲法》中規(guī)定的平等權(quán)來尋求教育經(jīng)費(fèi)的平等，認(rèn)為學(xué)生的教育經(jīng)費(fèi)不應(yīng)該因所在學(xué)區(qū)的財(cái)政狀況不同而有所不同。但在San Antonio V. Rodriguez一案中，美國最高法院拒絕參與到教育經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域從而否定了這一訴訟?！?2 〕之后，民眾開始將視線轉(zhuǎn)向本州的憲法規(guī)定。第二次浪潮（1973—1989年），州平等權(quán)保護(hù)訴訟階段。在美國最高法對(duì)San Antonio V. Rodriguez宣判后僅13天，新澤西州高級(jí)法院受理了Robinson v. Cahill案，開啟了教育經(jīng)費(fèi)訴訟的第二次浪潮。在康涅狄格州，Horton v. Meskill被作為早期教育經(jīng)費(fèi)公益訴訟的范例。1974年，康涅狄格州的坎頓市學(xué)校的學(xué)生起訴了康涅狄格州，質(zhì)疑康涅狄格州對(duì)公共教育的資金分配政策的規(guī)定。按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定，70%的公共學(xué)區(qū)的教育資金來自地方財(cái)政，而20%至25%的資金來自于州政府財(cái)政。這導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重依賴地方財(cái)政，而地方財(cái)政的不均衡導(dǎo)致對(duì)每個(gè)學(xué)生的教育經(jīng)費(fèi)支出不一致，原告認(rèn)為這造成了受教育權(quán)的不平等，往往地方財(cái)政狀況良好的學(xué)區(qū)的學(xué)生的教育質(zhì)量更高。1977年，康涅狄格州高級(jí)法院推翻了這一教育經(jīng)費(fèi)分配體制，推進(jìn)了本州教育體制改革?！?3 〕后來，美國的教育經(jīng)費(fèi)公益訴訟關(guān)注的焦點(diǎn)開始從教育經(jīng)費(fèi)的平等轉(zhuǎn)向教育經(jīng)費(fèi)的充足。第三次浪潮（1989年至今），教育充分訴訟。該訴訟秉持的理論是，“充分性”作為分配原則，不同于“教育機(jī)會(huì)均等”，充分性的教育意味著一種具體的教育資源水平，“適當(dāng)”代表教育成果的特定質(zhì)量水平，如果以教育成果為基準(zhǔn)，則應(yīng)該是為了得到一定的、基于外部和固定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判的教育成果而應(yīng)該提供的具體的教育資源水平?！?4 〕目前，教育充分訴訟在美國的各州普遍存在并在推動(dòng)教育體制改革方面發(fā)揮著重要的作用。〔25 〕

近期，美國教育公益訴訟發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了教師任期訴訟。在Vergara v.California一案中，9名加州公立學(xué)校學(xué)生對(duì)五項(xiàng)有關(guān)教師任期的法規(guī)提出質(zhì)疑，稱其違反了州議會(huì)的平等保護(hù)規(guī)定?！?6 〕該法規(guī)規(guī)定了教師終身制，原告認(rèn)為法律將少數(shù)族裔和低收入學(xué)生交給了“極低效率的教師”。該案最終導(dǎo)致教師終身制的改革，并起到了潛在的啟示作用。事實(shí)上，紐約已經(jīng)面臨著對(duì)其教師終身制法規(guī)的后續(xù)訴訟?！?7 〕

2.其他國家的教育公益訴訟

在英國，存在公法救濟(jì)，在涉及對(duì)教育領(lǐng)域的公共利益進(jìn)行保護(hù)時(shí)，公法救濟(jì)起到了重要的作用。在R.v.BrentLBCexp.Gunning一案中，地方教育當(dāng)局沒有充分征詢家長(zhǎng)意見就著手對(duì)一學(xué)校進(jìn)行重新組建，而按照慣例，這類情況需要征詢家長(zhǎng)的意見。在該案中，法院已證明地方教育當(dāng)局的計(jì)劃不符合法律，法院在一所受影響學(xué)校的校長(zhǎng)的要求下，下達(dá)了禁制令，并認(rèn)定：該校校長(zhǎng)對(duì)守法與該校的關(guān)系有足夠的利害關(guān)系。〔28 〕

在日本，也存在大量教育公益訴訟，比如，1974年6月18日“關(guān)于停止執(zhí)行廢除公立小學(xué)處分的事件—富山縣立町立小學(xué)事件”一案，申請(qǐng)人原富山縣立山町立小學(xué)學(xué)齡兒童的父母接到轉(zhuǎn)學(xué)到綜合小學(xué)就學(xué)的通知。學(xué)生家長(zhǎng)最終通過訴訟的方式使得立町教育委員會(huì)停止執(zhí)行廢除原學(xué)校的決定。又比如，秋田縣居民訴縣教育官員開支太大，造成政府教育資金的大量流失。1990年6月25日，法院作出判決，最終支持了原告的請(qǐng)求，判決要求被告將多開支的錢退回來，歸還縣政府?！?9 〕

就立法體例來說，目前我國的立法狀況與第二種立法體例更為類似，《民事訴訟法》第55條采用概括性、指引性的立法方式，構(gòu)建了一個(gè)開放式的公益訴訟制度體系，已經(jīng)為我國教育公益訴訟制度的構(gòu)建打下了堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。需要指出的是，教育公益訴訟的兩種立法模式并非涇渭分明，亦非僅能擇一而取。實(shí)際上，我國目前明確規(guī)定的環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟皆采取了“基本法（《民事訴訟法》《行政訴訟法》）+單行法（《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）”的立法方式。對(duì)于教育公益訴訟而言，現(xiàn)存的兩種立法體例完全可以混合運(yùn)用，在原有的《民事訴訟法》規(guī)定公益訴訟的基礎(chǔ)上，在《教育法》中進(jìn)一步明確規(guī)定教育公益訴訟。就教育公益訴訟的具體開展而言，各國尤其是美國的教育公益訴訟的司法實(shí)踐，為我國教育公益訴訟的開展樹立了典范。誠然，由于各國司法體制不同，我國教育公益訴訟無法采取憲法訴訟的方式，無法直接否定不合理的教育法律法規(guī)，但當(dāng)?shù)胤浇逃咔址干鐣?huì)公眾的受教育權(quán)時(shí)，教育公益訴訟則有極大的用武之地，從而可以起到完善教育法律法規(guī)、推進(jìn)教育制度改革的重要作用。

三、當(dāng)前教育公益訴訟保護(hù)受教育權(quán)的適當(dāng)范圍

恰當(dāng)確定所保護(hù)的受教育權(quán)的范圍，是教育公益訴訟運(yùn)行的核心問題，直接決定著我國的教育公益訴訟的可行程度和作用發(fā)揮的水平。我國教育公益訴訟的設(shè)置，應(yīng)該充分考慮我國教育發(fā)展?fàn)顩r，逐漸放開公益訴訟所保護(hù)的受教育權(quán)的范圍。

（一）接受義務(wù)教育的權(quán)利

接受義務(wù)教育權(quán)利保護(hù)問題集中在家長(zhǎng)、學(xué)校或教育行政機(jī)關(guān)不履行義務(wù)教育法規(guī)定而侵犯兒童受教育權(quán)的行為。針對(duì)家長(zhǎng)不履行義務(wù)教育法的規(guī)定、侵犯兒童受教育權(quán)的行為提起的公益訴訟在我國司法實(shí)踐中存在已久，理應(yīng)是目前公益訴訟設(shè)置之后首要囊括的受案范圍。然而，隨著我國教育的不斷發(fā)展，因家長(zhǎng)不履行義務(wù)教育法的規(guī)定而侵犯兒童受教育權(quán)的行為日益少見，如果將公益訴訟解決接受義務(wù)教育權(quán)保護(hù)問題僅限于此，則限定了教育公益訴訟發(fā)揮作用的范圍。教育公益訴訟所保護(hù)的接受義務(wù)教育的權(quán)利，目前應(yīng)該集中在針對(duì)學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)以作為或者不作為的方式侵害兒童接受義務(wù)教育的行為。具體而言，當(dāng)學(xué)校不履行義務(wù)教育法的規(guī)定而實(shí)施侵犯兒童受教育權(quán)的行為時(shí)，有關(guān)主體可以提起教育民事公益訴訟將學(xué)校起訴到法院，要求其履行教育義務(wù)。當(dāng)教育行政機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管義務(wù)，導(dǎo)致兒童的受教育權(quán)遭受侵犯，或者教育行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了兒童的受教育權(quán)，則可以由相關(guān)主體提起教育行政公益訴訟，糾正教育行政機(jī)關(guān)的違法行為。

（二）學(xué)校的教育方式和質(zhì)量

教育公益訴訟不僅應(yīng)該保障受教育者有接受教育的機(jī)會(huì)，亦應(yīng)該保障受教育者接受科學(xué)的教育方式和良好的教育質(zhì)量?？茖W(xué)的教育方式一直是受教育權(quán)真正得到實(shí)現(xiàn)的重要保障，是提高教育質(zhì)量的重要途徑。

按照我國目前教育改革的方針，大力推行素質(zhì)教育，并不斷強(qiáng)調(diào)減輕中小學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)。但是由于目前的教育體制沒有發(fā)生根本性改變，素質(zhì)教育推行的制度障礙依然存在，以應(yīng)試為目的的教育方式依然比較普遍，中小學(xué)生學(xué)習(xí)超負(fù)荷的狀況沒有得到根本性轉(zhuǎn)變。盡管國家教育政策引導(dǎo)推行素質(zhì)教育，教育行政機(jī)關(guān)亦不斷加強(qiáng)對(duì)學(xué)校教育方式的監(jiān)督，但政策引導(dǎo)缺乏強(qiáng)制性，教育行政管理方式單一，難以全面監(jiān)管。如此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮學(xué)生、家長(zhǎng)、家長(zhǎng)委員會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和有關(guān)部門的能動(dòng)性，允許其提起教育民事公益訴訟，對(duì)學(xué)校教育方式進(jìn)行有效監(jiān)督，對(duì)不當(dāng)教育行為及時(shí)進(jìn)行糾正，切實(shí)推動(dòng)教育方式的改革。

同時(shí)，面對(duì)學(xué)校提供教育質(zhì)量過低的情況，相關(guān)主體依然有權(quán)提起民事公益訴訟。比如，目前中小學(xué)普遍存在的大班額、大校額學(xué)校等未按照國家規(guī)定班額標(biāo)準(zhǔn)招生的情況，難以保障日常的教學(xué)質(zhì)量。此時(shí)，可由相關(guān)主體提起民事公益訴訟，對(duì)學(xué)校的教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)教學(xué)質(zhì)量的不斷提高。同時(shí)，通過教育公益訴訟的教育作用引導(dǎo)學(xué)校嚴(yán)格控制存在大班額、大校額學(xué)校的招生計(jì)劃，合理分流學(xué)生，確保義務(wù)教育階段學(xué)校按照國家規(guī)定班額標(biāo)準(zhǔn)招生。

（三）平等的受教育權(quán)

受教育權(quán)公平的本質(zhì)在于教育資源的公平配置，然而，受我國教育發(fā)展水平的制約，教育資源的分配僅在機(jī)會(huì)層面保持公平，而無法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的平等。對(duì)處于接受教育弱勢(shì)地位的群體，教育資源機(jī)會(huì)的公平實(shí)質(zhì)上流于形式。大到城鄉(xiāng)差異、省際差異，小至學(xué)區(qū)差異等，皆會(huì)影響受教育權(quán)的公平享有。目前，教育法律法規(guī)尤其是教育政策皆關(guān)注受教育權(quán)的公平享有問題，教育部公布的《關(guān)于做好2018年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》（以下稱為《通知》）在整體謀劃普通中小學(xué)招生入學(xué)工作方面提出了“三個(gè)統(tǒng)籌”，即“統(tǒng)籌制訂招生入學(xué)辦法”，“統(tǒng)籌保障不同群體入學(xué)”，“統(tǒng)籌做好教育資源配置”，不斷實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，國家教育法律法規(guī)和政策推動(dòng)普通中小學(xué)教育資源公平分配的步伐在不斷加快，但在該過程中，學(xué)校違背教育政策，不合理分配教育資源情況在一段時(shí)間內(nèi)依然存在。比如，學(xué)校通過校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提前招生、通過特長(zhǎng)生招生優(yōu)先錄取等，既滋生了中小學(xué)招生腐敗問題，又加劇了家庭經(jīng)濟(jì)條件差異帶來的教育不公平問題，違背國家的教育政策方針。此時(shí)，相關(guān)主體可將學(xué)校作為被告提起教育民事公益訴訟，糾正其違反教育政策法規(guī)的行為。再比如，按照《通知》要求，應(yīng)推進(jìn)融合教育，依法保障能夠接受普通教育的適齡殘疾兒童少年就近就便隨班就讀。如果學(xué)校違背該項(xiàng)規(guī)定、拒絕接受適齡殘疾兒童少年入學(xué)，則相關(guān)主體可以提起民事公益訴訟，請(qǐng)求法院責(zé)令學(xué)校接受等。

教育行政機(jī)關(guān)怠于對(duì)教育公平配置進(jìn)行積極管理，甚至進(jìn)行有違教育公平的行政行為也可能依然存在。比如，按照《通知》要求，各地教育行政機(jī)關(guān)要加快建立以居住證為主要依據(jù)的義務(wù)教育隨遷子女入學(xué)政策，切實(shí)簡(jiǎn)化入學(xué)流程和證明要求，合理確定入學(xué)條件，確保符合條件的應(yīng)入盡入，不得隨意提高入學(xué)門檻。又比如，《通知》要求依據(jù)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、學(xué)齡人口變化趨勢(shì)，合理規(guī)劃布局中小學(xué)校，加快學(xué)校建設(shè)，保障足夠?qū)W位供給。再比如，要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置，全面推進(jìn)教師“縣管校聘”改革，著力解決當(dāng)前鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)性缺員和城鎮(zhèn)師資不足問題等。一旦教育行政機(jī)關(guān)怠于對(duì)教育公平配置進(jìn)行積極管理甚至進(jìn)行有違教育公平的行政行為，則相關(guān)主體可以提起行政公益訴訟，糾正教育行政機(jī)關(guān)的違法行為，積極發(fā)揮其教育監(jiān)管職責(zé)。

（四）社會(huì)教育培訓(xùn)治理

目前，法律對(duì)社會(huì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的定性十分模糊，整個(gè)教育培訓(xùn)行業(yè)的準(zhǔn)入門檻偏低，再加上市場(chǎng)監(jiān)管缺位，最終導(dǎo)致教育品質(zhì)良莠不齊。從目前社會(huì)教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，主要有四種類型：一是經(jīng)人力資源和社會(huì)保障部門許可設(shè)立的職業(yè)技能類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。二是以個(gè)人或企業(yè)作為出資人，在教育行政部門注冊(cè)從而取得相應(yīng)辦學(xué)資質(zhì)并在民政部門登記的民辦學(xué)校。三是以私人為主體出資舉辦，未經(jīng)任何政府部門許可，在相對(duì)固定的場(chǎng)所開展有償教學(xué)培訓(xùn)活動(dòng)的事實(shí)性機(jī)構(gòu)。四是經(jīng)工商部門注冊(cè)成立的經(jīng)營性教育咨詢類公司，不具備辦學(xué)資質(zhì)卻實(shí)際上舉辦各種培訓(xùn)項(xiàng)目，開展相應(yīng)的教學(xué)活動(dòng)?！?0 〕前兩種類型的社會(huì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有比較完善的教育法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，且在教育行政部門和相關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)管之下，因此當(dāng)前存在的問題并不突出。而后兩種類型則是導(dǎo)致目前社會(huì)教育培訓(xùn)市場(chǎng)混亂的主要原因。由于目前沒有直接針對(duì)后兩種教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展教育活動(dòng)的教育法律法規(guī)，教育行政部門的監(jiān)督難度大，監(jiān)督不夠深入，無法從教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)行和教育質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)督，加上各行政監(jiān)督部門沒有形成有效的聯(lián)合監(jiān)督體系，導(dǎo)致目前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用無法發(fā)揮。不但如此，對(duì)教育機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督、規(guī)范和整治，導(dǎo)致教育機(jī)構(gòu)干擾了正常的學(xué)校教學(xué)秩序，阻礙了我國教育制度的正常發(fā)展。

針對(duì)目前社會(huì)教育市場(chǎng)的混亂局面，有學(xué)者提出對(duì)此要“標(biāo)”“本”兼治。其中，“本”治即教育機(jī)構(gòu)內(nèi)在的自律和良性發(fā)展，“標(biāo)”治即政府的行政管理和社會(huì)與家長(zhǎng)的監(jiān)督?！?1 〕這也得到了學(xué)者們的一致認(rèn)可，進(jìn)一步指出針對(duì)社會(huì)教育培訓(xùn)需要構(gòu)建社會(huì)公眾、行業(yè)組織和行政機(jī)關(guān)三元一體的多元監(jiān)督治理模式?！?2 〕然而，三元一體的多元監(jiān)督治理模式存在實(shí)際操作的難題，如果局限于目前法律規(guī)定的監(jiān)督方式，三元一體的監(jiān)督治理模式難以真正深入發(fā)揮作用。增設(shè)教育公益訴訟則可以直接解決這一問題。從各國立法經(jīng)驗(yàn)和我國目前公益訴訟的原告規(guī)定來看，我國教育公益訴訟設(shè)置之后具有原告資格的主體包括社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、人民檢察院、行政機(jī)關(guān)等，與目前三元一體的監(jiān)督治理模式相符，但增加了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——人民檢察院，進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)督治理體系。具體而言，針對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育違法和不當(dāng)行為，除了行政機(jī)關(guān)可以行使教育行政管理權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和行業(yè)自治組織進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督之外，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、人民檢察院、行政機(jī)關(guān)則可以提起教育民事公益訴訟，用訴訟的方式糾正教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的違法和不當(dāng)行為。其中，社會(huì)團(tuán)體主要是指與教育行業(yè)有關(guān)的相應(yīng)團(tuán)體。除此之外，在教育行政機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、人民檢察院皆可以提起教育行政公益訴訟，督促教育行政機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)督職責(zé)?？梢姡O(shè)置教育公益訴訟可有效地保證三元一體的監(jiān)督治理體系的有效運(yùn)行，切實(shí)有效地治理和規(guī)范社會(huì)教育培訓(xùn)市場(chǎng)。

（五）其他侵犯受教育權(quán)的問題

除以上迫切需要教育公益訴訟介入受教育權(quán)保護(hù)的領(lǐng)域之外，教育公益訴訟還可以適用于公民個(gè)人行為或者個(gè)體經(jīng)營戶、公司法人的經(jīng)營行為或者社會(huì)組織的不當(dāng)行為等擾亂正常的教學(xué)秩序和教學(xué)環(huán)境之時(shí)，又或者承擔(dān)教育義務(wù)的圖書館、博物館、文化館等違反教育法律法規(guī)的行為等。但需要指出的是，教育公益訴訟保護(hù)受教育權(quán)的范圍應(yīng)該逐漸放開，因此，涉及國家層面的教育公平的法律法規(guī)等問題時(shí)，教育公益訴訟暫時(shí)不適合放開。

四、教育公益訴訟的制度初運(yùn)行時(shí)的幾個(gè)問題

我國教育公益訴訟初設(shè)之時(shí)，在恰當(dāng)確定所保護(hù)的受教育權(quán)的范圍之后，應(yīng)解決教育公益訴訟的立法方式、提起主體和提起條件問題，確立教育公益訴訟的基本框架，構(gòu)建符合我國教育發(fā)展實(shí)際需求的教育公益訴訟。

（一）立法方式

教育公益訴訟設(shè)置時(shí)首要解決的是立法方式。如前所述，我國的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》明確規(guī)定了環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量等領(lǐng)域的公益訴訟，而未直接放開至教育領(lǐng)域。但是，兩部訴訟法采取的開放式立法方式為教育公益訴訟奠定了良好的基礎(chǔ)。因此，我國的教育公益訴訟立法適合采取訴訟法和教育法同時(shí)規(guī)定的模式。以司法解釋的方式將《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中的公益訴訟的保護(hù)范圍擴(kuò)大至受教育權(quán)，設(shè)立教育公益訴訟的基本程序框架。同時(shí)，在《教育法》中直接規(guī)定教育公訴訟，并根據(jù)教育公益訴訟的自身特點(diǎn)，細(xì)化規(guī)定教育公益訴訟的原告范圍、所保護(hù)的受教育權(quán)的范圍等。

（二）提起主體

如前所述，因各國的公益訴訟自身構(gòu)造尤其是啟動(dòng)主體不同，世界范圍內(nèi)的公益訴訟可劃分為國家訴訟（檢察機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟）、團(tuán)體訴訟、公民訴訟和相關(guān)人訴訟等。我國在確定教育公益訴訟的原告資格之時(shí)，既需要考慮目前《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定的原告類型，又需要結(jié)合教育公益訴訟自身的特點(diǎn)來專門規(guī)定。具體而言，教育公益訴訟的原告除了與一般公益訴訟的原告（社會(huì)團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)和人民檢察院）一致之外，還可以將教育行業(yè)自治組織和一定范圍內(nèi)的公民納入進(jìn)來。其中，行業(yè)自治組織因與社會(huì)團(tuán)體類似，允許其提起教育公益訴訟。但是，賦予一定范圍內(nèi)的公民享有提起教育公益訴訟的權(quán)利則需要謹(jǐn)慎對(duì)待。我國設(shè)置公益訴訟之時(shí)未將公民納入原告范圍之內(nèi)，主要考慮公民隨意提起公益訴訟造成的濫訴等問題，事后發(fā)現(xiàn)該顧慮其實(shí)并不完全切合實(shí)際，為了公共利益而提起訴訟的公民并不多見，即便賦予公民提起公益訴訟的資格，真正提起公益訴訟的公民往往也是直接的私人利益受害者，在提起私益訴訟的同時(shí)提起公益訴訟。基于此，為了教育公益訴訟真正發(fā)揮保護(hù)受教育權(quán)、促進(jìn)教育體制改革的作用，賦予一定范圍內(nèi)的公民提起教育公益訴訟的前提是必要的，且以將該范圍內(nèi)的公民界定為私人利益同時(shí)遭受到侵害的學(xué)生和家長(zhǎng)為宜。

（三）提起條件

在具有公民訴訟的國家，因是否規(guī)定公民提起公益訴訟的前置程序而形成了公民直接訴訟和前置審查起訴兩種模式。前者是允許公民直接提起公益訴訟，不需要事先告知任何國家機(jī)關(guān)或經(jīng)過審批，而后者往往需要公民提起訴訟前先告知相應(yīng)責(zé)任機(jī)關(guān)，待相應(yīng)國家機(jī)關(guān)怠于行使職責(zé)時(shí)，則可以提起公益訴訟。之所以限定提起公益訴訟的條件，主要是為了協(xié)調(diào)公民提起公益訴訟糾正違法行為和有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)調(diào)查處理違法行為之間的關(guān)系，同時(shí)避免司法權(quán)與行政權(quán)的界限模糊。就我國設(shè)置教育公益訴訟而言，應(yīng)該采取前置審查起訴模式，在法律允許的公民和社會(huì)組織以及教育行業(yè)自治組織提起教育公益訴訟之前，應(yīng)該書面通知教育行政機(jī)關(guān)，在教育行政機(jī)關(guān)30日內(nèi)沒有回復(fù)或者拒絕行使教育監(jiān)督職權(quán)時(shí)，可提起教育公益訴訟。

結(jié)語

從目前我國受教育權(quán)保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)來看，設(shè)置教育公益訴訟的必要性顯而易見。同時(shí)，現(xiàn)有的公益訴訟立法基礎(chǔ)、既有的教育公益訴訟實(shí)踐和國外豐富的立法與司法經(jīng)驗(yàn)，為我國教育公益訴訟的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？梢云诖氖?，教育公益訴訟在推動(dòng)教育制度變革、促使教育法律法規(guī)的形成與完善以及監(jiān)管教育制度的良性發(fā)展方面將發(fā)揮重要作用。當(dāng)然，教育公益訴訟初運(yùn)行階段，不宜將與受教育權(quán)有關(guān)的問題全部納入，而應(yīng)該限于現(xiàn)階段亟待解決且教育公益訴訟可以有效解決的問題。但是，隨著教育公益訴訟的司法實(shí)踐的不斷深入，有關(guān)教育公平的問題最終會(huì)慢慢納入公益訴訟的范圍，以期教育公益訴訟在更大范圍內(nèi)保護(hù)民眾的受教育權(quán)，在更高層面上推動(dòng)教育體制改革，在更大程度上促進(jìn)我國教育事業(yè)的發(fā)展。