【摘 要】治理體系創(chuàng)新的關鍵是參與公共服務的各主體之間要突破原有關系瓶頸，形成一種需求導向、共同參與、協(xié)同發(fā)展、靈活高效的“新型關系”。學習型社會建設同樣面臨“新型關系”的建構，通過分析學習型社會建設的研究進展和實踐特質，引導治理體系的系統(tǒng)創(chuàng)新，才能豐富各主體積極參與學習型社會建設的路徑，形成更多具有親和力的終身教育與學習服務形態(tài)，真正滿足人民群眾多元學習的需求。

【關鍵詞】學習型社會;治理體系創(chuàng)新;建設路徑

【中圖分類號】G720

【文獻標識碼】A

【文章編號】1001-8794（2019）06-0013-05

一、基于治理體系創(chuàng)新的學習型社會建設路徑的研究進展

學習型社會的治理體系創(chuàng)新，是自上而下政府主動引導與自下而上人民群眾積極追求的有機融合。近年來，學界在終身教育、終身學習、學習型社會、學習型城市、終身教育體系等方面做了較多的比較研究，涌現(xiàn)出一批學術成果，為學習型社會建設路徑設計出更為清晰的前景。

1.建設路徑的源起：學習型社會的內涵研究

學習型社會的概念最早是由美國學者哈欽斯提出，在理論指導實踐的深化過程中愈發(fā)為我國學者重視。顧明遠、石中英從概念的歷史出發(fā)，得出結論認為：學習型社會就其形式來說，是要創(chuàng)造一個全民學習和終身學習的社會;就其實質來說，就是一個“以學習求發(fā)展的社會”。[1]表明學習型社會是以“學習”為核心的新的社會形態(tài);朱新均對學習型社會內涵從體系構建、條件保障和價值追求角度進行了進一步闡述，認為學習型社會是以社會學習者為中心，以終身教育體系、終身學習服務體系、學習型組織為基礎，以形成終身學習文化為基本特征，能保障和滿足社會成員學習基本權利和終身學習需求，從而有效地促進社會成員全面發(fā)展和社會價值充分實現(xiàn)，是社會可持續(xù)發(fā)展的一種開放、創(chuàng)新、富有活力的新型社會。[2]上述論述表明，學習型社會服務的對象是全體社會成員，服務方式是提供學習幫助，服務的基礎是發(fā)展教育。內涵中最為核心的元素是學習對個體發(fā)展的重要性，特別是公民的教育權、學習權得到了前所未有的關注，教育權、學習權不僅是“生存權利”，而且是“生活的部分”。而保障這一權利實現(xiàn)的經濟社會發(fā)展水平和政府管理架構優(yōu)化卻是階層產生訴求的真正內因。正是基于權利訴求背后的經濟關系和社會關系為人們所忽視，學習型社會的補償作用才有更加積極的意義。學習型社會是一種新型的社會形態(tài)，是教育與社會、政治、經濟密切交織的過程，而教育是附屬社會的一個體系。教育本身從未停止發(fā)展，它傳播著人類最高尚的理想。[3]學習型社會建設應當以教育為基礎，在更廣闊的社會體系范圍內服務人的幸福生活，這是學習型社會建設的價值所在。

2.建設路徑的辨識：學習型社會的特征研究

學習型社會基于社會形態(tài)變化及其價值成功轉換的視角而提出，是對未來社會理想形態(tài)的一種向往和追求。[4]人人向往的學習型社會應當有著自身的獨特標識，學習型社會的建設者才能從此岸到達彼岸。從“社會”角度看，學習進程的終身性依賴良好的社會生態(tài)，社會的教育責任催生著服務、引導終身教育和終身學習的資源、組織和活動的普遍化，而且要求教育與學習服務的供給持久充分。張春龍認為，開放、共享與創(chuàng)新的社會機制是學習型社會的保障，是學習型社會的重要特征。[5]學習型社會建設首先需要社會的自我改良與自我完善。從“學習”角度看，學習機會的開放性應當尊重學習者的個體意愿與精神追求，以學習者為中心的教育教學組織方式，主要體現(xiàn)在學習者對學習什么、怎么學是否有自由選擇的權利，是否發(fā)自內心的本質意志;同時，學習者應當積極追求、珍惜教育與學習的機會。對學習者個體而言，學習不僅能夠獲取知識和技能，而且能夠實現(xiàn)“精神安頓”和歸屬感。學習型社會是“社會”和“學習”二者的有機結合，最終能夠觀察到由此產生的顯性價值（知識創(chuàng)新、經濟發(fā)展）和隱性價值（人的教化和社會的文明和諧），其中治理體系創(chuàng)新、培育良好的終身教育社會生態(tài)是政府重要的職責，也是政府對教化職能的堅守。政府應當從“社會”和“學習”兩個維度提供有效的引導，并逐步營造氛圍和改善條件，實現(xiàn)學習資源的共享和學習條件的便捷。

3.建設路徑的梳理：學習型社會的載體研究

郝克明認為，學習型城市是學習型組織、學習型社區(qū)包括整個學習型社會的主要承載體。[6]我國學習型社會建設的發(fā)起主要依賴黨和政府以學習型城市建設為抓手的系統(tǒng)性制度設計與實踐推進。葉忠?；仡?，我國學習型城市建設是一種“雙推動機制”（政府推動與社會推動相結合），從2011年起，我國學習型城市建設已經進入發(fā)展提升階段，特別是基層社區(qū)和單位自治力，在建設學習型城市中起著基層社區(qū)和單位的自治作用。[7]也就是說，我國學習型社會建設是以綜合服務條件比較優(yōu)越的城市為主要承載體，體現(xiàn)了先易后難的理念，讓人民群眾能夠盡快享受到更好的公共服務。從另一個角度看，社區(qū)自治在學習型城市建設提升中內驅力得到逐步釋放，“社區(qū)自治”的提出說明學習型社會建設著力點發(fā)生了認識轉型（雙推動機制）和路徑轉變（重心向基層下移）。20世紀末以來，我國已有近百個市（地）級以上城市先后提出建設學習型城市的目標并進行了實踐探索，積累了包括社會組織參與治理等寶貴經驗，受到國際社會高度關注。《教育部等七部門關于推進學習型城市建設的意見》（教職成〔2014〕10號，以下簡稱《意見》）進一步提出了“培育多元社區(qū)教育主體”“提高社區(qū)治理能力，推動社會治理創(chuàng)新”等治理要求?！吧鐓^(qū)自治”“社區(qū)治理”等概念的提出表明，“雙推動機制”的承載網絡體系已逐步健全，管理方式也向治理轉型，發(fā)展提升階段的載體建設對推進治理體系創(chuàng)新提出新的要求。

4.建設路徑的評價：學習型社會的監(jiān)測研究

以評促建是政府重要的行政手段，學習型社會監(jiān)測的運用對發(fā)現(xiàn)問題、改進工作具有重要價值，而監(jiān)測技術卻需要理論的積極支持，確定監(jiān)測因變量需要理論與實踐的有機結合。建立科學權威的學習型監(jiān)測體系是政府與智庫的共同任務，也是學者的職責。在北京召開的第一屆全球學習型城市大會達成的《學習型城市主要特征》是全球諸多專家學者智慧結晶，是推進監(jiān)測工作的巨大突破，而且大部分指標是定量的，相關數據可從城市各個主管部門直接獲取，使評價工作可以有效展開。其中在一級指標“學習型城市基礎條件”中，專門提出“治理和各界參與”“愿景及堅定的政治意愿與承諾”兩個二級指標，對公共政策制定及協(xié)作機制、參與機制予以明確的要求。從我國學習型社會建設的特點出發(fā)，《學習型城市主要特征》還需要因地制宜進行完善，葉忠海呼吁加快推進監(jiān)測工作，并認為“社會學習指數”的指標體系和計算方法，具有開創(chuàng)性和探索性。[8]學習型城市的監(jiān)測是公共政策評價的重要手段，運用“社會學習指數”構建監(jiān)測體系還需要進一步實踐檢驗，監(jiān)測體系多元將進一步豐富學習型社會建設的評估手段，為政府提供更科學、更全面的決策參考。根據教育部的部署，我國已有城市正在開展學習型城市的監(jiān)測工作。

二、基于治理體系創(chuàng)新的學習型社會建設路徑的實踐特質

政府以學習型城市建設為載體，積極主導并加快推進學習型社會建設，這是學習型社會建設的重要基礎?！兑庖姟访鞔_指出，各地要將學習型城市建設列入當地經濟社會發(fā)展規(guī)劃，明確和細化學習型城市建設的目標、任務、路徑及步驟。徐娜認為，政府的角色就是對政府進行流程再造，實現(xiàn)政府在創(chuàng)建學習型城市過程中的保障職能。[9]筆者認為，一個完整的建設路徑應當由建設能力、具體措施和建設成效三方面組成。

1.經濟社會發(fā)展水平決定了建設能力

一般情況下，一個地區(qū)的終身教育體系和學習型城市建設進程與經濟社會發(fā)展水平存在一種良性互動關系。[10]學習型社會的建設目標是政府發(fā)揮主導作用的重要體現(xiàn)，也是經濟社會發(fā)展的必然要求?！兑庖姟诽岢鑫覈ㄔO學習型城市的總體目標是，在全國各類城市廣泛開展學習型城市創(chuàng)建工作，形成一大批終身教育體系基本完善、各級各類教育協(xié)調發(fā)展、學習機會開放多樣、學習資源豐富共享的學習型城市。目前，我國已有多個城市提出自己的建設目標，這些目標的提出可以說是地區(qū)經濟發(fā)展水平的現(xiàn)實映射，從目標的角度剖析發(fā)展的問題，重點是供各地比較推進的差異和可供借鑒的方面。比如：CD市在“CD市關于推進學習型城市建設的意見”中提出，將建成具有CD特色、中西部領先、全國一流的學習之都，推動CD成為全國領先的創(chuàng)業(yè)之城、創(chuàng)新之都;TY市在“關于進一步推進學習型城市建設的實施意見”中提出，將建設成為終身教育體系基本完善，各級各類教育協(xié)調發(fā)展，學習機會公平多樣，學習資源豐富共享，人人皆學、時時能學、處處可學的學習型城市，使學習成為市民生活的新常態(tài);筆者所在的城市在《關于建設學習型城市的決定》中提出了確立先進的學習理念、健全系統(tǒng)的學習體系、形成社會化學習網絡和建立科學的人才培養(yǎng)機制。這些建設目標的提出，真正的決定力量主要還是地方經濟社會發(fā)展的水平，以及在此基礎之上的政府意愿，是二者的有機結合。上述目標的制定是地方經濟社會發(fā)展水平的自發(fā)要求，也是一種基于破解新的發(fā)展瓶頸的包括教育事業(yè)的全體系建構，為治理體系創(chuàng)新、政府與各社會主體廣泛互動拓展了空間。

2.法律制度政府政策明晰了具體措施

推進學習型社會建設的政治意愿往往通過政策法律制度予以明確。從國家層面看，目前，盡管《中華人民共和國教育法》提出發(fā)展現(xiàn)代國民教育體系和終身教育體系，來促進教育的平衡性，但是，我國還沒有一部終身教育和終身學習方面的法律法規(guī)。福建、上海、太原、河北、寧波、成都等地已出臺本地區(qū)的《終身教育（社區(qū)教育）促進條例》，進行了積極的立法探索。陳宜安等指出，立法先行，可以保證終身教育從一開始就能有正確的方向、有序地持續(xù)展開，防止朝令夕改，預先排除阻力，從而保證學習型社會建設少走彎路、健康發(fā)展。[11]立法不僅是一個技術問題，也反映了地區(qū)和城市將政治意愿以立法的形式表明自己的態(tài)度與決心。法要成為“良法”，需要明確學習型城市建設的路徑和具體方法，從而強化政府職責，有效推動治理體系創(chuàng)新。比如：“SH市終身教育促進條例”提出創(chuàng)新性舉措：“各級人民政府及其部門可以通過購買服務的方式，將企業(yè)、民辦非企業(yè)單位開發(fā)的教育學習資源用于終身教育?！薄癗B市終身教育促進條例”也有類似表述。除了地方性法規(guī)外，各級政府及相關部門制定的大量的發(fā)展終身教育、促進終身學習的文件，均對學習型社會建設方向和方法提出了明確的要求。問題在于，由于行政執(zhí)行力的不足、社會治理的缺失和學習需求引導不夠，導致一些措施未必能夠有效實施或者持久推進，這也是個別地區(qū)難以加快推進學習型社會建設的主要原因。對此，《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》（教職成〔2016〕4號）提出：“推動社區(qū)教育服務社會化，推進社區(qū)教育領域政府購買服務的試點工作，探索通過政府購買、項目外包、委托管理等形式，吸引行業(yè)性、專業(yè)性社會組織、社區(qū)社會組織和民辦社會工作服務機構參與社區(qū)教育?！睆膰覍用鎸Ω髦黧w的參與路徑做了系統(tǒng)性指導和強調。

3.社會各界積極行動鞏固了建設成效

如上所述，學習型社會建設的成功與否，關鍵是經濟基礎、政治意愿與法律政策、社會行動要形成一個閉合的“完形”，要將具體措施通過有效路徑一一予以落實。

首先，政府承擔了推進學習型社會建設的一系列組織建設和職能，主要呈現(xiàn)以下成效：一是普遍設立議事機構。推進學習型社會建設需要政府所有部門配合，這就需要一個強有力地統(tǒng)籌領導此項工作的協(xié)調機制。二是大力發(fā)展教育事業(yè)。加大了本地區(qū)學前教育、基礎教育、職業(yè)教育和高等教育的投入，積極打牢學習型社會建設的根基。三是加強隊伍建設。終身教育（社區(qū)教育）工作者隊伍建設實現(xiàn)了從無到有、到專業(yè)化的過程。四是設立專項經費支持。比如：江蘇省印發(fā)的《關于加快發(fā)展社區(qū)教育的實施意見》（蘇教社教〔2017〕1號）明確了“各地要把社區(qū)教育經費納入本級財政教育經費預算，縣（市、區(qū)）財政按常住人口每年人均不低于4元的標準安排社區(qū)教育經費，現(xiàn)行標準高于4元的地區(qū)仍按現(xiàn)行標準執(zhí)行，并根據實際情況逐步增長”。筆者所在的城市出臺相應的文件，并將這一規(guī)定納入對轄市（區(qū)）政府的年度考核中，進一步推動政府將文件變成行動。五是統(tǒng)籌研究力量。各地紛紛成立終身教育學會、成人教育協(xié)會，建立了一支高素質的專兼職研究隊伍，聚力相關課題研究，為政府決策提供了有力的支持。

其次，社會各界積極參與學習型社會建設。治理并不否定政府應當承擔的責任，不是“國退民進”，而是齊頭并進，這才是一種良性互動，才能持久助力學習型社會的有序建設。實踐表明，在學習型社會建設進程中，雖然治理體系創(chuàng)新不那么令人滿意，但建設路徑的多元化、多態(tài)化已初見端倪，一種支持社會各界廣泛參與的“新型關系”正在有序構建。比如，理念上注重熟人社會的建設，讓更多的“單位人”對社區(qū)有歸屬感;認識上重視基層作用，培育終身教育與學習的基層生態(tài)，引導助力更多的草根學習組織形態(tài);機制上發(fā)揮市場作用，形成社會化的學習網絡體系，鼓勵引導行業(yè)企業(yè)和優(yōu)秀的培訓機構參與社區(qū)教育;保障上已經將政府購買終身教育服務將納入社會治理體系;價值追求上，注重教化作用，注重教育對人的精神安頓?？傊?，培育治理也不是完全否定政府管理的重要性，治理也需要在政府的統(tǒng)籌下依法推進，是對公共服務的重要的供給側改革。

三、基于治理體系創(chuàng)新的學習型社會建設路徑的系統(tǒng)創(chuàng)新

綜上所述，一個地區(qū)各類教育的不均衡不充分發(fā)展是學習型社會建設的制約因素，而經濟社會發(fā)展水平對教育供給的制約是關鍵因素;除此之外，還有制度建設、政府決心、監(jiān)測評價和治理不足等諸多瓶頸因素。陳廷柱提出，在理解學習型社會的問題上需處理好四對關系，特別是側重于對學校教育的改造還有強化社區(qū)的教育功能的問題。[12]上述觀察表明，學習型社會建設路徑要系統(tǒng)創(chuàng)新，要凝聚共識和培育生態(tài)，就要從頂層設計上積極構建政府、市場、社會、民眾之間的“新型關系”。不僅需要學校教育的提檔升級，強化社區(qū)治理的教育功能，而且要打通學校與社區(qū)的壁壘，實現(xiàn)政府的、民間的力量協(xié)同作用，特別是調動社會組織和居民個體參與學習型社會建設的積極意愿，推動各類學習型組織和學習共同體的培育，才能更加接近預期建設目標。

1.明確政府職責：持續(xù)深化終身教育的意愿和行動

知易行難，學習型社會建設的關鍵在于政府責任的落實和治理發(fā)育的成熟，二者缺一不可。要繼續(xù)發(fā)揮黨委領導、政府主導作用，通過統(tǒng)籌領導、系統(tǒng)規(guī)劃、財政支持、表彰激勵等多種方式，推動治理體系創(chuàng)新。要堅持持續(xù)優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，加大各類教育學習資源的服務供給，形成較為完善的終身教育體系和終身學習服務體系;政府要完善機制，對各相關部門進行考核，落實各部門相關“教育職責”破解教育是教育行政部門的事這樣一個片面的觀念;各部門要根據總體目標任務，將“教育職責”的相關要求與本部門工作有機結合，用足用好部門資源，積極創(chuàng)新建設舉措，有效發(fā)揮協(xié)同作用，共同推進教育事業(yè)發(fā)展，使具體措施落地生效。同時，政府應加大學習型社會建設監(jiān)測工作力度，從而發(fā)現(xiàn)短板，引導財政資金的調節(jié)和資源的重新配置，配合加強學習型社會建設的系列宣傳，最終形成全社會的共識和對階段性成果的認可。

2.完善教育體系：持續(xù)優(yōu)化終身學習的資源和條件

如何加大教育的供給力度，教育部門要在黨委政府的領導下，依托國民教育體系、繼續(xù)教育體系、社區(qū)教育體系三大體系，初步構建起全民終身學習的立交橋。一是持續(xù)推進普教與職教融通機制，普通學校加強職業(yè)啟蒙教育，職業(yè)學校為普通學校開設職業(yè)發(fā)展課程，普通高中學生可自愿地轉入職業(yè)學校，實現(xiàn)普教與職教的有效溝通。二是構建人人能學的繼續(xù)教育體系，依托學校、社區(qū)教育機構和行業(yè)企業(yè)、優(yōu)秀培訓機構發(fā)展繼續(xù)教育，促進人的職業(yè)生涯最佳發(fā)展。三是構建人人樂學的社區(qū)教育體系，積極完善重點人群的教育工作。特別是要向農村傾斜，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，創(chuàng)設更多的農村成教富民培訓項目。依托教育資源，通過加強教育集團、學習平臺、學習資源和學習服務網絡建設，增加終身學習資源的整合和供給，讓每個人都能學得便捷和自由。

3.鞏固服務陣地：加快推進社區(qū)教育的轉型和發(fā)展

學習型社會建設不能忽視我國社區(qū)教育快速發(fā)展產生的積極作用。社區(qū)教育的布點狀況和服務水平也是社會治理發(fā)展程度的反映，需要政府加大扶持力度，也需要吸納有意愿的行業(yè)企業(yè)和社會培訓機構、社會組織積極參與。當下，薄弱地區(qū)應進一步完善社區(qū)教育網絡體系建設，加快布點，用好學校資源和文化體育資源，要配備適需的人、財、物，形成初始服務功能;發(fā)達地區(qū)的社區(qū)教育要豐富內容、創(chuàng)新形式、提檔升級。社區(qū)教育各參與主體要遵循這樣一個總體發(fā)展趨勢：一是社區(qū)教育要從強身健體向聚焦富民轉型。社區(qū)教育要進一步發(fā)揮教育助力富民功能，要與社區(qū)經濟社會發(fā)展相結合，甚至要走在經濟社會發(fā)展的前沿。二是社區(qū)教育管理要從注重數量向提高質量轉型。要改革社區(qū)教育的管理考核辦法，特別是對管理干部隊伍的考核，聚焦項目建設，聚力品牌培育，要從單純注重數量考核轉向數量與質量并重，真真切切把高質量惠民服務落到實處。三是社區(qū)教育要從專注供給向有效對接轉型。社區(qū)教育機構要轉變工作思路，提高服務效率，要從專注擴大供給向精準服務轉型;同時，社區(qū)教育教學要推進分類施教，研究創(chuàng)新教學方式，特別是移動學習發(fā)展的新趨勢，要通過教學改革，切實提高居民對社區(qū)教育的滿意度。

4.培育社區(qū)治理：持續(xù)激活終身學習的組織和細胞

在“新型關系”培育進程中，持續(xù)激活終身學習的組織和細胞尤為重要，也是治理精神的反映。在社區(qū)基層，學習型組織是學習型社會建設的基石，學習型組織建設是社會履行教育功能的重要體現(xiàn)，既需要統(tǒng)籌指導，又要充分發(fā)揮各自的主觀能動性;培育社區(qū)治理，既注重終身學習理念宣講、學習基礎條件的完善，又要推動學習項目和學習活動的創(chuàng)新、自我管理、組織愿景和共識的達成。另一方面，社會組織的蓬勃興起得益于政府對公共服務的變革與市場經濟“看不見的手”的作用，政府為了破解過去包辦社會服務功能產生的服務短缺、效率低下、資源浪費等問題進行制度創(chuàng)新，是社會從管理走向治理的重要表現(xiàn)形式。社區(qū)教育任務要落地、落實，就必定要有與社會治理的真切交融、與社區(qū)治理的深度交集。[13]當前，社區(qū)教育正在向社區(qū)學習轉型，[14]根據這一新趨勢，社會組織助力社區(qū)教育發(fā)展將成為治理發(fā)育的重要形態(tài)。既有學會、協(xié)會、培訓機構、民非綜合體等多種有形社會組織參與社區(qū)教育，更有形式多樣的泛在的草根學習團隊、活動小組等學習共同體，他們的活躍程度也反映了社區(qū)治理的發(fā)展方向。

政府工作的改進對學習型社會建設影響深遠，德魯克指出，我們必須找出哪些面向社區(qū)和社會的政府計劃和工作的確能解決問題。[15]在加快學習型社會建設的體系建構中，我們有很好的經驗總結和理論提煉，也可能會忽略一些核心問題，比如我們取得的進步過于依賴于政府強大的管理權威，而忽略時代巨變的內生力量，這種調整為治理所需卻又難以推動。推進治理體系創(chuàng)新，助力學習型會建設，我們不僅要善于發(fā)現(xiàn)政府的有效舉措，幫助政府做更優(yōu)化的決策，更要善于培育、支持社會力量幫助政府解決紛繁復雜的困難，積極補位，共同完善學習型社會建設路徑，才能真正推進經濟社會與人的和諧發(fā)展。

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