季學芳

摘 ?要：高職院校內部質量保證體系中的內部控制有別于一般意義上的經濟活動內部控制，應當覆蓋到學校的全部活動。內部控制在高職院校內部質量保證體系中起著基礎性的保障作用，是必須建立的基礎性平臺之一?；诖耍仨殬嫿ā拔蹇v五橫兩平臺”的高職院校內部質量保證體系。高職院校內部控制建設要建立內部控制組織保障體系，由相關部門或人員組織或牽頭開展工作，建立內部控制并組織實施。

關鍵詞：高職院校;內部質量保證體系;內部控制

中圖分類號：G717 ????????文獻標識碼：A ?????????文章編號：1671-9255（2019）02-0056-03

一、高校內部控制的內涵

（一）高校內部控制的概念

關于內部控制，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）中的定義為：單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

根據(jù)上述定義，《規(guī)范》中的內部控制只適用于行政事業(yè)單位的經濟活動。嚴格地說，《規(guī)范》只能被稱為“行政事業(yè)單位經濟活動內部控制規(guī)范”。目前的內部控制理念已從簡單的內部牽制發(fā)展到全面風險管理階段。從理論上講，內部控制的原理和方式不僅可以適用于單位的經濟活動，還可以適用于非經濟的業(yè)務活動。[1]而在高校提升辦學質量的過程中，有不少關鍵性的活動都屬于非經濟活動。財政部在《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》中指出：行政事業(yè)單位應當全面建立、有效實施內部控制，確保內部控制覆蓋單位經濟和業(yè)務活動的全范圍。因此，高校內部質量保證體系中的內部控制有別于一般意義上的經濟活動內部控制，應當覆蓋到學校的全部活動。

基于上述分析，本文將高校的內部控制定義為：高校為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動和業(yè)務活動的風險進行防范和管控。高校內部控制的目標主要包括：合理保證學校經濟活動和業(yè)務活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、信息真實完整，有效防范錯弊，提高辦學效率和人才培養(yǎng)質量。

（二）現(xiàn)階段高校內部控制的客體范圍根據(jù)前述分析，高校內部控制的客體范圍應包括學校的經濟活動和業(yè)務活動。從目前的內部控制實踐來看，我國行政事業(yè)單位基本上都只是將內部控制的客體范圍界定為經濟活動。從全球范圍來看，即使是內部控制走在前列的美國，其政府內部控制的主線也是財務報告的內部控制，著重于政府行為的合法合規(guī)和資產的安全完整。[2]35況且，過于寬泛的客體范圍可能會使內部控制失去普遍適用性。[2]35

我國行政事業(yè)單位內部控制工作開展時間不長，理論研究和內控實踐的成果都比較薄弱。因此，應循序漸進，逐步將控制對象從經濟活動拓展到全部活動。現(xiàn)階段，高校內部控制的客體范圍應界定為學校的經濟活動和部分重要的業(yè)務活動，具體如表1所示。

二、內部控制與高職院校內部質量保證體系

（一）對現(xiàn)行內部質量保證體系構架的分析

“五縱五橫一平臺”是高職院校內部質量保證體系的基本架構。[3]其主要構成內容與內在關系如圖1所示。

從圖1可以看出，在現(xiàn)行的內部質量保證體系中，內部控制并沒有覆蓋到學校的校級層面和決策指揮系統(tǒng)。這值得商榷?！兑?guī)范》中規(guī)定行政事業(yè)

單位內部控制包括單位層面內部控制和業(yè)務層面內部控制。其中，單位層面內部控制是從整體層面對行政事業(yè)單位內部控制加以規(guī)范，為內控運行構

建良好環(huán)境，是整個內部控制體系的基礎。[2]26因此，內部控制應該覆蓋到高職院校內部質量保證體系中的校級層面和決策指揮系統(tǒng)。

另外，按照圖1所示，內部控制與“五縱五橫”的“五個系統(tǒng)”和“五個層面”相比，地位并不突出，似乎只起到輔助性的作用。但事實上，內部控制作為組織目標實現(xiàn)的長效保障機制是單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標而建立的保障系統(tǒng)，起著基礎性的保障作用。當高職院校的“五個系統(tǒng)”從“五個層面”借助“信息化平臺”的強大力量為提升質量而開展各項活動時，不可避免地會面臨行為不當、信息失真、效率低下、錯弊等各種風險。內部控制將對這些風險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，以保證學校辦學目標的實現(xiàn)。

（二）對內部質量保證體系構架的改進

內部控制在高職院校內部質量保證體系中起著基礎性的保障作用，是必須構建的基礎性平臺之一?；诖?，本文對高職院校內部質量保證體系構架改進為“五縱五橫兩平臺”，具體如圖2所示。

在“兩平臺”中，智能校園管理信息平臺提供的是技術保障，是“硬”平臺;內部控制提供的是機制保障，是“軟”平臺。軟硬結合、相得益彰才能起到全方位的支持保障作用。

三、高職院校內部控制的建設

我國的《規(guī)范》是從2014年開始施行的，各行政事業(yè)單位也是近兩年才開始正式開展經濟活動內部控制工作，更遑論涵蓋經濟活動和業(yè)務活動的內部控制。對于高職院校來說，首先是要建立內部控制組織保障體系，由相關部門或人員組織或牽頭開展工作，然后再建立內部控制并組織實施。

（一）建立內部控制組織保障體系

《規(guī)范》指出單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。因此，內部控制領導組應當由校長擔任組長。《規(guī)范》又規(guī)定單位建立與實施內部控制應當遵循全面性原則。因此，其他各分管校領導應擔任副組長，前述現(xiàn)階段高校內部控制的客體范圍所涉及部門的負責人應擔任領導組成員。