付秋梅 尹文嘉

摘 ?要：在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，生態(tài)治理在國家治理體系中舉足輕重。面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的各種生態(tài)環(huán)境問題，基于市場經(jīng)濟的局限性和政府基本職能的價值指向，政府在生態(tài)治理中起主導作用。提供財政、稅收、金融體制支撐和決策、法律、監(jiān)督、激勵、補償機制保障是政府發(fā)揮生態(tài)治理主導作用的基本樣態(tài)。價值理念、思維方式和行動邏輯三個維度的轉(zhuǎn)型則是對政府提升生態(tài)治理能力的進一步詮釋。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理;政府主導;邏輯理路;基本樣態(tài);多維轉(zhuǎn)型

中圖分類號：D630;X321 ????????文獻標識碼：A ????????文章編號：1671-9255（2019）01-0006-05

一、引言

改革開放四十載，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，中國社會的方方面面都發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展，各種生態(tài)和環(huán)境問題隨之而來。我國在經(jīng)濟和社會高速發(fā)展的同時，也面臨著非常嚴重的以生態(tài)破壞、環(huán)境退化和資源短缺為特征的生態(tài)危機。

黨的十九大報告提出要踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，實行“最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”，推動形成“人與自然和諧共生”。[1]緣于生態(tài)治理的現(xiàn)實緊迫性與政治要求的高標準，學術(shù)界對于生態(tài)治理的研究也日益豐富。從治理主體上開展的研究有：張勁松認為政企合作共治是我國生態(tài)治理體制改革的一個重要舉措[2];朱新林認為多元小集體協(xié)同治理是提高城鎮(zhèn)生態(tài)治理效率的重要推手[3];董珍認為生態(tài)環(huán)境治理涉及多元化社會主體的利益，必須尋求多元主體的協(xié)同。[4]從治理模式上進行的研究有：周博文基于眾創(chuàng)邏輯提出了眾創(chuàng)生態(tài)的治理模式[5];武小龍、郭永福從法治化視角建構(gòu)了法治化生態(tài)治理路徑模式[6-7];藺豐奇基于格蘭杰因果檢驗對京津冀生態(tài)環(huán)境治理進行研究，提出“碎片化”的生態(tài)治理模式存在諸多弊端，應該向“整體性”治理模式轉(zhuǎn)變。[8]

上述及類似文獻貫穿了對生態(tài)治理本體的研究、對生態(tài)治理實踐的研究和對生態(tài)治理模式的探索的過程，得出了許多有價值的理論成果，豐富了

生態(tài)治理理論體系。但進一步分析發(fā)現(xiàn)，較少有從政府主導的視角研究生態(tài)治理，已有研究中也沒有明確地闡述政府在生態(tài)治理中主導作用的邏輯理路。從政治要求上看，黨的十九大報告提出了“構(gòu)建政府為主導，社會共同參與的環(huán)境治理體系”，充分明確了政府在生態(tài)治理中的主導地位。鑒于此，研究政府在生態(tài)治理中的主導作用具有較強的現(xiàn)實意義與理論價值。本文擬對政府生態(tài)治理的邏輯以及形態(tài)進行梳理闡述，以期進一步豐富生態(tài)治理理論體系。

二、生態(tài)治理：政府主導作用的邏輯理路

（一）外因：彌補市場經(jīng)濟局限性的必然要求

市場經(jīng)濟這只“看不見的手”在環(huán)境資源配置過程中發(fā)揮著重要作用，而市場經(jīng)濟本身具有局限性，極大地制約著生態(tài)治理效用。

一是市場的自利性使生態(tài)治理主體參與消極?；诠策x擇理論分析，市場主體都是理性的自利主義者，普遍具有經(jīng)濟學預設的“理性經(jīng)濟人”特征。在參與生態(tài)治理中，其行為取向是尋求成本最小化和利潤最大化。生態(tài)產(chǎn)品與服務本質(zhì)上屬于公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性特征。其不具備私人物品的營利屬性，很難讓營利為目的的市場主體積極廣泛參與其中。進一步來說，就算部分社會責任感較強的市場主體主動參與其中，但當生態(tài)產(chǎn)品的邊際成本遠大于邊際效益時，往往最終會選擇消極參與、知難而退。

二是市場經(jīng)濟的自發(fā)性使生態(tài)治理責任機制模糊。目前，我國生態(tài)治理的原則是“誰污染、誰治理”、“誰受益、誰付費”。這些原則設計具有傾斜性，一定程度上壓制了高污染、高排放企業(yè)，保護了生態(tài)治理弱勢群體，但在當前的市場運轉(zhuǎn)規(guī)則中存在著機制不健全、執(zhí)行力弱、監(jiān)管困難等問題，導致市場主體自發(fā)地規(guī)避生態(tài)治理責任。

三是市場經(jīng)濟的盲目性使生態(tài)治理區(qū)域失衡。市場調(diào)節(jié)是建立在價格基礎(chǔ)上的。價格越高，越有利可圖。從生態(tài)治理角度來看，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，自然資源較為稀缺，而中西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，卻擁有資源稟賦。東部地區(qū)為了滿足巨大的市場需求而盲目地低成本地從中西部地區(qū)輸入自然資源，將經(jīng)濟優(yōu)勢通過轉(zhuǎn)換再次發(fā)展為經(jīng)濟優(yōu)勢。在轉(zhuǎn)換過程中，過度地消費自然資源，導致中西部地區(qū)生態(tài)破壞嚴重，不得不以更大的資金投入來治理生態(tài)，經(jīng)濟弱勢再次轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟弱勢，拉大了東中西部地區(qū)的發(fā)展差距。

總的來說，市場經(jīng)濟的生態(tài)治理能力比較羸弱，“市場失靈”往往會帶來生態(tài)治理領(lǐng)域的“公地悲劇”、“負外部性”等問題。只有讓政府這只“看得見的手”通過宏觀調(diào)控來主導生態(tài)治理、糾正市場經(jīng)濟的局限性，使得外部性問題內(nèi)部化，才能更好地促進我國經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

（二）內(nèi)因：政府基本職能的價值指向

政府恪守以人為中心的生態(tài)治理價值取向。黨的十九大報告把“堅持以人民為中心”列入發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之中。政府的基本職能體現(xiàn)著公共屬性。政府職能的設置、根本目的和價值取向要為社會所有群體提供普遍的、公平的基本公共服務。在生態(tài)治理過程中，無論是政治職能上制定環(huán)境保護法律體系、經(jīng)濟職能上提高資金保障，還是社會職能上加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)督控制，政府都要以人民的健康、安全需求為出發(fā)點，恪守以人民為中心的生態(tài)治理價值取向。而這一公共特征是與市場主體自利性最大的區(qū)別。

政府遵循綠色可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)治理路徑。堅持可持續(xù)的綠色發(fā)展是黨中央堅持的基本國策。習近平總書記提出了生動的“兩山論”：“綠水青山就是金山銀山。”[9]“兩山論”破除了發(fā)展與保護之間的二元對立，追尋發(fā)展與保護二者的平衡。政府在生態(tài)治理過程中的拒絕“先發(fā)展后治理”傳統(tǒng)路徑、革除粗放型的發(fā)展方式、規(guī)范生態(tài)補償機制等都是遵循綠色可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)治理路徑表現(xiàn)。

政府倡導規(guī)范有序的生態(tài)治理價值取向。經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，人對自然的保護與開發(fā)存在著一定的沖突，帶來無序的狀態(tài)。這促使政府倡導規(guī)范有序的生態(tài)治理價值取向。政府通過理性和邏輯的思考，既發(fā)揚民主，通過對生態(tài)治理這一媒介將特定的人或不特定的人聯(lián)系起來，科學構(gòu)建規(guī)范有序的人為秩序，又遵循自然秩序，尊重人與自然和諧的規(guī)律。[10]

綜上邏輯理路，在生態(tài)治理體系建構(gòu)過程中，依據(jù)市場經(jīng)濟具有自利性、自發(fā)性和盲目性的局限，必須堅持政府的主導作用;根據(jù)政府基本職能的價值取向分析，政府能夠且理應在生態(tài)治理中起主導作用。因此，在生態(tài)治理體系建構(gòu)中，政府要發(fā)揮龍頭作用。

三、生態(tài)治理：政府主導作用的基本樣態(tài)

（一）提供體制支撐，多渠道整合資金投入

1.財政體制支撐。財政體制是資金整合的基礎(chǔ)性制度安排，在生態(tài)治理中發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)和引導作用。近年來，政府部門充分認識到生態(tài)環(huán)境保護的緊迫性與重要性，將全方位生態(tài)治理作為切入點，強化生態(tài)環(huán)保因素，在財政體制上出臺了各項支持政策，積極調(diào)整了財政支出結(jié)構(gòu)，增加了對生態(tài)環(huán)境建設的資金投入。

由表2可以看出，2018年，中央財政對生態(tài)治理資金高達15187億元。財政投入之多足以體現(xiàn)生態(tài)治理決心之強。從投入的項目可以看出，政府一是大力支持生態(tài)保護與修復，著力解決群眾最關(guān)心的突出環(huán)境問題。二是促進工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。三是推進長遠發(fā)展戰(zhàn)略，支持循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)。

2.稅收體制支撐。稅收是財政收入的重要來源，具有調(diào)節(jié)生態(tài)治理與保護的作用。近年來，政府著力完善生態(tài)環(huán)境稅收政策。一是擴展消費稅調(diào)征范圍，把過度消耗自然資源、嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的消費品納入消費稅征稅范圍。二是發(fā)揮增值稅引導作用，對開發(fā)利用可再生能源實施增值稅優(yōu)惠政策。三是推進資源稅改革，全面實行資源稅從量計征改為從價計征。2018年征收資源稅高達1529億元，同比增長了22.5%。這一舉措有效淘汰高能耗、低技術(shù)企業(yè)，提高資源利用率。四是落實開征環(huán)境保護稅，對企業(yè)排放的污水、廢氣、噪音和廢棄物等顯性污染強制征收環(huán)境保護稅。2018年環(huán)境保護稅收150億元?？梢?，稅收體制的落實與支撐是生態(tài)治理的重要推手。

3.金融體制支撐。金融體制的支撐作用主要體現(xiàn)在政策性金融的專項貸款。這是生態(tài)治理資金投入的主要方式之一。政策性銀行是政府干預市場、彌補市場機制局限性在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[11]，體現(xiàn)了政府對資源配置的宏觀調(diào)控能力和對人、自然和社會三者之間利益平衡的綜合考慮。近年來，政府加大了政策性金融在生態(tài)治理工程中的支持投入力度。一是設置了生態(tài)治理與保護項目的專項優(yōu)惠貸款;二是引導資本市場參與，實施資本市場傾斜政策，通過股票、債券等融資形式支持高效循環(huán)和綠色清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為生態(tài)建設拓展資金投資渠道。

（二）提供機制保障，全方位護航生態(tài)文明

1.科學決策機制保障。在當代中國，政府作為政策制定和決策功能主體通過行政決策管理公共事務。政府決策機制的正確性、科學性是生態(tài)治理政策得到有效落實的重要前提。隨著生態(tài)文明上升為國家戰(zhàn)略，政府對生態(tài)治理日趨重視，在制定相關(guān)決策時，通過程序化的決策信息系統(tǒng)收集真實數(shù)據(jù)資料、專業(yè)化的決策咨詢系統(tǒng)修正與完善、科學化的決策中樞系統(tǒng)指揮與協(xié)調(diào)三個自下而上的透視者途徑，保障了行政決策的工具理性和價值理性，從而確保了生態(tài)治理政策科學性和可行性。

2.法律約束機制保障。法律約束機制是以法律法規(guī)政策的強制性來約束社會主體以達到生態(tài)治理的目的。它是一種保障生態(tài)環(huán)境底線的有效舉措。政府擁有合法的公共權(quán)力，是環(huán)境政策和環(huán)境法律、規(guī)章的重要提供者，同時也是環(huán)境質(zhì)量標準、安全標準和價格標準的制定者。近年來，中央政府修訂和完善了環(huán)境保護法，各級地方政府也針對生態(tài)治理工程出臺了一系列地方法規(guī)條例。其外延廣泛而又具體，如污水處理條例、養(yǎng)殖污染防治條例、節(jié)約能源條例等，涵蓋了公眾生活的方方面面。

3.激勵機制保障。生態(tài)治理激勵機制是政府通過一系列的行政管理舉措，調(diào)動廣大干部、企業(yè)、社會群眾積極參與生態(tài)治理的過程。目前，政府在生態(tài)治理過程中提供了較為完備的激勵機制，體現(xiàn)了政府在生態(tài)治理中的主導作用。對于社會公眾群體而言，政府實施了一系列優(yōu)惠補償政策來調(diào)動其參與生態(tài)治理的積極性。如通過糧食補貼、提供種苗等方法激勵農(nóng)民參與退耕還林、還草、植樹造林等工程。對于企業(yè)而言，通過制定稅收優(yōu)惠政策和獎補政策鼓勵企業(yè)發(fā)展循環(huán)清潔產(chǎn)業(yè)來參與環(huán)境建設。對于自身而言，通過制定生態(tài)責任考核制，在干部政績考核指標中增設了生態(tài)環(huán)境狀況指標來提高各級干部參與環(huán)境保護的積極性。

4.監(jiān)管機制保障。監(jiān)管機制就是通過一定監(jiān)督與管理上的手段和措施使生態(tài)治理日趨實現(xiàn)生態(tài)文明的目標。從2015年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第10條規(guī)定來看，國務院環(huán)境保護部門對全國的環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一監(jiān)管，縣級以上地方政府對本行政區(qū)域資源保護和污染防治等工作實施監(jiān)管。這意味著政府收回了更多的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，也論證了生態(tài)治理監(jiān)管機制是政府主導作用的主要樣態(tài)。政府部門作為權(quán)力主體，在法律、法規(guī)等條件的規(guī)制下實施權(quán)責職能和社會行為以求對市場主體和公眾實施有效監(jiān)管。一是行政手段監(jiān)管，對于嚴重污染生態(tài)的主體進行行政處罰、直接干預以達到震懾作用。二是經(jīng)濟手段監(jiān)管，通過稅收政策和較高的經(jīng)濟罰款維系生態(tài)保護。三是技術(shù)手段監(jiān)管，通過建立定位生態(tài)監(jiān)測站和利用高新技術(shù)對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)實施定期監(jiān)測，以掌握整體變化趨勢。四是教育手段監(jiān)管，對處于生態(tài)破壞邊緣的企業(yè)、公眾主要以教育宣傳手段來管理。

5.補償機制保障。生態(tài)保護補償機制是以保護環(huán)境為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展計劃成本，運用行政手段調(diào)控生態(tài)建設相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排。[12]我國生態(tài)資源的分布在地理位置劃分上明顯呈現(xiàn)區(qū)域差異，具體表現(xiàn)在中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)擁有資源稟賦優(yōu)勢、東部發(fā)達地區(qū)生態(tài)資源缺乏。東部地區(qū)以經(jīng)濟輸出方式從中西部地區(qū)輸入資源。中西部地區(qū)在發(fā)展過程中不能完全依靠自然稟賦。其為落實生態(tài)治理而放棄資源優(yōu)勢，勢必會遭受一定的經(jīng)濟損失。這需要政府層面給予相應的補償或是協(xié)調(diào)享受生態(tài)經(jīng)濟溢出效應的地區(qū)給予相應補償。自2005年我國首次提出生態(tài)補償機制以來，政府部門一直在不斷地完善其制度框架，以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，以“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”為原則[13]，逐步建構(gòu)法治化、規(guī)范化的生態(tài)補償機制。

四、生態(tài)治理：政府主導作用的多維轉(zhuǎn)變

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。[1]在新時代背景下，人們對綠色、健康、安全等的要求也日益增長。與此同時，生態(tài)治理不是靜態(tài)的，而是動態(tài)的，必須追求生態(tài)治理現(xiàn)代化，隨著時代的發(fā)展而發(fā)展。鑒于此，政府作為生態(tài)治理的主導力量必須轉(zhuǎn)變生態(tài)治理的思維和行動，推進生態(tài)治理的科學化、現(xiàn)代化和系統(tǒng)化，更好地促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

（一）價值理念：從利益驅(qū)動到生態(tài)正義

政府在生態(tài)治理中主導作用的發(fā)揮依賴于政策制度的設計、運轉(zhuǎn)，而政策制度的設計、執(zhí)行與政府官員的整體素質(zhì)、價值觀念有著十分密切的聯(lián)系。長期以來，中國經(jīng)濟高速增長的支撐力來源于以經(jīng)濟利益為首要目標的發(fā)展邏輯，形成了“高污染、高排放、不循環(huán)、低效率”的缺點，從而帶來各種嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。透過經(jīng)濟現(xiàn)象解讀，各級政府及其官員也普遍具有經(jīng)濟學預設的“理性經(jīng)濟人”的特征。這些“經(jīng)濟人”特征無一例外地體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境治理過程中。因此，生態(tài)治理過程可透析為政府的行政權(quán)力博弈過程?；诟鞯貐^(qū)資源稟賦和可獲利益的差異，各級政府部門之間相互博弈的結(jié)果即為生態(tài)治理的成效與進度。

新時代的生態(tài)治理應該革除這種以經(jīng)濟利益為驅(qū)動力的價值理念，將生態(tài)公平正義作為追求的核心價值，更多地聚焦生態(tài)治理行為是否合乎公正。一是從時間維度著力，維系代際之間的公正。政府應當加強對市場主體的監(jiān)督管理，推進綠色可持續(xù)發(fā)展，保障子孫后代共享生態(tài)文明權(quán)利。二是從空間維度著力，明確東中西部地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間生態(tài)治理職責，采取差異化的梯級管理，逐步完善生態(tài)補償機制。三是從權(quán)力維度著力，兼顧生態(tài)治理中的弱勢群體。

（二）思維方式：從碎片化思維到整體性思維

在生態(tài)治理過程中，各地、各級政府和部門普遍存在著碎片化、部落式化的管理思維。對于可獲利益而言，往往以本地區(qū)的實際空間為硬性邊界，以本部門利益為出發(fā)點，不顧其他部門的生態(tài)利益;對于管理職責則邊界模糊，一些地區(qū)和部門往往選擇在其他地區(qū)或其他部門進行生態(tài)治理時“搭便車”。最為典型的例子就是河流生態(tài)治理，上游地區(qū)投入大量人財物力推進生態(tài)治理，下游地區(qū)在未支付任何治理費用的情況下，享受著生態(tài)治理帶來的溢出效應，存在“搭便車”行為。這極易造成治理區(qū)域主體的矛盾升級，降低其參與積極性，最終使得生態(tài)治理處于“真空”狀態(tài)。

促進生態(tài)治理長效化需要起主導作用的政府樹立整體性思維，以“生命共同體”的生態(tài)治理思想貫穿始終，處理好要素與系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的關(guān)系。在縱向體系上將行政基本職能與行政運行職能緊密聯(lián)系。橫向體系上需要各地區(qū)之間、各部門之間加強協(xié)調(diào)合作，形成縱橫交錯的整體性聯(lián)動機制。只有這樣，才能夠提升生態(tài)治理的效率，促進生態(tài)治理現(xiàn)代化。

（三）行動邏輯：從被動參與到主動參與

在生態(tài)治理過程中，起著主導作用的政府有時是被動參與的。從參與動力上分析，應付上級檢查的政治壓力和謀取職位升遷的個人利益是被動參與的驅(qū)動力;從參與過程上分析，政府部門的被動參與常常停留在運動式、表面式的治理;從參與結(jié)果上分析，政府部門的被動參與會將不良后果貫穿始末，致使生態(tài)治理無效且失序。

實現(xiàn)生態(tài)治理的現(xiàn)代化有賴于政府行政人員的內(nèi)在驅(qū)動力和倫理主動性。因此，政府應該積極主動作為。一是重構(gòu)參與動力。主動堅持從歷史使命和社會職責出發(fā)主導生態(tài)治理。二是主動利用基本職能力量，發(fā)揮行政權(quán)力優(yōu)勢。在政治職能上，強化環(huán)境保護的法律政策的制定與落實，明確各方治理責任體系;在經(jīng)濟職能上，運用財政稅收政策設置專項治理資金加速生態(tài)恢復;在社會職能上，嚴格執(zhí)行監(jiān)管機制，建立政府、媒體、群眾三位一體的監(jiān)督網(wǎng)絡，嚴厲打擊破壞生態(tài)的違法違規(guī)行為。

五、總結(jié)

生態(tài)治理是一項長期、復雜的工程?；谑袌鼋?jīng)濟的自利性、自發(fā)性、盲目性局限和政府基本職能的以人民為中心、遵循綠色可持續(xù)發(fā)展、倡導規(guī)范有序的價值取向，我們必須肯定和堅持政府在生態(tài)治理中的主導作用。經(jīng)濟社會不斷向前發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題日趨復雜，生態(tài)治理也逐步進入攻堅期。政府不僅要轉(zhuǎn)變思維方式與行動邏輯，也要優(yōu)化生態(tài)治理體制機制，更要提升自身組織效能，促進治理能力現(xiàn)代化，以便助力實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

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Abstract： In the process of promoting the modernization of national governance system and governance capacity， ecological governance plays an important role in the national governance system. In face of various ecological environmental problems brought by economic transformation， the government should play a leading role in ecological governance because of the limitations of market economy and the value orientation of governments basic functions. Providing support in terms of finance， tax， and financial system as well as guarantee from aspects such as decision-making， law， supervision， incentive， compensation mechanism is the basic pattern for government to play a leading role in ecological governance. The transformation of value concept， mode of thinking and logic of action is crucial for the government to enhance ecological governance capacity.

Key Words： ecological governance; government-leading; logic thought; basic pattern; multidimensional