吳翔宇，丁云龍

(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001)

中國特色社會主義進入了新時代，中國社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。在此背景下，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織作為“以工促農(nóng)”和“生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)”發(fā)展的有效載體，在解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展中將會發(fā)揮更為重要的作用。據(jù)工商總局2017年7月統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量有193.3萬家，入社農(nóng)戶超過1億戶，入社農(nóng)戶占全國農(nóng)戶的46.8%。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在農(nóng)村經(jīng)濟生活中的地位和作用日益擴大，必將影響到中國農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟走向，因此，為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織構(gòu)建一個與當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的、可持續(xù)的外部制度環(huán)境尤為重要。

農(nóng)民合作經(jīng)濟組織是農(nóng)民基于“自愿、平等、民主、互利、互助”原則，建立在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民致富為目標(biāo)，以農(nóng)民之間的聯(lián)合為主要形式的組織[2]。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織以不同的形式和職能嵌入制度當(dāng)中，以適應(yīng)制度對組織發(fā)展的不同要求。從1949年開始，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織作為制度的載體，經(jīng)歷了互助合作階段(1949—1956)、人民公社階段(1957—1978)、各類農(nóng)民合作經(jīng)濟組織競相發(fā)展階段(1978—2006)以及法律規(guī)范階段(2007至今)，承載并見證了制度變遷的歷程[3]。梳理農(nóng)民合作經(jīng)濟組織演進中的制度變遷邏輯，從“頂層設(shè)計”視角不斷完善農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的制度安排，有助于為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的良性發(fā)展尋求更有效的制度支撐體系。

一、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度要素分析框架

農(nóng)民合作經(jīng)濟組織其本質(zhì)是被客觀擁有但主觀創(chuàng)造的組織形式，是人們?yōu)榱诉_到共同目標(biāo)，通過權(quán)責(zé)分配和層次結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的一個完整的有機體。其要想在社會環(huán)境中存在并壯大，除了需要物質(zhì)資源和技術(shù)信息外，還需得到社會的認可、接受和信任[4]。即作為一種社會系統(tǒng)，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織進行的行動，在社會構(gòu)建的規(guī)范、價值、信念和身份系統(tǒng)中是有價值的、適當(dāng)?shù)?，以確保在制度性框架內(nèi)的自身合法性。制度為組織提供了穩(wěn)定性和意義的支撐，并且其對組織的影響可以通過規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認知三個要素來體現(xiàn)，以維持社會系統(tǒng)的牢固性和穩(wěn)定性[5]。表1給出了支撐制度的三大基礎(chǔ)要素及要素假定之間的差異維度。

表1 制度的三大基礎(chǔ)要素

規(guī)制性(Regulative)要素強調(diào)制度會制約、規(guī)制、調(diào)節(jié)行為，突出特點是規(guī)則制定、監(jiān)督以及獎懲活動。規(guī)范性(Normative)要素強調(diào)制度存在的說明性、評價性和義務(wù)性的維度，其既確定目標(biāo)，也指定追求這些目標(biāo)的適當(dāng)方式。文化—認知性(Cultural-Cognitive)要素強調(diào)共同理解的作用，認為認知是外部世界刺激與個人機體反應(yīng)的中介，是關(guān)于世界的、內(nèi)化于個體的系列符號表象[6]。三大基礎(chǔ)要素構(gòu)成一個連續(xù)體，以相互獨立或相互強化的方式構(gòu)成一個強有力的社會系統(tǒng)。因此，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織是一種反應(yīng)被感知到的、與相關(guān)規(guī)則和法律、規(guī)范支持一致的狀態(tài)，或者與文化—認知性框架相親和的狀態(tài)。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展需與一種或多種制度要素相適應(yīng)，以保證在制度框架內(nèi)的合法性。表2給出三大制度要素框架下的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織合法性表現(xiàn)形式。

表2 農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度合法性表現(xiàn)

在規(guī)制性要素框架內(nèi)，具有權(quán)力的一方會以懲罰為基礎(chǔ)，把自己的意志施加于組織，也會通過激勵或誘惑的方式，獲取別人的遵從。因此，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織需要依法建立，并采取與法律和規(guī)制一致的行為，體現(xiàn)出其作為國家強制要求下的工具性屬性。在規(guī)范性要素框架內(nèi)，規(guī)范系統(tǒng)對組織行動具有使能作用，對于組織既賦予權(quán)利也施加責(zé)任，既賦予特權(quán)也施加義務(wù)，既提供許可也實施命令和操縱。因此，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織需按照規(guī)范路徑或遵守主流規(guī)范完成目標(biāo)，體現(xiàn)出其作為道德準(zhǔn)則要求下的適當(dāng)性屬性。在文化—認知要素框架內(nèi)，組織的行動不僅涉及客觀條件，同時還涉及組織中個體對行動的主觀理解，組織可以通過被認可的角色模板或結(jié)構(gòu)模板而獲得合法性。因此，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織需要嵌入到個體的理解和認知領(lǐng)域，成為一種被接納或“理所當(dāng)然”的文化，體現(xiàn)出其作為慣例式的正統(tǒng)性屬性。

制度的三大基礎(chǔ)要素為我們提供了一個梳理農(nóng)民合作經(jīng)濟組織演進的新視角。新中國成立以來，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在不同時期肩負起不同的時代使命和責(zé)任，并經(jīng)歷了一系列的組織變革，其本質(zhì)是農(nóng)民合作經(jīng)濟組織與“不同功能背景”中的“各種主要制度模式”相匹配。下面從制度要素框架出發(fā)，探討農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度演進過程。

二、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展中的制度要素轉(zhuǎn)變

新中國成立以后，中國在土地改革和農(nóng)業(yè)集體化改造中逐步實現(xiàn)了資源的再分配，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在國家戰(zhàn)略中扮演著改造農(nóng)業(yè)、凸顯意識形態(tài)、改進生產(chǎn)方式的重要角色[7]。改革開放后以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村改革確立了中國農(nóng)村“小農(nóng)經(jīng)濟”的發(fā)展格局，將農(nóng)戶從內(nèi)卷于生產(chǎn)隊經(jīng)濟中的低效生產(chǎn)和經(jīng)營分離出來，農(nóng)業(yè)發(fā)展開始由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)民合作經(jīng)濟也開始朝向多元化發(fā)展。2006年《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》確立了新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，伴隨著《合作社法》的執(zhí)行，中國農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展進入了法治新階段。據(jù)此，本文將農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的演進歷程分為新中國成立以來到改革開放，改革開放到新農(nóng)村建設(shè)，新農(nóng)村建設(shè)至今三個階段，來討論農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度演進過程。

(一)新中國成立到改革開放的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度變遷

在此時期，中央提出農(nóng)民生產(chǎn)聯(lián)合的具體道路是：經(jīng)過簡單共同勞動的臨時互助組和在共同勞動基礎(chǔ)上施行分工、分業(yè)而有某些少量公共財產(chǎn)的常年互助組，到實行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再到實行完全的社會主義集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。制訂了“臨時互助組—常年互助組—初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社—高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社—人民公社”的農(nóng)民生產(chǎn)聯(lián)合組織道路。涉及的主要文件如表3所示。

表3 改革前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作的相關(guān)決議

在國家號召下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織得到了空前發(fā)展，其發(fā)展情況如表4所示?；ブM數(shù)量在《決議(草案)》發(fā)布之后連續(xù)翻番，并于1952年激增到802.6萬個，參加農(nóng)戶4 536萬戶，占總農(nóng)戶的39.9%；到1954年，互助組已經(jīng)達到993.1萬個，參加農(nóng)戶6 847萬戶，占總農(nóng)戶的58.4%。初級社在《決議》發(fā)布后由1953年的1.5萬個增加到1954年的11.4萬個，參加農(nóng)戶228.5萬戶，占總農(nóng)戶的1.9%；1955年更是在“冒進”思想的驅(qū)動下暴增至190萬個，參加農(nóng)戶7 000萬戶，參加比例高達58.7%；在“縮放?！钡姆结樣绊懴?，初級社數(shù)大幅減少，到1957年初級社僅3.6萬個，參加農(nóng)戶160萬戶，占總農(nóng)戶1.3%。高級社于1953年被提上日程，1955年《決議》發(fā)布后開始迅速發(fā)展，1957年高級社增加到75.3萬個，參與農(nóng)戶11 945萬戶，占總農(nóng)戶的95.6%。1958年，在短短幾個月的時間內(nèi)，全國70多萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織改組為23 630個人民公社，加入公社的農(nóng)民達到12 861萬戶，占總數(shù)的99%以上。

表4 改革之前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織發(fā)展情況

數(shù)據(jù)來源：王貴宸，《中國農(nóng)村合作經(jīng)濟史》，山西經(jīng)濟出版社，2006版，317頁

此時期的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織雖然得力于國家意志而大力發(fā)展，但沒有穩(wěn)定的組織模式，對組織的定義、權(quán)責(zé)等并未給出明確的法律界定，組織形式的每一次升級都與國家戰(zhàn)略的具體推進密切相關(guān)，民間的、非正式的農(nóng)民合作準(zhǔn)組織逐漸被官方的、正式的合作組織取代。在國家的號召下，農(nóng)民的集體意識空前高漲，破除了以家庭為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)文化，開始尋求組織庇護的依賴感。在生產(chǎn)資料所有權(quán)上實現(xiàn)了從私有到部分所有，再到集體所有的過渡；在運行方式上實現(xiàn)了從互助互利到土地分紅，再到按勞取酬的集體生產(chǎn)過渡。與此同時，國家還出臺《關(guān)于整頓和鞏固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作的通告》《關(guān)于大力保護耕畜的緊急指示》《關(guān)于在少數(shù)民族地區(qū)進行農(nóng)業(yè)社會主義改造問題的指示》《關(guān)于迅速布置糧食購銷工作安定農(nóng)民生產(chǎn)情緒的緊急指示》，以緩解“冒進”的合作運動，在整頓和鞏固已有的農(nóng)業(yè)合作成果上起到了重要作用。但隨著合作規(guī)模的擴大，自愿互利的基本原則逐步被異化，農(nóng)民合作最終變成國家主導(dǎo)下無奈的集體勞動，進入“一大二公”的人民公社時期[8]。

(二)改革開放到新農(nóng)村建設(shè)時期的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度變遷

十一屆三中全會以及《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》的下發(fā)實現(xiàn)了全國農(nóng)村由“統(tǒng)”到“分”的轉(zhuǎn)變，農(nóng)田承包到戶，以家庭為單位進行分散經(jīng)營，原有的集體經(jīng)濟逐漸衰落，這為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的多元化發(fā)展提供了空間。1983年《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》之后，全國99%以上的人民公社完成了黨、政、經(jīng)分離，建立了9.1萬個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，人民公社于1985年退出歷史舞臺。此時，國家不再對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展提供明確的目標(biāo)和發(fā)展路徑，而轉(zhuǎn)為一種自發(fā)的組織行為。基于國際合作社原則，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的新型專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會等組織興起。20世紀80年代前半期的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織處于摸索狀態(tài)，數(shù)量少、規(guī)模小，多數(shù)沒有章程，穩(wěn)定性差，規(guī)范化程度低[9]。此時的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織多為以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的技術(shù)問題為主的“專業(yè)技術(shù)協(xié)會”或“研究會”[10]。

20世紀90年代初期，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展進入活躍期。此時的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織既有農(nóng)民自發(fā)的，也有基于傳統(tǒng)組織改造的，還有政府引導(dǎo)并參與組建的。到1990年底，全國農(nóng)村各種專業(yè)性合作、聯(lián)合組織發(fā)展到123.1萬個，其中，生產(chǎn)經(jīng)營型74萬個，服務(wù)型41.4萬個，專業(yè)技術(shù)協(xié)會7.7萬個。到1998年，各類農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展到148萬多個，其中種植業(yè)占63.1%，養(yǎng)殖業(yè)占14.4%，加工運輸業(yè)占6.1%，其他行業(yè)占16.4%。但這其中多數(shù)為產(chǎn)權(quán)關(guān)系松散的“群團性組織”，規(guī)范運營的少之又少。直到2000年，全國各類規(guī)范性農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織達到11.7萬個，聯(lián)系農(nóng)戶1 161萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的5%[11]。2003年全國比較規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織14萬個左右；到2004年底，有一定規(guī)模、運行比較規(guī)范的各類農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織有15萬個左右，成員人數(shù)達到2 326萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的9.8%；到2005年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布全國農(nóng)民合作經(jīng)濟組織140多萬個，比較規(guī)范的15萬家[12]。2006年全國規(guī)范的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織有15萬多個，合作社成員為3 878萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的15.6%，擁有注冊商標(biāo)約2.6萬個，取得無公害產(chǎn)品、綠色食品、有機食品、無公害生產(chǎn)基地認證3 200多個[13]。

此時政府在合作經(jīng)濟組織中的發(fā)起作用逐漸淡出，能人和精英成為組織發(fā)展的新力量。農(nóng)民開始從功利的角度出發(fā)，通過參與農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的方式增強市場競爭力，其特點表現(xiàn)如下：其一，農(nóng)民保留自己的生產(chǎn)資料，實行自愿互利的原則，民主管理，并且參加和退出自由。其二，組織體現(xiàn)了國際公認的合作社原則，組織不再受地域限制，不再搞平均主義。國家也不再對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展進行強力干預(yù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨膭顬橹鞯拇龠M方式。如1994年財政部和國家稅務(wù)總局對農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)合作社為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)服務(wù)或勞務(wù)所得的收入暫免征收所得稅；1997年財政部規(guī)定對專業(yè)合作社銷售農(nóng)產(chǎn)品免征增值稅。國家在2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》提出鼓勵農(nóng)民在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上自愿組成各類專業(yè)合作經(jīng)濟組織。財政部于2003年在全國范圍內(nèi)選擇100個專業(yè)合作社作為試點，并提供2 000萬元資金，重點扶持以農(nóng)民領(lǐng)辦為主、真正屬于農(nóng)民自己的各種專業(yè)協(xié)會。2003—2007年中央財政累計安排專項資金5.15億元，對2 700多個農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織給予了扶持補助[14]。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的多元化嘗試，充分體現(xiàn)了其在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中的積極作用，也為之后的法律體系構(gòu)建打下了基礎(chǔ)。

(三)新農(nóng)村建設(shè)時期農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度變遷

2007年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》對農(nóng)民專業(yè)合作社的定義、原則、服務(wù)對象、成員組成、權(quán)利及義務(wù)、管理模式等都作了詳盡的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社成為此時期的首要的組織形式?！吨腥A人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度》，為農(nóng)民專業(yè)合作社作了框架設(shè)計和基本原則規(guī)定，標(biāo)志著農(nóng)民合作經(jīng)濟組織進入了依法發(fā)展的新階段[15]。此時期的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展情況如圖1所示。

此時期的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織涵蓋的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營更為廣泛，服務(wù)范圍更寬，服務(wù)能力進一步提升，組織表現(xiàn)出多樣化特點，組織管理也更加規(guī)范?！逗献魃绶ā穼嵤﹥H一年之后，2008年依法在工商行政管理部門登記的合作社數(shù)量達到11.09萬家，增長率達到了316%，出資總額達到880.16億元；2009年合作社數(shù)量24.64萬家，參與農(nóng)戶2 100萬戶，占總農(nóng)戶數(shù)的8.2%；2010年合作社數(shù)量持續(xù)增加，達到37.9萬個；2011年合作社已經(jīng)增值52.17萬家，參與農(nóng)戶4 100萬戶，占總農(nóng)戶的16.4%，出資額7 200億元；2013年合作社數(shù)量98.24萬家，參與農(nóng)戶7 412萬戶，占總農(nóng)戶的28.5%；2015年底，中國登記注冊的農(nóng)民合作社達153.1萬家，實際入社農(nóng)戶10 090萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的42%。在《合作社法》之后，國家大力推進農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)，相關(guān)政策見表5。

圖1 農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展情況

年份文件內(nèi)容2008《關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社有關(guān)稅收政策的通知》明確了合作社增值稅、印花稅的優(yōu)惠政策。2009《關(guān)于開展農(nóng)民專業(yè)合作社示范社建設(shè)行動的意見》加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社,開展示范社建設(shè)行動。2010《關(guān)于支持有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)國家有關(guān)涉農(nóng)項目的意見》支持農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)涉農(nóng)項目的基本原則、范圍、條件、方式及有關(guān)要求。2013《關(guān)于進一步做好農(nóng)民專業(yè)合作社登記和相關(guān)管理工作的意見》提出建立農(nóng)民合作社年報制度的要求。2013《國家農(nóng)民專業(yè)合作社示范社評定及監(jiān)測暫行辦法》對示范社的申報、評報和監(jiān)測作了明確的說明,要求示范社評比兩年進行一次。2014《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報告暫行辦法》通過實行年度報告、年報抽查及經(jīng)營異常名錄管理等措施,及時準(zhǔn)確監(jiān)督合作社生產(chǎn)經(jīng)營、資產(chǎn)狀況等信息2014《關(guān)于引導(dǎo)和促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》明確了依法登記注冊、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善組織機構(gòu)、健全財務(wù)管理、堅持誠信經(jīng)營等規(guī)范發(fā)展的重點任務(wù)。

從政策層面可以看出，國家極力促進和規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，凸顯出其在解決“三農(nóng)”問題上的重要作用。2007年“一號文件”首次將合作社定位為“適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的經(jīng)營主體”；2013年“一號文件”將其上升到“基本主體”“新型實體”和“有效載體”三個方面；2016進一步將其定位為“新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體”[16]。此階段對農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)注主要從兩方面進行：一方面，國家大力扶持農(nóng)民專業(yè)合作社。如國家為扶持某些領(lǐng)域的合作社拿出專項資金；農(nóng)民專業(yè)合作社享有稅收優(yōu)惠，其銷售農(nóng)業(yè)產(chǎn)品視同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售農(nóng)產(chǎn)品，免征增值稅；社員從合作社購買種子、化肥、農(nóng)機、農(nóng)藥等免征增值稅。同時，農(nóng)民專業(yè)合作社還享有土地流轉(zhuǎn)補貼、種糧補貼、農(nóng)機補貼、退耕還林補貼等各項政策補貼。另一方面，國家強調(diào)農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范性。為保證農(nóng)民專業(yè)合作社的良性發(fā)展，國家不遺余力地開展農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)督和管理工作，將規(guī)范化作為合作社發(fā)展的重中之重。從相關(guān)的政策可以看出，國家對合作社的成立、管理、運營多方面進行規(guī)范引導(dǎo)，并且大力開展示范社的評比工作，試圖尋求規(guī)范、有效的合作社發(fā)展路徑。2017年《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中進一步提出：“加強農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)，積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用‘三位一體’綜合合作?！狈傻闹魏驼叩墓┙o，將農(nóng)民合作經(jīng)濟組織帶入了有法可依的規(guī)范化發(fā)展階段。

(四)各時期的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度要素比較

農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的演進過程帶有鮮明的時代特點，并在不同時期被社會認可、接受和信任。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的表現(xiàn)形式、功能特性以及發(fā)展情況的差異本質(zhì)上是其在發(fā)展過程中制度要素的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在不同的制度要素下尋求庇護，同時這種庇護又促進了某種形式的組織發(fā)展。根據(jù)農(nóng)民合作經(jīng)濟組織與制度要素的關(guān)系以及各階段農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展情況，總結(jié)建國以來的制度合法性要素轉(zhuǎn)變過程如表6。

表6 農(nóng)民合作經(jīng)濟組織演進中的制度要素轉(zhuǎn)變

1.規(guī)范性要素主導(dǎo)，文化—認知性要素突出的新中國成立到改革開放時期

在一系列政策推動和空前的集體意識下，中國進行了大刀闊斧的土地改革和農(nóng)業(yè)集體化改造，逐步實現(xiàn)了資源的再分配。從互助組到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再到人民公社，其根本目的是為國家工業(yè)化提供農(nóng)業(yè)積累，并在不斷強化的集中體制下迅速完成對個體小農(nóng)的社會主義改造。但隨著組織脫離實際的快速增長和壯大，規(guī)范性要素主導(dǎo)的制度問題也開始突顯。一是規(guī)范性要素的強制性作用突出。在政府壟斷狀態(tài)下，單個農(nóng)戶無法與整個社會系統(tǒng)分離，雖然合作組織一直以“自愿”作為基本準(zhǔn)則，但卻都“不得不”參與到合作運動中。尤其是到合作運動后期，農(nóng)業(yè)合作組織完全由意識形態(tài)下的行政主導(dǎo)，以親緣、地緣等關(guān)系為紐帶的多元互助行為已經(jīng)沒有發(fā)揮空間。二是文化—認知性要素的引導(dǎo)性作用突出。由于農(nóng)民對合作經(jīng)濟組織制度設(shè)計和實際運行缺乏主動參與，在國家的號召和新中國成立的意識形態(tài)下，農(nóng)民的集體意識空前高漲，體現(xiàn)了當(dāng)時農(nóng)民對擺脫苦難的強烈訴求。但農(nóng)民的集體意識是受國家意識形態(tài)的強勢宣傳后形成的，在經(jīng)濟發(fā)展上給予合作社和社員在物質(zhì)、獎勵上的優(yōu)惠，農(nóng)民參與合作經(jīng)濟組織往往是出于利害得失，并非源于自身需求。其最終結(jié)果是，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織最終被異化成了一種集體化、政治運動的工具，而忽略了其最重要的經(jīng)濟職能。

2.文化—認知要素主導(dǎo)的改革開放到新農(nóng)村建設(shè)時期

伴隨著從分配經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，以及雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的功能逐漸喪失，農(nóng)民開始以自身為主體參與市場當(dāng)中，文化—認知被重新塑造，并在合作經(jīng)濟組織發(fā)展中起到支配作用。此時的農(nóng)民經(jīng)營方式重新回到了差序格局狀態(tài)，受市場經(jīng)濟影響，農(nóng)村人際關(guān)系逐漸趨于利益化和理性色彩，人際關(guān)系結(jié)構(gòu)由情感型轉(zhuǎn)向理性型，追求經(jīng)濟效益最大化的市場價值逐漸為農(nóng)民接納[17]。同時，改革之后的“小農(nóng)經(jīng)濟”在現(xiàn)代市場體系中已顯疲軟，在與市場對接中力不從心，“包產(chǎn)到戶”的紅利已然無法滿足當(dāng)前農(nóng)戶的需求，農(nóng)戶之間開始通過一系列契約關(guān)系聯(lián)結(jié)起來，從而降低交易風(fēng)險。此時的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)向去政治化的、具有自身利益追求的市場主體，由互助性目標(biāo)普遍轉(zhuǎn)為功利目標(biāo)，帶有更多的是“自生自發(fā)”屬性。但在缺乏法律支撐和政府規(guī)范化引導(dǎo)情況下，這種自發(fā)性的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織顯現(xiàn)出發(fā)展乏力的局限性，雖然組織形式繁多，呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的趨勢，但多數(shù)組織為“群團性組織”，沒有規(guī)范的注冊、管理、章程以及財會制度。前文數(shù)據(jù)顯示，2005年農(nóng)民合作經(jīng)濟組織有150多萬個，但真正規(guī)范化運行的只有15萬個左右，其對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟及解決“三農(nóng)”問題的貢獻可見一斑?？梢钥闯?，基于傳統(tǒng)認知下的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織雖然是一種理所當(dāng)然的存在，但其發(fā)展規(guī)模很難成氣候。

3.規(guī)制性要素主導(dǎo)，規(guī)范性要素突出的新農(nóng)村建設(shè)時期

農(nóng)民合作經(jīng)濟組織雖然一直受到國家的高度重視，尤其是在合作化階段，更是實現(xiàn)了“政社合一”的空前盛況，但長期以來，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織被當(dāng)作一種“適當(dāng)性”或“正統(tǒng)性”的組織形式來服務(wù)于農(nóng)業(yè)，“工具性”功能缺失。在經(jīng)歷了探索與實踐之后，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》等一系列法律法規(guī)的實施，使得合作社在規(guī)制性制度框架內(nèi)得到界定。從目前的情況看，規(guī)制性要素主導(dǎo)下的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展同樣面臨著下列問題：一是法律界定模糊?！逗献魃绶ā穼献魃绲男再|(zhì)、功能、定位模糊，某些規(guī)定比較空泛，缺乏可操作性；在合作社成員出資的確定性、盈余分配、審計等方面存在制度缺陷。二是規(guī)范性問題突出。自2007年以來，多數(shù)合作組織依法進行了登記注冊，但很多合作社沒有規(guī)范有效的組織章程和具體管理制度，運作和管理的隨意性較大；在機構(gòu)設(shè)置上經(jīng)常由領(lǐng)辦的大農(nóng)戶或龍頭企業(yè)主導(dǎo)決策和管理，成員的民主與法律意識淡漠[18]。三是相關(guān)政策難以真正落實。在促進合作社發(fā)展上國家提出了稅收、金融、用地、運輸?shù)榷喾矫娴膬?yōu)惠政策，但對于優(yōu)惠政策的實施辦法缺失，并且政策往往滯后于現(xiàn)實需求。四是投機行為嚴重。多元復(fù)雜的管理體制導(dǎo)致法律與政策的空隙太多，為投機者創(chuàng)造了空間，成立空殼合作社、個體合作社、家族合作社、企業(yè)合作社、官辦合作社等假合作社以套取政府的優(yōu)惠政策，都不具備所有者與惠顧者同一的本質(zhì)規(guī)定[19]，這不僅會破壞政策目標(biāo)的實現(xiàn)，也會擾亂市場經(jīng)濟秩序，妨礙市場競爭的正常開展?？傮w看，依法而行的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展效果顯著，但在規(guī)制、規(guī)范和文化—認知要素上仍有很大的提升空間。

三、研究結(jié)論及政策建議

(一)研究結(jié)論

本研究基于“制度—組織”分析框架，將農(nóng)民合作經(jīng)濟組織置于新中國成立以來的特定時空場域，考察制度框架下的組織類型的變遷特點，探索組織變遷的制度合法性邏輯。本文從新中國成立到改革開放、改革開放到新農(nóng)村建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)以來三個時期出發(fā)，探討了農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的演進過程和合法性路徑轉(zhuǎn)變，分析了不同制度要素主導(dǎo)下的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在發(fā)展中存在的缺陷。

從農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度變遷中可以看出，中國農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度安排一直處于在實踐中摸索的狀態(tài)。并且從新農(nóng)村建設(shè)以前的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展情況看，強制性或放任性的組織變革都難以為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展構(gòu)建良性的制度保障。政府的強制介入，雖然可以在廣度和深度上迅速實現(xiàn)組織的轉(zhuǎn)型，但其結(jié)果是造成組織的經(jīng)濟屬性缺失，偏離了農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的本質(zhì)。而在市場機制下，寬松的制度環(huán)境為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的組織形式、經(jīng)營模式、治理結(jié)構(gòu)等都提供了廣闊的發(fā)揮空間，但也造成組織雜亂叢生的混亂局面。并且如果僅通過市場自身的價格機制自行對組織的規(guī)范性進行調(diào)節(jié)，將是一個極為緩慢的過程。以此來看，靠政府的強制規(guī)范或市場自發(fā)形成的文化—認知的單一要素主導(dǎo)的制度均不利于合作組織的發(fā)展。

在經(jīng)歷了一系列嘗試之后，合作組織的發(fā)展形成了當(dāng)前政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的新局面。政府頒布實施《合作社法》，并不斷完善相關(guān)的管理條例以及扶持政策，也積極引導(dǎo)農(nóng)民參與合作經(jīng)濟組織，以期為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織營造一個優(yōu)良、可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境。規(guī)制性、規(guī)范性以及文化—認知三要素相協(xié)調(diào)是完善制度環(huán)境的根源，而從目前的情況看，雖然在“有形的手”和“無形的手”共同作用下，三要素均有長足的發(fā)展，但無論是在相關(guān)的法律、管理條例、扶持政策，還是農(nóng)民的認知上仍處于探索階段，并未形成一套完善的體系。并且三要素仍處于不平衡發(fā)展的態(tài)勢，未實現(xiàn)規(guī)制性要素、規(guī)范性要素及文化—認知要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，這種要素不均衡造成的結(jié)果是農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展與外部制度環(huán)境的不匹配，這必然形成組織發(fā)展壁壘，約束組織可持續(xù)發(fā)展。

(二)農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度改進實施方案

在當(dāng)前情況下，三要素協(xié)調(diào)發(fā)展是構(gòu)建農(nóng)民合作經(jīng)濟組織穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵。因此，本文提出如下關(guān)于完善農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的制度建議。

1.完善規(guī)制性制度要素法律體系

法律法規(guī)是農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的規(guī)制性制度要素合法性的基本支撐，因此，完善的法律法規(guī)必須首當(dāng)其沖?！逗献魃绶ā穼⑥r(nóng)民專業(yè)合作社這種組織形式上升到了法律層面，雖然體現(xiàn)了合作社的本質(zhì)規(guī)定，但在具體條款上過于寬松。如《合作社法》第三條規(guī)定“成員以農(nóng)民為主體”，但對于農(nóng)民是戶口意義上還是職業(yè)意義上的農(nóng)民并沒有界定；第九條要求“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)業(yè)行政主管部門和其他有關(guān)部門及有關(guān)組織，對農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)”，對“有關(guān)部門”及“相關(guān)組織”的界定模糊，對于“指導(dǎo)、扶持和服務(wù)”的具體內(nèi)容也沒有給出詳盡的解釋。這些模糊的界定阻礙了法律的有效性，也對監(jiān)督、管理工作造成麻煩?！逗献魃绶ā返膬?nèi)容要與其頂層設(shè)計高度相匹配，為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展提供清晰、充分的法律依據(jù)。除此之外，國家通過各種手段鼓勵農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，但僅有農(nóng)民專業(yè)合作社被提高到了法律層面，其他與農(nóng)業(yè)相關(guān)的農(nóng)民專業(yè)協(xié)會、農(nóng)民合作社協(xié)會、農(nóng)民經(jīng)濟自主組織和以農(nóng)民為核心成立的其他合作組織都劃定在法律之外，因此，法律范圍需要進一步擴大。再有，政府在建立健全《合作社法》的同時，還要落實相關(guān)法律、法規(guī)的現(xiàn)實執(zhí)行環(huán)境。各級政府應(yīng)加強制定有關(guān)農(nóng)民合作經(jīng)濟組織各項法律法規(guī)的具體執(zhí)行細節(jié)和指標(biāo)，從而保證農(nóng)民專業(yè)合作社是合法、依法、守法的。中國農(nóng)民合作經(jīng)濟組織能否持續(xù)發(fā)展壯大，真正成為農(nóng)民利益的代表，還有待于國家法律法規(guī)和管理體制的進一步深化完善。

2.調(diào)整規(guī)范性制度要素引導(dǎo)方向

農(nóng)民合作經(jīng)濟組織很少能夠完全自主形成，尤其是在當(dāng)前農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)的情況下，政府的支持政策更顯重要，尤其是在合作社自身的制度建構(gòu)上的支持。因此，政府對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的支持要側(cè)重于組織獨立運行的能力的培養(yǎng)，并逐漸切斷組織對政府的依賴。但從現(xiàn)實情況看，物質(zhì)支持的推動力有限，“搭便車”行為和“假合作社”時有發(fā)生，“名存實亡”已成為一種普遍現(xiàn)象。政府需要在充分考慮合作社發(fā)展適宜條件的基礎(chǔ)上，將政策支持資源用于農(nóng)戶的組織化能力建設(shè)上，提升農(nóng)戶對合作社的認知水平，培育農(nóng)戶運營管理合作社的能力。應(yīng)采取激勵和監(jiān)管并重、支持但不具體干預(yù)的方法，從農(nóng)民的真實需求出發(fā)，引導(dǎo)其成立有利于自我服務(wù)、自我發(fā)展的合作組織，不能放任自流，也不能強制推行。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、市場等信息具有純公共物品或準(zhǔn)公共物品的特性，政府要積極為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織打造信息平臺，有效協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)活動中的不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)，幫助農(nóng)戶降低協(xié)調(diào)成本。政府不能將農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展目標(biāo)僅限于在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮作用，而是要將其設(shè)定為致力于幫助政府解決各種社會和經(jīng)濟問題的組織，并承擔(dān)起公共事務(wù)管理方面的職能。

3.提高文化—認知制度要素認知水平

認知水平是農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的基本保障，在功利主義濃厚的市場經(jīng)濟條件下，塑造農(nóng)民的民主意識、權(quán)利意識、合作意識和集體主義精神，對于農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的良性發(fā)展至關(guān)重要。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織和政府在西方國家是相互利用與合作的關(guān)系，一方面農(nóng)民將其訴求通過組織反映給政府，另一方面政府將其作為落實國家政策、保持經(jīng)濟平衡、促進社會穩(wěn)定的工具。而中國的合作社事業(yè)還處于起步階段，根深蒂固的“小農(nóng)思想”仍在廣大農(nóng)民的認知層面表現(xiàn)突出，農(nóng)民更愿意接受因血緣、宗親、地緣等關(guān)系的聯(lián)結(jié)，而對于通過契約和利益而產(chǎn)生的現(xiàn)代聯(lián)結(jié)往往有所保留，這在很大程度上阻礙了農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展進程。因此，中國迫切需要先進的合作社文化去引導(dǎo)、教育農(nóng)民，將合作社的價值觀念傳遞給農(nóng)民。政府要進一步推動示范社的評比工作，并且這種評比工作不能是高高在上的，要使農(nóng)民認識到自己同樣有參與其中賺取經(jīng)濟利益的機會。同時，政府要讓農(nóng)民意識到農(nóng)民合作經(jīng)濟組織能為農(nóng)民提出的權(quán)益訴求提供庇護，其不僅具有經(jīng)濟功能，也具有行政功能。其目的是通過對農(nóng)民認知的轉(zhuǎn)變，將合作社事業(yè)作為一種內(nèi)化的自覺行動，而不是政府一廂情愿的強制性推動。