熊秋紅

【摘要】基層檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的是為了保護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益。因此，為了確?；鶎訖z察機(jī)關(guān)履行好公益訴訟職責(zé)，需提高基層檢察機(jī)關(guān)的思想認(rèn)識(shí)、拓寬案件線索來(lái)源渠道、加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)、完善相關(guān)配套機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】基層檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 生態(tài)環(huán)境

【中圖分類號(hào)】D916.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層檢察機(jī)關(guān)履行好公益訴訟職責(zé)，對(duì)于提升公益訴訟工作的總體成效有著基礎(chǔ)性和決定性作用

黨的十八屆四中全會(huì)決定將“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”作為新一輪司法體制改革的重要內(nèi)容之一。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，最高人民檢察院于2015年至2017年在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展了為期兩年的試點(diǎn)工作。2017年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》進(jìn)行修改，明確肯定了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度。修改后的 《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍是破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域；修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。2018年年初，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)司法機(jī)關(guān)如何辦理檢察公益訴訟案件作出了具體規(guī)定。根據(jù)該司法解釋，檢察機(jī)關(guān)可以提起刑事附帶民事公益訴訟，這是對(duì)原有的刑事附帶民事訴訟制度的發(fā)展。在立法中確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，旨在發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，對(duì)違法行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，確保法律的正確實(shí)施，有效維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

提起公益訴訟是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)?；鶎訖z察機(jī)關(guān)履行好公益訴訟職責(zé)，對(duì)提升公益訴訟工作的總體成效起基礎(chǔ)性和決定性作用。近年來(lái)，從媒體曝光的損害公益事件來(lái)看，涉及地域面積廣、受害人眾多、造成轟動(dòng)效應(yīng)的重大事件并不十分突出，但在區(qū)縣范圍內(nèi)的涉公益事件時(shí)有發(fā)生，怠于履行職責(zé)或者不依法履行職責(zé)的現(xiàn)象也多發(fā)生在基層行政機(jī)關(guān)。根據(jù)訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定，公益訴訟一般由基層檢察院提起，因此，基層檢察機(jī)關(guān)可以說(shuō)是開(kāi)展公益訴訟工作的主要力量。有關(guān)試點(diǎn)情況表明，“提起行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)主要是基層人民檢察院，被訴行政機(jī)關(guān)主要是縣級(jí)人民政府的工作部門(mén)”。最高人民檢察院曾對(duì)2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的情況進(jìn)行通報(bào)，其中指出，截至2018年11月，全國(guó)基層檢察院已全部消滅立案空白和訴前程序辦案空白，實(shí)現(xiàn)了公益訴訟辦案的全覆蓋。

基層檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作面臨思想認(rèn)識(shí)不到位、發(fā)現(xiàn)案件線索難、辦案力量和辦案能力不足、配套機(jī)制尚不健全等問(wèn)題

思想認(rèn)識(shí)尚不到位。與司法體制改革中的一些“自生自發(fā)式”改革不同，公益訴訟制度改革走的是自上而下的路徑，先由中央形成決策部署，再經(jīng)人大授權(quán)開(kāi)展試點(diǎn)工作，最后修改法律全面實(shí)施。對(duì)于該制度改革的重要性，基層檢察人員認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于如何開(kāi)展此項(xiàng)工作更是缺乏足夠的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

發(fā)現(xiàn)案件線索難。只有發(fā)現(xiàn)案件線索，基層檢察機(jī)關(guān)才能提起公益訴訟，但是，多種原因?qū)е禄鶎訖z察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索難。例如，就社會(huì)公眾而言，對(duì)于發(fā)生在身邊的侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的現(xiàn)象，觀望者多、舉報(bào)者少。由于外來(lái)案件線索匱乏，基層檢察機(jī)關(guān)所摸排的公益訴訟案件線索大都來(lái)源于本院辦理的刑事案件。

辦案力量和辦案能力不足。提起公益訴訟是基層檢察機(jī)關(guān)新增的職能，過(guò)去民事行政檢察部門(mén)的辦案力量和辦案能力難以滿足公益訴訟案件辦理的特殊需求。與傳統(tǒng)的民事行政訴訟監(jiān)督案件主要以書(shū)面審查為主不同，辦理公益訴訟案件，基層檢察人員需要發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、委托鑒定、進(jìn)行外部溝通和協(xié)調(diào)、出席庭審，同時(shí)需要具備生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等方面的專業(yè)知識(shí)，這就導(dǎo)致基層民事行政檢察部門(mén)“案多人少”的矛盾更加凸顯，基層檢察人員素質(zhì)能力不足的問(wèn)題也更加突出。

配套機(jī)制尚不健全。公益損害具有主體不特定、涉及面廣、恢復(fù)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，公益損害的賠償費(fèi)用往往數(shù)額較大，且使用方式多元、周期較長(zhǎng)，因此，需要在公益訴訟專項(xiàng)資金監(jiān)督管理方面形成長(zhǎng)效機(jī)制。但目前，我國(guó)在公益損害的鑒定、環(huán)境損害修復(fù)資金的管理等方面缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制，對(duì)賠償認(rèn)定和裁判執(zhí)行等造成了影響。

為了保障基層檢察機(jī)關(guān)更好地履行公益訴訟職責(zé)，需要多措并舉，破解公益訴訟工作中存在的難題

提高思想認(rèn)識(shí)。國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，開(kāi)展公益訴訟工作成為檢察機(jī)關(guān)新增的一項(xiàng)重大職能，關(guān)系到檢察事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也關(guān)系到公益訴訟制度的發(fā)展完善。傳統(tǒng)的民事行政案件審查主要以書(shū)面審查為主，遵循不告不理的一般原則。公益訴訟案件要求檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)作為，包括主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索，通過(guò)詢問(wèn)、委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)等方式確定公益訴訟案件的辦案方向，以公益訴訟人身份提起訴訟，并且在法庭上進(jìn)行舉證、質(zhì)證和辯論，等等。因此，檢察機(jī)關(guān)在思想上應(yīng)當(dāng)由被動(dòng)審查轉(zhuǎn)為主動(dòng)出擊，積極開(kāi)展公益訴訟工作，打開(kāi)工作局面。

拓寬案件線索來(lái)源渠道。完善檢察機(jī)關(guān)各部門(mén)之間的信息共享、線索發(fā)現(xiàn)和移送、案件協(xié)查、結(jié)果反饋等工作機(jī)制，深入摸排公益訴訟案件線索，形成以民事行政檢察部門(mén)為主導(dǎo)，刑事檢察等職能部門(mén)協(xié)作配合的工作格局；加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、國(guó)有土地保護(hù)等有關(guān)的行政執(zhí)法部門(mén)的信息溝通，充分利用行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺(tái)、行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)，搜尋案件線索；加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，完善監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)工作的銜接機(jī)制，明確案件線索的移送與反饋制度；加大宣傳力度，加強(qiáng)人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的認(rèn)識(shí)與了解，鼓勵(lì)人民群眾積極提供案件線索。

加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)民事行政檢察隊(duì)伍建設(shè)，選配有調(diào)查核實(shí)、出庭應(yīng)訴工作經(jīng)驗(yàn)的檢察官充實(shí)民事行政檢察隊(duì)伍。針對(duì)專業(yè)知識(shí)欠缺和素質(zhì)能力不足的問(wèn)題，可以通過(guò)專題講解、案例分析、庭審觀摩等方式有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高檢察官公益訴訟案件的辦理能力和水平，保障辦案質(zhì)效。注重遴選和招錄高素質(zhì)的專業(yè)人才，充實(shí)民事行政檢察隊(duì)伍。可以結(jié)合司法責(zé)任制和檢察官員額制度改革，探索建立專門(mén)的檢察公益訴訟案件辦案團(tuán)隊(duì)，從而保障辦案力量與公益訴訟案件數(shù)量相適應(yīng)。

完善相關(guān)配套機(jī)制。完善訴前溝通機(jī)制，基層檢察機(jī)關(guān)收到案件線索后，可以根據(jù)線索的來(lái)源、涉及問(wèn)題的性質(zhì)等，及時(shí)與政府部門(mén)進(jìn)行溝通。需要進(jìn)入訴前程序的，依法發(fā)出檢察建議，并努力協(xié)調(diào)促進(jìn)落實(shí)。可以探索建立適合本地實(shí)際的公益訴訟專項(xiàng)資金的管理使用和監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，規(guī)范賠償金的收取使用，確保公益損害得到有效彌補(bǔ)。同時(shí)，也可以將資金用于公益訴訟案件的鑒定，解決鑒定費(fèi)用來(lái)源問(wèn)題。

（作者為中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究》，《行政法學(xué)研究》，2017年第2期。