夏玉中

摘 要：完善縣鄉(xiāng)基層預(yù)算管理，提高縣鄉(xiāng)基層預(yù)算管理效率和水平，必須客觀分析目前縣鄉(xiāng)基層預(yù)算管理工作中的問題，找出問題的癥結(jié)，采取針對措施，使得財政預(yù)算資金在保障縣鄉(xiāng)基層正常運轉(zhuǎn)、保障民生、促進地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)基層;預(yù)算管理;建議

一、當(dāng)前縣鄉(xiāng)基層財政預(yù)算管理工作存在的問題

從2015年1月1日新《預(yù)算法》實施以來，縣鄉(xiāng)基層政府逐步健全了預(yù)算體系，建立了透明預(yù)算制度，細化了預(yù)算編制，建立了跨年度預(yù)算平衡機制，規(guī)范了地方政府性債務(wù)管理，完善了財政轉(zhuǎn)移支付制度等，取得的成績有目共睹。但縣鄉(xiāng)基層目前在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督等方面仍然存在一些問題，需要加以解決。

1.部分單位的預(yù)算意識不強

首先，部分單位對預(yù)算編制的復(fù)雜性認識不足，單位內(nèi)部沒有建立財務(wù)與業(yè)務(wù)之間有效的聯(lián)動機制，財務(wù)人員由于對部門內(nèi)部業(yè)務(wù)缺乏了解，在編制預(yù)算時往往只能閉門造車。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制往往是在“湊數(shù)”，將收支算平衡就萬事大吉了，預(yù)算編制科學(xué)性不足;有的單位擔(dān)心非稅收入預(yù)算安排多了，會影響財政預(yù)算內(nèi)安排，造成單位組織收入編報不實;有的單位把非稅收入當(dāng)成自己的收入，收多少就要用多少;有的單位把爭取更多預(yù)算作為一種成績，而不考慮實際需求;有的部門對所屬單位預(yù)算管理缺乏有效監(jiān)管，履行部門預(yù)算管理主體責(zé)任不到位;有的單位避重就輕，只關(guān)注運轉(zhuǎn)經(jīng)費，對縣政府交辦的重點工作預(yù)算安排重視不夠。

其次，很多單位預(yù)算編制內(nèi)容的不完整，如上年結(jié)余資金由于縣鄉(xiāng)人代會在年底12月或次年元月召開，預(yù)算時很難確定凈結(jié)余，單位往往不把結(jié)余資金編入決算;還有關(guān)系民生支出的上級轉(zhuǎn)移支付，往往要到次年3月份才能下達，很難納入地方預(yù)算;還有社保資金、社保基金預(yù)算在經(jīng)同級人代會審查批準(zhǔn)后，還要報上級財政部門批準(zhǔn)，有時需要調(diào)整;由于縣鄉(xiāng)人代會召開后，對下一年度重點項目、重點工作才能明確思路，造成有的單位對下一年工作不能準(zhǔn)確規(guī)劃，申報項目缺乏前瞻性，一些必須安排的支出沒有申報預(yù)算，特別是一些政府采購項目年初沒有編制政府采購預(yù)算，造成預(yù)算執(zhí)行中頻繁申請追加或調(diào)整。

最后，部分單位的項目預(yù)算編制不規(guī)范。項目申報與部門職能銜接不夠，存在交叉重復(fù)現(xiàn)象;缺乏科學(xué)合理的立項依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，重點不突出。項目論證不充分，該取消的沒有取消，該整合的沒有整合。項目安排與工作推進進度不匹配，應(yīng)該分年度安排的項目，集中在一年申報預(yù)算或分年度安排資金測算不準(zhǔn)確，造成年度預(yù)算無法全面完成。項目準(zhǔn)備不充分，造成預(yù)算執(zhí)行中“資金等項目”的現(xiàn)象也頻頻發(fā)生。預(yù)算績效評價管理薄弱，部分單位部門對績效評價工作的認識不夠，財政資金使用的績效觀念淡薄，績效評價結(jié)果與資金分配、預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)銜接不緊密，單位部門缺少開展績效評價的壓力與動力。

2.對預(yù)算執(zhí)行的重視不夠

首先，部分單位沒有認識到預(yù)算執(zhí)行效率是單位履職盡責(zé)、工作作風(fēng)和行政效率的體現(xiàn)，單位管理者對預(yù)算執(zhí)行親自過問較少，對出現(xiàn)的問題沒有及時研究解決。個別單位或部門甚至認為預(yù)算執(zhí)行不好、預(yù)算資金花不出去不是自己的責(zé)任，項目實施和監(jiān)督與自己部門無關(guān)。

其次，部分單位預(yù)算執(zhí)行進度較慢。部分單位在項目預(yù)算編制時可行性研究不夠，預(yù)算批復(fù)后難以執(zhí)行，導(dǎo)致結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金較多;有的部門項目資金金額較大，年度預(yù)算執(zhí)行中需要進一步分解落實到具體單位、具體項目，造成預(yù)算執(zhí)行進度較慢;有的部門項目實施推進力度不夠或竣工決算辦理不及時，導(dǎo)致項目資金無法及時支付;有的政府采購項目采購計劃申報不及時，造成年度內(nèi)無法完成支出。

最后，預(yù)算執(zhí)行過程中超預(yù)算或無預(yù)算的經(jīng)濟事項時常發(fā)生。部分單位對項目經(jīng)費的預(yù)算沒有經(jīng)過充分的論證，造成超出預(yù)算的經(jīng)費沒有著落。另外，每年會有一些臨時性任務(wù)，要及時完成任務(wù)，往往就要占用其他經(jīng)費。部分單位年底突擊花錢現(xiàn)象也時常發(fā)生，這一點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得比較突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對項目資金一般習(xí)慣于年終結(jié)賬，資金支出與項目進度不一致，很難實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的均衡性。

3.內(nèi)部控制執(zhí)行力不夠

首先，部分單位管理者對內(nèi)部控制工作不重視，沒有制訂內(nèi)部控制制度，預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、項目、合同等單位經(jīng)濟活動沒有嚴(yán)格按照內(nèi)部規(guī)范操作。如單位的預(yù)算編制，沒有召集單位相關(guān)股室商討，也沒有召開單位領(lǐng)導(dǎo)班子會議進行研究。

其次，縣鄉(xiāng)人大對預(yù)算監(jiān)督力量有限，多是開展程序性監(jiān)督，監(jiān)督管理難以到位。比如縣鄉(xiāng)召開人代會，時間短、議程多，財政預(yù)決算報告講得籠統(tǒng)，代表們也只能對預(yù)算草案進行程序性的審查。縣鄉(xiāng)人大日常性的監(jiān)督力度不夠，對財政預(yù)算業(yè)務(wù)了解不夠深入，雖說每年定期從縣直單位抽調(diào)部分業(yè)務(wù)骨干對單位預(yù)算進行審查，對預(yù)算執(zhí)行情況進行檢查，能發(fā)現(xiàn)和糾正一些問題，但由于工作量大，多是進行程序性的檢查監(jiān)督，對于項目預(yù)算和專項資金很難進行實質(zhì)性的論證，對預(yù)算的執(zhí)行情況難以進行全方位的跟蹤監(jiān)督。

最后，部分單位預(yù)算追加頻繁，縣鄉(xiāng)人大多是在事后補辦預(yù)算調(diào)整追加手續(xù)，財政預(yù)算約束力不強。審計監(jiān)督由于人力有限，需要幾年時間才能對一個地區(qū)的所屬單位來一次全覆蓋，難以對預(yù)算管理工作中的問題及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。財政系統(tǒng)每年開展財政大額專項資金績效評價，但覆蓋面也還是有限。

二、完善縣鄉(xiāng)基層財政預(yù)算管理工作的建議

針對縣鄉(xiāng)基層預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督工作中存在的問題，提出以下幾點建議。

1.加強對預(yù)算法的宣傳，增強單位自覺執(zhí)行預(yù)算法的意識

首先，各級財政部門要持續(xù)加強《預(yù)算法》的宣傳，每年組織預(yù)算編制前，縣級財政部門要組織對單位主要負責(zé)人和財務(wù)人員進行專題培訓(xùn)，使得單位主要負責(zé)人和財務(wù)人員自覺執(zhí)行《預(yù)算法》。

其次，作為預(yù)算管理監(jiān)督的主要機關(guān)縣鄉(xiāng)人大要主動出擊，對于不按《預(yù)算法》辦事的要依法依規(guī)查處，對隨意要求追加預(yù)算的單位事項堅決否決，維護預(yù)算法的權(quán)威。

最后，縣鄉(xiāng)財政部門要主動當(dāng)好地方政府的參謀，對于部分單位不合理的預(yù)算和預(yù)算追加，應(yīng)該予以拒絕，同時還要督促單位管理者增強預(yù)算管理的主體責(zé)任意識，形成有預(yù)算才有錢花、無預(yù)算不能花錢、花錢是要負責(zé)任的意識。

2.完善預(yù)算管理機制

（1）在預(yù)算編制管理工作中，一要提前謀劃。單位在預(yù)算編制前，首先要根據(jù)縣鄉(xiāng)每一個五年規(guī)劃，結(jié)合單位的工作實際，制定后三年以及下一年度工作計劃與重點，根據(jù)計劃來調(diào)研經(jīng)費需求，還要分析以前年度經(jīng)費執(zhí)行情況，合理估算后三年及下一年度支出，為編制單位財政中期規(guī)劃和下一年度的預(yù)算計劃做好準(zhǔn)備。二要與縣委縣政府和上級部門做好銜接。編制下一年度預(yù)算前，一定要了解縣委縣政府明年工作重點是什么，單位承擔(dān)哪些具體任務(wù)，同時要了解省市對口部門有什么新的部署，這樣在編制項目預(yù)算時就能做到心中有數(shù)。三要做好論證。對于資金需求量大的項目，要及早開展相關(guān)咨詢，組織專家論證。四要細化預(yù)算編制。編制預(yù)算一定要按要求進行細化，單位報送的預(yù)算草案最好細化到政府收支分類的最末級科目，特別是項目預(yù)算編制更要細化，這樣才能提高項目執(zhí)行的可操作性。

（2）在預(yù)算執(zhí)行管理中，一要堅守預(yù)算剛性約束。經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算一旦確定，任何單位和個人不得隨意改變，預(yù)算確實需要做出調(diào)整的，必須提交討論決定。二要及早謀劃好項目實施?？h鄉(xiāng)很多項目首先要立項、細化實施部門、落實場地、組織招投標(biāo)，前期工作量大而且花費時間長，單位要提前開展工作，不能等不能拖，爭取及早開工，及早竣工，解決預(yù)算資金支付慢和資金無法支付的問題。同時在項目實施過程中一定要量力而行，有多少錢，干多少事。三要重視政府采購工作。對于政府采購要提前謀劃，納入預(yù)算盤子，及時履行政府采購相關(guān)程序，這樣才能保證政府采購預(yù)算執(zhí)行取得良好效果。四要注重預(yù)算執(zhí)行的均衡性，避免年底經(jīng)費支出集中過大“突擊花錢”的現(xiàn)象發(fā)生。

（3）在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督工作中，一要強化單位內(nèi)部控制。加強單位內(nèi)部控制是強化單位預(yù)算管理工作的第一道關(guān)口。單位要成立由主要負責(zé)人任組長的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，建立健全內(nèi)控有關(guān)制度，在開展預(yù)算等經(jīng)濟活動時全面開展內(nèi)部監(jiān)督。二要強化縣鄉(xiāng)人大預(yù)算監(jiān)督實效性?？h鄉(xiāng)人大在履行程序性監(jiān)督的同時，更加注重實質(zhì)性監(jiān)督。對重大項目要組織專家反復(fù)論證，避免拍腦袋決策，為保證財政資金的安全增設(shè)一道“防火墻”。三要加強審計全過程監(jiān)督。縣審計機關(guān)要主動參與縣人大預(yù)算編制審查、預(yù)算執(zhí)行情況的檢查，開展重大事項的專項審計，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程監(jiān)督。四要強化單位的預(yù)決算公開?？h鄉(xiāng)預(yù)算單位要及時對單位預(yù)算、決算情況在政府網(wǎng)站上進行公開，公開的內(nèi)容和項目要進一步細化，讓群眾看得懂、看得清。五要加強預(yù)算績效管理評價工作。進一步完善預(yù)算績效評價體系，引入第三方機構(gòu)參與績效評價，推進評價結(jié)果應(yīng)用，促進發(fā)現(xiàn)問題整改。

（責(zé)任編輯：王文龍）