齊 睿 別 丹 李 想2 卜 炎

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 湖北武漢 430074；2.四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 四川成都 610064)

黨的十九屆三中全會(huì)以來，作為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革重要任務(wù)的轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，受到了社會(huì)各界前所未有的關(guān)注，并為進(jìn)一步改革指明了道路。與此同時(shí)，“政績(jī)考核”與“政府績(jī)效評(píng)估”既是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。但兩個(gè)概念經(jīng)常被混用，造成了社會(huì)大眾的認(rèn)知偏差。在各大主流新聞媒體上，“政府績(jī)效”“政府政績(jī)”“干部政績(jī)”“干部考核”等概念五花八門；學(xué)術(shù)論文中，“政府績(jī)效評(píng)估”“政績(jī)考核”“政府政績(jī)”“政府績(jī)效”等主題詞俯拾皆是，一些權(quán)威期刊上論文標(biāo)題也頻頻出現(xiàn)“政府政績(jī)”等詞。在新時(shí)代新常態(tài)下，“政府績(jī)效評(píng)估”與“政績(jī)考核”這兩個(gè)概念究竟有何異同，又有何聯(lián)系，為何被混用，在何種語境下又可以通用？這些問題不僅是相關(guān)學(xué)術(shù)研究的前提，也對(duì)推動(dòng)我國(guó)行政管理體制相關(guān)改革工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基于定量方法的概念辨析

“政績(jī)考核”是一個(gè)內(nèi)生概念?！罢?jī)”一詞源于歷史學(xué)對(duì)君王和名臣的評(píng)價(jià)分析[1]，自1985年開始，“政績(jī)”被我國(guó)用于評(píng)價(jià)當(dāng)代官員[2]，“政績(jī)考核”的概念也首次出現(xiàn)于期刊論文[3]。截止2018年底，“中國(guó)知網(wǎng)”共收錄以“政績(jī)考核”為主題的期刊論文4309篇①。而“政府績(jī)效”是一個(gè)舶來詞，1993年由臺(tái)灣學(xué)者張俊彥引入中國(guó)[4]，隨后出現(xiàn)“政府績(jī)效審計(jì)”概念，2000年首次出現(xiàn)“政府績(jī)效評(píng)估”概念[5]。截止2018年底，“中國(guó)知網(wǎng)”共收錄以“政府績(jī)效評(píng)估”為主題的期刊論文2003篇。

比較以兩詞為主題的期刊論文時(shí)間分布(如圖1所示)，可以發(fā)現(xiàn)“政績(jī)考核”主題論文在1994年后數(shù)量明顯增長(zhǎng)，這一現(xiàn)象的社會(huì)背景是1992年鄧小平南方講話與十四大提出“雙加快”后，禁錮的枷鎖瞬間被打破，我國(guó)出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)過熱”問題[6]。2003年十六屆三中全會(huì)提出“科學(xué)發(fā)展觀”，兩詞相關(guān)論文數(shù)均出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)。2008年“政府績(jī)效評(píng)估”主題論文數(shù)量達(dá)到頂峰，但隨后沖高回落。而“政績(jī)考核”主題論文數(shù)量仍保持增長(zhǎng)，源于2013年12月中共中央組織部出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，該文件提出包括不以GDP和增長(zhǎng)率論英雄、限制發(fā)展區(qū)不再考核GDP等八項(xiàng)重要要求，至2014年又有躍增。

圖1 以“政績(jī)考核”和“政府績(jī)效評(píng)估”為主題的期刊論文時(shí)間分布

數(shù)據(jù)來源：中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)。

兩個(gè)主題期刊論文的學(xué)科分布②存在較大差異(如圖2所示)，“政績(jī)考核”文獻(xiàn)在黨建領(lǐng)域分布最多，高達(dá)30%；在行政學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域次之，分別為27%和14%?！罢?jī)效評(píng)估”則集中于行政學(xué)，高達(dá)65%。政治學(xué)為24%，基本不涉及黨建領(lǐng)域，但在審計(jì)學(xué)有2%的分布。如果放寬分類標(biāo)準(zhǔn)，將黨建和政治學(xué)合并，可以認(rèn)為：“政績(jī)考核”是個(gè)政治學(xué)議題，而“政府績(jī)效評(píng)估”是個(gè)行政學(xué)議題。

當(dāng)前，知識(shí)圖譜常被用于分析某一學(xué)術(shù)領(lǐng)域發(fā)展的狀態(tài)和機(jī)制，其主要方法包括關(guān)鍵詞聚類和共現(xiàn)等[7]。分析兩個(gè)主題文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞分布，看出“政績(jī)考核”文獻(xiàn)主題相對(duì)集中，關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)被聚類成5個(gè)主要類別(如圖3所示)：#0生態(tài)環(huán)境類，探討如何在政績(jī)考核體系中融入生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)；#1群眾路線類，探討如何將黨的群眾路線教育實(shí)踐與政績(jī)考核改革聯(lián)系起來，其本質(zhì)是在政績(jī)考核中體現(xiàn)黨建政績(jī)；#2實(shí)績(jī)考核類，探討干部政績(jī)考核如何體現(xiàn)實(shí)績(jī)考核原則；#3考核指標(biāo)體系研究，核心是探討現(xiàn)有指標(biāo)體系的過度GDP導(dǎo)向性；#4科學(xué)發(fā)展觀，探討政績(jī)考核如何體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀、正確政績(jī)觀。

圖2 以“政績(jī)考核”和“政府績(jī)效評(píng)估”為主題的期刊論文學(xué)科分布

圖3 “政績(jī)考核”論文高頻關(guān)鍵詞聚類圖(1985—2018)

“政府績(jī)效評(píng)估”研究主題分布較為均勻，關(guān)鍵詞被聚類成11個(gè)主要類別(如圖4所示)，分別為：#0績(jī)效框架、#1評(píng)估程序、#2電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估、#3績(jī)效管理制度、#4第三方評(píng)估、#5公眾參與機(jī)制、#6行政體制改革、#7、#8、#9、#10政府信任。比較可知，“政績(jī)考核”偏向于規(guī)范性研究，即探討考核指標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)的原則、發(fā)揮的功能；“政府績(jī)效評(píng)估”則側(cè)重程序性研究，通過參考國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出了一系列建設(shè)政府績(jī)效評(píng)估制度的建議。

圖4 “政府績(jī)效評(píng)估”論文高頻關(guān)鍵詞聚類圖(1993—2018)

繼而分析兩個(gè)主題文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞共現(xiàn)關(guān)系，“政績(jī)考核”主題論文的關(guān)鍵詞(如圖5所示)經(jīng)歷了從“領(lǐng)導(dǎo)干部”考核到以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”“GDP”為代表的考核體系扭曲，再到“科學(xué)發(fā)展觀”“政績(jī)觀”的指導(dǎo)原則探討，以及“節(jié)能減排”“生態(tài)文明”等關(guān)鍵指標(biāo)的引入。其時(shí)序變遷過程，充分體現(xiàn)了此主題的政治性，緊跟中央綱領(lǐng)性文件精神，緊密契合了對(duì)干部隊(duì)伍建設(shè)的理論研究需求。

圖5 “政績(jī)考核”論文關(guān)鍵詞共現(xiàn)時(shí)序圖(1985—2018)

相比而言，“政府績(jī)效評(píng)估”關(guān)鍵詞的變遷則充分體現(xiàn)了這一主題的技術(shù)性(如圖6所示)。2004年起，電子政務(wù)在我國(guó)蓬勃興起，這一時(shí)期“政府績(jī)效評(píng)估”研究緊跟技術(shù)發(fā)展，提出了電子政務(wù)和政府網(wǎng)站的績(jī)效評(píng)估框架。之后依據(jù)服務(wù)型政府理論的發(fā)展，探討了公眾參與技術(shù)和第三方評(píng)估技術(shù)在政府績(jī)效評(píng)估中的應(yīng)用。

圖6 “政府績(jī)效評(píng)估”論文關(guān)鍵詞共現(xiàn)時(shí)序圖(1993—2018)

值得注意的是，在上圖5、6中，都存在一個(gè)頗為重要的關(guān)鍵詞——“地方政府”。將兩類文獻(xiàn)樣本合并分析后，發(fā)現(xiàn)“地方政府”在共現(xiàn)時(shí)序圖中的顯示度更為突出，說明雖然兩個(gè)主題的相關(guān)研究在發(fā)展動(dòng)力和演化進(jìn)路上存在明顯差別，但在“地方政府”這一主題上存在重要交集。究其本源，則是“政績(jī)考核”與“政府績(jī)效評(píng)估”的共同理論基礎(chǔ)均因信息不對(duì)稱引發(fā)的中央政府與地方政府間的委托代理問題，地方保護(hù)主義、市場(chǎng)分割和過度競(jìng)爭(zhēng)等問題部分抵消了改革所帶來的正溢出效應(yīng)。[8]地方政府對(duì)中央政府政策文件的選擇性執(zhí)行是兩個(gè)主題共同的研究對(duì)象，地方政府績(jī)效評(píng)估和地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)?cè)u(píng)估則是兩個(gè)主題最為關(guān)心的研究?jī)?nèi)容。

圖7 全樣本論文關(guān)鍵詞共現(xiàn)時(shí)序圖(1985—2018)

二、基于定性方法的概念辨析

(一)黨政文件中的概念演化

政績(jī)考核，指對(duì)政府組織中的個(gè)體，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的工作過程和結(jié)果進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)地考察、分析、評(píng)價(jià)及反饋的動(dòng)態(tài)過程。政績(jī)考核是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人綜合考核(Cadre Assessment)的一環(huán)。新中國(guó)成立后到改革開放前，干部考核制度歷經(jīng)了“政治優(yōu)先”(1949—1956年)、“左傾冒進(jìn)”(1956—1966年)和“中斷停滯”(1967—1978年)三個(gè)歷史階段。改革開放以來，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，干部考核工作方興未艾。1979年中組部出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，提出干部考核四個(gè)維度：德、能、勤、績(jī)，其中“考績(jī)”指“考核干部的工作成績(jī)，主要看對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)直接或間接所作的貢獻(xiàn)”。《意見》中，德、能、勤、績(jī)四個(gè)維度的權(quán)重基本相當(dāng)，指出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部要“著重考核政策思想水平、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、熟悉業(yè)務(wù)的程度，執(zhí)行民主集中制的狀況和工作的實(shí)際成效”。但在實(shí)踐中，“工作的實(shí)際成效”，被稱作“政績(jī)”或者“實(shí)績(jī)”，很快就超過了其他三個(gè)維度，成為領(lǐng)導(dǎo)干部“對(duì)社會(huì)、對(duì)人民貢獻(xiàn)大小的主要標(biāo)尺”[9]。1995年中組部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣(市)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)考核的通知》；1998年出臺(tái)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，明確強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)工作指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、財(cái)政收入增幅等內(nèi)容，進(jìn)一步鞏固了GDP在政績(jī)考核中的核心地位。在四個(gè)維度之外，《規(guī)定》增加了“廉”的維度，“德、能、勤、績(jī)、廉”評(píng)價(jià)體系沿用至今。干部考核過度強(qiáng)調(diào)實(shí)績(jī)，逐步導(dǎo)致了政績(jī)唯GDP論。中央政府對(duì)地方主政干部人事權(quán)的絕對(duì)控制、激烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)、政績(jī)唯GDP論，以及財(cái)政分權(quán)，構(gòu)成了“中國(guó)式分權(quán)”[10]，這也被認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要原因之一[11]。物極必反，過度強(qiáng)調(diào)GDP帶來了一系列社會(huì)、環(huán)境和政治問題，扭曲甚至畸形的干部考核機(jī)制愈發(fā)受到全社會(huì)關(guān)注。

2003年十六屆三中全會(huì)提出“科學(xué)發(fā)展觀”，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首提“正確政績(jī)觀”，二者隨后成為干部考核的根本原則。2006年中組部出臺(tái)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)實(shí)行辦法》，2007年十七大首次將“干部考核”納入報(bào)告，提出“完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部考核評(píng)價(jià)體系”，2012年十八大報(bào)告指出“完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績(jī)觀”，2013年12月組織部出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，2017年十九大提出要“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制”。對(duì)于政績(jī)考核的具體內(nèi)容，2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出：“糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”。2014年習(xí)近平總書記在“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”總結(jié)大會(huì)上，將“黨建”也納入政績(jī)考核范圍。

政府績(jī)效評(píng)估(Government Performance Measurement)，是根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面的分析和判斷，對(duì)政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)[12]。政府績(jī)效評(píng)估始于20世紀(jì)50年代美國(guó)的“績(jī)效預(yù)算制度”，1993年相關(guān)概念舶來中國(guó)后，立即出現(xiàn)關(guān)于“政府績(jī)效審計(jì)”的討論，而“政府績(jī)效評(píng)估”和“政府績(jī)效管理”的概念在國(guó)內(nèi)分別出現(xiàn)于2000年[13]和2002年[14]。2006年溫家寶總理在“加強(qiáng)政府自身建設(shè)推進(jìn)政府管理創(chuàng)新”電視電話會(huì)議上提出要抓緊建立政府績(jī)效評(píng)估制度。2011年監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的意見》，2012年十八大報(bào)告在“深化行政體制改革”部分提出“推進(jìn)政府績(jī)效管理”。2013年《國(guó)務(wù)院工作條例》要求“國(guó)務(wù)院及各部門要推行績(jī)效管理制度和行政問責(zé)制度，加強(qiáng)對(duì)重大決策部署落實(shí)、部門職責(zé)履行、重點(diǎn)工作推進(jìn)以及自身建設(shè)等方面的考核評(píng)估”，十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“嚴(yán)格績(jī)效管理”。

“政績(jī)考核”和“政府績(jī)效評(píng)估”只在十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》兩個(gè)中共綱領(lǐng)性文件中同時(shí)出現(xiàn)過。比較兩詞位置，在十八大報(bào)告中，“政績(jī)考核”在黨建干部隊(duì)伍建設(shè)部分，“政府績(jī)效評(píng)估”在深化行政體制改革部分；在《決定》中兩者同時(shí)出現(xiàn)在“加快轉(zhuǎn)變政府職能”部分，但“政績(jī)考核”屬于“健全宏觀調(diào)控體系”，“政府績(jī)效評(píng)估”屬于“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”。

綜上所述，在黨政綱領(lǐng)性文件中，“政績(jī)考核”與“政府績(jī)效評(píng)估”具有較為明顯的差別：“政績(jī)考核”屬于黨務(wù)，具有明顯的政治屬性，一般由組織部發(fā)文；“政府績(jī)效評(píng)估”屬于政務(wù)，是科學(xué)行政的手段，一般由監(jiān)察部發(fā)文。“政績(jī)考核”事關(guān)黨建和干部隊(duì)伍建設(shè)，具有“指揮棒”的導(dǎo)向性；“政府績(jī)效評(píng)估”則重在落實(shí)“目標(biāo)責(zé)任”，具有“刻度尺”的工具性。而正是由于“政績(jī)考核”的政治性和導(dǎo)向性，側(cè)重強(qiáng)調(diào)政黨的主導(dǎo)權(quán)，“政府績(jī)效評(píng)估”則相對(duì)推崇開放性和多元化。

然而，在具體考核內(nèi)容和指標(biāo)上，兩者又高度相似。根據(jù)2013年中組部《通知》，“政績(jī)考核”內(nèi)容包括：“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)”，在指標(biāo)上“強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核”。在廣東省政府2012年發(fā)布的《關(guān)于開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的通知》中，對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)“強(qiáng)化對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)、依法行政和社會(huì)管理等方面的綜合評(píng)價(jià)考核”。比較可見，除了“政績(jī)考核”額外強(qiáng)調(diào)“黨建政績(jī)”，“政府績(jī)效考核”重視“依法行政”等問題外，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)文明建設(shè)等實(shí)績(jī)方面，兩者考核內(nèi)容、指標(biāo)都高度相似。

(二)學(xué)術(shù)研究中的觀點(diǎn)比較

“政績(jī)考核”相關(guān)學(xué)術(shù)研究集中于兩個(gè)層面，一是對(duì)現(xiàn)有政績(jī)考核機(jī)制，尤其是過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、唯“GDP”論的指標(biāo)進(jìn)行批判，分析現(xiàn)有考核機(jī)制在整體的政治和財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)下地方官員的晉升激勵(lì)結(jié)構(gòu)[15]，重點(diǎn)討論了政治激勵(lì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的互動(dòng)作用[16]，以及政治激勵(lì)結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)成本問題[17]。這一主題的論文側(cè)重于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，相關(guān)論文被引量較高，代表學(xué)者包括傅勇、陶然、皮建才、李勝蘭等。二是探討政績(jī)考核機(jī)制改革思路，包括考核維度[18]、指標(biāo)體系與方法[19]、指標(biāo)選優(yōu)[20]等。兩個(gè)進(jìn)度共同構(gòu)成了“破而后立”的總體框架，一破一立。但前者學(xué)術(shù)熱度明顯高于后者，表明在現(xiàn)有政績(jī)考核機(jī)制是否亟待改革，哪些方面需要改革等問題上，學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)基本一致。對(duì)于如何改革莫衷一是，尤其是在如何設(shè)計(jì)指標(biāo)、分配權(quán)重問題上更是缺乏共識(shí)。

“政府績(jī)效評(píng)估”相關(guān)學(xué)術(shù)研究圍繞的議題主要有：西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估制度的經(jīng)驗(yàn)介紹、政府績(jī)效評(píng)估的制度架構(gòu)、評(píng)估主體多元化、價(jià)值取向、評(píng)估方法、評(píng)估指標(biāo)、實(shí)踐模式、結(jié)果應(yīng)用等。核心作者群包括蔡立輝、彭國(guó)甫、卓越、馬寶成、周志忍、范柏乃、臧乃康、倪星、吳建南等國(guó)內(nèi)公共管理著名學(xué)者。這一議題的總體框架是“西學(xué)東漸”，即借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)地區(qū)試點(diǎn)，探索中國(guó)化路徑。所以，當(dāng)討論評(píng)估原則、評(píng)估方法時(shí)，學(xué)者們引入了大量西方概念，如平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)等。但是，雖然政府績(jī)效評(píng)估方法較多，最常見的方法依然是綜合評(píng)價(jià)法。進(jìn)一步比較“政績(jī)考核”和“政府績(jī)效評(píng)估”的指標(biāo)體系后可以發(fā)現(xiàn)，“政績(jī)考核”更側(cè)重結(jié)果評(píng)價(jià)[21]，“政府績(jī)效評(píng)估”則包括過程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)[22]。但過程評(píng)價(jià)指標(biāo)量化難度大，在結(jié)果評(píng)價(jià)部分，兩者重合度很高。

通過政府文獻(xiàn)和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的對(duì)比分析，不難看出“政績(jī)考核”與“政府績(jī)效評(píng)估”是兩個(gè)存在明顯差異的概念(如表1所示)。

表1 “政績(jī)考核”與“政府績(jī)效評(píng)估”概念比較

三、概念混用的成因

盡管在諸多維度上，“政績(jī)考核”與“政府績(jī)效管理”概念均存在差異，但實(shí)踐中無論是政府官員、主流媒體亦或?qū)W界人士，通常將這兩個(gè)概念作為近義詞，甚至同義詞直接使用，尤其是頻頻從政府視角來談?wù)?jī)、政績(jī)觀。

概念頻繁混用的原因，可以從以下四個(gè)方面來理解。第一是制度層面。政府合法性基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型是政府績(jī)效評(píng)估在西方社會(huì)興起的制度背景[23]，鑒于我國(guó)高度重視政府績(jī)效合法性基礎(chǔ)有關(guān)問題，各級(jí)黨委需要領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)政府及其組成部門，通過經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等方面的明顯改善，進(jìn)一步鞏固政府績(jī)效合法性基礎(chǔ)。這一過程又包括決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)。與西方國(guó)家議會(huì)制不同，中國(guó)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都集中在地方黨委和政府，一級(jí)政府的整體績(jī)效取決于主要干部獲取、動(dòng)員、分配資源的能力，地方政府的績(jī)效目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人目標(biāo)，地方政府的整體績(jī)效轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人政績(jī)。在這一制度邏輯下，西方強(qiáng)調(diào)整體績(jī)效的“政府績(jī)效評(píng)估”在中國(guó)演化成“計(jì)劃式績(jī)效評(píng)估”[24]，其社會(huì)影響力和學(xué)術(shù)影響力也因此日漸式微。

第二是技術(shù)層面。信息不對(duì)稱引發(fā)的不同層級(jí)政府間的委托代理問題，是政府績(jī)效評(píng)估和干部政績(jī)考核的存在基礎(chǔ)，評(píng)估與考核本質(zhì)上都是對(duì)行政過程和結(jié)果的信息進(jìn)行收集、挖掘與展現(xiàn)。建國(guó)七十年來，我國(guó)政府在信息化與信息公開等方面取得了巨大進(jìn)步，但所收集的信息仍受到技術(shù)和知識(shí)等因素的約束，難以完整地展現(xiàn)地區(qū)社會(huì)發(fā)展的全貌，也難以全面精準(zhǔn)地按照習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想內(nèi)涵去評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效，更難以將地方政府的整體績(jī)效與主要領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人政績(jī)區(qū)分開來。理論上，要準(zhǔn)確評(píng)價(jià)一級(jí)政府、一名干部，需要從地區(qū)可持續(xù)全面發(fā)展?fàn)顩r中，將政府的貢獻(xiàn)剝離出來，再?gòu)恼暙I(xiàn)中將干部任期內(nèi)的貢獻(xiàn)剝離出來，而且還要考慮政府績(jī)效和個(gè)人政績(jī)的滯后性和外生性。顯然目前行政信息的總量和收集技術(shù)，以及社會(huì)科學(xué)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析方法是無法滿足這一需求的。在實(shí)踐層面，只能將地區(qū)增長(zhǎng)量等同于發(fā)展增量，再等同于政府績(jī)效，最終歸因于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人政績(jī)。目前相關(guān)改革，更多地是在盡可能更科學(xué)全面地評(píng)價(jià)發(fā)展。

第三是文化層面。一國(guó)或地區(qū)的文化，對(duì)政治和行政的影響是極為深遠(yuǎn)的，中國(guó)傳統(tǒng)行政文化中的“實(shí)績(jī)晉升”“以吏為師”“青天文化”“父母官文化”對(duì)政績(jī)觀、政績(jī)考核和政府績(jī)效評(píng)估都同時(shí)產(chǎn)生了積極和消極的影響。加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和西方意識(shí)形態(tài)的沖擊，盡管有向好的趨勢(shì)，不少地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估和個(gè)人政績(jī)考核仍然存在重短效輕長(zhǎng)效，重結(jié)果輕過程的傾向?！扒叭嗽詷浜笕顺藳觥敝愃枷氲挠绊懯潜容^大，一任官員對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)可能要到下任甚至下幾任任期內(nèi)才能體現(xiàn)。而其殺雞取卵式的發(fā)展策略則可為自己贏得滿堂彩，把社會(huì)和環(huán)境成本丟給繼任者，政壇投機(jī)的成功案例不斷刺激、鞏固著扭曲的政績(jī)觀。因此，客觀公正地評(píng)價(jià)一級(jí)政府，一名領(lǐng)導(dǎo)干部，將個(gè)人與整體、前任與繼任的貢獻(xiàn)區(qū)分開來，所需克服的絕不僅僅是技術(shù)難題。

第四是功能層面?？?jī)效評(píng)估的初衷是通過對(duì)過程和結(jié)果的評(píng)估與追蹤，更好地提高組織的運(yùn)行效率。在企業(yè)中應(yīng)用時(shí)，由于企業(yè)組織業(yè)務(wù)目標(biāo)單一，績(jī)效易于衡量，當(dāng)這一工具被移植進(jìn)公共管理領(lǐng)域時(shí)，就暴露出功能障礙。而政府績(jī)效評(píng)估在中國(guó)進(jìn)行應(yīng)用時(shí)，又弱化了其政府監(jiān)管職能，強(qiáng)化了行政控制職能，在缺乏基礎(chǔ)性和配套性措施時(shí)，對(duì)這一制度給予了過高的期望。隨著西方政府績(jī)效評(píng)估理論在實(shí)際應(yīng)用出現(xiàn)諸多問題，現(xiàn)已有部分學(xué)者[25]開始轉(zhuǎn)向政府績(jī)效評(píng)估與干部考核交集部分的研究(如圖8所示)。

圖8 “政績(jī)考核”與“政府績(jī)效評(píng)估”的概念交叉

故在多語境下，因?yàn)橐陨现T多原因，當(dāng)學(xué)界和社會(huì)談及“政績(jī)考核”時(shí)，是在討論以領(lǐng)導(dǎo)干部為核心的地方政府績(jī)效評(píng)估問題。

四、結(jié)論及其含義

“政績(jī)考核”和“政府績(jī)效評(píng)估”概念在諸多維度具有明顯差異，但在實(shí)踐中不斷融合，既反映出當(dāng)前我國(guó)地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政文化的特點(diǎn)，也反映出政績(jī)考核改革和政府績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)的難點(diǎn)，同時(shí)也為進(jìn)一步改革提供了諸多線索，在此僅列舉三條。

其一，進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息化和信息公開工作。對(duì)政府集體和干部個(gè)人之所以“評(píng)價(jià)難”“難評(píng)價(jià)”，信息不對(duì)稱是主要原因。在遵守保密原則的前提下，盡可能收集更多政府執(zhí)政的過程和結(jié)果信息，盡可能向社會(huì)公開，讓公眾來評(píng)價(jià)和監(jiān)督地方政府干部和行政人員，既是公平，也是效率的要求。

其二，引入以大數(shù)據(jù)為代表的先進(jìn)技術(shù)。技術(shù)雖然不能解決所有問題，但是可以帶來新的視角，不少地區(qū)政府已開始嘗試?yán)幂浨?、?jīng)濟(jì)、環(huán)境、醫(yī)療等領(lǐng)域大數(shù)據(jù)，來及時(shí)掌握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，同樣這種方法也可以用于探索新的政績(jī)考核和政府績(jī)效評(píng)估模式。

其三，整合各種評(píng)估工作。一方面，上級(jí)政府和社會(huì)因無法獲得更為合理有效的政績(jī)考核和政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果而苦惱，另一方面地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部和各部門又為每年年終多如牛毛的各種評(píng)估而抱怨。既然在概念層面“政績(jī)考核”和“政府績(jī)效評(píng)估”存在明顯的融合趨勢(shì)，在實(shí)踐層面，整合現(xiàn)有多頭評(píng)估機(jī)制，充分利用信息化技術(shù)，對(duì)地方黨政作統(tǒng)一評(píng)價(jià)，也許在效果和效率上表現(xiàn)更好。

注釋：

① 中國(guó)知網(wǎng)、維普和萬方是中國(guó)主要的學(xué)術(shù)期刊論文數(shù)據(jù)庫(kù)，因本文所使用文獻(xiàn)計(jì)量軟件Citespace II功能限制，本文定量分析數(shù)據(jù)均采用中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)。

② 此處學(xué)科分類亦采用中國(guó)知網(wǎng)CNKI自動(dòng)提供的分類標(biāo)準(zhǔn)。