王 敏，劉夢(mèng)琪

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引 言

社會(huì)救助制度是社會(huì)保障體系的重要組成部分，其承擔(dān)著保障社會(huì)安全、體現(xiàn)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重要作用，屬于實(shí)現(xiàn)“十三五”期間脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。自20世紀(jì)90年代，社會(huì)救助體系開(kāi)始建立至今，我國(guó)的政府間社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，一直處于不清晰、不完善的狀態(tài)，雖然通過(guò)中央及各省份各地區(qū)的相關(guān)政策的出臺(tái)，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的狀態(tài)已開(kāi)始趨于合理，但是仍有較大的改進(jìn)空間。尤其是2018年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》之后，社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任在政府間的劃分被提上日程。

目前，有關(guān)社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究主要集中在以下兩個(gè)方面：

第一，政府間社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任的歸屬問(wèn)題。國(guó)外主流觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)救助的責(zé)任主要在中央政府。Ladd和Doolittle[1]將事權(quán)劃分為籌資與支出責(zé)任以及管理責(zé)任，認(rèn)為就籌資與支出責(zé)任而言，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任。Brown和Oates[2]提出從貧困人口流動(dòng)性的角度看，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)救濟(jì)窮人的基礎(chǔ)性職責(zé)。也有一些國(guó)外學(xué)者關(guān)注將社會(huì)救助責(zé)任下放的可行性，認(rèn)為地方政府能夠因地制宜，在社會(huì)救助方面存在一定的優(yōu)勢(shì)。例如，Sewell[3]提出在許多轉(zhuǎn)型中的國(guó)家，由于受到住房等要素的影響，貧困人口的流動(dòng)會(huì)相應(yīng)受到限制，因此地方政府對(duì)收入再分配的作用變得重要起來(lái)。一些國(guó)內(nèi)學(xué)者也主張將社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任下放到地方政府，主要考慮因素包括：地方政府的信息優(yōu)勢(shì)；地方政府行政成本效率；最低生活保障受益范圍的地方性；地方政府財(cái)政資金統(tǒng)籌安排等[4-6]。

第二，關(guān)于政府間社會(huì)救助支出責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制問(wèn)題。大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央和省級(jí)政府的支出責(zé)任。楊紅燕[7]提出要將中央的支出責(zé)任加以制度化，建立長(zhǎng)效的資金投入機(jī)制。一些學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析，認(rèn)為目前的支出責(zé)任劃分結(jié)構(gòu)，問(wèn)題已經(jīng)不在于中央與地方的支出責(zé)任劃分，而在于省以下各級(jí)政府的劃分，尤其是省市級(jí)政府沒(méi)有承擔(dān)起足夠的支出責(zé)任。白晨和顧昕[8]提出，城鎮(zhèn)低保籌資的省內(nèi)不平等問(wèn)題，反映出省級(jí)政府在社會(huì)救助方面作為有限，這是加劇社會(huì)安全網(wǎng)空間不平等的一個(gè)重要因素。陳文美和李春根[9]指出，省級(jí)財(cái)政沒(méi)有發(fā)揮到應(yīng)有的拉平和統(tǒng)籌的作用，反而降低了中央轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)，并將支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給了實(shí)力較弱的縣級(jí)財(cái)政。還有一些學(xué)者認(rèn)為支出責(zé)任的分擔(dān)應(yīng)當(dāng)因地區(qū)而異。例如，夏珺和李春根[10]通過(guò)對(duì)農(nóng)村低保數(shù)據(jù)分析提出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付還有較大的提升空間，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起更多的農(nóng)村低保支出責(zé)任。

從國(guó)際上來(lái)看，每個(gè)國(guó)家對(duì)貧困人口提供基本生活保障的方式存在巨大的差異性，體現(xiàn)在名稱、救助方式、救助條件等多個(gè)方面。雖然其他國(guó)家的社會(huì)救助體系并不完全與我國(guó)的社會(huì)救助等同，但考慮到國(guó)際上對(duì)各級(jí)政府社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，大多都納入到財(cái)政體制的分析框架之內(nèi)，并從財(cái)政的視角出發(fā)，作了許多理論和實(shí)踐上的探索，這些國(guó)外的做法又對(duì)我國(guó)的改革具有參考價(jià)值。因此，一方面，本文對(duì)國(guó)外典型國(guó)家事權(quán)劃分的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，分析其各自特點(diǎn)和共性；另一方面，結(jié)合支出數(shù)據(jù)，對(duì)一些典型國(guó)家支出責(zé)任分擔(dān)的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行多角度的分析。通過(guò)這兩方面的分析，總結(jié)出國(guó)外政府間社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任劃分中啟示性的做法，為我國(guó)政府間社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革提供借鑒。

二、國(guó)外政府間社會(huì)救助事權(quán)劃分的實(shí)踐考察

(一)典型國(guó)家政府間社會(huì)救助事權(quán)的劃分

1.美國(guó)

美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦體制，包含聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府，其中聯(lián)邦與州政府享有獨(dú)立的權(quán)利，地方政府包括縣、市鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特區(qū)、州內(nèi)行政區(qū)、政府協(xié)會(huì)等，地方政府權(quán)限由州政府制定的法律進(jìn)行規(guī)定。從財(cái)政關(guān)系上看，美國(guó)不同層級(jí)政府之間實(shí)行分稅制，三級(jí)政府都有相對(duì)平穩(wěn)的稅收來(lái)源支撐，其中聯(lián)邦政府的資金來(lái)源主要是公司和個(gè)人所得稅，而州和地方政府的收入來(lái)源主要是銷售稅和財(cái)產(chǎn)稅。

美國(guó)的社會(huì)救助開(kāi)始于19世紀(jì)末，但當(dāng)時(shí)的社會(huì)救助計(jì)劃主要是州和地方層面實(shí)行的。20世紀(jì)30年代，伴隨著《社會(huì)保障法》的出爐，全國(guó)性的社會(huì)救助系統(tǒng)開(kāi)始建立和發(fā)展。20世紀(jì)60年代，“未成年救助計(jì)劃”(ADC)被“撫養(yǎng)未成年者家庭救助計(jì)劃”(AFDC)替代，新的援助計(jì)劃的援助范圍和人數(shù)均有擴(kuò)大，聯(lián)邦政府在社會(huì)救助中的作用迅速擴(kuò)大。1967年頒布的《社會(huì)保障修正案》中加入了“工作激勵(lì)計(jì)劃”(WIN)，鼓勵(lì)福利接受者自食其力。到20世紀(jì)80年代，政府為減少福利支付，對(duì)社會(huì)救助體系進(jìn)行新的改革，將“工作激勵(lì)計(jì)劃”(WIN)修改為“家庭援助法案”，強(qiáng)制領(lǐng)取保障金的個(gè)人加入勞動(dòng)。之后《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法案》公布，取消了“撫養(yǎng)未成年者家庭救助計(jì)劃”(AFDC)，代之以“困難家庭臨時(shí)救助計(jì)劃”(TANF)。到20世紀(jì)初，布什政府又頒布了《為自立而工作法案》，鼓勵(lì)和幫助困難群體參加勞動(dòng)[11]。

在美國(guó)，由于聯(lián)邦和各州政府都能夠設(shè)立社會(huì)救助項(xiàng)目，因此美國(guó)的社會(huì)救助項(xiàng)目種類繁多，不同的項(xiàng)目有不同的制度規(guī)定。其中以現(xiàn)金進(jìn)行救助的項(xiàng)目，主要有“補(bǔ)充保障收入項(xiàng)目”(SSI)和“貧困家庭臨時(shí)援助項(xiàng)目”(TANF)兩種，這兩種項(xiàng)目有各自不同的事權(quán)劃分方式。一是“補(bǔ)充性保障收入項(xiàng)目”(SSI)。其救助的對(duì)象是，低收入或無(wú)收入的老年人、失明者和殘疾人。根據(jù)美國(guó)的《社會(huì)保障法》的規(guī)定，該項(xiàng)目由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府社會(huì)保障局及其下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督。二是“貧困家庭臨時(shí)援助項(xiàng)目”(TANF)。TANF救助的對(duì)象主要是一些符合條件的貧困家庭，并且通過(guò)各州的自主設(shè)計(jì)，一些符合制度目標(biāo)要求的非貧困家庭也被納入進(jìn)去。TANF項(xiàng)目的實(shí)施由聯(lián)邦和州政府共同負(fù)責(zé)。在決策方面，在聯(lián)邦政府制定的具體計(jì)劃之外，州政府可以根據(jù)各州情況設(shè)置不同的計(jì)劃，但這些計(jì)劃必須要提交到聯(lián)邦政府審批，批準(zhǔn)通過(guò)后才能實(shí)施。但各州在資格認(rèn)定、救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等方面，仍具有較大自主權(quán)。在執(zhí)行方面，TANF由各州政府負(fù)責(zé)實(shí)施，州政府不僅要進(jìn)行資格審查審批和資金發(fā)放等工作，還要對(duì)受助對(duì)象進(jìn)行必要的工作培訓(xùn)，以幫助其就業(yè)。在監(jiān)督方面，聯(lián)邦和州政府共同對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。聯(lián)邦政府對(duì)各州受助者的參加工作比例和時(shí)間都進(jìn)行了規(guī)定，如果州實(shí)施情況不能滿足要求，則會(huì)受到懲罰。

2.日本

日本是單一制國(guó)家，政府主要分為中央、地方兩層，最高層級(jí)又稱為內(nèi)閣，下屬包含都道府縣和市町村兩級(jí)。日本的財(cái)政層級(jí)與政府層級(jí)對(duì)應(yīng)，每一級(jí)政府審查本級(jí)財(cái)政預(yù)決算，每一級(jí)財(cái)政都有各自的稅收來(lái)源。

日本的社會(huì)救助制度又稱為生活保護(hù)制度，最早開(kāi)始于1932年的《救濟(jì)法》。二戰(zhàn)以后，日本國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條，民眾迫切需要物資支援，于是在20世紀(jì)50年代，日本政府設(shè)立了生活保護(hù)制度，并通過(guò)《生活保護(hù)法》(也稱“舊生活保護(hù)法”)對(duì)其進(jìn)行了明確的規(guī)定。后來(lái)，政府對(duì)舊生活保護(hù)法進(jìn)行修訂，人們將修訂后的生活保護(hù)法稱為“新生活保護(hù)法”。2013年，日本內(nèi)閣又一次對(duì)生活保護(hù)法進(jìn)行修改，意味著生活保護(hù)制度的進(jìn)一步完善?！渡畋Ｗo(hù)法》對(duì)生活保護(hù)的對(duì)象、救助內(nèi)容、救助標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)關(guān)等都進(jìn)行了明確的說(shuō)明[12]。

日本的社會(huì)救助由國(guó)家承擔(dān)主要責(zé)任，所需資金主要由政府負(fù)擔(dān)，其職責(zé)在各級(jí)政府之間分配。日本的社會(huì)救助制度采取中央與地方政府共同分擔(dān)權(quán)責(zé)的形式。生活保護(hù)的最高負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是厚生勞動(dòng)省社會(huì)援助局，各地社會(huì)福祉事務(wù)所負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實(shí)施。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，日本生活保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)由厚生勞動(dòng)省統(tǒng)一設(shè)定，并且規(guī)定了的標(biāo)準(zhǔn)制定方法，包含年齡、家庭構(gòu)成、居住地點(diǎn)等因素，這一標(biāo)準(zhǔn)每年進(jìn)行調(diào)整，以保證與一般民眾平均消費(fèi)漲幅相適應(yīng)；生活保護(hù)的申請(qǐng)受理、保護(hù)種類的確定、扶助程度及方法的確定由市町村長(zhǎng)進(jìn)行；都道府縣政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)督核查等工作，例如，處理對(duì)保護(hù)處分的不服申訴。2013年新修訂的《生活保護(hù)法》又給了地方政府調(diào)查的權(quán)限，各地方政府可對(duì)接受生活保護(hù)個(gè)人的健康、就業(yè)、家庭關(guān)系等情況開(kāi)展調(diào)查[13]。日本各級(jí)政府間社會(huì)救助事權(quán)的劃分，基本上將決策權(quán)分配給了中央政府，而執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)限交由地方政府承擔(dān)。

3.澳大利亞

澳大利亞政治體制為聯(lián)邦制，具有聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府。每級(jí)政府對(duì)應(yīng)一級(jí)財(cái)政，各級(jí)財(cái)政獨(dú)立進(jìn)行支出決定，并通過(guò)分稅的方式進(jìn)行收入的分配。其中，聯(lián)邦政府獲得收入在三個(gè)層級(jí)中所占百分比較高。

澳大利亞的社會(huì)救助的重視程度和支出占比都很高[14]。最早于1908年，澳大利亞就設(shè)立的殘障和養(yǎng)老資金計(jì)劃，后來(lái)社會(huì)救助又進(jìn)行了不斷的調(diào)整和完善。澳大利亞的社會(huì)救助制度主要針對(duì)那些無(wú)法通過(guò)工作維持生活的個(gè)人及家庭，涉及內(nèi)容有：對(duì)老年人、退伍士兵、殘疾人、失業(yè)者和病人、有未成年家庭的資助，給予青年的津貼，以及提高原著民生活標(biāo)準(zhǔn)等。

在社會(huì)救助領(lǐng)域，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)了幾乎所有的事權(quán)，這一點(diǎn)在澳大利亞《憲法》中有明確規(guī)定。具體來(lái)看，社會(huì)服務(wù)部是社會(huì)保障和福利的最高管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)社會(huì)救助規(guī)則的設(shè)計(jì)和規(guī)劃；其下設(shè)人民服務(wù)部負(fù)責(zé)社會(huì)救助政策的執(zhí)行和落實(shí)；人民服務(wù)部下的中央福利署，這一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實(shí)施。中央福利署是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其在全國(guó)設(shè)置了多個(gè)服務(wù)點(diǎn)，覆蓋城市和偏遠(yuǎn)地區(qū)，接受聯(lián)邦政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展工作，具體包括申請(qǐng)受理、資格審核、資金發(fā)放等工作。

(二)典型國(guó)家政府間社會(huì)救助事權(quán)劃分的特點(diǎn)分析

以上三個(gè)國(guó)家的政府間社會(huì)救助事權(quán)劃分都有各自特有的做法，見(jiàn)表1。這些做法有好處，也存在一定的問(wèn)題。

表1 美、日、澳三國(guó)社會(huì)救助事權(quán)的劃分情況

美國(guó)社會(huì)救助計(jì)劃雖然由聯(lián)邦和州政府共同合作推行，在大多數(shù)社會(huì)救助項(xiàng)目中，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、統(tǒng)籌和調(diào)整，州政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體工作的執(zhí)行。但總體上來(lái)看，美國(guó)社會(huì)救助項(xiàng)目呈現(xiàn)分散化的特征，主要表現(xiàn)為缺乏“國(guó)家性”的體制，各計(jì)劃都有各自的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏協(xié)調(diào)性。這種社會(huì)救助安排主要是適應(yīng)美國(guó)個(gè)人主義的傳統(tǒng)文化和聯(lián)邦主義體制，對(duì)于公民來(lái)說(shuō)能夠在公共決策中發(fā)揮更大的權(quán)力。各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任主要依據(jù)項(xiàng)目種類進(jìn)行劃分，比較容易清晰界定，但這種安排也容易造成救助計(jì)劃之前有空隙或有重疊的問(wèn)題。

日本的社會(huì)救助制度采取中央和地方政府共同承擔(dān)事權(quán)的形式，其管理模式和政府間責(zé)任劃分機(jī)制和我國(guó)現(xiàn)行機(jī)制十分類似。日本的社會(huì)救助制度具有“全國(guó)性”的體系，能夠?yàn)槭謴V泛的群體提供救助，在政府分工方面，既能夠發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控職能，促進(jìn)公平性，又能夠發(fā)揮地方的主觀能動(dòng)性，靈活的制定適用于本地區(qū)的政策。但日本這種社會(huì)救助事權(quán)的劃分方式，容易在中央與地方政府之間產(chǎn)生“逆向選擇”、“道德風(fēng)險(xiǎn)”等問(wèn)題，在制度設(shè)計(jì)上一旦有偏差，就會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生錯(cuò)誤激勵(lì)，導(dǎo)致社會(huì)救助職責(zé)履行不到位或社會(huì)救助支出的過(guò)度膨脹。

澳大利亞的社會(huì)救助事權(quán)主要在聯(lián)邦政府層面，并通過(guò)設(shè)立中央福利署在全國(guó)范圍內(nèi)履行政策執(zhí)行的職能，一方面，在財(cái)權(quán)主要集中在聯(lián)邦政府的情況下，保障了社會(huì)救助的資金充足性；另一方面，由聯(lián)邦政府下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)救助的具體執(zhí)行，保障了社會(huì)救助效率和公平性。但這種制度的順利實(shí)行，主要是符合澳大利亞人口少、區(qū)域之間發(fā)展較均衡的特點(diǎn)，對(duì)于地區(qū)間差異較大、發(fā)展不均衡的國(guó)家，事權(quán)集中在中央政府，容易使制定的政策缺乏靈活性和適應(yīng)性。

(三)典型國(guó)家政府間社會(huì)救助事權(quán)劃分的共性分析

總體上來(lái)看，美、日、澳三個(gè)國(guó)家在社會(huì)救助事權(quán)劃分方面，也有以下共性之處：

1.各國(guó)社會(huì)救助事權(quán)劃分都與其國(guó)情相適應(yīng)

各國(guó)在政府間分配社會(huì)救助事權(quán)方式的差異，都反映出其人口情況、政治和財(cái)政體制，以及對(duì)社會(huì)救助制度的重視程度等的差異。美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，其聯(lián)邦與州政府之間有獨(dú)立的稅源支撐，各州有較大的自主權(quán)限，并且各州之間居民偏好差異明顯。因此，聯(lián)邦和州政府通過(guò)制定不同的社會(huì)救助項(xiàng)目，分別承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)。同樣為聯(lián)邦制國(guó)家的澳大利亞，由于人口較少、區(qū)域之間較為均衡，因而能夠?qū)⑸鐣?huì)救助事權(quán)集中在中央政府。而日本作為單一制國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府有較大的干預(yù)權(quán)限，因此可以采取由中央主要負(fù)責(zé)決策，地方主要負(fù)責(zé)執(zhí)行的社會(huì)救助管理模式。

2.各國(guó)政府間社會(huì)救助事權(quán)劃分都有明確的法律規(guī)定

以上三個(gè)國(guó)家都通過(guò)法律對(duì)各級(jí)政府間社會(huì)救助事權(quán)劃分進(jìn)行了明確的規(guī)定，并在社會(huì)救助制度發(fā)展中，對(duì)法律進(jìn)行修訂和完善。美國(guó)先后頒布了《社會(huì)保障法》《社會(huì)保障法修正案》等多部法律，各州出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)；日本先后出臺(tái)了《生活保護(hù)法》、新《生活保護(hù)法》，2013年又通過(guò)了《生活保護(hù)法》的新修訂案。通過(guò)這些法律法規(guī)政策，各級(jí)政府的社會(huì)救助職責(zé)不斷趨向明確、合理。

3.大多數(shù)國(guó)家采取中央與地方政府共擔(dān)社會(huì)救助事權(quán)的形式

美國(guó)和日本都采取中央與地方政府共擔(dān)社會(huì)救助事權(quán)的形式，并且基本上都是將決策權(quán)限交由中央政府，而具體執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限交由地方政府。在澳大利亞，雖然由中央政府承擔(dān)了社會(huì)救助的主要職責(zé)，但其也需要通過(guò)下設(shè)的機(jī)構(gòu)對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行執(zhí)行。而在單一制國(guó)家，如日本，地方政府就類似于中央政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)職責(zé)在中央與地方政府間的合理分配，就能達(dá)到保障資金來(lái)源和提高工作效率的目的。

三、國(guó)外政府間社會(huì)救助支出責(zé)任劃分的特征與趨勢(shì)

通過(guò)對(duì)世界范圍內(nèi)選取的24個(gè)國(guó)家①選取24個(gè)國(guó)家包括：美國(guó)、英國(guó)、日本、俄羅斯、巴西、澳大利亞、以色列、韓國(guó)、瑞典、冰島、西班牙、南非、泰國(guó)、印度尼西亞、土耳其、哥倫比亞、哈薩克斯坦、烏克蘭、白俄羅斯、立陶宛、羅馬尼亞、阿爾巴尼亞、阿聯(lián)酋和巴拉圭。的社會(huì)救助支出、政府財(cái)政支出、政府財(cái)政收入等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)外政府間社會(huì)救助支出責(zé)任劃分有如下特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)：

(一)中央承擔(dān)社會(huì)救助的主要支出責(zé)任

圖1所示，2016年，24個(gè)國(guó)家中的大部分選擇由中央政府承擔(dān)主要的社會(huì)救助支出責(zé)任。有14個(gè)國(guó)家的中央政府承擔(dān)了超過(guò)50%的社會(huì)救助支出責(zé)任，其中，12個(gè)國(guó)家的中央政府承擔(dān)支出責(zé)任超過(guò)70%。

圖1 24個(gè)國(guó)家中央承擔(dān)社會(huì)救助支出責(zé)任比例圖

雖然如此，國(guó)家之間的差異明顯，日本、俄羅斯、西班牙、烏克蘭和阿聯(lián)酋五個(gè)國(guó)家，中央政府承擔(dān)的社會(huì)救助支出責(zé)任不足10%，美國(guó)聯(lián)邦政府承擔(dān)的社會(huì)救助支出責(zé)任不足40%。由此可見(jiàn)，雖然中央政府承擔(dān)社會(huì)救助主要支出責(zé)任是一個(gè)總體的格局，但不同國(guó)家可以根據(jù)不同的國(guó)情和政策取向進(jìn)行不同的嘗試。

(二)社會(huì)救助支出越高中央承擔(dān)的比例越低

從總體上來(lái)看，各國(guó)的社會(huì)救助支出存在較大差異。從24個(gè)國(guó)家2016年的情況來(lái)看，社會(huì)救助支出最低的國(guó)家是韓國(guó)，社會(huì)救助支出僅占財(cái)政總支出的0.02%；社會(huì)救助支出最高的國(guó)家為烏克蘭，社會(huì)救助支出占財(cái)政總支出的17.59%。并且，社會(huì)救助支出越高的國(guó)家，由中央承擔(dān)支出責(zé)任的比例相對(duì)越低，例如，巴西、韓國(guó)、泰國(guó)等社會(huì)救助支出占財(cái)政總支出小于5%的國(guó)家，中央承擔(dān)了80%以上的支出責(zé)任，而像美國(guó)、烏克蘭等國(guó)家，社會(huì)救助支出占財(cái)政總支出的15%以上，中央只承擔(dān)了小于50%的支出責(zé)任。當(dāng)然也有國(guó)家如英國(guó)、哈薩克斯坦，社會(huì)救助支出較高，但也由中央政府承擔(dān)了主要支出責(zé)任，見(jiàn)圖2。這一規(guī)律表明，當(dāng)社會(huì)救助支出較高時(shí)，各國(guó)偏向于讓地方政府承擔(dān)部分支出責(zé)任。

圖2 24個(gè)國(guó)家社會(huì)救助支出占比與中央承擔(dān)社會(huì)救助支出占比的關(guān)系圖

(三)社會(huì)救助支出責(zé)任的劃分反映出對(duì)各級(jí)政府財(cái)力的考量

圖3 24個(gè)國(guó)家中央社會(huì)救助支出占比與中央財(cái)政收入占比關(guān)系圖

在大部分國(guó)家，中央政府獲得大部分的財(cái)政收入，與此相適應(yīng)，也承擔(dān)了大部分的社會(huì)救助支出責(zé)任。從圖3可以看出，2016年，在24個(gè)國(guó)家中有18個(gè)國(guó)家的中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的60%以上，21個(gè)國(guó)家中央財(cái)政收入超過(guò)總財(cái)政收入的40%。在這種情況下，各國(guó)也都大多選擇將社會(huì)救助支出責(zé)任相應(yīng)的匹配給中央政府。美國(guó)、英國(guó)、日本等13個(gè)國(guó)家中央承擔(dān)社會(huì)救助支出責(zé)任的比例，小于其分擔(dān)財(cái)政收入的比例，而巴西、澳大利亞、韓國(guó)等11個(gè)國(guó)家，情況正好相反。并且，在美國(guó)、英國(guó)、以色列等13個(gè)國(guó)家，中央政府承擔(dān)社會(huì)救助支出責(zé)任的比例與其分擔(dān)財(cái)政收入的比例的差距不超過(guò)25%。這表明，各國(guó)在分配社會(huì)救助支出責(zé)任時(shí)，為保障支出責(zé)任能夠被有效履行，將各級(jí)政府的財(cái)力情況也納入了考慮范圍。

(四)社會(huì)救助支出責(zé)任有中央向地方政府轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)

從各國(guó)社會(huì)救助支出責(zé)任劃分的變動(dòng)來(lái)看，大部分國(guó)家各級(jí)政府分擔(dān)的社會(huì)救助支出責(zé)任保持在一定水平上，沒(méi)有明顯的變動(dòng)趨勢(shì)，以英國(guó)為例，從1976年到2016年，中央政府承擔(dān)社會(huì)救助支出責(zé)任的比例，一直維持在80%左右。但也有國(guó)家，如日本、冰島等，中央承擔(dān)支出責(zé)任的比例變動(dòng)幅度超過(guò)10%，見(jiàn)表2。并且，這些中央政府支出分擔(dān)比例變動(dòng)較大的國(guó)家中，大部分都有比例下降的趨勢(shì)，尤其是巴拉圭、哥倫比亞等國(guó)呈現(xiàn)大幅下降。這種趨勢(shì)與20世紀(jì)80年代以來(lái)的財(cái)政分權(quán)潮流以及福利政策分散化改革吻合，許多國(guó)家試圖將社會(huì)福利的提供職能向地方政府轉(zhuǎn)移，通過(guò)增加地方政府的自主性，以增加社會(huì)福利制度的靈活性。

表2 部分國(guó)家中央社會(huì)救助支出占比變動(dòng)情況 單位：%

而且，社會(huì)救助支出責(zé)任由中央向地方轉(zhuǎn)移的過(guò)程，也伴隨著社會(huì)救助支出的增加。以日本為例，從1994到2016年，日本社會(huì)救助支出占財(cái)政總支出的比例由4.17%提高到5.26%，而中央承擔(dān)社會(huì)救助支出責(zé)任的比例由30.21%下降到4%，見(jiàn)圖4。這種變動(dòng)關(guān)系可以做出兩種解釋，一種是隨著社會(huì)救助支出的增加，社會(huì)救助支出責(zé)任開(kāi)始由中央向地方轉(zhuǎn)移；另一種是隨著支出責(zé)任由中央向地方的轉(zhuǎn)移，社會(huì)救助支出增加。不管哪一種解釋都反映出，地方政府在社會(huì)救助支出中的作用越來(lái)越重要。

圖4 日本1994—2016年中央社會(huì)救助支出占比與社會(huì)救助支出占比變動(dòng)趨勢(shì)圖

四、國(guó)外社會(huì)救助政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分對(duì)我國(guó)的啟示

綜上所述，各國(guó)在對(duì)社會(huì)救助事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面，都有不同的考量和政策取向，對(duì)我國(guó)的啟示主要有以下幾個(gè)方面：

(一)社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、法律化

法律是國(guó)家行政的工具，是規(guī)范社會(huì)各種行為的重要手段，其具有指引性、評(píng)價(jià)性和強(qiáng)制性等功能，在政治生活中有著重要的功用[5]。在社會(huì)救助領(lǐng)域，我國(guó)雖然也出爐了《城市居民最低生活保障條例》《社會(huì)救助暫行辦法》等法規(guī)，規(guī)定了各級(jí)政府的社會(huì)救助職責(zé)，但這些法規(guī)中的規(guī)定仍然非常粗略，存在許多模糊不清的事項(xiàng)，尤其是省以下各級(jí)政府的低保權(quán)責(zé)劃分欠缺明晰的法律規(guī)定。結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可以看出，社會(huì)救助制度的發(fā)展進(jìn)化離不開(kāi)法律法規(guī)的不斷創(chuàng)立和修改。只有法律明確、詳細(xì)的規(guī)定各級(jí)政府的責(zé)任，才能形成政府職責(zé)履行的強(qiáng)力約束，解決政府職責(zé)缺位和越位的問(wèn)題，保障社會(huì)救助制度的有效實(shí)施。因此，有必要繼續(xù)分解各級(jí)政府的社會(huì)救助事權(quán)，并以法律的形式約束每級(jí)政府的財(cái)政支出。

(二)結(jié)合本國(guó)國(guó)情合理劃分各級(jí)政府社會(huì)救助事權(quán)

事權(quán)與支出責(zé)任的合理分配需要考慮到各國(guó)人口情況、政治和財(cái)政體制、各級(jí)政府財(cái)政收入，以及各國(guó)社會(huì)救助的重要程度等方面的內(nèi)容。就事權(quán)分配而言，各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)要依據(jù)政治和財(cái)政體制、各地居民偏好差異程度，以及社會(huì)救助在社會(huì)保障中的地位等決定。從國(guó)外社會(huì)救助事權(quán)劃分的實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)國(guó)情是事權(quán)劃分的重點(diǎn)考慮對(duì)象。就我國(guó)國(guó)情來(lái)說(shuō)，考慮到我國(guó)的政治傳統(tǒng)，疆域特征以及各地區(qū)自治能力等因素，將社會(huì)救助事權(quán)完全交由某一級(jí)政府，并不能起到良好的效果。我國(guó)可以借鑒大多數(shù)國(guó)家的做法，將社會(huì)救助作為各級(jí)政府共擔(dān)事權(quán)，將事權(quán)按要素進(jìn)行分解細(xì)化，合理分配到各級(jí)政府?？梢詫⑸鐣?huì)救助決策權(quán)，尤其是“做不做”的決策權(quán)保留在中央政府，以建立“全國(guó)性”的社會(huì)救助體系，保持社會(huì)救助的公平性；“做到什么程度”的決策權(quán)，可以由中央下放到地方政府，增加地方政府的自主性，讓地方政府可以因地制宜，但一般應(yīng)當(dāng)保留在地方最高層級(jí)的政府，即省級(jí)政府；而社會(huì)救助的執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限，比如對(duì)救助對(duì)象的資格審查，以及救助資金的發(fā)放，一般應(yīng)賦予地方政府，發(fā)揮地方政府在信息獲取方面的優(yōu)勢(shì)[15]。

(三)與事權(quán)相適應(yīng)劃分各級(jí)政府社會(huì)救助支出責(zé)任

就支出責(zé)任的分配而言，目前支出責(zé)任的劃分首要原則是與事權(quán)相適應(yīng)，但在將社會(huì)救助設(shè)定為中央與地方共擔(dān)事權(quán)的情況下，合理分配各級(jí)政府的支出責(zé)任，還要考慮社會(huì)救助支出規(guī)模、各級(jí)政府的財(cái)政能力等。從各國(guó)支出分擔(dān)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家由中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任。結(jié)合各國(guó)的社會(huì)救助支出的數(shù)據(jù)，以及之前對(duì)社會(huì)救助事權(quán)劃分實(shí)踐的分析得知，一般由中央政府對(duì)社會(huì)救助項(xiàng)目進(jìn)行決策和規(guī)劃，中央政府也承擔(dān)了社會(huì)救助事權(quán)的大部分。但也有的國(guó)家為了發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，嘗試將事權(quán)和支出責(zé)任下移到地方政府，并通過(guò)中央向地方政府的轉(zhuǎn)移支付，來(lái)解決地方財(cái)力與地方支出責(zé)任不匹配的問(wèn)題。

依據(jù)我國(guó)目前的社會(huì)救助事權(quán)劃分情況，以及考慮到社會(huì)救助的支出規(guī)模、社會(huì)救助的目標(biāo)和各級(jí)政府的財(cái)力水平，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)較多的支出責(zé)任，以保證社會(huì)救助的公平性，總體分擔(dān)比例應(yīng)不低于50%。但是，中央分擔(dān)支出的比例也不宜過(guò)高，否則有可能加大地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，也不利于發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性。省級(jí)政府作為地方最高級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)較多的支出責(zé)任，大約為總支出的20%。一方面，因?yàn)槭〖?jí)政府掌握了部分決策和執(zhí)行事權(quán)，應(yīng)當(dāng)匹配相應(yīng)的支出責(zé)任；另一方面，省級(jí)政府在合理分配財(cái)政資源、保障社會(huì)救助公平性方面也有重要作用。具體的各級(jí)政府支出分擔(dān)方案，可以這樣設(shè)計(jì)，中央政府根據(jù)各省的人均可支配收入情況，確定中央因省而異的出資比例[16]；省以下各級(jí)政府可以分地區(qū)，參照中央與地方的做法，按照明確的比例分擔(dān)支出責(zé)任，也可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定進(jìn)行負(fù)擔(dān)。