宋玉霞，鄭 翔

西南石油大學法學院，四川 成都 610500

引言

2018年7月19日，財富網(wǎng)發(fā)布了最新的《財富》世界500強排行榜，其中有120家中國公司。從信用的角度考察，發(fā)現(xiàn)中國石油化工集團公司投資的企業(yè)作為失信被執(zhí)行人有2次，陜西延長石油（集團）有限責任公司投資企業(yè)作為失信被執(zhí)行人有2次，兗礦集團有限公司投資的企業(yè)作為失信被執(zhí)行人有13次，首鋼集團有限公司投資的企業(yè)作為失信被執(zhí)行人有6次，山西潞安礦業(yè)（集團）有限責任公司投資企業(yè)作為失信被執(zhí)行人有13次，陽泉煤業(yè)（集團）有限責任公司投資企業(yè)作為失信被執(zhí)行人有28次，大同煤礦集團有限責任公司投資企業(yè)作為失信被執(zhí)行人有28次。總之，在30多家有涉及失信記錄的企業(yè)中，能源類企業(yè)數(shù)量將近一半，而且每家企業(yè)的失信都不是偶發(fā)。

信用，對行為主體而言，是指遵守諾言、實踐成約的態(tài)度和意愿；對社會而言，是對它們信用表現(xiàn)的評價和信賴（中國企業(yè)信用建設報告，2015）。黨的十八屆三中全會提出：“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信?！敝醒胴斀?jīng)領導小組第六次會議（2014）提出政府對能源的信用監(jiān)管模式。2017年，國家能源局正式成立“能源行業(yè)信用體系建設領導小組”，這標志著我國能源行業(yè)信用體系建設步伐進一步加快，加速進入信用監(jiān)管時代。為了有效推進這一工作，國務院出臺了《征信業(yè)管理條例》（2013）、《企業(yè)信息公示暫行條例》（2014）、《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（2014）；上海市政府出臺了《上海市社會信用條例》（2017）；國家能源局發(fā)布了《能源行業(yè)信用體系建設實施意見（2016—2020）》（2016）、《能源行業(yè)市場主體信用評價工作管理辦法（試行）》（2018）等。但是，上述綱要、條例、辦法和其他規(guī)范性文件主要針對企業(yè)信息的公開、征信業(yè)的規(guī)范和整個社會的信用建設，針對能源企業(yè)信用體系建設的法律制度則尚未建立，因此，研究能源企業(yè)信用體系法律制度的建設具有十分重要的意義。

1 能源企業(yè)信用體系建設的必要性

1.1 國家能源監(jiān)管方式轉變的需要

2017年5月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋觯鏄淞⒑吐鋵嵭碌陌l(fā)展理念，要大力發(fā)展國家的能源戰(zhàn)略，要堅持經(jīng)濟發(fā)展方針，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，要正確處理政府、市場和企業(yè)三者之間的關系。能源企業(yè)信用監(jiān)管方式的轉變是政府、市場和企業(yè)之間關系發(fā)生深刻變革的體現(xiàn)。

為進一步推動能源行業(yè)信用體系建設，探索構建以信用為核心的新型監(jiān)管機制，促進企業(yè)守法誠信經(jīng)營，優(yōu)化營商環(huán)境，2017年8月，國家能源局印發(fā)了《能源行業(yè)市場主體信用評價工作管理辦法（試行）》，這意味著我國能源行業(yè)信用體系建設進入“信用”監(jiān)管時代的快車道；能源行業(yè)信用體系的建設將步入組織有序、權責明晰的全面推進階段；能源企業(yè)信用評價數(shù)據(jù)量化將全面展開；能源行業(yè)信用信息“有價”將在各個領域逐步推進適用。能源企業(yè)信用監(jiān)管模式的建立是正確處理政府和市場二者關系的關鍵點，能源企業(yè)監(jiān)管方式的轉變要求政府將原來的直接監(jiān)管轉變?yōu)橐云髽I(yè)信用信息為基礎的信用監(jiān)管，這體現(xiàn)了深化能源體制改革的市場化方向，體現(xiàn)了堅持科學監(jiān)管，正確發(fā)揮政府作用的指導思想。

1.2 能源企業(yè)自身信用治理的需要

不同的國家基于差異性的社會文化傳統(tǒng)、政治體制、經(jīng)濟制度和法律體系，將會演繹出多樣化的產(chǎn)權結構、融資模式和要素市場，進而形成各具特色的公司治理結構模式。公司治理在實踐中主要有兩大模式：以英美為代表的外部獨立董事監(jiān)管模式和以德日為代表的內(nèi)部監(jiān)事會監(jiān)管模式。目前，我國公司治理模式采取的是混合治理模式，內(nèi)部強調(diào)三權分立，監(jiān)事會發(fā)揮監(jiān)督職能，外部由獨立董事獨立發(fā)揮監(jiān)督職能。隨著信用社會的不斷建設和成熟，企業(yè)治理的模式也將會發(fā)生深刻的變革，企業(yè)信用治理是企業(yè)內(nèi)部自律的需要，也是外部主體監(jiān)管企業(yè)的重要方式。對企業(yè)實施信用激勵和信用懲戒將代替原來行政部門直接的行政懲罰和行政獎勵，政府對企業(yè)的治理手段將變得更加有柔性。能源企業(yè)近年發(fā)生的多起重大責任安全事故，究其本質(zhì)是企業(yè)嚴重違反誠實信用，違背對利益相關者的忠實、誠信義務所致。強化企業(yè)信用意識并積極維護企業(yè)信用，以信用制度的建立作為企業(yè)治理的重要手段，這是企業(yè)長治久安的軟實力，也是政府和社會考量企業(yè)社會責任的重要參數(shù)。信用是推進企業(yè)善治的重要軟約束機制，也是未來企業(yè)治理的重要模式選擇。

1.3 減少社會交易成本的需要

社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，也是信用經(jīng)濟，如果整個社會信用不高，就會提高交易成本和管理成本。失信行為還會提高社會管理成本。能源企業(yè)近年發(fā)生的重大安全責任事故極大地引起了企業(yè)信用危機，如2005年11月13日，吉林石化雙苯廠車間發(fā)生爆炸，造成5人死亡，70人受傷，約100噸苯類物質(zhì)流入松花江，造成松花江嚴重污染，沿岸數(shù)百萬人生活受到嚴重影響；2011年11月28日，陜西銅川煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸，166名礦工不幸遇難；2016年11月22日，青島輸油管道爆炸，造成62人死亡，136人受傷。信用危機會導致社會誠信鏈條的中斷和損害，破壞市場機制和市場經(jīng)濟規(guī)則，進而導致交易主體不被對方所信任，極大限制了市場交易主體自身規(guī)模的發(fā)展。為了防范市場交易中所產(chǎn)生的信用風險，市場交易主體雙方均會耗費大量的財力、精力和時間對對方實施信用背景調(diào)查，從而大量增加市場交易成本。能源企業(yè)信用體系的建立可有效降低企業(yè)交易成本，方便交易行為，使宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策得以有效貫徹實施。良好的社會信用關系還可以保證信用主體的行為具有長期性和可預測性，從而從整體上減低企業(yè)的經(jīng)營成本，增加整個社會的利益。

2 我國能源企業(yè)信用建設的困境

2.1 能源企業(yè)信用建設的內(nèi)部困境

2.1.1 企業(yè)尚未形成信用的理念

《辭?！罚?989）對“理念”一詞的解釋有兩條，一是“看法、思想、思維活動的結果”，二是“理論、觀念（希臘文idea）”。理念通常指思想，有時亦指表象或客觀事物在人腦里留下的概括的形象。法學領域學者則認為：“法律理念乃是正義的實現(xiàn)，是法的追求、法的理想。”能源企業(yè)信用理念是貫穿能源法律制度的理性化觀念，是指導能源企業(yè)信用治理原則和具體規(guī)則建立的上位概念。當前，能源企業(yè)信用至上的理念尚未形成，實踐中能源企業(yè)信用危機頻發(fā)，究其根因在于能源企業(yè)自身缺乏守信的理念，將追逐企業(yè)利益最大化作為其經(jīng)營的終極目標，而違反對利益相關者的誠信、忠實義務。堅持誠實、守信、不欺，肩負能源信用應是能源企業(yè)信用理念的應有之義。信用的理念作為內(nèi)化為企業(yè)血液中的思維、看法，是企業(yè)對法治的追求、理想，對企業(yè)經(jīng)營的長治久安具有極其重要的作用。

2.1.2 企業(yè)尚未形成信用治理機制

信用治理在某種意義上是研究在道德和法律的框架下，重構和優(yōu)化信任關系以及正確引導經(jīng)濟和社會趨利避害行為的學科。能源企業(yè)作為社會治理范疇中極為重要的主體，需通過研究能源企業(yè)信用治理去破解存在的能源企業(yè)信用危機現(xiàn)象；可運用信用治理的理念和手段，盡可能地減少能源企業(yè)失信行為，提出信用治理的方法和實施路徑。當前，能源企業(yè)信用建設首先是在電力、煤炭、油氣等能源領域市場主體展開，但對于信用治理的重要性和迫切性，部分能源企業(yè)尚未引起充分重視，且未建立相應的信用管理部門和具體業(yè)務工作人員，工作運轉效率較低，信用績效考核制度還未形成，工作運行機制有待完善。實踐中，電力企業(yè)信用管理環(huán)節(jié)薄弱，多未設立信用管理部門和崗位，或未明確信用歸口管理部門，有關信用管理的業(yè)務分散，工作職能缺位[1]；部分電力企業(yè)、電力調(diào)度交易機構未按照國家有關電力監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則的規(guī)定披露有關信息；未取得許可證非法從事承裝（修、試）電力設施活動、未按資質(zhì)許可規(guī)定將電力施工業(yè)務發(fā)包給個人等違紀違法行為；個別承裝（修、試）電力設施單位涂改、倒賣、出租、出借許可證，或者以其他形式非法轉讓許可證，等等。這些失信行為產(chǎn)生的重要原因，就在于能源企業(yè)對信用的重要性認識不足，未建立相應的信用治理機制。

2.2 能源企業(yè)信用建設的外部困境

2.2.1 缺乏統(tǒng)一的社會信用立法

社會信用法是社會信用建設的基本法、龍頭法，更確切地說是社會信用建設的一部母法[2]。目前，我國宏觀層面信用立法欠缺，對信用信息管理和歸結等進行全方位規(guī)定的法律法規(guī)尚未制定，也未形成體系化的信用法律規(guī)則[3]?！秶鴦赵宏P于印發(fā)社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》對社會信用立法建設提出了明確的要求。按照要求，我國應在2020年建立起信用基礎性法律法規(guī)。當前，我國省市信用立法“碎片化”，缺乏針對企業(yè)信用體系建設的專門立法；信用執(zhí)法的制裁力度尚顯不足，信用監(jiān)管方式尚未全面形成；信用司法實踐不足，信用案件執(zhí)行難進一步惡化信用環(huán)境，導致了一系列的不良后果。同時，在國家信用法治建設的大背景下，各地雖展開了大規(guī)模的信用建設探索，但依據(jù)的標準多是地方性法規(guī)和政府文件，因國家層面并無統(tǒng)一的信用立法，導致信用建設缺乏頂層制度設計的引領。

2.2.2 能源信用監(jiān)管方式創(chuàng)新不足

信用監(jiān)管是基于對管理對象的行為進行信用分類并據(jù)此采取差別化措施的新型管理模式，是政府履行經(jīng)濟社會管理職能的一項新型管理制度，是在傳統(tǒng)行政管理的基礎上經(jīng)過制度創(chuàng)新發(fā)展而來的一種治理手段，也是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的一種表現(xiàn)形式。國務院總理李克強連續(xù)在兩個重要會議上（2018年6月6日國務院第11次常務會議、6月28日全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議）強調(diào)了信用監(jiān)管的重要性。目前對能源企業(yè)信用監(jiān)管的方式依舊是以傳統(tǒng)的行政處罰作為重要的監(jiān)管方式，隨著各行業(yè)領域的信用聯(lián)合獎懲備忘錄和信用城市創(chuàng)建工作的相繼推出，“黑名單”“紅名單”與“信用分”成為各部委、各地方實施信用監(jiān)管最重要的兩種手段。但實踐中也出現(xiàn)了不少問題，能源企業(yè)監(jiān)管方式創(chuàng)新不足，國家公權介入私權的邊界模糊和限度不明，監(jiān)管的主體、方式、程序、權責不明確，聯(lián)合懲戒機制的具體運行機制等依舊存在不少問題，等等。

2.2.3 信用信息采集量較少、評價不全面

目前，各部門數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的編碼基礎，數(shù)據(jù)集成難度大，完整性、連續(xù)性還有待進一步提高[4]。能源企業(yè)信用信息采集的主要渠道是國家能源局、國家相關部委、全國類的行業(yè)協(xié)會和能源行業(yè)重點企業(yè)，但信息采集的條數(shù)和類別還較少，難以形成對能源企業(yè)有效的信用監(jiān)管。目前，我國能源企業(yè)信用信息采集的具體情況如圖1所示（數(shù)據(jù)統(tǒng)計時間截至2019年1月28日）。

圖1 能源企業(yè)信息采集情況

由圖1可見，由于地區(qū)經(jīng)濟差距，信用數(shù)據(jù)采集的數(shù)量在較為發(fā)達的東部沿海地區(qū)條數(shù)較多，尤其是華東地區(qū)最多；西部地區(qū)采集的條數(shù)較少，其中西北地區(qū)最少，約為華東地區(qū)采集條數(shù)的1/8；華北和華南地區(qū)信息采集條數(shù)總體數(shù)量相當；東北地區(qū)信息采集的條數(shù)稍少于華中地區(qū)。

目前，能源行業(yè)信用監(jiān)管多集中于電力、油氣和煤炭企業(yè)，其他企業(yè)基于信用信息采集的不足，并未實現(xiàn)全面和較為精準的評價。

從表1可見，能源行業(yè)信用評價工作雖然已經(jīng)取得一定成果，但仍存在評價結果中AAA級企業(yè)過度集中，嚴重失信行為名單、守信行為名單、國家嚴重失信行為名單、國家守信行為名單等信息都未收集，參評企業(yè)占比仍相對較少。能源企業(yè)失信較多集中于因廢水、廢氣和危險廢物排放，在經(jīng)營管理中，較多集中于因合同、無因管理、不當?shù)美m紛及勞動爭議而引起的司法失信。能源行業(yè)信用信息歸集、共享合作機制雖已經(jīng)初步形成，歷史數(shù)據(jù)已初步歸集，但相關信源單位的信用信息多在本系統(tǒng)、本行業(yè)內(nèi)部封閉運行，數(shù)據(jù)流動性差，開放程度較低，部門壁壘和數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象還較為突出。

表1 能源企業(yè)信用代碼、信息種類及信用評價表

3 能源企業(yè)信用體系法治化建設的路徑

3.1 企業(yè)的內(nèi)在自律是法治化建設的基礎

3.1.1 樹立能源企業(yè)信用理念

信用意識、信用管理是建立市場秩序的基礎[5]。能源企業(yè)信用理念的建立是能源企業(yè)信用體系建設中重要的環(huán)節(jié)。能源企業(yè)信用理念應至少涵蓋誠信經(jīng)營、信用信息真實、對利益相關者勤勉忠實等要義。能源企業(yè)信用理念是引導能源企業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)加強能源企業(yè)自律管理，建立科學的信用管理規(guī)則，制定內(nèi)部員工信用考核制度，建設能源失信危機事前預防、事中管理和事后責任追究的信用風險管理的理性化觀念。為了促進能源企業(yè)信用理念的建立，應加大誠信理念的宣傳，弘揚誠實信用的價值；要增大能源企業(yè)失信的成本，加大對能源企業(yè)守信行為的宣傳和失信行為的曝光。要引導能源企業(yè)增強企業(yè)的社會責任感，加強能源信用自律建設，將履行誠信理念作為評價其社會責任的重要內(nèi)容。要鼓勵和支持能源企業(yè)建立信用治理模式，預防和化解信用危機，提升企業(yè)綜合實力。

3.1.2 建立以信用信息為基礎的信用治理企業(yè)制度

信用治理企業(yè)制度應包含一系列制度和機制的建構，主要以企業(yè)信用信息為載體，考察企業(yè)治理主體在識別、分類、歸集、披露、交換和共享信息的各流程中的權利義務和責任的具體情況。全國統(tǒng)一的信用體系所收集的信息，是過去的信用情形，但是企業(yè)經(jīng)營是動態(tài)的，是未來的[6]。因此，應當實施企業(yè)信用信息持續(xù)動態(tài)靈活管理措施，在具體內(nèi)容上要確立企業(yè)的基本信息，含優(yōu)良信息、不良信息和其他相關信息；應按信源單位要求的信息項、歸集的方式、數(shù)據(jù)的相關標準提供能源企業(yè)信用信息，在確保信用信息真實、準確、完整的基礎上維持信用信息的持續(xù)更新。能源企業(yè)信用信息管理部門所留存信息應當與信源單位所收集的信用信息保持一致性。能源企業(yè)信用信息的公示可通過“信用能源”網(wǎng)站，國家能源局網(wǎng)站，各地方能源監(jiān)管機構網(wǎng)站或者其他有效方式向社會公示。同時，能源企業(yè)還應當建立起能源企業(yè)內(nèi)部信用信息識別法律制度、信用信息披露法律制度、信用信息共享機制等。

3.2 外部力量的推進是實現(xiàn)法治化的最終保障

3.2.1 加強信用法律制度的建設

建立全國統(tǒng)一的信用基本法，對信用信息的歸集和管理等進行明確規(guī)定，形成體系化的信用法律規(guī)則。通過立法、司法和執(zhí)法環(huán)節(jié)來從外部促進能源企業(yè)信用體系的建構，建立能源企業(yè)信用約束（如失信懲戒制度、信用修復制度[7]）和信用激勵法律制度，建立信用權益保護和信息安全的法律制度等。一是推動完善相關法律法規(guī)。加強信用立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，改變信用立法“碎片化現(xiàn)狀”，開展針對企業(yè)信用體系建設的專門立法；根據(jù)國家信用立法的安排部署，對能源法律法規(guī)實施立、改、廢。二是加大能源信用執(zhí)法的制裁力度和優(yōu)化制裁的方式，有效合理適用行政激勵和獎勵等信用監(jiān)管手段，激發(fā)能源市場主體誠實守信行為，規(guī)范失信行為。三是加強能源信用司法實踐，通過公正司法，對失信企業(yè)應承擔的民事責任、行政責任及刑事責任依法進行追究，確保誠實守信者的利益得到切實維護和保障[8]，有效改善信用司法實踐不足，積極推進自然人破產(chǎn)法律制度的建設，為能源信用案件順利地執(zhí)行創(chuàng)造有利的外部條件。在能源信用司法階段，破解信用案件執(zhí)行難問題。四是大力宣傳能源信用守法，提高能源市場主體守法意識。

3.2.2 完善信用監(jiān)管方式

當前，信用監(jiān)管作為能源企業(yè)監(jiān)管的方式，各地仍處于探索階段，監(jiān)管的具體內(nèi)容和方式還需要進一步完善。要進一步完善能源監(jiān)管部門對能源企業(yè)的信用評級辦法和具體操作指南，切實將信用監(jiān)管方式與傳統(tǒng)行政管理手段區(qū)別開來，創(chuàng)新信用監(jiān)管方式。深入研究誠信守信主體“紅名單”制度和嚴重失信主體“黑名單”制度的適用規(guī)則，彌合國家權力和企業(yè)權益之間的沖突。針對嚴重失信的能源企業(yè)，采取聯(lián)合信用懲戒機制，對企業(yè)和相關個人實施禁入措施。實施能源企業(yè)差別化信用監(jiān)管模式，具體為事前、事中和事后三個監(jiān)管階段。事前監(jiān)管主要為能源企業(yè)資質(zhì)的審查，對在信用測評中信用良好的企業(yè)，可以實施簡化工作流程、申請材料容缺受理和許可事項辦理快速通道等便利性措施：對能源守信企業(yè)可按照常規(guī)許可審查程序并可適當減少審查的工作期限；對一般失信的企業(yè)則采取加大審查力度，嚴格審查申請材料的信息；對嚴重失信的能源企業(yè)，除需采取嚴格審查，還要采取升級增項限制、增加現(xiàn)場抽查頻度等措施。事中監(jiān)管主要是針對信用良好的企業(yè)，可采取以企業(yè)全面信用自治為主，實施寬松監(jiān)管，“不舉不查”，給予免查或減少抽查的次數(shù)，等等。事后信用監(jiān)管主要包括事后的獎勵和懲罰等，要對能源失信企業(yè)依法全面實行失信預警、處罰等措施。

3.2.3 建立能源企業(yè)信用信息采集共享機制

加大能源企業(yè)信用信息的采集規(guī)模和力度，加大能源企業(yè)社會信用統(tǒng)一代碼的注冊，強化能源企業(yè)信用評價的合理性、客觀性和真實性，建立能源企業(yè)信用評級指標體系。動態(tài)、實時對能源企業(yè)信用進行評估，對評估的不同結果要全面、真實和及時地在權威性的網(wǎng)站進行公示。在原有行政許可和行政處罰“雙公示”制度的基礎上建立信用減損和信用級別提升的雙向流通制度，破除傳統(tǒng)行政監(jiān)管方式，形成以信用信息為基礎，以信用懲戒、信用激勵為主的新型監(jiān)管方式。在信用信息公示內(nèi)容上，應處理好國家權力介入市場主體權益的邊界問題，除涉及到國家安全、商業(yè)秘密及個人隱私等信息不得公開外，其他均應當對外進行公示。監(jiān)管部門應加強對征信機構的管理，引導征信機構對能源市場主體信用信息的歸集和管理。信用信息的采集和共享應包括但不限于以下信息：被執(zhí)行人、法律訴訟、法院公告、行政處罰、嚴重違法、股權出質(zhì)、動產(chǎn)質(zhì)押、欠稅公告、經(jīng)營異常、開庭公告、司法拍賣、社會責任報告、知識產(chǎn)權、稅務評級、債券信息、融資歷史、投資事件等。同時，根據(jù)信用信息標準，從不同維度整合歸集數(shù)據(jù)，加強與各信源單位、國家信用信息共享平臺及“信用中國”“信用能源”等的數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的合理整合、利用、開發(fā)和增值，滿足各方面需求。

4 結 語

在能源信用監(jiān)管變革的背景下，建立能源企業(yè)信用體系勢在必行。能源企業(yè)信用體系法治化建設是以能源企業(yè)內(nèi)部信用自律、外部法律制度和各項相應機制的建立所形成的內(nèi)外協(xié)同共治的結果。具體而言，內(nèi)部包括建立能源企業(yè)信用治理機制，以信息為載體，權利義務為內(nèi)容，建立信用信息識別制度、信用信息披露制度、信用信息法律責任制度等；外部包括建立和完善能源企業(yè)信用法律制度，建立健全信用相關機制、實施差別化信用監(jiān)管模式、建立信用信息共享平臺，繼續(xù)推進信用信息在能源企業(yè)監(jiān)管、信用治理、信用聯(lián)合獎懲等方面的應用。此外，能源企業(yè)信用體系標準化、信用信息修復法律制度、協(xié)同運轉和聯(lián)合獎懲信用工作機制還需繼續(xù)探索。