廖秀健，雷浩偉

（西南政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心，重慶 401120）

自黨內(nèi)法規(guī)一詞被黨政方針?biāo)酱_認(rèn)與普遍使用后，以法學(xué)為首的理論界便對(duì)其概念界定、關(guān)系梳理等予以深入探討；而作為與黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力的黨內(nèi)法規(guī)解釋?zhuān)绾卫斫馄浜诵膬?nèi)涵、如何理順其內(nèi)外關(guān)系，也漸被學(xué)界所關(guān)注。在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的梳理上，李林提出黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在“制定主體、意志主張、規(guī)范對(duì)象、立法技術(shù)、適用范圍、責(zé)任后果”等方面的不同之處[1]，而這些差異也使得黨內(nèi)法規(guī)獨(dú)立于國(guó)家法律并區(qū)別于黨的紀(jì)律； 劉長(zhǎng)秋則進(jìn)一步對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的差異進(jìn)行了提煉，認(rèn)為區(qū)別于黨內(nèi)政策的黨內(nèi)法規(guī)雖具有法律屬性但更偏重政治屬性，其相互之間的創(chuàng)制標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)理并不相同，因而黨內(nèi)法規(guī)不能上升為國(guó)家法[2]。從這一角度看，黨內(nèi)法規(guī)解釋與法律解釋在解釋目的、解釋原則、解釋方法等方面可能并不相通。然而，無(wú)論如何定義黨內(nèi)法規(guī)，其與國(guó)家法律的差異并非相互對(duì)抗而是互為支撐的，兩者價(jià)值取向的一致、規(guī)范對(duì)象的相融、功能發(fā)揮的互補(bǔ)、制度建設(shè)的銜接使其統(tǒng)一于國(guó)家法治體系之中。[3]從學(xué)科角度看，融合政治學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科屬性的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)“應(yīng)當(dāng)借鑒法學(xué)的立法技術(shù)思路和方法”[1]，以不斷豐富黨內(nèi)法規(guī)學(xué)研究體系、完善自身建設(shè)。因此，法律解釋可以為黨內(nèi)法規(guī)解釋提供學(xué)理研究與實(shí)踐操作等方面的有益指導(dǎo)。換言之，黨內(nèi)法規(guī)解釋與法律解釋相互差異但彼此關(guān)聯(lián)，兩者的制度框架、體系構(gòu)成、方法原則等相互貫通、相互融合。本文旨在明晰以下兩個(gè)觀點(diǎn)：第一，在理論層面，同法律解釋對(duì)我國(guó)法律體系建設(shè)及其實(shí)施發(fā)展的重要作用一樣，黨內(nèi)法規(guī)解釋對(duì)填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)制度漏洞、密切國(guó)家法律政策銜接、貫徹黨政方針政策落實(shí)等方面具有舉足輕重的價(jià)值；第二，在實(shí)踐層面，同法律解釋制度體系及其方法技術(shù)的實(shí)際運(yùn)用一樣，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作應(yīng)合理借鑒成熟的法律解釋體系在制度構(gòu)建、機(jī)制設(shè)計(jì)、方法運(yùn)用等方面的經(jīng)驗(yàn)以完善自身發(fā)展。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

如前所述，國(guó)內(nèi)鮮有針對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)解釋”的針對(duì)性研究，相關(guān)研究起步較晚且論述趨同，研究質(zhì)量良莠不齊但也非一無(wú)可取。①宏觀而言，國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)較為抽象、概括、滯后，因此需要完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋體系以提升其操作性、實(shí)用性②；作為“軟法”的黨內(nèi)法規(guī)，其自身執(zhí)行效力的實(shí)現(xiàn)與其條文的明確性、規(guī)劃的具體性、體系的完備性具有密切關(guān)聯(lián)③，而這也是對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)完備解釋的需要與前提。微觀而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者多從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互銜接的層面去梳理“黨內(nèi)法規(guī)法治化建設(shè)”的重大意義④；而基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律內(nèi)在關(guān)系的理解，有學(xué)者進(jìn)一步明確提出“通過(guò)解釋實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)合法性、科學(xué)性”[3]的重要觀點(diǎn)，這一觀點(diǎn)也漸被學(xué)界學(xué)者所廣泛認(rèn)同。具體到黨內(nèi)法規(guī)解釋所存的不足與困境等問(wèn)題上，著眼當(dāng)前我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)制度“虛置、剪切、敷衍、附加”[4]等問(wèn)題，既可總結(jié)出解釋體系不完備、又能推理出解釋方法不規(guī)范等弊端；另有學(xué)者指出“現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)的分散不利于黨內(nèi)法規(guī)的準(zhǔn)確適用”[5]、以及“黨章解釋不完善”“解釋形式不規(guī)范”“解釋制度不健全”等問(wèn)題，進(jìn)而提出“完善黨章解釋機(jī)制”“明確解釋機(jī)關(guān)、完善工作制度、規(guī)范解釋名稱(chēng)”等建議⑤。在黨內(nèi)法規(guī)解釋與法律解釋的借鑒應(yīng)用問(wèn)題層面，有學(xué)者提出“應(yīng)當(dāng)以法律解釋為參照”并將黨內(nèi)法規(guī)解釋分為“具體解釋”與“抽象解釋”，進(jìn)而提出要遵循“合法與合規(guī)并舉”“合理與合目的并重”“歷史與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一”的原則，運(yùn)用“文義解釋”“體系解釋”“歷史解釋”“目的解釋”“社會(huì)學(xué)解釋”以及“以案釋規(guī)”的方法構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制。[6]

綜上所述，已有研究雖能發(fā)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋理論與實(shí)踐等方面存在的問(wèn)題，但其或片面地針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋而忽視了法律解釋的借鑒運(yùn)用、或刻板地借鑒法律解釋而忽視了黨內(nèi)法規(guī)解釋的特殊性與獨(dú)特性，而其他“擦邊球”式的碎片化研究也難以支撐黨內(nèi)法規(guī)解釋規(guī)范化、法治化發(fā)展需求。因此，本文旨在總結(jié)已有研究成果的基礎(chǔ)上對(duì)以下三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探索：第一，建立健全黨內(nèi)法規(guī)解釋體系有何時(shí)代意義？ 第二，當(dāng)前我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)解釋體系建設(shè)面臨哪些困境、阻礙？ 第三，新形勢(shì)下進(jìn)一步完善我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)解釋體系需采取何種策略？

二、黨內(nèi)法規(guī)解釋體系建設(shè)的意義

構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)解釋體系，旨在完善黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制、優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)解釋方法，以確保抽象、概括的黨內(nèi)法規(guī)能夠得以準(zhǔn)確理解與有效實(shí)施，通過(guò)引領(lǐng)認(rèn)知、填補(bǔ)漏洞使得黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件相得益彰，確保黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律相互銜接和協(xié)調(diào)一致。

（一）具化黨內(nèi)法規(guī)文本，引領(lǐng)認(rèn)知

相比國(guó)家法律，作為中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)管黨治黨、從嚴(yán)律己的黨內(nèi)法規(guī)既在體系建設(shè)上較為宏觀，也在文本表述上更為抽象。一方面，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)高度凝練并宏觀彰顯了黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)。在已有的黨內(nèi)法規(guī)體系中，政治性的方針引領(lǐng)多于規(guī)范性的程序?qū)嵤?，其偏于?qiáng)調(diào)政治屬性而致使其“重實(shí)體”而“輕程序”。從黨內(nèi)法規(guī)體系所包含的七個(gè)法規(guī)類(lèi)型來(lái)看：同屬宏觀層次的黨章、準(zhǔn)則和條例是對(duì)黨的工作和生活的概括性總結(jié)，而同屬微觀層次的規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則則為具體領(lǐng)域或具體問(wèn)題的指導(dǎo)性規(guī)定——紛繁復(fù)雜的規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則或難以真正對(duì)接黨章、準(zhǔn)則和條例，對(duì)其宏觀條款予以具化，或?qū)ο嗤瑮l款的具體規(guī)范重疊反復(fù)而相互沖突，致使黨內(nèi)法規(guī)體系趨之零散⑥——這些問(wèn)題的存在亟須黨內(nèi)法規(guī)解釋予以細(xì)致闡釋與系統(tǒng)調(diào)整。

另一方面，同國(guó)家法律法規(guī)相比，黨內(nèi)法規(guī)中亦有大量不確定概念⑦的存在，這使得黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行實(shí)施者以及其管理調(diào)整的對(duì)象對(duì)其文意的理解往往不確定或者產(chǎn)生不同的偏差。就黨內(nèi)法規(guī)而言，通過(guò)不確定概念的運(yùn)用可以避免刻板僵化以推動(dòng)自身不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、提升條文的開(kāi)放性與包容性，而諸如“公仆本色”與“良好家風(fēng)”（出自《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》第五條、第八條）、“堅(jiān)持原則”與“公道正派”（出自《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第十一條）等不確定概念既難以從立法立規(guī)上對(duì)其定義，也難以從概念闡釋、文義分析上予以解答，因而需要適用獨(dú)特的解釋方法予以解釋以明晰其內(nèi)涵、界定其外延。[7]305-310

因此，黨內(nèi)法規(guī)解釋的重要作用之一便是具化、細(xì)化抽象的黨內(nèi)法規(guī)文本，闡釋、界定不確定概念的內(nèi)涵與外延，既使得執(zhí)法（規(guī)）者通曉立法（規(guī)）者的意圖而不隨意添改、亂行逆施，又使得黨員與群眾正確理解與認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)的制定目的、實(shí)施辦法、程序規(guī)則，使其真正“知規(guī)懂法”而后“守法遵規(guī)”。

（二）填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)漏洞，銜接內(nèi)外

“法典不可能沒(méi)有縫隙?！盵8]法律存在漏洞，黨內(nèi)法規(guī)亦存在。相比國(guó)家法律，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)仍處于起始階段。一方面，當(dāng)前我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)體系尚未系統(tǒng)建立，存在黨內(nèi)“立規(guī)制策”的空白與盲區(qū)，大量工作條例，如《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》和《機(jī)構(gòu)編制工作條例》等仍亟待制定，諸多黨的思想道德、密切聯(lián)系群眾等方面的相關(guān)準(zhǔn)則也亟待出臺(tái)。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》中明確指出，需要修訂的黨內(nèi)法規(guī)有16 部，亟待制定的約6部；《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018－2022年）》中明確指出，需要修訂的黨內(nèi)法規(guī)約15部，亟待制定的約20 部。處于黨內(nèi)法規(guī)“填漏補(bǔ)缺”過(guò)渡期的黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的重心，一則需要制定適當(dāng)?shù)狞h內(nèi)規(guī)范性文件予以適時(shí)填補(bǔ)，二則需要進(jìn)行系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)解釋予以全面支撐，通過(guò)黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)解釋的相互配合推動(dòng)我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)走出“瓶頸期”。

另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的良好銜接需要系統(tǒng)完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋體系予以保障。就兩者的銜接機(jī)制而言，有學(xué)者提出需“建構(gòu)以備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制為核心的保障機(jī)制”以確保黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律“‘內(nèi)在統(tǒng)一'于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”之中[9]；而除了備案審查機(jī)制外，沖突規(guī)避機(jī)制以及黨內(nèi)法規(guī)“先行先試”與立法轉(zhuǎn)化機(jī)制亦是“推動(dòng)依規(guī)治黨與依法治國(guó)的統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”的有效策略[10]。但是，靜態(tài)的機(jī)制設(shè)計(jì)難以完全適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律“交織變換、動(dòng)態(tài)銜接”的政策調(diào)整，因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的“自體協(xié)調(diào)”并注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的“動(dòng)態(tài)配合”[11]便成為二者有效銜接的可行之策。根據(jù)動(dòng)態(tài)法律解釋流派⑧的主張，法律解釋必定是動(dòng)態(tài)的[12]，且其并非是對(duì)“立法原意”的刻板遵守[13]。誠(chéng)然，借鑒與融合法律解釋要義的黨內(nèi)法規(guī)解釋亦是動(dòng)態(tài)的、彈性的而非保守的、刻板的，其彈性化的解釋活動(dòng)一則體現(xiàn)在與時(shí)俱進(jìn)地闡釋不確定概念的內(nèi)涵與外延，二則體現(xiàn)在貫通黨規(guī)與國(guó)法以使得二者內(nèi)外統(tǒng)一。

因此，黨內(nèi)法規(guī)解釋的另一個(gè)重要作用便是及時(shí)發(fā)現(xiàn)并填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施的“盲點(diǎn)”，疏通黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接渠道的“堵點(diǎn)”，以“釋”促“立”、以“釋”推“改”，適時(shí)地填補(bǔ)黨內(nèi)治理的漏洞與缺口以彌補(bǔ)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的不足，并通過(guò)詳細(xì)的解釋貫通黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接渠道，使其相輔相成、相得益彰。

三、黨內(nèi)法規(guī)解釋體系建設(shè)的困境

本文選取了“中國(guó)共產(chǎn)黨員網(wǎng)黨內(nèi)法規(guī)制度庫(kù)”“中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)黨內(nèi)規(guī)章選編”“北大法寶法律法規(guī)庫(kù)”等文獻(xiàn)庫(kù)中較為典型的20 件黨內(nèi)法規(guī)解釋文件，通過(guò)對(duì)其發(fā)文文號(hào)、核心問(wèn)題、解釋類(lèi)型以及文體格式等方面的對(duì)比分析，概括歸納出當(dāng)前我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)解釋體系建設(shè)的困境。（如表1）

（一）黨內(nèi)法規(guī)解釋文體格式混雜、體系重心失衡

通過(guò)分析表1 中黨內(nèi)法規(guī)解釋文件的文體格式來(lái)看，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)解釋大都分為“正式解釋”和“答復(fù)意見(jiàn)”兩類(lèi)，其中“正式解釋”文體相對(duì)規(guī)范，而“答復(fù)意見(jiàn)”的行文方式則較為零散多樣，除“函復(fù)式”“條款項(xiàng)式”等規(guī)范化的公文格式外，“一問(wèn)一答式”等格式不規(guī)范問(wèn)題普遍存在。換言之，我國(guó)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)解釋文件文體多樣、形式復(fù)雜，具備解釋功能的函復(fù)性文件多，但形式統(tǒng)一的規(guī)范性文件少。

表1 部分黨內(nèi)法規(guī)解釋文件相關(guān)內(nèi)容分析

從發(fā)文主體來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)解釋的發(fā)文部門(mén)集中于中紀(jì)委、分散于中組部，其所針對(duì)的問(wèn)題也大都為紀(jì)律建設(shè)、組織建設(shè)，這一特點(diǎn)與加強(qiáng)反腐倡廉斗爭(zhēng)、純潔干部隊(duì)伍建設(shè)的政策傾向相互關(guān)聯(lián)，但是，這也透露出黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)法規(guī)解釋體系框架不完善的現(xiàn)狀。一方面，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系重紀(jì)律建設(shè)、組織建設(shè)，而思想建設(shè)、民主集中制建設(shè)等相對(duì)薄弱，黨內(nèi)法規(guī)體系自身建設(shè)的不平衡使得懲處貪腐違紀(jì)等黨內(nèi)法規(guī)解釋“一頭獨(dú)大”。另一方面，除了“黨章解釋工作嚴(yán)重滯后于其他黨內(nèi)法規(guī)解釋”[14]外，適用條例的相關(guān)解釋也多于適用規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，程序性黨內(nèi)法規(guī)解釋的匱乏造成了黨內(nèi)法規(guī)解釋框架橫向上的“斷層”；而單一案例或單一問(wèn)題的請(qǐng)示答復(fù)，并沒(méi)形成系統(tǒng)完善的案例指導(dǎo)體系，“以案釋規(guī)”制度慣性的缺失造成了黨內(nèi)法規(guī)解釋框架縱向上的零散。

（二）黨內(nèi)法規(guī)解釋方法借鑒不足、程序規(guī)范缺失

就外部而言，缺少法律解釋方式方法的合理借鑒、忽視黨內(nèi)法規(guī)解釋工作方案的頂層設(shè)計(jì)，是阻礙黨內(nèi)法規(guī)解釋體系構(gòu)建的主要原因。從黨內(nèi)法規(guī)解釋的主要類(lèi)型來(lái)看，“適用性解釋”“問(wèn)答式解釋”以及“針對(duì)性解釋”多采用文理解釋、擴(kuò)充解釋、邏輯解釋等方法，而“請(qǐng)示性答復(fù)”多采用非正式的解釋方法予以政策指引，也兼有少量案例指導(dǎo)解釋方法的運(yùn)用。對(duì)比法律解釋的方式方法，黨內(nèi)法規(guī)解釋采用反面解釋、限縮解釋、歷史解釋、學(xué)理解釋、合憲性解釋、社會(huì)學(xué)解釋等方法的情形不為多見(jiàn)，解釋手段的片面使得黨內(nèi)法規(guī)解釋的形式過(guò)于單一，其內(nèi)容也相對(duì)刻板，因而，不合理、不完善的解釋?zhuān)僮餍缘汀⑦m用性弱的解釋則會(huì)較多出現(xiàn)。

對(duì)比《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》與《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）中有關(guān)解釋工作的具體條文，也不難發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)解釋在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位較低，其對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)定相比《立法法》中法律解釋的條文篇幅、所占比重、細(xì)致程度略顯不足，尤其是有關(guān)解釋工作的具體程序，如“要求提出”“草案擬定”“審議修改”“表決公布”等則更顯捉襟見(jiàn)肘。在權(quán)力歸屬上，相比法律解釋較為統(tǒng)一的解釋主體，黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)也較為分散，不同解釋主體自行作出的解釋難以保障其普遍的適用性與政治的準(zhǔn)確性，而對(duì)其解釋文本質(zhì)量的把控與監(jiān)督也缺少統(tǒng)一且有效的責(zé)任主體。換言之，黨內(nèi)法規(guī)解釋并沒(méi)有像法律解釋一樣引起足夠的重視與充分的考量。（如表2）

表2 《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》與《立法法》中有關(guān)解釋工作條文的對(duì)比分析

四、黨內(nèi)法規(guī)解釋體系的完善策略

作為國(guó)家法治體系有機(jī)構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)解釋體系，應(yīng)當(dāng)合理借鑒法律解釋的相關(guān)內(nèi)容去構(gòu)建同全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨相統(tǒng)一的，包含解釋主體、解釋對(duì)象、解釋目標(biāo)、解釋方法、解釋原則、解釋結(jié)論等于一體的完善框架。 這也是密切黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律相互關(guān)聯(lián)的重要策略。

（一）由借鑒到轉(zhuǎn)化的應(yīng)用方法

在工作方法的借鑒轉(zhuǎn)化上，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》應(yīng)適時(shí)修訂第五章“適用與解釋”的具體條款，合理地參考《立法法》中“法律解釋”章節(jié)中“權(quán)力歸屬”“要求提出”“草案擬定”“審議修改”“表決公布”等規(guī)定以細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的具體程序，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀作出適合黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的程序性規(guī)定，尤其是要明確黨內(nèi)法規(guī)解釋制定的責(zé)任主體，對(duì)其申請(qǐng)程序、草擬程序、審議程序、表決程序以及生效程序予以規(guī)范，以確保黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的制度化、規(guī)范化、法治化。

在解釋方法的借鑒轉(zhuǎn)化上，黨內(nèi)法規(guī)解釋?xiě)?yīng)突破已有方法的桎梏，大膽地借鑒法律解釋的一般方法。一方面，需系統(tǒng)地考量狹義解釋與廣義解釋?zhuān)C合運(yùn)用文義解釋、體系解釋、當(dāng)然解釋、反面解釋、目的解釋、限縮解釋、擴(kuò)張解釋、歷史解釋以及合憲性解釋⑨、社會(huì)學(xué)解釋等方法，創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)合黨章解釋、案例指導(dǎo)解釋等方法，通過(guò)不同方法的綜合應(yīng)用，確保黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行、無(wú)誤實(shí)施。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)解釋需針對(duì)具體的法規(guī)條文，并符合黨規(guī)制定的目的、原則和原意，探索構(gòu)建以黨章解釋為根本，準(zhǔn)則與條例解釋為支撐，規(guī)則、規(guī)定、辦法與細(xì)則解釋為基礎(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)解釋體系。

（二）從分散到整合的構(gòu)建思路

在黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制的構(gòu)建上，可按程序?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)解釋工作分為四步：第一，建立黨內(nèi)法規(guī)解釋請(qǐng)示報(bào)告與篩選接收機(jī)制，這對(duì)應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作程序中的“要求提出”，即需及時(shí)請(qǐng)示、篩選出需要解釋的黨內(nèi)法規(guī)條文并及時(shí)接收和處理；第二，健全黨內(nèi)法規(guī)解釋草案擬定與審核審議機(jī)制，這對(duì)應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作程序中的“草案擬定”與“審議修改”，這需要明確責(zé)任機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)解釋并予以監(jiān)督，并安排相應(yīng)的機(jī)關(guān)進(jìn)行審核審議，以確保解釋答復(fù)的合理、合法；第三，完善黨內(nèi)法規(guī)解釋責(zé)任倒查與評(píng)估清理機(jī)制，這一方面明確了黨內(nèi)法規(guī)解釋的權(quán)力與責(zé)任歸屬，另一方面也確保了黨內(nèi)法規(guī)解釋能夠與時(shí)俱進(jìn)、推陳出新；第四，系統(tǒng)銜接不同機(jī)制之間的運(yùn)轉(zhuǎn)，使其三者之間相互貫通。

在黨內(nèi)法規(guī)解釋體系的構(gòu)建上，除了橫向上體制機(jī)制的建設(shè)完善外，縱向上的整合同樣重要。一方面，整合請(qǐng)示答復(fù)等解釋文件，規(guī)范請(qǐng)示答復(fù)的文體格式，將瑣碎且類(lèi)同的答復(fù)性意見(jiàn)整理歸納成系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)解釋集或案例指導(dǎo)集，形成“以案釋規(guī)”的解釋體系，避免釋出多門(mén)、令行不一。另一方面，貫通中央與地方黨內(nèi)法規(guī)解釋的交流與融合，地方黨內(nèi)法規(guī)解釋要以中央黨內(nèi)法規(guī)解釋為參照，及時(shí)通過(guò)法規(guī)解釋的形式傳達(dá)中央精神、貫徹中央政策，并做好黨內(nèi)法規(guī)解釋的請(qǐng)示報(bào)告工作；而中央則需加強(qiáng)對(duì)地方黨內(nèi)法規(guī)解釋的工作指導(dǎo)，及時(shí)規(guī)范、評(píng)析、匯總地方黨內(nèi)法規(guī)解釋的實(shí)踐做法，匯總其有益成果予以推廣，指出其不當(dāng)之處避免再犯。

五、結(jié)論與討論

完善我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)解釋體系對(duì)填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)漏洞、貫徹黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施具有十分重要的意義。一方面，黨內(nèi)法規(guī)解釋內(nèi)部體系的失衡、機(jī)制設(shè)計(jì)的不暢以及外部借鑒的匱乏、頂層規(guī)劃的不力亟待理論與實(shí)務(wù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作予以反思；另一方面，由合理借鑒到自我轉(zhuǎn)化的應(yīng)用方法、從分散完善到系統(tǒng)整合的構(gòu)建思路，是新形勢(shì)下完善我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)解釋體系的可取策略。當(dāng)前，宏觀層面上的黨內(nèi)法規(guī)研究蔚為大觀，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念界定、體系梳理已趨飽和，而落腳到黨內(nèi)法規(guī)解釋等微觀領(lǐng)域的研究卻略顯不足，這些微觀領(lǐng)域的研究既是對(duì)宏觀研究的具體延展，又是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定“立改廢釋”實(shí)踐工作的有益指導(dǎo)。因此，作為黨內(nèi)法規(guī)研究分支的黨內(nèi)法規(guī)解釋學(xué)，隨著黨內(nèi)法規(guī)研究走上法學(xué)研究的顯學(xué)，勢(shì)必也會(huì)探索出獨(dú)具特色的研究范式，這亟待學(xué)界學(xué)者予以探索。

注釋?zhuān)?/p>

①以“黨內(nèi)法規(guī)解釋”為關(guān)鍵詞于CNKI 文獻(xiàn)庫(kù)中檢索：主題檢索50 篇（2014年始，2019年5月終），篇名檢索4 篇（2017年始，2019年5月終）。檢索時(shí)間：2019年5月11日。

②參見(jiàn)：蒯正明，任秀娟.新形勢(shì)下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的路徑探析[J].探索，2015（1）；謝宇.論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化[J].云南社會(huì)科學(xué)，2016（3）。

③參見(jiàn)：操申斌.黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的若干限制因素分析[J].科學(xué)社會(huì)主義，2011（2）；梁瑞英.提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的幾點(diǎn)思考[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（32）。

④參見(jiàn)：曹秋龍.黨內(nèi)“兩規(guī)”問(wèn)題的憲法學(xué)研究[D].華東政法大學(xué)，2015；謝宇.論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化[J].云南社會(huì)科學(xué)，2016（3）。

⑤參見(jiàn)：張曉燕.構(gòu)建維護(hù)黨章權(quán)威機(jī)制的思考和建議[J].理論學(xué)刊，2015（2）；孫才華.論黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范化[J].湖湘論壇，2017（1）。

⑥據(jù)中共中央部署開(kāi)展的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理統(tǒng)計(jì)工作顯示，自中華人民共和國(guó)成立至2012年6月，中央出臺(tái)的文件總計(jì)超過(guò)2.3 萬(wàn)件，其中，規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共1178 件；而據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，自黨的十八大以來(lái)，中央出臺(tái)或修訂的黨內(nèi)法規(guī)也超過(guò)50 部；而據(jù)“北大法寶法律法規(guī)庫(kù)”黨內(nèi)法規(guī)檢索結(jié)果，現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)共計(jì)2611 部——由此可見(jiàn)我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量的龐大。

⑦不確定概念是法律解釋學(xué)中的術(shù)語(yǔ)，其與確定概念對(duì)應(yīng)，是指在內(nèi)涵和外延上均具有較大不確定性的概念，如公共利益、公序良俗、合理期限等。

⑧動(dòng)態(tài)法律解釋理論由埃斯科里奇提出，其認(rèn)為：需根據(jù)社會(huì)環(huán)境的改變而動(dòng)態(tài)地解釋法律，“立法原意”并非權(quán)威依據(jù)。

⑨法律解釋的方法并非黨內(nèi)法規(guī)解釋可以完全照搬，需結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)政治屬性偏強(qiáng)的特點(diǎn)進(jìn)行自我調(diào)整。黨內(nèi)法規(guī)的合憲性解釋?zhuān)歉鶕?jù)“憲法為上、黨章為本”的基本要求所延伸而來(lái)的。