王亞麗 張麗麗

[摘要]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為了一項緊迫任務(wù)，由此關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的作用也成為學者們研究的熱點。文章通過梳理美國及德國魯爾區(qū)不同發(fā)展時期的產(chǎn)業(yè)政策，認為產(chǎn)業(yè)政策對美國及德國魯爾區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型起到了積極的促進作用。借鑒美國及德國魯爾區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段采取相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，可在最大程度上發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的正向作用，促進我國經(jīng)濟的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)政策；美國；德國魯爾區(qū)；經(jīng)驗借鑒

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

1 引言

隨著科技的發(fā)展以及生產(chǎn)要素在世界范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，自20世紀80年代開始，全球化不斷在深度和廣度上得到擴展，也使得世界各國政策互相影響的程度日益加深。世界范圍內(nèi)主要經(jīng)濟體對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和布局將在一定程度上對我國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來影響。英國在金融危機后，深受“產(chǎn)業(yè)空心化”的負面影響，提出“退三進二”，政府開始實施產(chǎn)業(yè)政策以引導(dǎo)市場。特朗普當選后宣布“讓美國再次強大起來”，并在制造業(yè)“回歸”以及對外關(guān)稅等方面簽發(fā)多條行政令。其他主要國家也都適應(yīng)新的國際形勢提出了新的發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，我國當前正面臨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題尤為突出。這使得產(chǎn)業(yè)政策有沒有用、要不要產(chǎn)業(yè)政策等問題再次進入人們的視野。然而，縱觀發(fā)達國家與發(fā)展中國家的歷史與現(xiàn)在，產(chǎn)業(yè)政策在很多國家都發(fā)揮過重要的作用。鑒于此，如何有效地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用是本文討論的重點。

2 產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵界定，目前學術(shù)界并沒有形成統(tǒng)一的認識，但大體來說，對產(chǎn)業(yè)政策的認識可以分為廣義和狹義兩種。其中，廣義的產(chǎn)業(yè)政策指國家為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展或調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等而采取的所有國家政策，主要的政策工具包括補貼、稅收、采購、特許、強制規(guī)定等。而狹義的產(chǎn)業(yè)政策則是政府對某一具體產(chǎn)業(yè)的扶持，這也就是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)政策。本文主要圍繞廣義的產(chǎn)業(yè)政策展開討論。

3 美國產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗借鑒

從18世紀獨立建國開始，美國的逐漸成長壯大無不伴隨著產(chǎn)業(yè)政策的身影。首任財政部長漢密爾頓于1791年提交國會制造業(yè)發(fā)展計劃，其中涵蓋了谷物、棉花、鋼鐵等眾多產(chǎn)業(yè)分枝，而政策工具則主要以政府補貼、保護性關(guān)稅和進出口配額為主，同時從基礎(chǔ)設(shè)施、金融信貸等方面給予支持。以關(guān)稅保護為例，美國平均關(guān)稅稅率在1820-1931年間達到了35%-50%。美國的高關(guān)稅政策延續(xù)了近百年，受益于產(chǎn)業(yè)政策對幼稚產(chǎn)業(yè)的保護，到1890年，美國已經(jīng)成為世界上工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一大國。經(jīng)濟繁榮一直持續(xù)到1929年大危機，直到羅斯福新政實施，大規(guī)模的政府干預(yù)才帶領(lǐng)美國經(jīng)濟走出蕭條的陰影，此時產(chǎn)業(yè)政策的范圍和邊界也得到了極大的擴展。然而中東石油危機的爆發(fā)以及戰(zhàn)后日本制造業(yè)的興起，使得美國經(jīng)濟再次陷入危機，此時1980年在技術(shù)市場上《拜杜法案》的頒布為美國科技創(chuàng)新及經(jīng)濟繁榮注入了新鮮的血液。此前源于“誰出資，誰擁有”的政策，美國科技創(chuàng)新的成果長期保留在政府部門，科研成果轉(zhuǎn)化率極低，截止到1980年，聯(lián)邦政府持有近2.8萬項專利，但只有不到5%的專利技術(shù)被轉(zhuǎn)移到工業(yè)界進行商業(yè)化。而《拜杜法案》的頒布，允許政府資助的大學或小企業(yè)的科研項目所產(chǎn)生的發(fā)明其所有權(quán)可以歸大學或小企業(yè)所有，專利權(quán)的“下放”激發(fā)了市場活力，產(chǎn)生出很多的新產(chǎn)品、新公司。《拜杜法案》在為政府、企業(yè)、科研機構(gòu)的合作提供制度保障的同時也通過市場機制的驅(qū)動促進了美國的科技研發(fā)，由此帶動了產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟復(fù)蘇。

4 德國魯爾區(qū)產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗借鑒

德國魯爾區(qū)是德國的傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)，被稱為“德國工業(yè)的心臟”。其工業(yè)在兩次世界大戰(zhàn)期間實現(xiàn)了快速的發(fā)展壯大，工業(yè)產(chǎn)值曾占全國的40%。然而隨著20世紀50年代后石油、天然氣等多種能源的廣泛開發(fā)和利用以及世界性的鋼鐵過剩的沖擊，魯爾區(qū)重工業(yè)的發(fā)展難以為繼，轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。1968年，州政府出臺《魯爾發(fā)展綱要》，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開始了魯爾的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

轉(zhuǎn)型初期（20世紀50～60年代），政府通過以法律形式頒布產(chǎn)業(yè)調(diào)整方案，實施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，加強企業(yè)的集中化、合理化，以保護煤炭、鋼鐵這兩大具有重要戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)。在政策的引導(dǎo)下，煤、鋼工業(yè)部門通過關(guān)停并轉(zhuǎn)提高了機械化水平，同時技術(shù)更新取得一定成效。然而，財政補貼導(dǎo)致市場信號的扭曲，沒能阻止魯爾區(qū)的衰落。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)時期（20世紀70年代），1979年聯(lián)邦政府制定了《1980-1984年魯爾行動計劃》，開始轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，改造傳統(tǒng)工業(yè)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展改變了單一的煤鋼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型發(fā)展成效初顯。因地制宜產(chǎn)業(yè)多樣化時期（20世紀80～90年代），1987年，州政府啟動“煤炭與鋼鐵地區(qū)的未來動意”“北萊茵—威斯特法倫未來動意”，強調(diào)結(jié)合不同地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展各具特色的產(chǎn)業(yè)以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化。信息化、網(wǎng)絡(luò)化、集群化的推動下魯爾區(qū)逐漸朝著既有傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)、又有新興產(chǎn)業(yè)增長點的產(chǎn)業(yè)多樣化方向發(fā)展。

縱觀整個魯爾轉(zhuǎn)型進程，政府的產(chǎn)業(yè)政策一直發(fā)揮著重要的作用，然而不同階段其側(cè)重又有不同。轉(zhuǎn)型初期，主要是政府主導(dǎo)，自上而下，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃表現(xiàn)出一定的路徑依賴，沒有充分認識到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，政府的大量補貼又進一步扭曲了市場信號，同時既得利益集團不愿放手現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及可觀的既得收益，使得新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展舉步維艱。發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)時期，政府仍然發(fā)揮主要作用，此時的產(chǎn)業(yè)政策開始結(jié)合企業(yè)意愿。傳統(tǒng)的大型工業(yè)企業(yè)在認識到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的必要性之后，開始主動投資與科技、服務(wù)、環(huán)境等相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，積極促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化。政府則遵循市場信號，通過低息貸款、稅收減免等政策積極引進新興產(chǎn)業(yè)。此時的產(chǎn)業(yè)政策激發(fā)出更多的經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，轉(zhuǎn)型發(fā)展初現(xiàn)成效。因地制宜產(chǎn)業(yè)多樣化時期，受益于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，此時產(chǎn)業(yè)政策著力于促進技術(shù)創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化。資料顯示，1996年政府給予魯爾區(qū)煤炭業(yè)的補貼為104億馬克，2002年下降到36億歐元，2005年更是下降到27億歐元。政府的補貼主要傾向于高科技企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)等。1990年，為分散化區(qū)域結(jié)構(gòu)政策，北威州政府組織工會、社會工作組織、經(jīng)濟聯(lián)合會等參與政策規(guī)劃，充分發(fā)揮了各經(jīng)濟主體的積極性也使得政策認可度提高，同時，政府給予了企業(yè)更多的自主權(quán)。在技術(shù)、市場、人才等內(nèi)生動力的推動下，逐漸擺脫了資源束縛，實現(xiàn)了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

5 產(chǎn)業(yè)政策如何有效發(fā)揮作用

從上述經(jīng)驗中，不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策作用的有效發(fā)揮需要結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，政策的制定如果可以順應(yīng)當前及未來一段時間經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，一般會助力產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，當然政策實施的過程需要法律規(guī)范及職能部門的監(jiān)督以防止權(quán)力尋租的發(fā)生。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，基礎(chǔ)科研、科研成果轉(zhuǎn)化、市場化、產(chǎn)業(yè)擴張等，往往周期很長，不同階段需要產(chǎn)業(yè)政策靈活變動，需要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)化。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，大量基礎(chǔ)科研的進行需要政府補貼，也需要政府補貼以吸引企業(yè)進入，同時推動企業(yè)、高校、政府組建科研中心，實現(xiàn)產(chǎn)學研的結(jié)合為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供智力支持同時構(gòu)建市場化基礎(chǔ)。然而，需要注意的是，這一階段產(chǎn)業(yè)政策的制定需要高度前瞻性，因此，除關(guān)系國計民生及具有重大戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)外，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)現(xiàn)更應(yīng)依賴于市場信號，產(chǎn)業(yè)政策的制定應(yīng)關(guān)注到企業(yè)意愿，順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢。產(chǎn)業(yè)推廣階段，應(yīng)著力構(gòu)建良好的市場秩序。通過知識產(chǎn)權(quán)保護、產(chǎn)品標準、質(zhì)量控制、行業(yè)監(jiān)管等維護市場有序競爭。產(chǎn)業(yè)市場化階段，此時應(yīng)盡量減少政府對市場的干預(yù)讓市場機制發(fā)揮作用。政策重點在于需求培育、品牌建設(shè)，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，同時需要避免因政策導(dǎo)向?qū)е碌漠a(chǎn)品同質(zhì)，及時捕捉市場信息以動態(tài)化產(chǎn)業(yè)政策，提倡原始創(chuàng)新，激發(fā)市場主體活力，從本質(zhì)上提高經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。

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