■ 徐桂娟

黨的十九大報(bào)告提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把這個(gè)戰(zhàn)略莊嚴(yán)地寫進(jìn)黨章。這是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的主旋律，關(guān)系著整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，厘清農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系，實(shí)踐農(nóng)地“三權(quán)分置”，仍然是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心問題，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺的現(xiàn)實(shí)要求與重要任務(wù)。結(jié)合松江區(qū)農(nóng)地“三權(quán)分置”的一些探索，就當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，創(chuàng)新實(shí)踐農(nóng)地“三權(quán)分置”做以下認(rèn)識(shí)與思考。

一、當(dāng)前松江區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本情況

松江區(qū)自2007年起探索發(fā)展規(guī)模在100－150畝的家庭農(nóng)場(chǎng)。經(jīng)過近10多年的努力，至2018年末，全區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展共906戶，經(jīng)營(yíng)面積13.8萬畝、占糧食生產(chǎn)面積的95%，戶均經(jīng)營(yíng)面積152畝，承包期5年及以上的占家庭農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的83.7%；家庭農(nóng)場(chǎng)主平均年齡48歲。全部家庭農(nóng)場(chǎng)中，種養(yǎng)結(jié)合家庭農(nóng)場(chǎng)91戶、機(jī)農(nóng)一體家庭農(nóng)場(chǎng)672戶，機(jī)農(nóng)一體服務(wù)覆蓋率為90.4%。2018年，全區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)水稻平均畝產(chǎn)585公斤，戶均年收入13.8萬元。發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，取得了生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收、生態(tài)改善、耕地保護(hù)的良好成效，家庭農(nóng)場(chǎng)模式也成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的典型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式。

但是回顧過去，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，探索發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)之前，隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展，松江農(nóng)業(yè)也一度面臨著邊緣化的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：工業(yè)化、城市化步子不斷加快，大量土地用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民就業(yè)門路拓寬，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，非農(nóng)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入。同時(shí)，物價(jià)上漲、糧價(jià)偏低，而農(nóng)業(yè)稅、村提留、公積金、公益金、管理費(fèi)分?jǐn)?，再加上耕作費(fèi)用，種子、化肥、農(nóng)藥等成本，種田效益十分低下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革紅利釋放盡了。這在1998年第二輪延包時(shí)充分反映出來，農(nóng)民紛紛放棄土地。仍然承包土地的農(nóng)戶也是粗放經(jīng)營(yíng)，有的出租給外來農(nóng)民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平出現(xiàn)倒退。地方領(lǐng)導(dǎo)精力傾注在工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)上，農(nóng)村基層干部由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)考核的壓力也紛紛招商引資，農(nóng)田變?yōu)樨?fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)被邊緣化了。農(nóng)田出現(xiàn)了這幾種情況：一是農(nóng)民承包土地變相為農(nóng)民私有。要出租給誰就給誰，只要租金高，不管種什么。村委會(huì)睜一只眼閉一只眼，表現(xiàn)出無奈。二是農(nóng)民放棄延包的土地與村機(jī)動(dòng)田。農(nóng)田出租用于種苗木、草皮（城市化需求），有的挖魚塘，成為后來農(nóng)業(yè)發(fā)展的后遺癥。三是農(nóng)田茬口不能連片，影響機(jī)械耕作與農(nóng)田水利排灌。農(nóng)村到處是不規(guī)范種植養(yǎng)殖，大量外來農(nóng)民圈地搭柵養(yǎng)鴨，可以說農(nóng)村村邊田頭一片狼藉。因此，在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)業(yè)如何打破小農(nóng)格局，抓住勞力大量轉(zhuǎn)移機(jī)遇，實(shí)踐農(nóng)地“三權(quán)分置”，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展，這是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)興旺需要思考和探索的問題。

二、松江區(qū)農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)踐

上海市松江區(qū)近年來在探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展糧食家庭農(nóng)場(chǎng)的實(shí)踐中，深刻認(rèn)識(shí)和切身體會(huì)到在農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的條件下，實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，順應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村新情況與發(fā)展趨勢(shì)，穩(wěn)定了土地集體所有制，確保了農(nóng)戶家庭承包權(quán)益，優(yōu)化了土地資源配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)新經(jīng)營(yíng)主體形成，加快推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展。從2007年起，松江探索實(shí)踐100－150畝規(guī)模糧食家庭農(nóng)場(chǎng)。同時(shí)，又要使兼業(yè)者自愿流出土地，讓承包土地不再是兼業(yè)農(nóng)民的生產(chǎn)資料、生活資料，但仍是他們的財(cái)富，解決農(nóng)民就業(yè)，解決農(nóng)民保障。松江在家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展實(shí)踐中，通過確保承包戶利益、增加老年農(nóng)民退養(yǎng)金等方式，加快了土地流轉(zhuǎn)，到目前松江農(nóng)地流轉(zhuǎn)率已達(dá)99%以上。家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)期從開始的一二年到現(xiàn)在5年以上近70%、有20%左右優(yōu)秀年輕經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)在10年以上。糧食生產(chǎn)從播種到糧食入庫(kù)全程機(jī)械化，這里農(nóng)民基本職業(yè)化，50歲以下農(nóng)民絕大多數(shù)會(huì)使用各種農(nóng)業(yè)機(jī)械，一支收入體面的現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍已經(jīng)形成。松江在家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展過程中逐步探索三者間的關(guān)系，并在實(shí)踐中不斷完善。

所有權(quán)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，體現(xiàn)在守土有責(zé)、保護(hù)耕田、優(yōu)化土地資源配置、決定土地流向。村集體所有權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中具體表現(xiàn)在：一是方案制定與發(fā)布，根據(jù)本村實(shí)際情況制定家庭農(nóng)場(chǎng)戶數(shù)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)者條件。二是根據(jù)農(nóng)戶申請(qǐng)，村委會(huì)審核并公示，經(jīng)村委組織老黨員、老隊(duì)長(zhǎng)、村民代表對(duì)申請(qǐng)者審定并票決，按得票數(shù)確定經(jīng)營(yíng)者人選，再簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。所有方案制定審核都是由村民代表民主商定或票決通過。三是根據(jù)土地流轉(zhuǎn)合同與家庭農(nóng)場(chǎng)準(zhǔn)入要求，收取土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，監(jiān)督農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者，如遇土地轉(zhuǎn)包、損壞耕田、違反農(nóng)產(chǎn)品安全等情形，終止流轉(zhuǎn)收回土地，行使所有者權(quán)利。

承包權(quán)歸農(nóng)戶，具體體現(xiàn)在：一是有權(quán)申請(qǐng)取得土地流轉(zhuǎn)權(quán)，本集體成員優(yōu)先取得流轉(zhuǎn)權(quán)。二是按土地流轉(zhuǎn)面積收取土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，按每畝500斤稻谷市場(chǎng)價(jià)格，糧食漲價(jià)流轉(zhuǎn)費(fèi)提高，減價(jià)流轉(zhuǎn)費(fèi)下降。三是有知情權(quán)，本集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)情況、流轉(zhuǎn)費(fèi)可到村委土地管理平臺(tái)上查詢，同時(shí)部分農(nóng)戶被推薦為村民代表的，可參與所有的決策表決過程。

經(jīng)營(yíng)權(quán)歸家庭農(nóng)場(chǎng)主，具體體現(xiàn)在：經(jīng)營(yíng)者必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)所得土地的權(quán)利，按照村集體經(jīng)濟(jì)組織要求取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，一是按照合同期內(nèi)經(jīng)營(yíng)土地，村與承包戶不得隨意收回土地。二是有權(quán)取得政府對(duì)糧食生產(chǎn)的各種補(bǔ)貼和服務(wù)。三是經(jīng)營(yíng)好的家庭農(nóng)場(chǎng)到期之后有優(yōu)先繼續(xù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)子女可繼承經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)也鼓勵(lì)優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)者到退休年齡后子承父業(yè)。四是經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)根據(jù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模大小可出于生產(chǎn)需要到本區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行貸款。

村與村民代表代表土地所有者對(duì)土地進(jìn)行處置，承包戶是土地集體所有的具體擁有者，在集體的土地中擁有幾畝幾分十分清晰，承包戶進(jìn)城搞二、三產(chǎn)業(yè)或在農(nóng)村從事他業(yè)，把土地流轉(zhuǎn)給村集體，村保證承包戶的土地收益，不與土地流入者發(fā)生關(guān)系，同時(shí)承包者有知情權(quán)、有參與決策權(quán)。

經(jīng)營(yíng)者也可安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不用與所有的土地承包戶打交道，土地流入轉(zhuǎn)出、田租交付，價(jià)格都由村統(tǒng)一操作，村也把這個(gè)來龍去脈的數(shù)字與過程公示給廣大村民。三者權(quán)利義務(wù)界定清楚，互相關(guān)系理順后，集體的代表——村委的責(zé)任更重，承包戶可離土離鄉(xiāng)不離財(cái)產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)者與承包者的糾紛沒有了，經(jīng)營(yíng)者隊(duì)伍穩(wěn)定了、素質(zhì)提高了。

三、關(guān)于實(shí)踐農(nóng)地“三權(quán)分置”的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

2016年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，對(duì)健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、加快我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度正式予以法制化確立，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承保責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。實(shí)踐農(nóng)地“三權(quán)分置”，落實(shí)農(nóng)地集體所有權(quán)、保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)、穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，重點(diǎn)要把握并認(rèn)識(shí)以下幾個(gè)重點(diǎn)：

（一）經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定依賴于離土農(nóng)民就業(yè)生活的穩(wěn)定

進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)生活穩(wěn)定了，生活保障不依賴承包田了，留在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)農(nóng)田人的生產(chǎn)生活才會(huì)穩(wěn)定。工業(yè)化、城市化使農(nóng)村勞力有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民可離土離鄉(xiāng)過上富足生活，土地有了可規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)的空間。從土地上轉(zhuǎn)移的農(nóng)民就業(yè)穩(wěn)定，社會(huì)保障問題解決，集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬（土地、資產(chǎn)）明晰，使農(nóng)民可以安心進(jìn)城入鎮(zhèn)生活。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化前提是通過工業(yè)化、城市化解決了大量農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，要使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可持續(xù)，必須要使農(nóng)民從農(nóng)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)移、從農(nóng)村居住轉(zhuǎn)移，使他們進(jìn)城入鎮(zhèn)安居樂業(yè)。在土地集體所有制的情況下，城市化不能逆轉(zhuǎn)，不要使大批農(nóng)民返鄉(xiāng)，這是穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)的根本。

（二）“三權(quán)分置”使集體所有制下農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)有了更多選擇

農(nóng)地確權(quán)后，集體所有產(chǎn)權(quán)更加清晰，清晰到每戶多少田，農(nóng)戶承包的是在集體中屬于自己的份額，承包后經(jīng)營(yíng)權(quán)自己可以處置、可以自耕、可以流轉(zhuǎn)。對(duì)于已在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的廣大承包戶來說，選擇在有償?shù)那疤嵯铝鬓D(zhuǎn)是非常樂意的，種田畢竟是辛苦的。承包權(quán)從法律從利益上得到保證，土地作為承包者財(cái)產(chǎn)，不受其身份工作生活變化而影響，既解放了農(nóng)民，更解放了生產(chǎn)力，所以產(chǎn)權(quán)清晰是承包戶的定心丸。在產(chǎn)權(quán)清晰、利益確保的前提下，優(yōu)化農(nóng)地資源、配置發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)才有可能，經(jīng)營(yíng)權(quán)也會(huì)穩(wěn)定。改革是解決生產(chǎn)力的根本，產(chǎn)權(quán)明晰是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

（三）經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)、承包權(quán)中獨(dú)立出來使農(nóng)村勞動(dòng)力再一次明細(xì)分工

農(nóng)民可專業(yè)，農(nóng)業(yè)可以成為職業(yè)且是體面的職業(yè)，有種田能力的農(nóng)戶在耕作自己的承包田外還可租賃本集體其他成員的承包田，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，取得規(guī)模效益。把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中分離出來并加以保護(hù)，有利于現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍形成。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力可持續(xù)很重要的是職業(yè)化隊(duì)伍的可持續(xù)，經(jīng)營(yíng)期越長(zhǎng)，隊(duì)伍越穩(wěn)定，隊(duì)伍越穩(wěn)定，職業(yè)素質(zhì)越高。職業(yè)農(nóng)民的形成，擁有穩(wěn)定而長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)權(quán)是關(guān)鍵，而農(nóng)業(yè)作為一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定與發(fā)展職業(yè)農(nóng)民是關(guān)鍵。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)并“三權(quán)分置”后，村級(jí)組織作為集體所有權(quán)的代表，更要加強(qiáng)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，更加注重民主管理與公平公正

經(jīng)營(yíng)者作為新主體，如何從政策上鼓勵(lì)、從法律上保護(hù)，并把職業(yè)農(nóng)民組織起來建立自身協(xié)會(huì)，提高自己、保護(hù)自己，不使農(nóng)民再成一盤散沙，對(duì)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)十分必要。同時(shí)對(duì)三者之間可能出現(xiàn)的新情況新問題、可能產(chǎn)生的法律糾紛予以研究。

綜上所述，順應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村新形勢(shì)，把握鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)振興新要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，需要積極創(chuàng)新與實(shí)踐農(nóng)地“三權(quán)分置”，妥善處理好集體、承包戶、經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，使他們各歸其位、各有權(quán)屬，才能各司其職、各盡其能，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕才會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。