胥大偉

4月8日，國家發(fā)改委公布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，其中提到穩(wěn)步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設市。推動經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革擴面提質(zhì)增效，解決法律授權、財政體制、人員編制統(tǒng)籌使用等問題。

“沉寂”多年一直未有實質(zhì)性推動的鎮(zhèn)改市，又一次被推至政策的“風口”上。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵認為，鎮(zhèn)改市是個大趨勢，改革的方向已明確，未來將會放開設市，而打開這個閘口，將使更多具有條件的城市擁有更好的發(fā)展機會，“釋放壓力、增加權力”。

隨著國家層面相關信號的釋出，鎮(zhèn)改市已處在政策“開閘”的前夜，大幕徐徐拉開。

擴權困境

龍港鎮(zhèn)隸屬浙江省溫州市蒼南縣，地處溫州南部，渾黃的鰲江在這里入海，波濤狀如“巨鰲負山”，鰲江成了分割鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)的天然界限。位于鰲江南岸的龍港鎮(zhèn)，早已崛起成為一個“巨無霸”。

龍港鎮(zhèn)現(xiàn)轄14個社區(qū)、171個行政村、22個居民區(qū)，轄區(qū)面積183.99平方公里，常住人口37.87萬，2018年實現(xiàn)生產(chǎn)總值305億元，財政總收入達24.6億元，已超過中西部一些地級市的經(jīng)濟體量。

在龍港體量“膨脹”的過程中，鎮(zhèn)政府的權力配置與經(jīng)濟社會發(fā)展需求之間矛盾尖銳，突破體制藩籬的呼聲從未間斷。

2016年3月，民建中央曾先后4次赴龍港開展調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，龍港鎮(zhèn)財政收入占蒼南縣50.3%，但可用財力只占11.6%;常住人口占36.7%，但行政事業(yè)單位人員卻只占2.8%。

縱觀龍港鎮(zhèn)的歷史，改革是這座“中國第一座農(nóng)民城”發(fā)展最好的注腳。

1983年，由“水不清，燈不明、路不平”的五個小漁村“拼湊”而成的龍港鎮(zhèn)獲批成立，懷揣3000元辦公經(jīng)費的陳定模成為第一任鎮(zhèn)黨委書記。陳定模說，彼時蒼南縣也剛從平陽縣“分縣而出”，縣城駐地設在靈溪鎮(zhèn)還是龍港鎮(zhèn)，曾有過一番爭論，并引起上級關注。蒼南縣為了安撫雙方矛盾，決定在龍港設一個經(jīng)濟中心，這也為蒼南縣行政和經(jīng)濟中心長期分立埋下伏筆。

陳定?；貞?，建鎮(zhèn)之初，首先碰到的體制障礙就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構，以及嚴格的戶籍管理制度。

1984年，龍港鎮(zhèn)推出了土地有償使用、戶籍管理和民營企業(yè)制度“三大改革”，在全國率先把土地按照地段分為不同等級，作為商品來經(jīng)營，解決城鎮(zhèn)資金問題。同時，鼓勵農(nóng)民進城落戶。

當時，龍港鎮(zhèn)向蒼南縣提出“擴權”的要求，希望獲得與縣里同等的審批權限。最終企業(yè)局、工商局、公安局、計經(jīng)委等八個部門的章歸并為縣計經(jīng)委的一個章，“八顆大印”捆在一起蓋章，讓龍港獲得了極大的自主權，到1990年前后這些權力基本被收回。

從20世紀90年代起，龍港經(jīng)歷了二十多年“強鎮(zhèn)擴權”試驗，縣權“三放三收”。

1995年的小城鎮(zhèn)綜合改革，使得龍港鎮(zhèn)在財政、戶籍管理等7個方面獲得了部分縣級管理權限，但是隨著試點期的結(jié)束，2000年前后大多權力被收回。2009年龍港鎮(zhèn)被列為溫州強鎮(zhèn)擴權試點。這次改革試點，龍港鎮(zhèn)主要是擴充了土地使用權、財政支配權、行政審批權和事務管理權等權限，建立了龍港城鎮(zhèn)綜合管理執(zhí)法大隊、龍港行政審批服務中心等平臺。2011年進行“小城市改革試點”時，依然按照以往的模式下放了一些權力，但隨著領銜助推相關改革的時任溫州市委書記陳德榮的離任，各項計劃也隨即進入停滯期。

龍港鎮(zhèn)委副書記金珍敏表示，龍港鎮(zhèn)前幾輪的擴權改革，鎮(zhèn)里向縣里提出的權力范疇事項都是有針對性的，下放的權力事項很少，這也意味著下放的權限含金量都比較大。2009年，龍港鎮(zhèn)政府原本申請了88項權力，但最終僅下放49項，其中財政、住建、交通等三個部門申請下放的權力有20項，但最終下放僅2項。

鎮(zhèn)級權力擴張，意味著上級部門權力的縮小。在金珍敏看來，之所以在擴權改革中會出現(xiàn)權力的收放反復現(xiàn)象，原因就在于牽涉部門的利益。

此外，龍港鎮(zhèn)前幾輪的擴權改革都是上級政府主導的，“這種擴權改革跟上級政府行政主官很有關系”，在金珍敏看來，上級政府行政主官決策或人事變動都直接影響擴權改革的結(jié)果。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組一位負責人曾在調(diào)研龍港后指出：“看上去，龍港的改革一直在持續(xù)，但每一輪改革，都是原來下放權限回收以后，通過新一輪談判和博弈重新爭取原有權限，結(jié)果是改革在反復中不斷倒退。”

2014年，龍港成為全國第一批國家新型城鎮(zhèn)化兩個鎮(zhèn)級試點之一，開啟了新一輪的擴權改革。金珍敏表示，這一輪的擴權改革下放的權力事項很多，類似安監(jiān)、國土、住建、城市執(zhí)法等“責大、權小”的權力事項被大量下放至鎮(zhèn)級，“現(xiàn)在政務環(huán)境跟過去不一樣，權責一體化之下，權力大意味著責任也重”。

然而對于大量承接下放的縣級權限的龍港鎮(zhèn)而言，卻無法回避沒有行政主體資格的尷尬。

在中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的一份報告里，調(diào)研組提出放權不能從根本上解決龍港發(fā)展中的問題。根據(jù)有關法律法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的分局不具備行政執(zhí)法的主體資格，一旦出現(xiàn)行政訴訟，鎮(zhèn)級分局連應訴資格都沒有。從部門利益角度出發(fā)，為了保證權力運行中不出問題，這成為權力屢屢被上級收回的理由。

面對這份無法回避的“尷尬”，龍港鎮(zhèn)長期采用“二號公章”這項權宜之計?！胺彩欠艡嗍马椛婕翱h級部門，他們會另刻一個公章給鎮(zhèn)里使用?！苯鹫涿艚忉尩?。

事實上，溫州市、浙江省法制辦甚至國家層面都在研究相關事宜，以解決鎮(zhèn)級政府承接縣級權限時，行政主體資格缺失的問題。

2016年12月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)并實施《關于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》，建議省級政府通過類似于權力清單的形式，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權。

金珍敏表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往承接縣級權限，省級層面授權程序復雜、操作不易。“省級授權是單獨針對某一個特大鎮(zhèn)，還是所有鎮(zhèn)。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間大小有別，情況不一，很多問題需要明確?！?h3>難以獨立的財權

如果說特大鎮(zhèn)“擴權”的困境在于缺失法律主體資格的話，那么無法獲得獨立的財權則直接影響著特大鎮(zhèn)在城市建設、公共服務等方面的投入。

在目前的分稅制體制下，按照“一級政府、一級財政”的配置原則，從中央到地方共分為五級財政，財政權力逐層上移，中央擁有最大的財政權力。

當前，鎮(zhèn)級政府財政體制為“鄉(xiāng)財縣管”，即當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)收入上交縣里，由縣政府按照地方預算下?lián)苜Y金。以龍港鎮(zhèn)為例，由于沒有獨立財權，龍港鎮(zhèn)稅收收入都要先上交到縣里，然后由縣里統(tǒng)籌安排。

龍港鎮(zhèn)財政局相關負責人坦言，由于龍港屬于“小馬拉大車”，人口多、建設項目多、項目體量大、財政資金投入大，僅去年投入到棚改的資金就達15億元。另外，小城鎮(zhèn)的財政支出相當一部分需要用于一般公共服務。特大鎮(zhèn)在集聚大量人口的同時，也放大了公共服務供不應求、鎮(zhèn)級政府權責不對稱的窘境，加之這些特大鎮(zhèn)并非縣域行政中心，從縣里所獲支持有限。

對于像龍港這樣的特大鎮(zhèn)來說，受制于鎮(zhèn)級體制，特別是在治安、交通等方面的公共管理人員嚴重不足，需要大量外聘人員來填充行政事業(yè)編制人員的缺口。龍港鎮(zhèn)交管部門發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前龍港鎮(zhèn)擁有近200條馬路，卻只有31名在編交警，為了紓解壓力，龍港鎮(zhèn)外聘97名協(xié)輔警、購買社會服務人員60人。這些費用均由鎮(zhèn)本級財政來承擔。

龍港鎮(zhèn)財政局上述負責人表示，龍港鎮(zhèn)財政主要收入來源為土地出讓金，城市建設需要很多的資金支付，而土地出讓金畢竟有限，縣里核給鎮(zhèn)里的只相當于行政事業(yè)的公用經(jīng)費，縣里安排預算的時候，往往不加考慮，這使得相關項目支出往往需要鎮(zhèn)里自籌資金解決，造成資金缺口大。該負責人透露，每年的資金缺口至少有好幾個億。

中國社科院城市經(jīng)濟室副主任劉治彥表示，特大鎮(zhèn)的發(fā)展需要獨立財權來配套，擁有財權意味著特大鎮(zhèn)能夠在公共設施、基礎設施、公共服務等方面持續(xù)投入，真正按照城市標準來建設。

李鐵認為，特大鎮(zhèn)沒有財權，嚴重影響了這些城鎮(zhèn)自身的決策和基礎設施建設等各個方面的發(fā)展?！吧霞壵昧诉@筆錢并沒有把這些錢投入到這個鎮(zhèn)去使用，而是用于縣里發(fā)展和自己的城市建設，等于拿他們的錢來蓋我家的房子?！庇浾咴谏n南縣走訪發(fā)現(xiàn)，縣政府駐地靈溪鎮(zhèn)的城市規(guī)劃、交通等基礎設施水平，要明顯好于擁擠的龍港鎮(zhèn)老城區(qū)。

其實，在前幾輪的擴權改革中，龍港鎮(zhèn)曾試圖建立自己的獨立財權。

1996年，龍港鎮(zhèn)建立起了自己的鎮(zhèn)級金庫，然而到了2000年，鎮(zhèn)級金庫停止運行。此后，龍港鎮(zhèn)多次想恢復鎮(zhèn)級金庫，卻一直未能成功。

金珍敏表示，龍港建立自己的鎮(zhèn)級金庫，目的就是為了擁有財政的獨立主動權，“讓留存部分可以進庫，留下來給龍港鎮(zhèn)自己用”。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組的相關報告指出，試點鎮(zhèn)創(chuàng)新建立的“財政結(jié)算體制”實質(zhì)上只是與上級財政的結(jié)算體制，不是真正意義上的一級財政。報告建議可設立金庫的一級財政體制，加大稅費支持力度，土地出讓凈收益市、縣（市、區(qū)）留成部分和城鎮(zhèn)基礎設施配套費，全額返還，并設立小城市培育試點專項資金。

模式之爭

龍港鎮(zhèn)謀求建市的夙愿持續(xù)了二十多年。首任黨委書記陳定?；貞洠缭?988年，他就提出將龍港周邊幾個鎮(zhèn)區(qū)進行重組，謀劃成立三江市，但縣、市阻力很大。

到了90年代初，龍港鎮(zhèn)快速發(fā)展所帶來的人口和經(jīng)濟規(guī)模，已讓當時的鎮(zhèn)級行政管理捉襟見肘。1996年，卸任多年的陳定模領著一幫退休干部成立協(xié)會，力促龍港建市。在溫州市領導的直接干預下，協(xié)會被迫解散。對此，浙江省有關領導在當時給予的反饋是：龍港現(xiàn)在不宜建市，建市要水到渠成。

2010年2月22日，時任浙江省溫州市委書記邵占維在強鎮(zhèn)黨委書記座談會上提出，要“把樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)這5個試點強鎮(zhèn)建設成為鎮(zhèn)級市”。鎮(zhèn)改市正式寫入溫州官方文件。

2012年12月25日，時任浙江省發(fā)改委主任孫景淼在“浙江省發(fā)展和改革工作會議”上，明確提出要“開展撤鎮(zhèn)設市的制度和路徑研究”。

2014年7月，國家發(fā)改委、財政部等n個部委聯(lián)合下發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點通知，要求選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)，開展新型設市模式試點工作。

此后，龍港建市的呼聲逐漸高漲。

多輪的擴權改革也讓龍港鎮(zhèn)意識到，只有改變自身鎮(zhèn)級建制身份，才能沖破體制的束縛。因此，龍港鎮(zhèn)新一輪試點目標直指鎮(zhèn)改市。

但阻力仍在，鎮(zhèn)改市的推進難言順暢。

盤古智庫理事長易鵬表示，鎮(zhèn)改市推動難，核心問題是利益的博弈，“鎮(zhèn)的上級單位，還是不愿意看到自己的下級管轄的范圍有太多的權力”。

李鐵認為特大鎮(zhèn)設市的設想難以落實有多重原因，首先是需要解決利益分配問題，其次是來自各部門的阻力。在李鐵看來，鎮(zhèn)改市涉及兩類大問題，第一個是行政區(qū)劃的調(diào)整，第二個是機構編制和人員開支問題。

此外，圍繞鎮(zhèn)改市，仍有不少空白地帶亟待填補。

就設市標準而言，早在1986年，國家就對鎮(zhèn)改市提出過標準界定。中央黨校馬克思主義學院院長張占斌曾撰文指出，從國家民政部撤鎮(zhèn)設市2014年征求意見稿來看，設市指標選擇大多還停留在90年代設市標準之中。這些指標，一些較為過時，一些可操作性較差。他建議以城鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模為人口指標、以鎮(zhèn)財政一般預收入為經(jīng)濟發(fā)展指標、以教育和醫(yī)療作為公共服務能力指標來進行鎮(zhèn)改市的指標框定。

然而對于鎮(zhèn)改市應選擇何種模式，是鎮(zhèn)級市，還是縣級市，目前學界仍有爭論。

一些學者提出“縣下設市”，好處是對母體縣的影響比較小，有利于縣的穩(wěn)定，避免切塊設市引發(fā)的利益分割問題，同時也與世界上多數(shù)國家和地區(qū)的設市模式相對應。但需要解決縣轄市體制的法律依據(jù)問題，包括憲法的相關條文和其他法律法規(guī)的修改。

另一個方案是特大鎮(zhèn)單獨設立縣級市。從現(xiàn)行的行政管理體制上而言，相比于“縣下設市”，特大鎮(zhèn)單獨設立縣級市意味著更高的級別、更大的執(zhí)法權限、更多的土地指標，建設用地指標可從省一級直接下達，同時還可擁有獨立的財權。

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究課題組曾提出鎮(zhèn)改市“省轄縣管”方案，即明確新設市由省政府管轄;省政府可委托原所在縣對特大鎮(zhèn)新設市進行代管。在此模式中縣一級作為上層代管政府，主要負責跨區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通設施等重大基礎建設;新生城市作為省轄的一級政府，在行政審批、行政執(zhí)法主體資格上被破格賦予縣級權限，可自主制定政策、項目申報和向上級政府申請資金補助，自行實施行政管理、行政審批、行政執(zhí)法。

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱表示，跟國外的城市定義不同，中國的“市”賦予了很重要的一個行政功能，把市和行政級別緊密結(jié)合在一起，“縣下設市”不符合實際。

汪玉凱認為可以將設市的標準制定和審批的權限下放至省級。“非常多的權限，放到中央層級，這些審批周期長，影響一些地方實際的發(fā)展，省級審批可以改善這一現(xiàn)狀，這將更有利于鎮(zhèn)改市的推動?！蓖粲駝P說。

盤古智庫理事長易鵬認為，“縣下設市”意義不大，這會導致鎮(zhèn)改市工作推進緩慢，目前各地比較務實的做法是強鎮(zhèn)擴權。易鵬表示，鎮(zhèn)改市是新興事物，城市什么級別不重要，關鍵得看有多少權力。

在李鐵看來，特大鎮(zhèn)單獨設立縣級市，它和縣里的關系如何來處理是一個比較大的難題，而“縣下設市”，則會使原先相對簡單的行政管理體制變得更為復雜。鎮(zhèn)改市看似容易，但實際上是一個非常大的改革難題，牽一發(fā)而動全身，需要中央在一定的時機內(nèi)統(tǒng)籌通盤地去研究解決這類問題。

有學者對鎮(zhèn)改市表示異議。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞表示，建制鎮(zhèn)“長大了”就想“分家”，這種做法不可取。他認為鎮(zhèn)一級并不具備縣一級的資源配置空間，鎮(zhèn)改市需要給它擴大行政邊界，“這會把所在縣的經(jīng)濟中心給挖出去，對所在縣的負面效應非常大”。

據(jù)悉，今年龍港撤鎮(zhèn)設市申報工作已進入國家層面審核審批階段，但具體采用哪種模式仍不明確。

蒼南縣政府此前透露，龍港鎮(zhèn)已達到設立縣級市的要求，具備撤鎮(zhèn)設市的條件，溫州市政府正按照要求逐級申報龍港撤鎮(zhèn)設市。龍港鎮(zhèn)政府相關人士亦證實，龍港鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設市后將直接升格為縣級市，由浙江省直轄溫州市代管，與蒼南縣平級。

“開閘”前夜

目前，龍港鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設市只差臨門一腳了。龍港在這方面的探索經(jīng)驗開始受到更多的關注。

2014年12月龍港獲批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，龍港鎮(zhèn)政府相關人士透露，龍港積極爭取參與此輪試點的目的就是旨在破解特大鎮(zhèn)體制桎梏，為鎮(zhèn)改市探路。

龍港鎮(zhèn)的目標是通過3年時間，探索建立職能分工合理、行政層級優(yōu)化、管理機構精簡、行政成本降低、行政效能提高、公共服務改善、治理能力提升的新型設市模式，為全國提供可復制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

試點的主要任務包括厘清政府、市場和社會職能分工，明確縣級單列管理基本定位，按照城市發(fā)展要求合理下放權力，加快推行大部門制，完善社區(qū)服務與治理，調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構和編制，壓縮行政成本，探索多元化公共服務供給模式，建立完善城鎮(zhèn)治理體系，配套推進城鎮(zhèn)化相關制度改革。

金珍敏介紹，通過大部制改革，龍港將原有的12個內(nèi)設機構、11個事業(yè)單位和縣派駐部門中的住建分局、國土分局、水利分局等18個單位進行合并，組建15個大部門機構。

蒼南縣則將涉及27個縣部門、1575項縣級權限事項下放給龍港鎮(zhèn)，并將下放給龍港的18個縣派駐部門300多名行政事業(yè)人員按成建制劃轉(zhuǎn)給龍港鎮(zhèn)管理。同時建立“市管社區(qū)”的體制，整合成立14個新型社區(qū)，將政府行政審批和公共服務延伸至社區(qū)，并將600多項行政執(zhí)法職能納入城市管理與綜合行政執(zhí)法局，實行綜合執(zhí)法。

通過推行橫向大部制改革，龍港將機關機構數(shù)，從41個減為15個，人員從實有的1175名減少到初步核定人員編制730名。改革伴隨著的是行政成本的降低，龍港鎮(zhèn)戶籍人口是溫州洞頭區(qū)的兩倍，與溫州市泰順、文成兩縣相當，經(jīng)濟總量超過洞頭、泰順、文成三個區(qū)縣的總和。洞頭區(qū)現(xiàn)有行政事業(yè)人員36D0多人，泰順縣現(xiàn)有行政事業(yè)人員8200多人，文成縣行政事業(yè)人員7200多人，而龍港鎮(zhèn)大部制改革后，行政事業(yè)人員不到1000人。

長期以來，針對鎮(zhèn)改市是否會擴充政府機構設置，拉大政府框架，加大城鎮(zhèn)化成本一直存在爭議。

中國小城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)化研究專家喬潤令認為：“從中央的角度來說，特大鎮(zhèn)如果設市，其所擔心的一個問題就是吃皇糧的行政人員和機構迅速膨脹。”這也是導致過往特大鎮(zhèn)設市推進緩慢的原因之一。

全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻曾表示，特大鎮(zhèn)改市最敏感的問題是行政成本。他建議在管理體制上面，通過橫向的大部制和縱向的扁平化，來降低行政成本。

多位學者建議，在鎮(zhèn)改市試點過程中，可以按照簡化行政機構原則設市，并推動政府向社會力量購買公共服務。

陳定模這樣描述他設想的龍港撤鎮(zhèn)設市模式：“首先四套班子得有，但人大政協(xié)只設工作組，市領導交叉任職。其次取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級;提倡‘小政府和大社會，政府放開的事可以讓社會組織來做。”

多位龍港鎮(zhèn)政府人士透露，未來撤鎮(zhèn)設市后的龍港，一定是實施大部制，機構和人員編制高度精簡，并且“一竿子插到底”，不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，由市直管村居。

辜勝阻亦曾強調(diào)，地方要有序推進特大鎮(zhèn)改市，特大鎮(zhèn)設市一定要根據(jù)特大鎮(zhèn)自身的條件以及功能定位來綜合考慮是否設市，要依靠市場的力量，政府起的是引導作用。