徐國(guó)沖 陳澤鵬

摘? 要： 隨著市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的深入，許多地方政府在整合工商、食藥、質(zhì)檢等資源的基礎(chǔ)上組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局以統(tǒng)籌監(jiān)管環(huán)節(jié)，嘗試探尋有效監(jiān)管的新出路。以O(shè)ECD框架為基礎(chǔ)，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管職能和監(jiān)管政策三大維度出發(fā)并借鑒已有研究，嘗試建構(gòu)適用于我國(guó)地方市場(chǎng)監(jiān)督管理局等監(jiān)管部門(mén)的能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并使用這一體系對(duì)2016年X市六區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的監(jiān)管能力進(jìn)行分級(jí)定性評(píng)估與比較。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)管能力;市場(chǎng)監(jiān)督管理局;能力評(píng)估

中圖分類(lèi)號(hào)： F713.5? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3176（2019）01-101-（11）

20世紀(jì)以來(lái)，人們愈發(fā)認(rèn)識(shí)到一個(gè)國(guó)家的發(fā)展水平如何在很大程度上依賴(lài)于政府優(yōu)劣，而影響政府優(yōu)劣的一大關(guān)鍵因素就是政府能力水平的高低。1997年，世界銀行在世界發(fā)展報(bào)告中詳細(xì)闡明了提高政府能力的必要性[1]。在政府扮演重要角色的當(dāng)代中國(guó)，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)之后，作為政府能力提升不可或缺的要素之一，監(jiān)管能力建設(shè)自然而然地受到廣泛重視和關(guān)注。為深化監(jiān)管體制改革，解決監(jiān)管過(guò)程中監(jiān)管主體混亂、執(zhí)法環(huán)節(jié)交叉、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，從2014年開(kāi)始，許多地方政府在整合工商、食藥、質(zhì)檢等資源的基礎(chǔ)上開(kāi)始組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局以統(tǒng)籌監(jiān)管環(huán)節(jié)，推進(jìn)綜合執(zhí)法。在此背景下，本文嘗試構(gòu)建和完善適用于地方（城市政府）市場(chǎng)監(jiān)督管理局的監(jiān)管能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并選取X市六區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局作為研究對(duì)象，對(duì)其監(jiān)管能力進(jìn)行測(cè)量與比較。

一、概念界定與研究現(xiàn)狀

1.概念界定

政府能力是一個(gè)政府在實(shí)現(xiàn)其自身職能、從事某項(xiàng)活動(dòng)過(guò)程中所擁有的資源和能量[2]。Mann在《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》中將政府能力分成了專(zhuān)斷性能力和基礎(chǔ)性能力兩類(lèi)[2]，學(xué)者王紹光在此基礎(chǔ)上又將基礎(chǔ)性政府能力細(xì)分為強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)和再分配、吸納整合等[4]。作為政府能力必不可少的組成部分，“政府監(jiān)管是指政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下為實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的制約與規(guī)范”[5]，主要由社會(huì)性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管兩方面構(gòu)成。而監(jiān)管能力則是政府監(jiān)管部門(mén)在行使其監(jiān)管職能的過(guò)程中通過(guò)運(yùn)用其所擁有的資源最終達(dá)到其目標(biāo)的有效程度[6]。

2.研究現(xiàn)狀

目前國(guó)際上已有各種測(cè)量政府機(jī)構(gòu)相關(guān)能力的模型與方法。例如，世界銀行就曾提出機(jī)構(gòu)與治理評(píng)價(jià)（Institutional and Governance Reviews）以及國(guó)家政策與機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)（Country Policy and Institutional Assessment）的途徑，被應(yīng)用于觀測(cè)和分析成員國(guó)政府機(jī)構(gòu)相關(guān)能力的薄弱之處并提供改善建議。在國(guó)內(nèi)研究中，眾多學(xué)者也結(jié)合各自的研究方向建立起適用于不同領(lǐng)域的監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系。杜鋼建試圖從界定度、參與度、透明度、強(qiáng)硬度等八個(gè)方面分五個(gè)等級(jí)評(píng)估政府的規(guī)范能力[7];楊松、王廣平等人從資源能力、履職能力和績(jī)效結(jié)果三個(gè)維度和進(jìn)一步細(xì)化的16個(gè)方面構(gòu)建了中國(guó)藥品監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系[8];吳佳惠結(jié)合政府監(jiān)管能力的構(gòu)成要素、影響因素以及外顯形式構(gòu)建了食品監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系[9]。也有學(xué)者在建立模型的基礎(chǔ)上開(kāi)展了監(jiān)管能力評(píng)價(jià)的實(shí)證研究：胡穎廉測(cè)量比較了沿海十個(gè)省級(jí)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力[10];李萬(wàn)新、埃里克從潛在機(jī)構(gòu)能力、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)能力兩方面對(duì)全國(guó)31個(gè)省級(jí)環(huán)保局機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力進(jìn)行排序[11];王力、余蘇珍等人則在縱向上研究了江西省各縣級(jí)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力在2006年至2008年兩年間的變化[12]。

但綜合來(lái)看，關(guān)于我國(guó)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力評(píng)價(jià)研究，尤其是2014年監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革以來(lái)關(guān)于地方市場(chǎng)監(jiān)督管理局的整體監(jiān)管能力評(píng)價(jià)研究還相對(duì)較少，因此本文試圖在目前已有研究的基礎(chǔ)上對(duì)這一領(lǐng)域有所拓展。

二、監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

1995年3月，OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：Organization for Economic Co-operation and Development）理事會(huì)發(fā)布了監(jiān)管能力建設(shè)的第一個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)——《改善政府監(jiān)管質(zhì)量建議》，它為政府監(jiān)管質(zhì)量的評(píng)價(jià)提供了較為系統(tǒng)的框架，是當(dāng)前監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)領(lǐng)域較為成熟的指導(dǎo)性文件。其中提到，監(jiān)管活動(dòng)主要包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管工具和監(jiān)管政策三個(gè)元素[13]。以O(shè)ECD框架為基礎(chǔ)并結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，國(guó)內(nèi)學(xué)者劉鵬、劉志鵬建立起我國(guó)中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的分級(jí)測(cè)量指標(biāo)體系并對(duì)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生與計(jì)劃生育監(jiān)督中心和環(huán)境保護(hù)部三個(gè)部門(mén)進(jìn)行評(píng)估[14]，在進(jìn)一步研究中又將該體系擴(kuò)展應(yīng)用至八個(gè)中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力評(píng)估中[15]，是目前我國(guó)較具代表性的機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系。

但應(yīng)注意到，中國(guó)在政治制度、社會(huì)基礎(chǔ)和政府職能等方面與其他OECD國(guó)家存在一定差異，因此不能全部照搬OECD框架。學(xué)者劉鵬、劉志鵬建立的機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系主要針對(duì)中央部委，而地方基層部門(mén)的組織架構(gòu)、資源狀況和部門(mén)職能等具有更大的限制性和多樣性，因此也不能簡(jiǎn)單套用該指標(biāo)體系。本研究依循OECD提出的“監(jiān)管機(jī)構(gòu)”“監(jiān)管職能”和“監(jiān)管政策”的政府監(jiān)管要素大體框架，并借鑒已有的我國(guó)機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系，充分考慮到地方實(shí)際情況，進(jìn)行適當(dāng)修改，嘗試建構(gòu)適用于我國(guó)地方市場(chǎng)監(jiān)督管理局等監(jiān)管部門(mén)的能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)

OECD認(rèn)為，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)于監(jiān)管政策的實(shí)施具有不可替代的作用。監(jiān)管機(jī)構(gòu)是確保監(jiān)管活動(dòng)得以成功實(shí)施的基礎(chǔ)，其主要分為機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)職能兩個(gè)方面。

一是機(jī)構(gòu)性質(zhì)。組織的權(quán)力資源對(duì)組織的存在和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生影響，是組織重要的資源能力之一[16]。而權(quán)力資源的多寡，與機(jī)構(gòu)性質(zhì)有關(guān)，主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)級(jí)別與監(jiān)管權(quán)力來(lái)源上。OECD認(rèn)為，監(jiān)管取得成效的基本條件之一就是建立接近政府核心層的有力監(jiān)管機(jī)構(gòu)[17]，這意味著機(jī)構(gòu)級(jí)別越高，可獲取的權(quán)力資源越多，其監(jiān)管能力也就越強(qiáng)。同樣地，權(quán)力由更高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)授予，該監(jiān)管機(jī)構(gòu)在本地區(qū)開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)受同級(jí)部門(mén)的干預(yù)就較少，自主性也就更大，因此權(quán)力來(lái)源也將影響到監(jiān)管能力的強(qiáng)弱。而另一方面，基層機(jī)構(gòu)作為政策自上而下落實(shí)的關(guān)鍵一環(huán)，能夠直接影響到監(jiān)管的覆蓋范圍與執(zhí)行效果。組織能力有潛在與現(xiàn)實(shí)之分，組織的潛在行動(dòng)能力與行政儲(chǔ)備十分相關(guān)[18]。監(jiān)管部門(mén)的下設(shè)基層機(jī)構(gòu)越多，監(jiān)管覆蓋范圍越廣，用于開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)的行政儲(chǔ)備力量也就越大，說(shuō)明其具有較強(qiáng)的潛在監(jiān)管能力。

二是機(jī)構(gòu)職能。大量研究認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的分散是“監(jiān)管失靈”的重要原因。不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行政上獨(dú)立的主體具有不同的目標(biāo)，很難隨時(shí)合作開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)。在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，又容易發(fā)生各監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互推卸責(zé)任的情況。反之，監(jiān)管職能的集中通過(guò)信息、設(shè)施和人員的共享，能夠最大化地利用現(xiàn)有資源，產(chǎn)生規(guī)模效益，減少監(jiān)管的真空地帶[19]。而Harlow和Rawlings認(rèn)為成熟的監(jiān)管應(yīng)由監(jiān)管政策制定、政策監(jiān)督與檢查、政策執(zhí)行與制裁三要素組成[20]，這說(shuō)明監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的混合性對(duì)監(jiān)管能力產(chǎn)生影響。權(quán)力的混合性保障了機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性又使其不易受利益集團(tuán)影響，保障監(jiān)管活動(dòng)的有效性。權(quán)力的混合性體現(xiàn)在其是否具備立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。

2.監(jiān)管工具

為進(jìn)一步提升監(jiān)管質(zhì)量和推動(dòng)監(jiān)管改革，開(kāi)發(fā)和運(yùn)用有效的監(jiān)管工具十分重要。OECD提出，公眾溝通、監(jiān)管替代工具的選擇、行政管理的簡(jiǎn)化是提高政府監(jiān)管質(zhì)量的有效工具[21]。因此在監(jiān)管工具這一維度主要從公眾溝通、監(jiān)管替代工具、行政簡(jiǎn)化等3個(gè)方面衡量。

一是公眾溝通。OECD報(bào)告指出，提高公眾溝通的方式主要包括宣傳監(jiān)管方案、相關(guān)方非正式咨詢(xún)、聽(tīng)證會(huì)的舉辦、專(zhuān)家咨詢(xún)等[22]。結(jié)合近年來(lái)我國(guó)各級(jí)政府依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行信息公開(kāi)的發(fā)展趨勢(shì)，在上述4項(xiàng)的基礎(chǔ)上增加“政府信息公開(kāi)”，共同構(gòu)成公眾溝通的衡量指標(biāo)。

二是監(jiān)管替代工具。當(dāng)前，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟和政府職能的加快轉(zhuǎn)變，在監(jiān)管活動(dòng)中引入使用與傳統(tǒng)型監(jiān)管工具不同的新型監(jiān)管工具是行政執(zhí)法體制改革的一個(gè)重要特征。較為常用的監(jiān)管替代工具主要有經(jīng)濟(jì)、信息、合作等手段[23]。經(jīng)濟(jì)手段是當(dāng)代政府治理與政策執(zhí)行中廣泛運(yùn)用的一類(lèi)工具，主要形式有合同工具、價(jià)格、稅收和特許經(jīng)營(yíng)等[24];信息手段與傳統(tǒng)工具相比具有推進(jìn)公平交易、促進(jìn)交易主體自律以及低成本等優(yōu)勢(shì)[25]，合理使用信息手段將有助于提升監(jiān)管效果;合作監(jiān)管是指政府與企業(yè)等其他組織在分工合作的基礎(chǔ)上共同執(zhí)行監(jiān)管政策，較傳統(tǒng)政府監(jiān)管而言更具多元化與網(wǎng)絡(luò)化，在本研究中合作手段主要體現(xiàn)為行業(yè)自律協(xié)會(huì)的設(shè)立。

三是行政簡(jiǎn)化。從實(shí)踐上來(lái)看，過(guò)于繁瑣的行政程序是滋生官僚主義、腐敗現(xiàn)象的溫床，也是阻礙政策執(zhí)行的絆腳石。行政程序的簡(jiǎn)化有利于加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在抑制腐敗現(xiàn)象的同時(shí)也降低了制度性成本，使得監(jiān)管政策的執(zhí)行更加高效。根據(jù)X市各區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的主要行政流程，其行政簡(jiǎn)化可以反映在商事登記和食藥審批上。

3.監(jiān)管政策

監(jiān)管政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量在很大程度上決定了政府監(jiān)管活動(dòng)的最終結(jié)果如何。結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，由于X市各區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局均不具有單獨(dú)制定規(guī)章政策的權(quán)力，因此在監(jiān)管政策這一維度將主要從監(jiān)管部門(mén)的政策執(zhí)行方面加以考慮。政策執(zhí)行能力是政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而設(shè)計(jì)方案、調(diào)用資源的政策執(zhí)行過(guò)程中所體現(xiàn)出的內(nèi)在能力和力量，缺乏執(zhí)行力的政府將因無(wú)法執(zhí)行國(guó)家政策而使政府面臨合法性危機(jī)[26]。政策執(zhí)行力可從執(zhí)行資源和執(zhí)行力度兩個(gè)方面衡量。

一是執(zhí)行資源。執(zhí)行資源是保證政策執(zhí)行力的必要基礎(chǔ)[27]，任何監(jiān)管活動(dòng)的開(kāi)展都離不開(kāi)資源的支持，資源短缺將導(dǎo)致監(jiān)管活動(dòng)捉襟見(jiàn)肘，寸步難行。資源支持主要有人力支持與資金支持。人員是執(zhí)行力量的集中體現(xiàn)，人力資源的數(shù)量多寡、素質(zhì)高低與監(jiān)管活動(dòng)開(kāi)展息息相關(guān)。而財(cái)力因素是政府職能行使的基本前提之一，也是開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)必需的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二是執(zhí)行力度。執(zhí)行力度是政府執(zhí)行任務(wù)的力量度，是衡量地方政府執(zhí)行能力的參考依據(jù)之一[28]。監(jiān)管部門(mén)的政策執(zhí)行力度越大，反映出其監(jiān)管能力越強(qiáng)。在這里，考慮到X市各區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的具體工作職責(zé)內(nèi)容，監(jiān)管執(zhí)行力度主要以經(jīng)核審后維持判罰的行政處罰案件數(shù)（不含簡(jiǎn)易處罰）以及挽回消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)損失金額為衡量指標(biāo)。

綜上所述，本文結(jié)合相關(guān)研究和具體實(shí)際，構(gòu)建出適用于我國(guó)地方監(jiān)管部門(mén)的能力評(píng)價(jià)體系，該體系共分為3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，7個(gè)二級(jí)指標(biāo)，19個(gè)三級(jí)指標(biāo)。如表1所示。

三、監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系應(yīng)用及測(cè)量

1.數(shù)據(jù)和信息來(lái)源

本研究以X市A、B、C、D、E、F六區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局為研究對(duì)象，測(cè)量2016年各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力并進(jìn)行比較。本研究所使用的數(shù)據(jù)和文本主要來(lái)源于：（1）各機(jī)構(gòu)設(shè)置和主要職責(zé)規(guī)定的相關(guān)政府文件;（2）各機(jī)構(gòu)年度報(bào)告，如年度工作總結(jié)報(bào)告、信息公開(kāi)年度報(bào)告、年度主要指標(biāo)統(tǒng)計(jì)圖表等;（3）各機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站、官方媒體報(bào)道;（4）通過(guò)向X市市場(chǎng)監(jiān)督管理局依申請(qǐng)公開(kāi)途徑獲得的官方數(shù)據(jù)?？梢?jiàn)，本研究使用的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息均來(lái)源于公開(kāi)透明的官方文件或報(bào)道，測(cè)評(píng)信度能夠得到保證。

2.測(cè)量方法

本研究從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管工具和監(jiān)管政策三個(gè)維度的18個(gè)細(xì)分指標(biāo)分別對(duì)X市六區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局進(jìn)行測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果兼具絕對(duì)性與相對(duì)性。其中大多數(shù)指標(biāo)根據(jù)相對(duì)性原則，對(duì)6區(qū)局的數(shù)據(jù)進(jìn)行直觀比較并排名。以排名情況為基礎(chǔ)，測(cè)評(píng)結(jié)果依序分為六個(gè)名次，為方便測(cè)評(píng)結(jié)果的呈現(xiàn)，按排名由低到高分別賦值1—6分。

部分指標(biāo)（機(jī)構(gòu)級(jí)別、權(quán)力來(lái)源、職能集中性、權(quán)力混合性、商事登記簡(jiǎn)化、食藥審批簡(jiǎn)化）由于六個(gè)機(jī)構(gòu)情況基本一致而難以排序，因此根據(jù)絕對(duì)性原則對(duì)其統(tǒng)一賦值。其中，機(jī)構(gòu)級(jí)別和權(quán)力來(lái)源指標(biāo)根據(jù)國(guó)家、省部、司廳局、縣處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)科等五個(gè)行政級(jí)別由低到高分別賦值1—5分;職能集中性指標(biāo)以“是否承擔(dān)該領(lǐng)域主要職責(zé)”和“是否單獨(dú)承擔(dān)該領(lǐng)域相關(guān)職責(zé)”為判斷依據(jù)，二者均為“是”則得5分，一“是”一“否”則得3分，二者均為“否”則得1分;權(quán)力混合性指標(biāo)根據(jù)規(guī)章制定權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的擁有情況為判斷依據(jù)，擁有三種權(quán)力則得5分，擁有兩種權(quán)力則得3分，擁有一種權(quán)力則得1分，不擁有權(quán)力則得0分。

應(yīng)說(shuō)明的是，本研究采用定性分級(jí)評(píng)估方法，測(cè)評(píng)結(jié)果并非對(duì)連續(xù)變量的測(cè)量，而是對(duì)分級(jí)變量的測(cè)量。此外由于客觀條件所限，本測(cè)評(píng)不對(duì)各個(gè)測(cè)量指標(biāo)的權(quán)重加以賦值，僅對(duì)最終各項(xiàng)得分進(jìn)行機(jī)械加總，直觀比較地得出X市六區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局監(jiān)管能力的高低。

3.測(cè)量結(jié)果

（1）監(jiān)管機(jī)構(gòu)測(cè)量

監(jiān)管機(jī)構(gòu)維度測(cè)量結(jié)果如表2所示。

在職能集中性方面，大部制改革使得各區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局能夠在很大程度上承擔(dān)相關(guān)領(lǐng)域的主要職責(zé)，但無(wú)法完全單獨(dú)承擔(dān)相關(guān)領(lǐng)域的全部職能，在一些環(huán)節(jié)仍然需要與其他部門(mén)協(xié)同合作開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督行動(dòng)。例如，各區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局在“糧食的質(zhì)量和衛(wèi)生安全監(jiān)管”領(lǐng)域需與糧食局聯(lián)合監(jiān)管，在“食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管”領(lǐng)域需與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合監(jiān)管，而對(duì)于“無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為”的監(jiān)管，更要視不同情況，與文化局、公安局、城管局、環(huán)保局等多部門(mén)協(xié)同配合才能實(shí)現(xiàn)。

在權(quán)力混合性方面，各區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局只具有行政執(zhí)法權(quán)，不具有規(guī)章制定權(quán)和司法權(quán)。在大多數(shù)監(jiān)管領(lǐng)域，只有市級(jí)及以上市場(chǎng)監(jiān)督管理局有權(quán)制定規(guī)章政策，而部分監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)章政策還需由其他相關(guān)部門(mén)制定，例如，由各區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)法的“餐飲服務(wù)食品安全和酒類(lèi)食品安全監(jiān)管”、“藥品流通及藥品類(lèi)易制毒化學(xué)品進(jìn)口許可的安全監(jiān)管”等領(lǐng)域所依規(guī)章政策由市商務(wù)局制定。而在司法領(lǐng)域，相關(guān)法務(wù)處理也必須通過(guò)人民法院、檢察院等司法機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。

（2）監(jiān)管工具測(cè)量

在信息透明與溝通的工具使用上，監(jiān)管方案的宣傳是各區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局所偏愛(ài)使用的，以培訓(xùn)會(huì)、宣傳周、政策文件發(fā)放等形式為主;針對(duì)利益集團(tuán)的非正式咨詢(xún)方面，該工具使用頻率較少，以約談、座談等形式為主;而各區(qū)局2016年全年均未舉辦相關(guān)聽(tīng)證會(huì)，也未設(shè)立專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。

2016年各區(qū)局信息公開(kāi)情況如表3所示。

在監(jiān)管替代工具的使用上，六區(qū)局均未采用稅收、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，而是以信息手段為主，例如進(jìn)行教育、通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)社交軟件加強(qiáng)監(jiān)管方與被監(jiān)管方的即時(shí)溝通、公開(kāi)監(jiān)管過(guò)程詳細(xì)信息、披露相關(guān)違法違紀(jì)信息等。在合作手段方面，僅有A區(qū)局和C區(qū)局采用了行業(yè)自律方式。

在行政簡(jiǎn)化方面，X市六區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局在市局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行政簡(jiǎn)化步伐較為一致，也都取得了優(yōu)異的成績(jī)，主要體現(xiàn)在商事登記制度改革和食品藥品審批環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化上。在商事登記方面，各區(qū)局進(jìn)行了營(yíng)業(yè)執(zhí)照、社會(huì)保險(xiǎn)登記證、稅務(wù)登記證、統(tǒng)計(jì)登記證和組織機(jī)構(gòu)代碼證“五證合一”的改革，并且在國(guó)內(nèi)首創(chuàng)個(gè)體戶(hù)“口頭申報(bào)、當(dāng)場(chǎng)取照”的簡(jiǎn)便登記方式，有效地降低了投資創(chuàng)業(yè)的制度性成本。而在食品藥品審批環(huán)節(jié)，X市也實(shí)施了食品藥品許可監(jiān)管“證照分離”改革，并且率先在省內(nèi)開(kāi)展“三證合一”（食品流通許可證、餐飲服務(wù)許可證、保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生條件審核證明）工作，在大大簡(jiǎn)化了行政審批流程的同時(shí)也提高了監(jiān)管能力。如表4所示。

（3）監(jiān)管政策測(cè)量

2016年，X市各區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局在崗公務(wù)員編制人數(shù)及學(xué)歷構(gòu)成情況。

人力支持指標(biāo)的最終分?jǐn)?shù)取“編制人數(shù)得分”和“學(xué)歷構(gòu)成得分”的平均值得到，如表5所示。

2016年，X市各區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局財(cái)政收入情況。

在行政處罰案件數(shù)（不含簡(jiǎn)易處罰）方面，各區(qū)局的行政處罰在核審中均被維持原判罰，體現(xiàn)了X市各區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰的合理性與準(zhǔn)確性。

2016年，X市各區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局挽回消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)損失情況。

綜合上述分析，X市六區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局各個(gè)指標(biāo)的最終得分情況如表6所示。

四、結(jié)? 語(yǔ)

根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果可以看出，X市六區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局中A區(qū)局的監(jiān)管能力最強(qiáng)，B區(qū)局稍次之，二者大幅領(lǐng)先于其他區(qū)局，占據(jù)第一梯隊(duì);第二梯隊(duì)中，C區(qū)局的監(jiān)管能力稍強(qiáng)于F區(qū)局和E區(qū)局，三者大體上處于相近的監(jiān)管能力水平;而處于第三梯隊(duì)的D區(qū)局在眾多指標(biāo)中表現(xiàn)不佳，反映出其監(jiān)管能力相對(duì)較弱。

總體而言，X市六區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局普遍存在聽(tīng)證制度和專(zhuān)家咨詢(xún)制度不完善、監(jiān)管工具單一、職能集中性和權(quán)力混合性較欠缺等共性問(wèn)題。為進(jìn)一步提高監(jiān)管能力，各區(qū)局應(yīng)不斷拓寬公眾溝通與參與的渠道，持續(xù)推進(jìn)信息公開(kāi)工作的開(kāi)展;探索嘗試經(jīng)濟(jì)型和合作型監(jiān)管替代工具，通過(guò)激勵(lì)性措施發(fā)揮被監(jiān)管主體的積極性和主動(dòng)性，而不僅拘泥于常規(guī)的執(zhí)法檢查活動(dòng);還應(yīng)進(jìn)一步深化監(jiān)管體制改革，合理統(tǒng)籌市場(chǎng)監(jiān)督管理局和其他部門(mén)的協(xié)調(diào)與合作，合理劃分監(jiān)管事權(quán)，適當(dāng)條件下探索整合目前仍需多主體聯(lián)合執(zhí)法的監(jiān)管環(huán)節(jié)，掃除監(jiān)管的真空或交叉地帶。

同時(shí)值得關(guān)注的是，2018年3月13日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，成立國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)——國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，歸納整合國(guó)家工商行政管理總局、食品藥品監(jiān)督管理總局、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局及個(gè)別其他部門(mén)的有關(guān)職能，統(tǒng)一負(fù)責(zé)市場(chǎng)綜合管理、維護(hù)市場(chǎng)規(guī)范秩序、監(jiān)管工業(yè)產(chǎn)品及食藥品安全等[29]?？梢钥闯?，從2014年一些地方政府的探索開(kāi)始，再到2018年在國(guó)家層面上組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革是一場(chǎng)自下而上的重大實(shí)驗(yàn)，而未來(lái)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管職能的優(yōu)化與完善也將自上而下地傳導(dǎo)至各個(gè)地方基層市場(chǎng)監(jiān)督管理局，我國(guó)各級(jí)政府的市場(chǎng)監(jiān)管能力將得到進(jìn)一步的提升。

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