楊志軍 田學(xué)浪

摘? 要： 學(xué)習(xí)關(guān)系到人類行為的進(jìn)步，政策學(xué)習(xí)關(guān)系到地方政府治理能力的提升，地方政府在治理過程中必須進(jìn)行政策學(xué)習(xí)才能適應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展需求。從政策學(xué)習(xí)動(dòng)力機(jī)制分析，地方政府政策學(xué)習(xí)可分為兩種類型：基于內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的政策工具和基于外部壓力的社會(huì)沖突。在學(xué)習(xí)意愿和結(jié)果二維分析框架中，政策工具型政策學(xué)習(xí)以治理工具為主，內(nèi)容更豐富，結(jié)果較好;社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)以鄰避抗?fàn)帪橹鳎瑑?nèi)容較為單一，結(jié)果較差。從根源來看，二者分別來自凝閉型政策體制的“凝聚力”和“閉合性”;從機(jī)理來看，分別依托內(nèi)部市場(chǎng)化和委托-代理機(jī)制;從特征來看，分別體現(xiàn)漸進(jìn)應(yīng)對(duì)和突發(fā)應(yīng)對(duì);從結(jié)果來看，分別導(dǎo)致常規(guī)政策變遷和非常規(guī)政策變遷。在新時(shí)代背景下，城市政府要樹立政策工具治理思維，客觀認(rèn)識(shí)政策變遷周期，理性對(duì)待政策學(xué)習(xí)機(jī)制，始終堅(jiān)持政府掌舵下的市場(chǎng)化改革，大力推動(dòng)政策體制從“凝閉”向“迎臂”轉(zhuǎn)變，不斷滿足民眾向往和追求美好生活的需求，從而激活地方治理體系，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 地方政府治理;城市政府;政策學(xué)習(xí);國(guó)家治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)： D630? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3176（2019）01-078-（11）

一、問題提出

治理現(xiàn)代化的核心是人的現(xiàn)代化，人的現(xiàn)代化與學(xué)習(xí)息息相關(guān)，在所有學(xué)習(xí)群體中，各級(jí)政府尤其是地方政府所進(jìn)行的政策學(xué)習(xí)最為重要。一是因?yàn)榈胤秸卫硎菄?guó)家治理的中觀平臺(tái)，中央政策必須通過地方政府才能落實(shí)。二是地方政府擁有較大的行政自由裁量權(quán)，政策制定、執(zhí)行、評(píng)估以及終結(jié)，都需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化而進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。從動(dòng)力機(jī)制來看，政策學(xué)習(xí)主要有兩條途徑：一種是內(nèi)部動(dòng)力，即通過主動(dòng)的政策工具應(yīng)用、創(chuàng)新解決社會(huì)問題，進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和政策變遷;另一種是基于外部動(dòng)力，即外部社會(huì)環(huán)境強(qiáng)加的壓力迫使政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。前者我們可以稱之為基于政策工具創(chuàng)新的政策學(xué)習(xí)，后者可以稱之為基于社會(huì)沖突壓力的政策學(xué)習(xí)，據(jù)此便形成兩種政策學(xué)習(xí)類型：政策工具型和社會(huì)沖突型。兩種類型給地方政府分別帶來漸進(jìn)性制度變遷或強(qiáng)制性制度變遷，型塑地方政府政策學(xué)習(xí)的機(jī)制，影響地方政府政策學(xué)習(xí)的效果。

就事物發(fā)展的一般規(guī)律來看，內(nèi)因是根據(jù)，外因是條件。內(nèi)部動(dòng)力驅(qū)動(dòng)下的政策工具型政策學(xué)習(xí)正向效應(yīng)較為普遍，如城市化建設(shè)中大量使用PPT，尤其是BOT等政市合作的自愿型政策工具方式，使中國(guó)城市面貌發(fā)生根本性改變;外部環(huán)境影響下的社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)負(fù)向效應(yīng)較為明顯，如城市化進(jìn)程中的鄰避抗?fàn)幮袆?dòng)經(jīng)常一鬧就靈，造成政府改變?cè)跽邲Q策，對(duì)已經(jīng)決定興建或在建的大型城市公共工程項(xiàng)目停建、緩建、改建、遷建。那么，基于政策工具和社會(huì)沖突兩種不同類型的政策學(xué)習(xí)有何差異？造成這種差異的根源、機(jī)理、表現(xiàn)和后果又有哪些？如何理性看待兩種政策學(xué)習(xí)類型對(duì)地方政府治理的影響？這種影響對(duì)于推進(jìn)并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化有哪些作用？圍繞這些問題，本文將作出解釋。

二、基于動(dòng)力機(jī)制的政策學(xué)習(xí)類型提出脈絡(luò)

政策學(xué)習(xí)的提出和發(fā)展有四個(gè)階段：一是政治學(xué)習(xí)階段。1974年，Heclo提出了政治學(xué)習(xí)。他認(rèn)為，政治學(xué)習(xí)即政策決策者回應(yīng)外在環(huán)境的變化作出的因應(yīng)性調(diào)整，必須適應(yīng)環(huán)境改變使政策成功[1]。二是政府學(xué)習(xí)階段。1981年，Etheredge提出了政府學(xué)習(xí)。他指出組織內(nèi)部的知識(shí)積累與價(jià)值變化可以帶動(dòng)組織的適應(yīng)性行為的改變，政府可以通過學(xué)習(xí)的方式來促進(jìn)自身知識(shí)與效能的提升，進(jìn)而促進(jìn)政策形成的有效性[2]。他認(rèn)為政府學(xué)習(xí)是指將組織學(xué)習(xí)的分析要素納入，是政府通過學(xué)習(xí)的方式，增加知識(shí)和技術(shù)來提升行動(dòng)效能的過程。三是政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)階段。1987年，Sabatier提出了政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)。Sabatier在闡釋政策變遷的倡議聯(lián)盟框架時(shí)提出以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)（policy-oriented learning），意指政策子系統(tǒng)內(nèi)的各成員為實(shí)現(xiàn)政策核心信仰而進(jìn)行的不斷探索與調(diào)試的過程，涉及由經(jīng)驗(yàn)引致的相對(duì)持久的思想與行為取向的改變，并與信仰體系原則的形成和演變相關(guān)[3]，而以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)主要發(fā)生在信念體系的次要方面[4]。四是經(jīng)驗(yàn)汲取階段。1991年，在Sabatier的基礎(chǔ)上，Rose提出了經(jīng)驗(yàn)汲取，即面對(duì)共同的問題，政策制定者可以從其他地方的正面經(jīng)驗(yàn)或負(fù)面教訓(xùn)中學(xué)習(xí)[5]。1992年，Bennett和Howlett對(duì)政策學(xué)習(xí)相關(guān)理論進(jìn)行了整合和比較，不同類型的政策學(xué)習(xí)最后都指向用學(xué)習(xí)的概念來解釋政策變遷[6]。

政策學(xué)習(xí)機(jī)制主要有四類：一是學(xué)習(xí)的時(shí)空機(jī)制。羅斯認(rèn)為，在任何為了縮小不滿而進(jìn)行的努力中，政策擬定者都有三種選擇，即翻閱國(guó)度的史籍（時(shí)間機(jī)制中的過去）、考慮國(guó)家的將來（時(shí)間機(jī)制中的未來）與從他處收集經(jīng)驗(yàn)（空間機(jī)制中的他地）[7]。二是學(xué)習(xí)的認(rèn)知機(jī)制。埃瑟里奇提出“雙軌政策制定”模型，即“宏大的自我”（外交上控制的需求）和“柔弱的自我”（對(duì)自身資源缺乏的懼怕），成為阻礙政府學(xué)習(xí)的過濾器[8]。三是學(xué)習(xí)的方向機(jī)制。歐盟的決策咨詢解釋了歐盟成員國(guó)傾向于學(xué)習(xí)歐盟委員會(huì)所給予的解決問題的標(biāo)準(zhǔn)化路徑，即學(xué)習(xí)的方向機(jī)制是水平的和向上的[9]。四是學(xué)習(xí)的路徑機(jī)制。列維認(rèn)為，決策者進(jìn)行一些微細(xì)的政策改變，視察其成效，從試錯(cuò)中學(xué)習(xí)，漸進(jìn)地改良[10]。較之國(guó)外學(xué)者，國(guó)內(nèi)學(xué)者則側(cè)重于從中國(guó)地方政府間關(guān)系尤其是政策創(chuàng)新和政策轉(zhuǎn)移的角度來研究政策學(xué)習(xí)。典型代表有：楊宏山在引入地方政府的學(xué)習(xí)能力這一變量的基礎(chǔ)上，支持學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府建立專項(xiàng)學(xué)習(xí)機(jī)制，指出擇取學(xué)習(xí)本領(lǐng)強(qiáng)的地方政府展開政策實(shí)驗(yàn)是提高踐行的有力保障[11]。朱旭峰、趙慧在對(duì)中國(guó)三項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策進(jìn)行比較案例研究的基礎(chǔ)上，指出中國(guó)側(cè)重于水平方向上政策成功經(jīng)驗(yàn)的政策學(xué)習(xí)，因而較難產(chǎn)生政策創(chuàng)新，認(rèn)為發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤并從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)是學(xué)習(xí)的關(guān)鍵之處[12]。據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者論述，我們可將政策學(xué)習(xí)定義為政府通過經(jīng)驗(yàn)汲取的方式促進(jìn)公共政策和社會(huì)需求的互相匹配，提高政策制定的針對(duì)性和科學(xué)性，以實(shí)現(xiàn)特定政策結(jié)果，是政策決策向市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行學(xué)習(xí)的過程。而在確定政策學(xué)習(xí)的發(fā)展內(nèi)涵和細(xì)分政策學(xué)習(xí)的解釋機(jī)制之余，還需要從政策學(xué)習(xí)的中國(guó)情境出發(fā)，按照政府治理主體劃分出兩大動(dòng)力機(jī)制，即內(nèi)部動(dòng)力與外部動(dòng)力，而后分別對(duì)應(yīng)于內(nèi)外動(dòng)力機(jī)制，形成政策工具型和社會(huì)沖突型兩種新的分析類型。

在內(nèi)部動(dòng)力下，政策工具型屬于經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，它既包含政策學(xué)習(xí)主體（主要是指政府）對(duì)當(dāng)前的政策環(huán)境與政策運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行主動(dòng)政策學(xué)習(xí)，又包括對(duì)自身經(jīng)驗(yàn)或其他地方政府經(jīng)驗(yàn)而進(jìn)行的主動(dòng)政策學(xué)習(xí)。作為積極主動(dòng)的政策工具型政策學(xué)習(xí)，它是一種常規(guī)的政策學(xué)習(xí)模式，來源于政府主動(dòng)行政、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和優(yōu)良公共服務(wù)過程中，與市場(chǎng)和社會(huì)形成伙伴關(guān)系的手段，很多時(shí)候以多種創(chuàng)新的方式體現(xiàn)。例如，利豪特等人根據(jù)強(qiáng)制性程度將政策工具劃分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具[13];Rothwell和Zegveid在對(duì)政策工具箱整合的基礎(chǔ)上，將政策工具劃分為供給面、環(huán)境面和需求面三個(gè)方面，并指出三種類型的政策工具相互作用形成合力，才能達(dá)到政策效果最優(yōu)[14]。在政策工具具體提供方式上，歐文·E·休斯認(rèn)為有四類：供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)與管制[15];薩拉蒙劃分為14類：直接行政、社會(huì)管制、經(jīng)濟(jì)管制、合同、撥款、直接貸款、貸款擔(dān)保、保險(xiǎn)、稅收支出、收費(fèi)、用者付費(fèi)、債務(wù)法、政府公司、憑單制[16]。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明將其分為市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)、社會(huì)化手段三大類[17]。由此可見，學(xué)術(shù)界對(duì)政策工具的提出和劃分，不僅是基于政府活動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新的需要，而且也對(duì)政府治理產(chǎn)生積極作用。同時(shí)政府治理活動(dòng)實(shí)踐所使用的一系列政策工具或創(chuàng)新性使用行為，本身就在及時(shí)應(yīng)對(duì)和解決城市治理或公共治理問題，這是一種政策學(xué)習(xí)的路徑，利于及時(shí)改進(jìn)工作，從而優(yōu)化公共服務(wù)，提升治理能力。特別是在習(xí)近平同志所說的“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”精神指引下，政策工具型政策學(xué)習(xí)將會(huì)形成強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力，持續(xù)地為政府治理實(shí)踐創(chuàng)新提供營(yíng)養(yǎng)，不僅滿足多元化、多樣化、精細(xì)化的治理需求，而且也進(jìn)一步豐富政策工具的類型，增強(qiáng)政策工具理論厚度。

在外部動(dòng)力下，作為產(chǎn)生社會(huì)沖突典型代表，鄰避抗?fàn)帲∟ot In My Backyard，簡(jiǎn)稱“NIMBY”）由來已久。迪爾指出，“鄰避”行動(dòng)是指社區(qū)居民面對(duì)在他們的社區(qū)附近擬建的不受歡迎的設(shè)施時(shí)所采取的策略和行動(dòng)[18]。維特斯等擴(kuò)展了“鄰避”行動(dòng)的定義，指出“鄰避”就是居民對(duì)于危害社區(qū)的生活和環(huán)境權(quán)利的工業(yè)或公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的消極抵制或者反對(duì)[19]。對(duì)于產(chǎn)生于西方國(guó)家的概念，在具體研究中國(guó)本土?xí)r，張樂、童星指出，就國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)看，“鄰避”行動(dòng)既非居民的情感宣泄，也不是單純的經(jīng)濟(jì)分配不公的必然結(jié)果，不同類型的鄰避行動(dòng)有著迥異的生成機(jī)制[20]。楊志軍則從鄰避抗?fàn)幗Y(jié)果效應(yīng)的角度，認(rèn)為當(dāng)代中國(guó)的鄰避抗?fàn)幮袆?dòng)除了具有突發(fā)性、即時(shí)性和臨機(jī)性之外，還具有消極性特點(diǎn)，即鄰避抗?fàn)幩鶐淼氖堑胤秸麡O改變?cè)跽呓Y(jié)果，并沒有帶來政府治理體系的根本性變化[21]。鄰避抗?fàn)幒痛蠖嗉w行動(dòng)或群體性事件一樣，具有一鬧就靈特征，只不過可以將其具體解讀為一鬧就停、一鬧就緩、一鬧就遷三種情形。不管是哪一種具體情況，最后都能帶來地方政府在政策決策中的改變，這種改變被我們稱之為“決策型回應(yīng)”[22]。決策型回應(yīng)依然可以視為政策學(xué)習(xí)范疇，與政府治理體系自身主動(dòng)使用和創(chuàng)新性使用政策工具不同的是，地方政府治理體系所作出的這種“決策型回應(yīng)”具有強(qiáng)烈的外源性而非內(nèi)源性特點(diǎn)，這種外源性的生成又是源于中國(guó)絕大多數(shù)集體行動(dòng)的暴力維權(quán)方式。正是政府治理體系外部的社會(huì)抗議和沖突使地方政府治理體系被迫回應(yīng)社會(huì)壓力，解決民眾訴求，開啟政策學(xué)習(xí)議程。同時(shí)，鄰避抗?fàn)幮袆?dòng)往往具有突發(fā)性、即時(shí)性和臨機(jī)性以及消極性四大特點(diǎn)，比其他類型集體行動(dòng)或群體性事件還要更復(fù)雜一些，有利于更全面、更綜合地來看社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)的生成和運(yùn)行。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)社會(huì)沖突的研究大都注重社會(huì)沖突發(fā)生機(jī)理的研究，僅僅探究了社會(huì)沖突的發(fā)生原因、發(fā)展的邏輯過程以及某一方面或某幾方面的原因是如何導(dǎo)致社會(huì)沖突的，恰恰缺失政策工具的比較視野。在研究政策工具議題時(shí)，多數(shù)學(xué)者也只是局限在政策工具本身的使用價(jià)值和創(chuàng)新途徑上，特別側(cè)重于從具體的案例或采用定量方法，對(duì)政策工具使用的效度進(jìn)行比較和驗(yàn)證，從而對(duì)城市治理急需要加以關(guān)注和突破的問題提供可行解決方案，例如環(huán)保治污、教育醫(yī)療、志愿服務(wù)等。在涉及到政策學(xué)習(xí)研究時(shí)，往往只注重單一領(lǐng)域或至多兩個(gè)領(lǐng)域的研究，如政策學(xué)習(xí)與社會(huì)沖突、政策學(xué)習(xí)與政策工具等，這種結(jié)合的目的也是為了更好地解釋和深化政策學(xué)習(xí)機(jī)制，為政策學(xué)習(xí)的世界知識(shí)提供中國(guó)方案。同時(shí)，關(guān)于政策工具與社會(huì)沖突各自的理論脈絡(luò)，都沒有將之放到地方政府政策學(xué)習(xí)的動(dòng)力和結(jié)果維度來考察，社會(huì)沖突、政策工具和政策學(xué)習(xí)之間并沒有形成內(nèi)在的邏輯一致性?；诖耍疚囊猿鞘谢M(jìn)程中地方政府政策學(xué)習(xí)為研究對(duì)象，從社會(huì)沖突與政策工具兩種類型比較分析的視角，充分運(yùn)用兩方面的案例來分析地方政府政策學(xué)習(xí)的成功與失敗，以期提供一個(gè)研究政策學(xué)習(xí)的全新視角。

三、基于意愿和結(jié)果二維框架的地方政府政策學(xué)習(xí)類型分析

基于內(nèi)外部不同的動(dòng)力機(jī)制，政策工具和社會(huì)沖突會(huì)形成兩種不同類型的政策學(xué)習(xí)。這種政策學(xué)習(xí)的理論脈絡(luò)在上述內(nèi)容中已經(jīng)得到了很好的展現(xiàn)，那么，兩種政策學(xué)習(xí)機(jī)理如何呈現(xiàn)？學(xué)習(xí)結(jié)果又是怎樣？我們劃分出兩個(gè)維度：政策學(xué)習(xí)意愿和學(xué)習(xí)結(jié)果，意愿用強(qiáng)和弱來表示，結(jié)果是好與差。意愿和結(jié)果所形成的2×2矩陣圖有四種情形：意愿弱、結(jié)果差的情形是社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)，以鄰避抗?fàn)帪榈湫?另外三種情形都是政策工具型政策學(xué)習(xí)，其中意愿強(qiáng)、結(jié)果差的情形是以生活類公眾參與為代表的政策工具型政策學(xué)習(xí);意愿弱、結(jié)果好的情形是以城市建設(shè)中BOT方式為代表的政策工具型政策學(xué)習(xí);意愿強(qiáng)、結(jié)果好的情形是以互聯(lián)網(wǎng)+智慧交通為代表的政策工具型政策學(xué)習(xí)。政策學(xué)習(xí)意愿為橫軸，政策學(xué)習(xí)結(jié)果為縱軸，政策學(xué)習(xí)呈現(xiàn)兩個(gè)類型四種情形。

意愿和結(jié)果雙重維度下的政策學(xué)習(xí)劃分標(biāo)準(zhǔn)是成功和失敗兩種屬性。諸如人類行為一樣，任何政策學(xué)習(xí)都面臨成功或失敗的選擇，兩種屬性的存在是人類學(xué)習(xí)行為的必然結(jié)果。這個(gè)結(jié)果又不能等同于政策學(xué)習(xí)結(jié)果維度中的好與差，因?yàn)檎邔W(xué)習(xí)結(jié)果維度中的好與差只是作為衡量社會(huì)沖突和政策工具兩種政策學(xué)習(xí)類型的現(xiàn)實(shí)結(jié)果，這個(gè)結(jié)果是地方政府在不同情境下采取不同的學(xué)習(xí)方式所帶來的后果。不同類型背后的學(xué)習(xí)動(dòng)力源也完全不同，社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)作為外在撬動(dòng)力，其動(dòng)力源是社會(huì)沖突，屬于“外生”學(xué)習(xí)，即政府對(duì)社會(huì)沖突和刺激作出反應(yīng)而產(chǎn)生的學(xué)習(xí);政策工具型政策學(xué)習(xí)作為內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，其動(dòng)力源是政策工具創(chuàng)新與選擇，屬于“內(nèi)生學(xué)習(xí)”，即根據(jù)過去政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)和新面臨的問題，對(duì)政策工具進(jìn)行創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

1.社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)：意愿弱、結(jié)果差

社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)中地方政府學(xué)習(xí)意愿弱，學(xué)習(xí)結(jié)果差。在鄰避抗?fàn)幯芯恐校覀円呀?jīng)指出，作為一種沖突-回應(yīng)模式下的地方政府政策學(xué)習(xí)類型，抗?fàn)幮袨楸旧硗推渌愋腿后w性事件一樣具有一鬧就靈特征，但又具有某種差異，這種差異在于其內(nèi)涵的豐富性和特征的多元性。內(nèi)涵的豐富性是鄰避抗?fàn)幃a(chǎn)生導(dǎo)致一鬧就停、一鬧就緩、一鬧就遷;特征的多元性是鄰避抗?fàn)幘哂型话l(fā)性、臨機(jī)性、即時(shí)性和消極性，正是這兩方面的差異使得鄰避抗?fàn)幵诒姸嗳后w性事件類型和研究中都成為典型。在具體考察鄰避抗?fàn)帋淼胤秸邔W(xué)習(xí)時(shí)，一般將上述一鬧就靈結(jié)果視之為地方政府政策學(xué)習(xí)的結(jié)果，只是這種結(jié)果在政府層面可以用諸如意愿—能力等框架或方式來進(jìn)行解釋。地方政府政策學(xué)習(xí)是將鄰避抗?fàn)幰霍[就靈的結(jié)果效應(yīng)倒過來分析，從地方政府面對(duì)外在社會(huì)壓力以抗?fàn)帥_突的形式體現(xiàn)出來的回應(yīng)性表現(xiàn)。在眾多鄰避抗?fàn)幇咐?，我們可以觀察得到地方政府在政策學(xué)習(xí)上的意愿分為兩種：一是鄰避設(shè)施項(xiàng)目上馬之前的論證性學(xué)習(xí);二是鄰避抗?fàn)帥_突發(fā)生之后的回應(yīng)性學(xué)習(xí)。前者是是否堅(jiān)持科學(xué)性、民主化決策的問題，后者是是否及時(shí)回應(yīng)民意、提升行政合法性問題。對(duì)前者而言，鮮有鄰避設(shè)施項(xiàng)目決策的公眾參與，也鮮有橫向地方政府間對(duì)于鄰避設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的學(xué)習(xí)機(jī)制，唯有一起是廣東茂名建設(shè)PX項(xiàng)目向江西九江學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)結(jié)果帶來的卻是加速鄰避抗?fàn)幈镜鼗M(jìn)程。對(duì)后者而言，地方政府在事件發(fā)生之后的政策學(xué)習(xí)意愿同樣不屬于積極主動(dòng)，也是被動(dòng)逼迫。所以在意愿均很弱的情況下，鄰避抗?fàn)幨录l發(fā)，造成地方政府政策學(xué)習(xí)結(jié)果差。

2.政策工具型政策學(xué)習(xí)：意愿強(qiáng)、結(jié)果差

作為城市政府治理過程中廣泛采用的政策工具型政策學(xué)習(xí)的第一種是學(xué)習(xí)意愿雖然較強(qiáng)，學(xué)習(xí)結(jié)果卻不好。此類情形經(jīng)常在生活類公眾參與中體現(xiàn)，主要是在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)方面，特別是水價(jià)調(diào)整、電費(fèi)價(jià)格咨詢、出租車價(jià)格調(diào)整以及公園設(shè)施建設(shè)等有償付費(fèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域，經(jīng)常會(huì)召開聽證會(huì)、座談會(huì)或懇談會(huì)，此類會(huì)議性質(zhì)屬于一種各級(jí)地方政府構(gòu)建協(xié)商民主模式的內(nèi)容，也搭建了一定的討論平臺(tái)，具有公共協(xié)商的社會(huì)基礎(chǔ)，不能不說地方政府政策學(xué)習(xí)的意愿實(shí)屬?gòu)?qiáng)烈。但學(xué)習(xí)結(jié)果要用事實(shí)說話，此類地方政府與社會(huì)橫向協(xié)商會(huì)往往成為漲價(jià)前的“通氣會(huì)”，成為社會(huì)民眾中口口相傳的“一聽即漲”或“逢聽必漲”模式，聽證會(huì)、座談會(huì)等也由此變?yōu)椤鞍裁窀媸尽?。比如?008年備受關(guān)注的某市天然氣調(diào)整暨價(jià)格機(jī)制改革聽證會(huì)，在燃?xì)夤煞萦邢薰鞠蚰呈邪l(fā)展和改革委員會(huì)提交了《關(guān)于調(diào)整本市天然氣銷售價(jià)格的申請(qǐng)》之后，雖然積極主持了由社會(huì)各界代表組成的“聽證會(huì)”進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，然而在聽證會(huì)過程中，相關(guān)部門不顧代表反對(duì)漲價(jià)的聲音，試圖強(qiáng)制通過預(yù)定的漲價(jià)方案。就像當(dāng)?shù)厣虉?bào)所言：“燃?xì)庹{(diào)價(jià)舉行得很成功，因?yàn)榻Y(jié)果沒有一點(diǎn)懸念?！盵23]由此看到，在生活類公眾參與的政策工具型政策學(xué)習(xí)下，雖然地方政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政策學(xué)習(xí)意愿，但絕大多數(shù)聽證會(huì)與座談會(huì)聽而不證或證而不用，基本流于形式，政策學(xué)習(xí)結(jié)果并不理想。因此，城市治理中公共協(xié)商平臺(tái)的構(gòu)建和使用必須接受第三方評(píng)估，已有的城市政府自上而下體制內(nèi)績(jī)效考評(píng)已經(jīng)發(fā)揮作用，在“放管服”改革背景下，基于社會(huì)第三方的評(píng)估沒有發(fā)揮作用，致使在生活類公眾參與的政策學(xué)習(xí)難以實(shí)至名歸。

3.政策工具型政策學(xué)習(xí)：意愿弱、結(jié)果好

第二種是學(xué)習(xí)意愿弱，但學(xué)習(xí)結(jié)果卻好。與生活類公眾參與相反，在城市開發(fā)建設(shè)過程中各級(jí)政府往往成立城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“城投公司”），一般均為當(dāng)?shù)卣鲑Y設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。其主要職能是貫徹當(dāng)?shù)攸h委和政府的戰(zhàn)略決策要求，按照政府的意圖，負(fù)責(zé)重大城建項(xiàng)目建設(shè)資金的籌措和投入，例如棚戶區(qū)安置房建設(shè)，業(yè)務(wù)涵蓋城市建設(shè)投融資、中央商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)、城市奧林匹克體育場(chǎng)建設(shè)、老城區(qū)改造升級(jí)、鐵公機(jī)建設(shè)、棚改舊改、停車建設(shè)運(yùn)營(yíng)、水務(wù)及水資源利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、熱電熱力燃?xì)獾瘸鞘泄补こ探ㄔO(shè)的方方面面[24]。目的是為了更好地發(fā)揮政府在資本運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的導(dǎo)向和調(diào)控作用，促進(jìn)資本合理流動(dòng)，提升資本運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的層次、能級(jí)和效益，促進(jìn)城市建設(shè)資金的合理配置和滾動(dòng)增值，為加快城市化進(jìn)程服務(wù)。尤其是廣泛采用BOT、TOT等PPP模式“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”，對(duì)于推動(dòng)城市化進(jìn)程、城市開發(fā)建設(shè)起到了舉足輕重的作用。以重慶城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的垃圾焚燒項(xiàng)目建設(shè)為例[25]，重慶市政府基于服務(wù)專業(yè)程度、質(zhì)量保證以及財(cái)政壓力等方面考慮，對(duì)擴(kuò)建垃圾焚燒工程表現(xiàn)出微弱的政策學(xué)習(xí)意愿，沒有開展廣泛的公眾參與，但卻使用了較強(qiáng)的BOT政策工具，取得了良好結(jié)果。具體為：將本屬于其職能范圍內(nèi)的重慶市主城區(qū)第三、四垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)承包給重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司，建成后由三峰集團(tuán)展開運(yùn)營(yíng)，一定年限后移交給城市政府。其中，政府將垃圾處理費(fèi)用轉(zhuǎn)化為購(gòu)買電能的方式付出，使政府的一次性投入轉(zhuǎn)變?yōu)榉制谫?gòu)買服務(wù)，既省去必然的垃圾處理成本，又獲得城市發(fā)展的必需電能，而民眾和企業(yè)則分別獲得專業(yè)可靠的服務(wù)質(zhì)量與微弱但穩(wěn)定的利潤(rùn)，沒有發(fā)生鄰避抗?fàn)幨录?，學(xué)習(xí)結(jié)果較好。

4.政策工具型政策學(xué)習(xí)：意愿強(qiáng)、結(jié)果好

第三種政策工具型政策學(xué)習(xí)是學(xué)習(xí)意愿強(qiáng)，學(xué)習(xí)結(jié)果好。較之于前兩種類型（意愿強(qiáng)且結(jié)果不好、意愿弱且結(jié)果好），該類型下主要產(chǎn)生于互聯(lián)網(wǎng)+背景下的政府創(chuàng)新。互聯(lián)網(wǎng)來自市場(chǎng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，互聯(lián)網(wǎng)+則是政府改革驅(qū)動(dòng)，二者有機(jī)融合，才能激活經(jīng)濟(jì)社會(huì)新形態(tài)，紅利共享。互聯(lián)網(wǎng)+最早被人們認(rèn)識(shí)到是在交通領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)約車服務(wù)平臺(tái)公司的產(chǎn)生，不僅緩解城市交通擁堵，而且成為城市新興經(jīng)濟(jì)重要引擎，一舉多得，于是互聯(lián)網(wǎng)+交通的共享經(jīng)濟(jì)模式出現(xiàn)。從網(wǎng)約車服務(wù)的發(fā)展可以看出，地方政府政策學(xué)習(xí)是先行者，尤以上海和北京為典范;隨后交通運(yùn)輸部積極響應(yīng)市場(chǎng)和地方變化，適時(shí)推出相關(guān)管理?xiàng)l例和準(zhǔn)則。從政策工具創(chuàng)新的政策學(xué)習(xí)角度來看，“網(wǎng)約車服務(wù)”改革經(jīng)歷了“放任發(fā)展（2010年以前）——學(xué)習(xí)跟進(jìn)（2010至2014年）——簡(jiǎn)單規(guī)范（2014至2015年）——制度監(jiān)管（2015年至今）”的政策變遷，驅(qū)動(dòng)“網(wǎng)約車服務(wù)”提供朝著規(guī)范化、制度化與科學(xué)化方向發(fā)展，構(gòu)建起當(dāng)前“網(wǎng)約車服務(wù)”發(fā)展的良性局面。源于市場(chǎng)新形態(tài)的網(wǎng)約車服務(wù)提供，地方政府和中央政府具備較強(qiáng)的政策學(xué)習(xí)意愿，首先是地方政府（如上海）先期在屬地承認(rèn)網(wǎng)約車服務(wù)的合法地位，而后中央提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃并首次被寫入《政府工作報(bào)告》;再次交通運(yùn)輸部開展詳細(xì)周密的調(diào)研活動(dòng)，制定出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的兩個(gè)暫行管理辦法，而后在廣泛征求地方政府和市場(chǎng)以及社會(huì)的意見建議后正式出臺(tái);最后，各地方制定出臺(tái)本區(qū)域網(wǎng)約車管理辦法。可以說，從2013年至今所出現(xiàn)的網(wǎng)約車發(fā)展經(jīng)濟(jì)新形態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)+智慧交通初步顯現(xiàn)，從中央到地方政府的政策學(xué)習(xí)意愿非常強(qiáng)烈，學(xué)習(xí)的結(jié)果也較為理想，各方共同發(fā)展。

不管是外生壓力還是內(nèi)生動(dòng)力，政策學(xué)習(xí)的動(dòng)因既來自城市化進(jìn)程中地方政府開拓發(fā)展、努力提升行政合法性的要求，又來自信息時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)新形態(tài)對(duì)各級(jí)政府放管服改革的驅(qū)動(dòng)，更來自于新時(shí)代政府改革創(chuàng)新服務(wù)于讓人民過上好日子的追求。在社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)中，地方政府要更多認(rèn)識(shí)到民意的重要性，從政策形成的輸入端開啟民智、創(chuàng)立共識(shí)。在政策工具型政策學(xué)習(xí)中，從中央到地方均樹立了從我要發(fā)展到我們發(fā)展的理念轉(zhuǎn)變，將政策工具的創(chuàng)新使用放置于共享經(jīng)濟(jì)格局中，政策要服務(wù)于市場(chǎng)和社會(huì)主體需求，不斷提高市場(chǎng)和社會(huì)的受眾度，讓中國(guó)夢(mèng)嵌入具體政府政策的使用中?？傊?，政策工具型和社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)從內(nèi)因和外因兩個(gè)維度共同驅(qū)動(dòng)城市政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)與政策變遷，助推新時(shí)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)雙輪驅(qū)動(dòng)的政府治理新模式加快形成。

四、地方政府政策學(xué)習(xí)兩種類型的綜合比較

政策學(xué)習(xí)作為政策變遷的驅(qū)動(dòng)力，由概念磚塊構(gòu)建的政策學(xué)習(xí)理論大廈，是科學(xué)、合理地運(yùn)用政策學(xué)習(xí)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)。作為政策學(xué)習(xí)的核心，政策學(xué)習(xí)類型又關(guān)乎政策學(xué)習(xí)的成敗，是政策學(xué)習(xí)研究過程中不可或缺的路徑。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)城市政府政策學(xué)習(xí)的具體情境，政策工具型和社會(huì)沖突型地方政府政策學(xué)習(xí)分別詮釋著城市政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)外部撬動(dòng)力與內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，那么二者之間究竟存何差異？基于此，我們作出如下綜合比較（表1）。

表1中，無論是政策工具型政策學(xué)習(xí)，還是社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)主體都是政府，其他方面主要來自學(xué)習(xí)主體在學(xué)習(xí)過程中出現(xiàn)的差異。因此，我們從“政策學(xué)習(xí)根源、政策學(xué)習(xí)機(jī)理、政策學(xué)習(xí)表現(xiàn)、政策學(xué)習(xí)結(jié)果”四個(gè)維度對(duì)兩種類型的政策學(xué)習(xí)進(jìn)行綜合比較，以全面認(rèn)識(shí)與理解兩種政策學(xué)習(xí)類型。

從政策學(xué)習(xí)的根源上，政策工具型和社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)分別來自凝閉型政策體制的“凝聚力”和“閉合性”。我們較早提出當(dāng)代中國(guó)凝閉型政策體制問題[26]，過去我們往往只看到了制度或政策體制的凝聚力優(yōu)勢(shì)，而忽視了其閉合自循環(huán)特點(diǎn)，對(duì)任何事物的認(rèn)識(shí)都要一分為二，這是認(rèn)識(shí)世界發(fā)展規(guī)律的準(zhǔn)則。凝閉型政策體制所體現(xiàn)的凝聚力和閉合性雙重認(rèn)識(shí)是對(duì)王紹光等提出的共識(shí)型決策體制的較好補(bǔ)充，因?yàn)楣沧R(shí)更多地體現(xiàn)在政策體制的凝聚力方面，而共識(shí)中的內(nèi)外分歧則是由政策體制的閉合性帶來的。在凝聚力上，我們可以清晰地看到政策工具型政策學(xué)習(xí)類型的優(yōu)點(diǎn)及其表現(xiàn);在閉合性方面，則形成了社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)。凝閉型政策體制凝聚力特性下的政策工具型政策學(xué)習(xí)類型體現(xiàn)的是“發(fā)展”邏輯，在此邏輯下解決的是政黨科學(xué)執(zhí)政和政府高效行政的正當(dāng)性問題，亦即如何取信于民，提高正當(dāng)性的著力點(diǎn)就在解決城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)出來的諸如交通擁堵、空氣污染、醫(yī)療匱乏、教育不公、環(huán)境承載力過重等難題，這些難題需要各級(jí)政府從內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制角度主動(dòng)尋求解決辦法，而尋求此類解決辦法必須依靠不同類型甚至子類型的各種政策工具。凝閉型政策體制閉合性特點(diǎn)下的社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)類型體現(xiàn)的是“穩(wěn)定”邏輯，再加之有時(shí)候發(fā)展邏輯下也會(huì)帶來沖突性因素，使得外生壓力倒逼下的各級(jí)地方政府不得不把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為工作重點(diǎn)來做。在學(xué)理上考察，還可以看到，政策工具型政策學(xué)習(xí)不僅可以促進(jìn)城市政府的發(fā)展能力提升，還可以化解城市政府的穩(wěn)定職責(zé)行使難題，通過強(qiáng)化政策學(xué)習(xí)維度上的政策工具創(chuàng)新，對(duì)全面優(yōu)化地方治理體系大有助益。

從政策學(xué)習(xí)的機(jī)理上，政策工具型和社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)分別依托“內(nèi)部市場(chǎng)化”和“委托-代理機(jī)制”。內(nèi)部市場(chǎng)化原本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)管理中的重要概念，自從新公共管理運(yùn)動(dòng)興盛以來，政府改革充分借鑒和利用了工商企業(yè)管理的種種經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持市場(chǎng)化和民營(yíng)化取向，主要通過強(qiáng)化市場(chǎng)主體在資源配置和生產(chǎn)效率的基礎(chǔ)性甚至是決定性作用，采取契約、合同外包、PPP等方式改革政府，使之更好地服務(wù)市場(chǎng)、服務(wù)社會(huì)。政策工具型政策學(xué)習(xí)的機(jī)理在于通過推行內(nèi)部市場(chǎng)化改革，自覺或不自覺地發(fā)揮內(nèi)部市場(chǎng)化功能，履行政府組織再造最優(yōu)的角色，從而形成科層內(nèi)部市場(chǎng)化治理模式，優(yōu)化政府治理體系，提升政府治理能力，不斷推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)績(jī)效最大化的目標(biāo)。在“主權(quán)在民”的政治法理傳統(tǒng)下，人民作為權(quán)力委托者，各級(jí)政府作為權(quán)力的被委托者，委托代理機(jī)制要求各級(jí)政府必須有為。從央地關(guān)系和政社關(guān)系兩個(gè)層面來看，央地關(guān)系下的委托代理機(jī)制在科層權(quán)力的從屬性上進(jìn)行規(guī)約;政社關(guān)系下的委托代理機(jī)制在地方治理的有效性上進(jìn)行沖擊。一方面地方政府機(jī)構(gòu)向市場(chǎng)和社會(huì)輸入特定的行政治理模式，另一方面市場(chǎng)環(huán)境和地方社會(huì)又會(huì)以某種超過政府預(yù)期的方式對(duì)治理體系進(jìn)行反沖，政策標(biāo)的群體在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明“五位一體”總體格局中以不同于科層體系治理方式，從外部對(duì)治理體系施加影響。社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)就是這樣的典型。不僅如此，中央在為地方和社會(huì)提供共同愿景、總體指南和戰(zhàn)略引領(lǐng)的同時(shí)，在政治上無法容忍重大群體性公共事件的發(fā)生和發(fā)酵，這也是委托代理機(jī)制對(duì)社會(huì)沖突的一種影響，迫使地方政府不得不提高社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)意識(shí)和能力。

從政策學(xué)習(xí)的特征上，政策工具型和社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)分別體現(xiàn)“漸進(jìn)應(yīng)對(duì)”和“突發(fā)應(yīng)對(duì)”。城市化進(jìn)程中，政策工具型政策學(xué)習(xí)過程貫穿于政策決策、執(zhí)行和評(píng)估，具有漸進(jìn)應(yīng)對(duì)的特性。在政策決策上，地方政府正在順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)+趨勢(shì)，從新治理技術(shù)角度吸納市場(chǎng)創(chuàng)新要求和社會(huì)更新意見，逐漸邁向決策科學(xué)化和民主化，這一點(diǎn)也是消解和改進(jìn)社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)缺陷的有力手段。在政策執(zhí)行上，地方政府不再像過去如此善于“上有政策，下有對(duì)策”，而是尋求在中央風(fēng)向標(biāo)的指示下，在本區(qū)域進(jìn)行自主創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)，推進(jìn)地方治理有效性。例如在國(guó)務(wù)院反復(fù)倡導(dǎo)“放管服”改革要求下，浙江全省大力踐行“最多跑一次”改革;又如自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作啟動(dòng)以來，已向全國(guó)復(fù)制推廣了114項(xiàng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，按照“邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣”的原則，成熟一批推廣一批，推動(dòng)形成改革成果共享、開放成效普惠的良好局面。在政策評(píng)估上，地方政府不僅從內(nèi)部開展績(jī)效考評(píng)，而且引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)政府治理能力進(jìn)行全面測(cè)評(píng)，從績(jī)效輸出的結(jié)果維度促使政府效能提升。這三個(gè)方面都具有典型的邊學(xué)邊干、漸進(jìn)探索、總結(jié)推廣的特點(diǎn)。但是在社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)過程中，城市政府很難在社會(huì)問題未演化為社會(huì)沖突前，對(duì)自身過去的治理經(jīng)驗(yàn)或其他城市政府的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)吸收，對(duì)新政策環(huán)境進(jìn)行學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上作出漸進(jìn)回應(yīng)，唯獨(dú)看到的一例（廣東茂名向江西九江學(xué)習(xí)）還是以失敗收?qǐng)?。迄今為止，在社?huì)沖突型政策學(xué)習(xí)類型的所有案例中，地方政府往往以對(duì)在建鄰避設(shè)施項(xiàng)目作出停建、緩建、遷建的政策安排來平息紛爭(zhēng)和沖突，這是運(yùn)用政策復(fù)制來解決沖突，還沒有形成政策轉(zhuǎn)移和政策擴(kuò)散的政策學(xué)習(xí)機(jī)制。政策復(fù)制機(jī)制來自沖突-回應(yīng)模式，一有沖突馬上回應(yīng)，形成鮮明的突變應(yīng)對(duì)特征。

從政策學(xué)習(xí)的結(jié)果上，政策工具型和社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)分別導(dǎo)致常規(guī)政策變遷和非常規(guī)政策變遷。常規(guī)政策變遷是指政策在實(shí)施過程中，在政策體系、屬性和目標(biāo)上沒有發(fā)生明顯變化，依然維持穩(wěn)定性和連續(xù)性，偶有政策變化也是基于最滿意原則上的漸進(jìn)變遷與局部調(diào)整。政策工具型政策學(xué)習(xí)結(jié)果就是這樣一種常規(guī)性政策變遷，具體為：政策環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定，問題處于良性發(fā)展的階段，沒有來自時(shí)間的緊迫感，只是圍繞特定問題進(jìn)行政策工具選擇和創(chuàng)新學(xué)習(xí)，并在保持目標(biāo)和方向不變的前提下對(duì)局部?jī)?nèi)容的漸進(jìn)調(diào)適，沒有出現(xiàn)政策目標(biāo)的跳躍與中斷。相較于政策工具型政策學(xué)習(xí)，社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)結(jié)果則帶來非常規(guī)性政策變遷。從鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)與運(yùn)行過程來看，政府信息不公開與單方面行動(dòng)致使利益相關(guān)者和關(guān)鍵個(gè)人無法參與其中，繼而出現(xiàn)“一鬧就靈、不鬧不靈”。這體現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)政府對(duì)民眾權(quán)益保障所持的消極被動(dòng)態(tài)度與弱勢(shì)民眾對(duì)自身權(quán)益保障所持的積極態(tài)度之間的矛盾，促使民眾只能運(yùn)用“弱者的武器”進(jìn)行共意動(dòng)員，共意動(dòng)員的手段主要來自新型社會(huì)媒體。而城市政府出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，或是懼怕承擔(dān)政治責(zé)任、擔(dān)憂上級(jí)責(zé)令等等，必須重新考慮政策的制定和執(zhí)行，進(jìn)行政策改變。此時(shí)的政策變遷發(fā)生在社會(huì)沖突并形成強(qiáng)烈沖擊之后，顯然城市政府沒有事先感知內(nèi)外環(huán)境的潛在變化，事實(shí)上也無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)鄰避抗?fàn)幮袆?dòng)何時(shí)何地發(fā)生，只能在沖突發(fā)生以后被動(dòng)進(jìn)行政策改變，屬于典型的非常規(guī)政策變遷。非常規(guī)政策變遷帶來的效應(yīng)是多方面的，不僅直接對(duì)地方政府產(chǎn)生效率和公平上的反思，推動(dòng)地方政府治理方式轉(zhuǎn)型，而且間接對(duì)國(guó)家環(huán)保治理體系產(chǎn)生變化，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)事業(yè)關(guān)系上的調(diào)整，環(huán)保部升格以及環(huán)境督查機(jī)制的建立就是如此。

正確地認(rèn)識(shí)事物之間存在的差異，對(duì)于把握其演變過程具有重要的風(fēng)向標(biāo)作用。通過根源、機(jī)理、表現(xiàn)和結(jié)果四個(gè)方面對(duì)政策工具和社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)進(jìn)行綜合比較，我們可以清楚地看到，兩種類型政策學(xué)習(xí)在不同的政策學(xué)習(xí)根源中會(huì)有不同的運(yùn)行機(jī)理，不同的運(yùn)行機(jī)理會(huì)帶來不同的外在表現(xiàn)，不同的外在表現(xiàn)又會(huì)產(chǎn)生不同的政策結(jié)果，為我們理解與區(qū)分兩種政策學(xué)習(xí)類型的內(nèi)在意涵提供指導(dǎo)，也為我們深入探究?jī)煞N政策學(xué)習(xí)類型演變過程提供了獨(dú)特視角。

五、從政策工具思維提升地方政府治理能力

十九大以來，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，迎來發(fā)展的關(guān)鍵期與攻堅(jiān)期，面對(duì)我國(guó)發(fā)展不平衡不充分的實(shí)際情況，面對(duì)城市化進(jìn)程中的各種問題，如何實(shí)現(xiàn)從社會(huì)沖突型的政策學(xué)習(xí)向政策工具型的政策學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變成為今后城市化進(jìn)程中城市政府所關(guān)注的重點(diǎn)問題，把城市管理等各方面工作納入政策工具治理思維和格局中，是市場(chǎng)和社會(huì)給城市政府的一道考題，政策學(xué)習(xí)之路可謂任重道遠(yuǎn)，地方政府治理能力提升又迫在眉睫。要加以解決，我們應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：

第一，客觀認(rèn)識(shí)政策變遷的周期。無論是政策工具型政策學(xué)習(xí)，還是社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)，其政策變遷都具有一定的周期，客觀認(rèn)識(shí)兩種政策變遷的周期，是正確理解、把握和推進(jìn)政策變遷的關(guān)鍵。關(guān)于政策變遷周期律，王騷與靳曉照基于政策變遷規(guī)律的視角，將政策變遷劃分為政策失衡、政策創(chuàng)新與政策均衡三個(gè)階段[27];陳潭則圍繞政策變遷的過程，明確指出任何一項(xiàng)公共政策的變遷都可能無法回避“均衡——失效——?jiǎng)?chuàng)新——均衡”這四種方程式循環(huán)[28]。在推進(jìn)新型城市化的進(jìn)程中，客觀認(rèn)識(shí)政策工具型政策學(xué)習(xí)循序形成的漸進(jìn)學(xué)習(xí)型政策變遷的運(yùn)行機(jī)理，正確把握社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)誘發(fā)導(dǎo)致強(qiáng)制學(xué)習(xí)型政策變遷的機(jī)理過程，有助于城市政府有效掌握政策變遷的影響因素，使城市政府的政策變遷達(dá)到回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)訴求的目的。

第二，理性對(duì)待政策學(xué)習(xí)機(jī)制。從政策學(xué)習(xí)類型的細(xì)化不難看出，雖然社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)作為一種即時(shí)性的政策失敗和由于政策原初決策的消極性改變帶來政策回退，但其“一鬧就靈、不鬧不靈”的“沖擊-回應(yīng)”特點(diǎn)有可能在事后推動(dòng)社會(huì)向良好的方向發(fā)展，這也符合社會(huì)沖突的“正”功能。雖然政策工具型政策學(xué)習(xí)在學(xué)習(xí)過程中主動(dòng)進(jìn)行政策工具的創(chuàng)新與選擇，但其也存在學(xué)習(xí)意愿強(qiáng)結(jié)果不好等流于形式的弊端，并非無可挑剔。因此，由內(nèi)部驅(qū)動(dòng)形成的政策工具型政策學(xué)習(xí)和外部動(dòng)力誘發(fā)的社會(huì)沖突型政策學(xué)習(xí)各有利弊。城市政府要在不斷試錯(cuò)性政策學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)出“慧眼”，理性對(duì)待政策學(xué)習(xí)的相關(guān)問題，并采用最滿意而非最優(yōu)的政策工具型政策學(xué)習(xí)，切實(shí)解決社會(huì)發(fā)展面臨的問題，做到“未雨綢繆”而非“亡羊補(bǔ)牢”。

第三，始終堅(jiān)持政府掌舵下的市場(chǎng)化改革。偉大的時(shí)代需要偉大的改革。政策工具型政策學(xué)習(xí)作為推動(dòng)政策變遷的關(guān)鍵一環(huán)，社會(huì)沖突型政策工具作為誘導(dǎo)政策變遷的特有形式，在市場(chǎng)滯后性與自發(fā)性背后，城市政府需要寓以中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代內(nèi)涵，以“思路決定出路，問題倒逼改革”的理念，牢牢堅(jiān)持政府掌舵下的市場(chǎng)化改革思路，授權(quán)于市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，讓社會(huì)在基層治理中發(fā)揮主導(dǎo)性角色，推動(dòng)政策創(chuàng)新，彌補(bǔ)城市政府失靈。同時(shí)構(gòu)建廣泛多層制度化協(xié)商民主的政治平臺(tái)，疏通民眾的參與渠道，加強(qiáng)橫向的政社學(xué)習(xí)，聚齊民智民慧;轉(zhuǎn)變政策學(xué)習(xí)思維，主動(dòng)選擇、創(chuàng)新與運(yùn)用政策工具，在政策轉(zhuǎn)移上推進(jìn)城市政府間的學(xué)習(xí)，建立現(xiàn)代化城市政府治理體系，塑造“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的“法制化、科學(xué)化、民主化”城市政府。

第四，大力推動(dòng)政策體制從“凝閉”向“迎臂”轉(zhuǎn)變。凝閉型政策體制是一對(duì)對(duì)立統(tǒng)一的矛盾體，優(yōu)勢(shì)在于賦予城市政府能夠最大限度地集中現(xiàn)有的人力、物力和財(cái)力辦大事;劣勢(shì)在于該政策體制下，“公共事件本身的訴求、影響程度和地方政府的資源與空間直接決定公共議程設(shè)置，公共事件的地方治理表現(xiàn)出體制鈍化式的被動(dòng)反應(yīng)特點(diǎn)”[29]。因此，在推進(jìn)并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化短中長(zhǎng)期目標(biāo)下，必須實(shí)現(xiàn)從“凝閉型政策體制”向“迎臂型政策體制”轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變內(nèi)涵就是要厘清中央和地方關(guān)系，建立制度化分權(quán)體系，尤其是從財(cái)權(quán)和事權(quán)角度劃定職責(zé)、民主反饋，通過實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化，搭建起國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的中觀平臺(tái)和區(qū)域載體，在頂層設(shè)計(jì)、運(yùn)行規(guī)則和參與趨勢(shì)三個(gè)方面構(gòu)建理性與共識(shí)并存的“迎臂型政策體制”。

第五，不斷滿足民眾向往和追求美好生活的需求。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代后，主要矛盾已從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這就決定了我國(guó)未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的任務(wù)與目標(biāo)是解決區(qū)域和階層間的發(fā)展不平衡不充分問題，滿足民眾對(duì)美好生活的需求?；诖?，新時(shí)代下城市政府的整個(gè)政策過程就必須緊緊圍繞這個(gè)歷史使命，在從站起來到富起來再到強(qiáng)起來的歷史進(jìn)程中，牢牢抓住“讓人民過上好日子”這一主線，將傳統(tǒng)社會(huì)沖突型的（被動(dòng)式）政策學(xué)習(xí)方式轉(zhuǎn)化為政策工具型（主動(dòng)式）政策學(xué)習(xí)方式，銳意探索創(chuàng)新便民服務(wù)政策工具，以服務(wù)者的角色主動(dòng)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，真正實(shí)現(xiàn)“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，滿足民眾對(duì)美好生活的需求。

總之，內(nèi)生驅(qū)動(dòng)下衍生出來的政策工具型政策學(xué)習(xí)是一種常規(guī)政策學(xué)習(xí)，也是一種對(duì)既定過去學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)和新政策環(huán)境作出及時(shí)性、積極性和漸進(jìn)性總結(jié)和回應(yīng)的結(jié)果，政策學(xué)習(xí)的內(nèi)容涉及政策工具的優(yōu)化組合且依賴于一定的問題情境政策網(wǎng)絡(luò)，并在問題發(fā)生之前或問題發(fā)生時(shí)最大程度地解決問題，實(shí)現(xiàn)政策變遷，其過程可稱之為“未雨綢繆”。故而從整體上看，其結(jié)果是一種綜合政策成功或政策前進(jìn)。外生撬動(dòng)下衍生出來的政策工具型政策學(xué)習(xí)是一種非常規(guī)政策學(xué)習(xí)，也是一種對(duì)既定社會(huì)沖突作出突發(fā)性、臨機(jī)性、即時(shí)性、消極性的政策改變結(jié)果，其學(xué)習(xí)內(nèi)容是政策理念調(diào)整和政策范式改變，其政策變遷上屬于“沖擊-回應(yīng)”模式，其過程可稱之為“亡羊補(bǔ)牢”。故而從整體上，其政策學(xué)習(xí)結(jié)果屬于綜合的政策失敗或政策倒退。要注意的是，從政策學(xué)習(xí)意愿和結(jié)果雙重維度，政策工具型政策學(xué)習(xí)衍生出的三種類型，也存在政策學(xué)習(xí)的意愿強(qiáng)且結(jié)果差與意愿弱且結(jié)果好的情況。同時(shí)，社會(huì)政策沖突型政策學(xué)習(xí)雖作為一種遲到的“政策學(xué)習(xí)”，在自上而下的科層制治理中，“一鬧就靈”很大程度上被中央政府作為監(jiān)督地方治理的信息機(jī)制，在“三條紅線”底線設(shè)置中建構(gòu)國(guó)家權(quán)威、規(guī)范社會(huì)秩序、引領(lǐng)民眾信任，充實(shí)國(guó)家治理整體性政策學(xué)習(xí)內(nèi)涵，撬動(dòng)地方治理活力，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)。

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[24] 例如，杭州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司的目標(biāo)就是打造行業(yè)領(lǐng)先、國(guó)內(nèi)一流的城建投資集團(tuán)。杭州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司成立于2003年6月，注冊(cè)資本65億元，總資產(chǎn)1000多億元，是主體信用“AAA”級(jí)企業(yè)。集團(tuán)系統(tǒng)共有20家企業(yè)，經(jīng)營(yíng)范圍基本涵蓋城建領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈，所屬企業(yè)涉及公共交通、城市供排水、供氣、垃圾處理、熱電聯(lián)產(chǎn)、房地產(chǎn)開發(fā)、市政工程、建筑工程、科研設(shè)計(jì)等九大行業(yè)，有各類從業(yè)人員3.5萬人。見：杭州城投企業(yè)介紹[EB/OL].http：//www.hzcjzc.com/about.aspx？c_kind=1&c_kind2=11.

[25] 北極星環(huán)保網(wǎng).垃圾焚燒PPP項(xiàng)目案例——重慶第三、第四垃圾焚燒發(fā)電廠[EB/OL].北極星固廢網(wǎng)，2017-1-18，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20170118/804359.shtml.

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