胡鋒 石濤

摘要：以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管是對國有資產(chǎn)監(jiān)管方式的重大轉(zhuǎn)變，有利于國有資本的布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化、國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)和國有企業(yè)活力的提升，是一項系統(tǒng)工程，需要通過國有企業(yè)公司制改制、建立國資監(jiān)管清單、實(shí)施分類監(jiān)管、推進(jìn)國有資本投資運(yùn)營公司市場化運(yùn)作、完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)等多方面系統(tǒng)推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：管資本為主;國資監(jiān)管;路徑研究

中圖分類號：F2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志嗎：A ? ?文章編號：1004-3160（2019）02-0153-07

黨的十九大報告作出了“中國特色社會主義進(jìn)入了新時代”這一重大政治判斷，推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，也是十九大報告的新提法，反映出新一輪國企改革從“管企業(yè)”向“管資本”的監(jiān)管思路轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會第一次提出要以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，2015年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）也提出了要以管資本為主推進(jìn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變和改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制?？梢?，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要內(nèi)容，也是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的重中之重。

自從2003年國務(wù)院國資委成立以來，國資委一直堅持管人、管事與管資產(chǎn)相結(jié)合，形成了政企不分、政資不分的管理格局，造成了國有企業(yè)活力不夠、效率不高、創(chuàng)新缺乏等弊端。為了克服這一弊端，現(xiàn)在的監(jiān)管思路正從“以管企業(yè)為主”向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變，目的就是為了使國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)多管資本、少管企業(yè)，管住國資、放活國企，使國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)專注于國有資產(chǎn)的保值增值、國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和運(yùn)營效率提高，使國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、成為自主決策、自負(fù)盈虧、同市場經(jīng)濟(jì)相融合的真正的市場主體。但如何從過去的監(jiān)管思路進(jìn)行轉(zhuǎn)變，要如何操作，有沒有必備的前提條件，或應(yīng)該遵從什么樣的監(jiān)管路徑，才能使以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管得以順利實(shí)施，正是需要研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

一、實(shí)施國有企業(yè)公司制改制

習(xí)近平總書記在2016年全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，首先要求國有企業(yè)必須進(jìn)行公司制改制。關(guān)于國有企業(yè)公司制改制，張卓元（2016）認(rèn)為實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的重要突破口是加強(qiáng)國有企業(yè)董事會建設(shè)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，而只有公司制的企業(yè)才具有董事會，因此必須要進(jìn)行國有企業(yè)公司制改制。[1]資本是資產(chǎn)的價值形態(tài)，要實(shí)現(xiàn)以管資本為主，首先要求出資人機(jī)構(gòu)管理的對象是資本，不是實(shí)物形態(tài)的企業(yè)（資產(chǎn)），因此，必須要對國有企業(yè)實(shí)行公司制改革，使國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)由目前管理實(shí)物形態(tài)的企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韮r值形態(tài)的資本，將在國有企業(yè)建立初期實(shí)行的全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)制為公司制企業(yè)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化，廢除《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，統(tǒng)一的由《公司法》管理，為實(shí)現(xiàn)以管資本為主創(chuàng)造條件。同時，這一舉措可以將過去由政府直接管理企業(yè)的行政隸屬關(guān)系改變?yōu)檎c企業(yè)之間通過資本為紐帶建立起的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于政企分開。所以，國有企業(yè)公司制改革是為管資本為主鋪路，是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的前提條件。

2016年國務(wù)院國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出的深化國企改革抓好“九項重點(diǎn)任務(wù)”中提出要在中央企業(yè)集團(tuán)和子公司兩個層面大力推行公司制。截止2017年6月底，在國務(wù)院國資委直接監(jiān)管的101家中央企業(yè)中，仍然有69家央企集團(tuán)層面未完成公司制改革，有3200家央企的子公司層面未完成公司制改革。[2]2017年5月，國辦發(fā)〔2017〕36號文指出要在2017年年底前，基本完成國有企業(yè)的公司制改革。6月26日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議再一次強(qiáng)調(diào)2017年年底前基本完成國有企業(yè)公司制改制工作，將其作為全面深化國有企業(yè)改革的一個重要內(nèi)容，并審議通過了《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》。接下來，省級國企和地市級國企也應(yīng)有規(guī)劃有步驟地實(shí)行公司制改制，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)公司制全覆蓋。

國有企業(yè)公司制改革完成后，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)以出資額為限對所出資企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計截止2013年年底，央企集團(tuán)層面只有中國商飛、上海貝爾、中國聯(lián)通等8家企業(yè)實(shí)現(xiàn)了母公司層面的股權(quán)多元化改革，[3]那么央企公司制全覆蓋后，下一步的改革方向就是央企集團(tuán)層面的股權(quán)多元化和混合所有制改革以及集團(tuán)層面的整體上市，以解決當(dāng)前存在的子（公司）強(qiáng)母（公司）弱以及股權(quán)架構(gòu)倒置等問題。[4]

二、建立國資監(jiān)管清單

黨的十九大報告提出要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。當(dāng)前的國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對所監(jiān)管企業(yè)既管人、管事、管資產(chǎn)，又事無巨細(xì)地監(jiān)管企業(yè)的投資計劃、選人用人、財務(wù)管理、薪酬管理等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《公司法》中規(guī)定的股東權(quán)利，既束縛了企業(yè)的自主決策與活力，又讓董事會職權(quán)發(fā)揮形同虛設(shè)。國有企業(yè)公司制改制完成后，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理的將是價值形態(tài)的資本不再是實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)，因此，也應(yīng)將現(xiàn)在國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更名為國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行職能瘦身，只進(jìn)行宏觀的資本管理，規(guī)范國有資本運(yùn)營與資本安全。

要實(shí)現(xiàn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以管資本為主，就必須轉(zhuǎn)變過去管人、管事、管資產(chǎn)的監(jiān)管格局，圍繞以管資本為主進(jìn)行監(jiān)管職能梳理，將與管資本無關(guān)和影響企業(yè)自主決策的職能進(jìn)行取消和下放給企業(yè)集團(tuán)，落實(shí)董事會的選人用人職權(quán)，將對經(jīng)理層的選用等權(quán)力授權(quán)給企業(yè)董事會，圍繞不行使社會公共管理職能將相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理和行業(yè)主管職能移交給政府其他職能部門，建立國資監(jiān)管部門專門的監(jiān)管清單（包括權(quán)力清單和責(zé)任清單），作為“以管資本為主”進(jìn)行國資監(jiān)管的重要依據(jù)，實(shí)施清單管理，清單以外的事項由企業(yè)自主決策。此外，還應(yīng)努力制定監(jiān)管的負(fù)面清單，尤其是國有資本投向的負(fù)面清單，強(qiáng)化主業(yè)管理，設(shè)定禁止類項目和特別監(jiān)管類項目，嚴(yán)禁企業(yè)在經(jīng)營過程中觸碰相關(guān)紅線，實(shí)施負(fù)面清單管理，做到法有禁止不可為，法無禁止皆可為。

2017年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》中，取消、下放、授權(quán)了43項監(jiān)管事項;[5]截止2016年7月，江西省取消下放了38項監(jiān)管事項，比例高達(dá)61.3%;2017年3月，天津市國資委公布了《天津市國資監(jiān)管清單（2017版）》，包括事前的審核、核準(zhǔn)事項和事后的備案、報告事項，同時，天津市國資委還創(chuàng)全國之首，公布了《天津市國資監(jiān)管負(fù)面清單（2017版）》，為當(dāng)前全國第一家公布國資監(jiān)管負(fù)面清單的直轄市（省級）國資委;上海市國資委也于2017年8月公布了《上海市國資委事中事后監(jiān)管事項清單（2017版）》《上海市國資委管好資本、服務(wù)企業(yè)履職清單（2017版）》。監(jiān)管清單和負(fù)面清單并不是一成不變，而是根據(jù)試點(diǎn)和探索，逐步做出精簡和動態(tài)調(diào)整。

三、實(shí)施國有企業(yè)分類監(jiān)管

中共中央、國務(wù)院出臺的《指導(dǎo)意見》提出對國有企業(yè)實(shí)施分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管。國有企業(yè)一直以來都存在“盈利性使命”與“公益性使命”的沖突，作為企業(yè)需要盈利，作為國有企業(yè)又需要承擔(dān)很多公共政策性任務(wù)。所以對于國有企業(yè)用同一個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管和考核存在不合理性，應(yīng)該根據(jù)企業(yè)所屬領(lǐng)域和其功能進(jìn)行分類監(jiān)管和考核。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要根據(jù)不同企業(yè)所處領(lǐng)域和功能界定進(jìn)行分類監(jiān)管，以突出不同的監(jiān)管重點(diǎn)，作為實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的突破口。

十八屆三中全會提出了要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，并提及了公益類企業(yè)和處于自然壟斷行業(yè)的企業(yè);《指導(dǎo)意見》將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，而商業(yè)類國企又區(qū)分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國企和非充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國企，[6]根據(jù)國有企業(yè)的不同功能分別進(jìn)行分類改革，分別采用國有獨(dú)資、控股或者參股?！蛾P(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》對國有企業(yè)分類監(jiān)管又進(jìn)一步做了說明，對公益類國企要重點(diǎn)監(jiān)管其提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，對商業(yè)類國企要重點(diǎn)監(jiān)管其資本布局、資本回報、資本運(yùn)作和資本安全。[7]

由此可見，國有企業(yè)的分類監(jiān)管為以管資本為主的監(jiān)管策略指明了操作思路，要根據(jù)國有企業(yè)所處的不同行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵤┓诸惐O(jiān)管，找到了實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的突破口。當(dāng)前對于國有企業(yè)的分類方法也有很多種，有二分法和三分法之分，[8]本文認(rèn)為，應(yīng)該合并各五花八門的分類方法，將國有企業(yè)分為三類：公益類（公共服務(wù)類）、商業(yè)一類（競爭類，處于充分競爭性的行業(yè)和領(lǐng)域）、商業(yè)二類（功能類）。同時可以看到，國資委以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管，并不是只管資本不管企業(yè)，國資委作為經(jīng)國務(wù)院授權(quán)承擔(dān)國有企業(yè)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，仍需要對國有企業(yè)的違規(guī)經(jīng)營、國有股權(quán)的低價轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的腐敗等行為和由此造成的國有資產(chǎn)流失進(jìn)行監(jiān)管，只是監(jiān)管的重點(diǎn)不再聚焦于企業(yè)的日常經(jīng)營管理。

四、推動國有資本投資運(yùn)營公司市場化運(yùn)作

《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》（國發(fā)〔2018〕23號）指出，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措。國有資本投資運(yùn)營公司建立，改變了以前“國資委——國有企業(yè)”的兩級監(jiān)管體制，形成了“國資委——國有資本投資運(yùn)營公司——國有企業(yè)”的三級監(jiān)管體系，國有資本投資運(yùn)營公司作為連接國資委和國有企業(yè)之間的紐帶，同時又是二者隔離的屏障，使國資委不直接管理企業(yè)，有利于政企分開，國有資本投資運(yùn)營公司通過授權(quán)履行出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了出資人職能和監(jiān)管者職能的分離，克服了國資委既做運(yùn)動員又做裁判的弊端。同時，本輪國企改革要實(shí)現(xiàn)國有資本的布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化、進(jìn)行股權(quán)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國有資本在不同行業(yè)間進(jìn)退、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等，都離不開國有資本投資運(yùn)營公司發(fā)揮作用，國有資本投資運(yùn)營公司是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的主要抓手。

對于國有資本投資運(yùn)營公司的具體運(yùn)作也一直在探索之中，國務(wù)院國資委自從2015年開始分兩批進(jìn)行了國有資本投資運(yùn)營公司的試點(diǎn)（見表1），隨著試點(diǎn)的不斷深化，對兩類公司的功能定位也會不斷進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。根據(jù)國企改革的相關(guān)頂層設(shè)計文件中對于國有資本投資運(yùn)營公司的提及，可知國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司二者之間應(yīng)該有嚴(yán)格的功能區(qū)分，國有資本運(yùn)營公司應(yīng)以組建或改建為主，通過承接劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)，主要進(jìn)行股權(quán)運(yùn)作和資本運(yùn)營，追求國有資本在流動中的保值增值，以經(jīng)濟(jì)效益為主;而國有資本投資公司要以改建為主，追求國有資本的布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化、培育戰(zhàn)略性優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主，要服務(wù)國家戰(zhàn)略，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，發(fā)揮政府的調(diào)控與引導(dǎo)作用，彌補(bǔ)市場失靈，以社會效益為主。通過試點(diǎn)的國有資本投資公司來看，國有資本投資公司的集團(tuán)總部應(yīng)該具有很強(qiáng)的資本運(yùn)作和資本配置能力，應(yīng)該從兼具金融投資功能的企業(yè)集團(tuán)改建，比如寶武集團(tuán)、招商局集團(tuán)等，其金融板塊的利潤都非常高。

有學(xué)者沒有將國有資本投資公司和運(yùn)營公司進(jìn)行區(qū)分，如馬忠、張冰石等（2017）將國有資本投資運(yùn)營公司分為政策性、完全競爭類商業(yè)性、特殊功能類商業(yè)性國有資本投資運(yùn)營公司，[10]這種分類方法具有不合理性。在當(dāng)前的地方實(shí)踐中，上海和天津也沒有對投資公司和運(yùn)營公司作功能區(qū)分，只籠統(tǒng)稱之為國有資本投資運(yùn)營公司，其實(shí)質(zhì)上還是屬于國有資本運(yùn)營公司的范疇;山東和重慶則分別成立了國有資本投資公司和運(yùn)營公司，而且重慶還成立了專門從事不良資產(chǎn)的處置和經(jīng)營管理的公司，這種作法應(yīng)該值得學(xué)習(xí)和推廣。除此之外，國有資本投資運(yùn)營公司的運(yùn)作還可采用基金運(yùn)作的模式，通過與社會資本一起成立產(chǎn)業(yè)基金或其他專項基金，一方面可以利用混合所有制放大國有資本功能，提升國有資本的控制力，另一方面可以實(shí)現(xiàn)國有資本存量和增量的優(yōu)化配置，如國家層面相繼成立了國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國有資本風(fēng)險投資基金和中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展基金等。

五、完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)

以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管的最終目的是為了通過國資監(jiān)管體制的改革來提升國有企業(yè)的活力和競爭力，而這都得通過公司治理來實(shí)現(xiàn)，因此，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的有力保障。

2017年5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》指出，我國的國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度仍不完善，董事會形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，除完成國有企業(yè)公司制改制外，還必須完善以董事會建設(shè)為核心的公司治理結(jié)構(gòu)，國有企業(yè)的董事會一般應(yīng)下設(shè)戰(zhàn)略委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會，[11]國有獨(dú)資、全資公司要建立外部董事占多數(shù)的董事會，董事長與總經(jīng)理分設(shè)，如寶武鋼鐵集團(tuán)的董事會成員有7人，其中外部董事4人，內(nèi)部董事3人（分別為董事長、總經(jīng)理和由工會主席兼任職工董事）;中國誠通集團(tuán)的董事會成員中，也具有4名外部董事、3名內(nèi)部董事（分別為董事長、總裁和總法律顧問兼任職工董事）。國有控股企業(yè)根據(jù)所占股權(quán)份額實(shí)行外派董事制度，要實(shí)行董事會聘任總經(jīng)理制度改革，在國有獨(dú)資公司中優(yōu)先推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)，職業(yè)經(jīng)理人不再納入干部管理序列，同時實(shí)施市場化的薪酬激勵和考核方法。在國有獨(dú)資公司中實(shí)行外派監(jiān)事會制度，提高專職監(jiān)事比例;國有獨(dú)資、全資的公司中要具有職工董事和職工監(jiān)事，通過職工代表大會選舉產(chǎn)生。同時要建立外部董事、專職監(jiān)事和職業(yè)經(jīng)理人人才庫，為外派董事、監(jiān)事和選聘職業(yè)經(jīng)理人做好充分準(zhǔn)備。

按照《公司法》中規(guī)定，在公司的治理結(jié)構(gòu)中，股東會是權(quán)力機(jī)構(gòu)、董事會是決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)理層是執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)事會是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。另外，《指導(dǎo)意見》提出要加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，將黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)中，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心作用（見圖1），董事長一般兼任黨委書記，再設(shè)專職副書記，實(shí)行國企黨建進(jìn)公司章程。根據(jù)國務(wù)院國資委要求，在央企中黨委（黨組）書記兼任其他主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的要設(shè)立專門負(fù)責(zé)黨建工作的專職副書記，當(dāng)前101家央企中，需配專職副書記的85家央企已經(jīng)全部配備到位。[12]同時，央企集團(tuán)層面也已經(jīng)全部完成了章程修訂，將“黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落實(shí)”和“董事會決定公司重大問題，應(yīng)事先聽取公司黨組的意見”等規(guī)定寫進(jìn)了公司章程，[13]有些公司還制定了《黨委會議事規(guī)則》，規(guī)定在一些重大事項決策前，須經(jīng)過公司黨委會討論通過。

圖1 國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)

六、結(jié)論

以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管是新時代推進(jìn)國企改革的一項重要內(nèi)容，也是國資監(jiān)管方式的重大轉(zhuǎn)變，有利于國有資本的布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化、國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)和國有企業(yè)活力的提升，同時也是一項系統(tǒng)工程，需要通過國有企業(yè)公司制改制、建立國資監(jiān)管清單、實(shí)施分類監(jiān)管、推進(jìn)國有資本投資運(yùn)營公司市場化運(yùn)作、完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)等多方面系統(tǒng)推進(jìn)（見圖2）。而且，五方面之間存在著一定的邏輯關(guān)系，國有企業(yè)公司制改制是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的前提條件，建立國資監(jiān)管清單是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的重要依據(jù)，實(shí)施分類監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的突破口，推動國有資本投資運(yùn)營公司運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的主要抓手，完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的有力保障。國企改革只有進(jìn)行時，沒有完成時，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管沒有現(xiàn)成的模式參照，注定是一個不斷探索完善的過程。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：葉民英