劉意露

一、引言

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)（下稱“政府購買服務(wù)”）是政府采取契約化手段實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)的一種機(jī)制。在此過程中，特定公共服務(wù)的生產(chǎn)者為接受公共財(cái)政資金支持的社會(huì)組織;政府不直接參與到公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過程中，而是以監(jiān)督者與分配者的角色履行自身提供公共服務(wù)的職能;民眾為公共服務(wù)的最終消費(fèi)者。

20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者奧斯特羅姆夫婦區(qū)分了公共服務(wù)的“提供”與“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)，指出公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”并不必為其“提供者”，是為政府購買服務(wù)的理論先導(dǎo)。奧斯特羅姆夫婦將公共服務(wù)的“提供”定義為政府通過公共財(cái)政決策，選擇適當(dāng)?shù)墓卜?wù)類型及提供水平，并安排和監(jiān)督其生產(chǎn)。而公共服務(wù)的“生產(chǎn)”則是投入資金轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)產(chǎn)品的過程。正確的決策導(dǎo)向與高效的生產(chǎn)過程對(duì)公共服務(wù)而言同樣重要，公共服務(wù)的“提供者”與“生產(chǎn)者”都對(duì)公共服務(wù)最終效果負(fù)有責(zé)任。政府購買公共服務(wù)依循這一邏輯，在對(duì)其績效進(jìn)行評(píng)估時(shí)，也應(yīng)當(dāng)兼顧政府與社會(huì)組織兩個(gè)對(duì)象，不應(yīng)單取其一。

我國自1995年起便在地方一級(jí)開始了政府購買服務(wù)的相關(guān)實(shí)踐并取得了良好的效果。隨著管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型改革的不斷推進(jìn)，政府購買服務(wù)因其能夠有效提升公共服務(wù)效率，激發(fā)社會(huì)組織活力而備受推崇。然而值得引起注意的是，政府購買服務(wù)提供的是一種思路而絕非最終答案，它展示了由政府以外的主體生產(chǎn)公共服務(wù)優(yōu)于政府包辦公共服務(wù)從生產(chǎn)到提供全過程的可能性，但要將購買服務(wù)實(shí)踐達(dá)到如期效果，尚需要建立與之配套的各項(xiàng)機(jī)制以理順各主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，保證公眾的合法權(quán)益?？冃гu(píng)估無疑是保障公共服務(wù)提供不可或缺的重要環(huán)節(jié)，而且不僅包括對(duì)作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，而且包括對(duì)公共服務(wù)“提供者”的政府的有效評(píng)估。但令人遺憾的是，在我國政府購買公共服務(wù)績效評(píng)估實(shí)踐中往往把政府購買服務(wù)績效評(píng)估與政府提供公共服務(wù)績效評(píng)估當(dāng)成兩個(gè)問題、兩個(gè)過程進(jìn)行，嚴(yán)重割裂了兩種評(píng)估之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，致使績效評(píng)估流于“形式化”“表面化”，進(jìn)而嚴(yán)重影響了政府購買服務(wù)的整體效果。由此，把政府納入整個(gè)政府購買服務(wù)績效評(píng)估體系中，構(gòu)建政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)績效雙重評(píng)估機(jī)制具有重要的意義。

二、當(dāng)前政府購買公共服務(wù)績效評(píng)估中存在的問題

在我國政府購買服務(wù)的實(shí)踐中，政府相對(duì)于社會(huì)組織而言處于強(qiáng)勢(shì)地位，這導(dǎo)致了政府購買服務(wù)過程中對(duì)政府進(jìn)行外部評(píng)估的動(dòng)力缺失，政府內(nèi)部評(píng)估也往往將焦點(diǎn)集中在政府機(jī)構(gòu)績效而非政府履行公共服務(wù)職能的績效。內(nèi)部評(píng)估的迷失與外部評(píng)估的缺失導(dǎo)致了政府購買服務(wù)中對(duì)“提供者”這一重要主體績效評(píng)估的失落，存在盲點(diǎn)的評(píng)估機(jī)制也無法對(duì)政府購買服務(wù)全過程進(jìn)行有效的評(píng)估，導(dǎo)致我國當(dāng)前的政府購買服務(wù)評(píng)估存在著種種問題。

1.前置性評(píng)估缺失

前置性評(píng)估是相對(duì)于事中評(píng)估和事后評(píng)估而言的，是指對(duì)政府購買服務(wù)行為目標(biāo)合理性的評(píng)估。它應(yīng)該是整個(gè)公共服務(wù)提供的起點(diǎn)。前置性評(píng)估缺失突出表現(xiàn)在缺少對(duì)政府購買服務(wù)行為目標(biāo)合理性的評(píng)估，而把評(píng)估的主要對(duì)象僅僅局限于具體公共服務(wù)的生產(chǎn)過程。評(píng)估以生產(chǎn)過程與成效為著眼點(diǎn)，無論是從“組織效率”“社會(huì)效益”或是“投入產(chǎn)出比”角度考量績效，相關(guān)績效指標(biāo)通常都需要在政府購買活動(dòng)結(jié)束或是某種環(huán)節(jié)終結(jié)后方能獲得，表現(xiàn)出一種“事后評(píng)估”的特點(diǎn)，忽略了對(duì)政府購買行為目標(biāo)合理性的考量，而這恰恰是政府購買服務(wù)中必要的前置性評(píng)估環(huán)節(jié)。

前置性評(píng)估的目的在于確定政府購買服務(wù)目標(biāo)的合理性。但目前的情況是，當(dāng)政府通過定向購買的方式向社會(huì)組織外包公共服務(wù)時(shí)，公共服務(wù)的具體內(nèi)容和提供水平等目標(biāo)性內(nèi)容往往由政府框定，前置性評(píng)估缺失加劇了由于供需間信息不對(duì)稱導(dǎo)致的目標(biāo)錯(cuò)置的風(fēng)險(xiǎn);在政府通過招投標(biāo)的方式購買公共服務(wù)的情況下，目標(biāo)可能是由承接服務(wù)的社會(huì)組織通過發(fā)掘公眾需求自下而上向政府提出的，而政府忽略前置性評(píng)估全盤接受項(xiàng)目方案，將可能因?yàn)閷?duì)目標(biāo)可行性、項(xiàng)目潛在效應(yīng)估計(jì)不足而導(dǎo)致政府購買服務(wù)失敗，甚至造成社會(huì)效益損失。

前置性評(píng)估的缺失導(dǎo)致公共服務(wù)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的單向化。政府購買公共服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的機(jī)制選擇之一，是政府履行其公共服務(wù)職能的一種方式，但公共服務(wù)生產(chǎn)過程的外包并不能也不應(yīng)該導(dǎo)致公共服務(wù)責(zé)任的流失?！笆潞笤u(píng)估”型的政府購買公共服務(wù)評(píng)估注重對(duì)社會(huì)組織工作的評(píng)估而忽視了作為決策者和重要責(zé)任承擔(dān)者的政府，極有可能將由于政府決策失誤而導(dǎo)致的問題錯(cuò)誤地歸因于社會(huì)組織工作的不足，將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)提供職責(zé)轉(zhuǎn)嫁或強(qiáng)加給負(fù)責(zé)公共服務(wù)生產(chǎn)的社會(huì)組織。在這種評(píng)估模式下，社會(huì)組織承擔(dān)了原本應(yīng)該由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，從而加深了政府對(duì)社會(huì)組織能力不足的固有印象，深化兩者之間的不信任關(guān)系，不利于社會(huì)組織的成長。

2.評(píng)估過程公眾參與度不高

按照評(píng)估主體的不同進(jìn)行劃分，我國當(dāng)前有購買方直接評(píng)估、第三方評(píng)估、多主體綜合性評(píng)估三種政府購買服務(wù)評(píng)估模式。 這三種模式伴隨著社會(huì)組織的成長發(fā)育而演進(jìn)，代表了政府購買公共服務(wù)評(píng)估的三個(gè)不同發(fā)展階段，在當(dāng)前的政府購買服務(wù)評(píng)估中都有跡可循。

從購買方直接評(píng)估到多主體綜合性評(píng)估，政府購買服務(wù)的評(píng)估主體向多元化發(fā)展，但評(píng)估過程中的公眾參與卻并未得到切實(shí)保障。購買方直接評(píng)估的主體為政府部門或政府授權(quán)的事業(yè)單位，多見于政府通過定向購買的方式向社會(huì)組織購買公共服務(wù)時(shí)。這種評(píng)估更類似于政府內(nèi)部績效評(píng)估，評(píng)估全過程由政府主導(dǎo)，即使有其他參與主體，也僅僅處在被支配地位。第三方評(píng)估的主體為以會(huì)計(jì)師事務(wù)所、管理咨詢公司為代表的專業(yè)從事評(píng)估工作的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。第三方機(jī)構(gòu)以獨(dú)立于政府組織機(jī)構(gòu)之外的姿態(tài)展開評(píng)估活動(dòng)，一定程度上保證了評(píng)估的專業(yè)性與權(quán)威性，但由于多數(shù)第三方評(píng)估主體營利性機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，當(dāng)政府或社會(huì)組織出資雇傭第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府購買服務(wù)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，評(píng)估的客觀性與真實(shí)性往往受到質(zhì)疑。同時(shí)，作為服務(wù)對(duì)象的公眾，在第三方評(píng)估中僅僅作為評(píng)估調(diào)查對(duì)象而非評(píng)估的參與主體，給了第三方機(jī)構(gòu)操作評(píng)估結(jié)果的空間，增加了評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)。多主體綜合性評(píng)估的模式在2015年1月發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》中被正式確立，辦法中規(guī)定“財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立由購買主體、服務(wù)對(duì)象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，按照過程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)、短期效果評(píng)價(jià)與長遠(yuǎn)效果評(píng)價(jià)、社會(huì)效益評(píng)價(jià)與經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則，對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)?！贝龠M(jìn)多主體參與評(píng)估是我國未來政府購買服務(wù)評(píng)估發(fā)展的必然方向，在當(dāng)前的實(shí)踐中多采取成立政府部門、公眾、第三方組織、社會(huì)組織等主體共同參與的公共服務(wù)績效評(píng)估小組實(shí)現(xiàn)多主體綜合評(píng)估。處于摸索和完善階段的多主體綜合性評(píng)估在當(dāng)前還存在著各主體間地位不均，政府部門影響力過大，缺乏有效的民眾參與評(píng)估機(jī)制等問題，導(dǎo)致多主體參與“走過場(chǎng)”，評(píng)估實(shí)踐效果與預(yù)期相比大打折扣。

3.對(duì)評(píng)估結(jié)果的利用不足

在當(dāng)前的政府購買服務(wù)評(píng)估中，由于政府與社會(huì)組織雙方對(duì)評(píng)估結(jié)果利用動(dòng)力不足，評(píng)估結(jié)果反饋利用機(jī)制欠缺，導(dǎo)致了政府購買服務(wù)評(píng)估落入了“為了評(píng)估而評(píng)估”之窠臼，評(píng)估并未真正起到應(yīng)有的信息反饋?zhàn)饔?，不僅不利于社會(huì)組織的成長，同時(shí)影響了政府購買服務(wù)機(jī)制的優(yōu)化與完善。

政府購買服務(wù)績效評(píng)估并未將政府納入評(píng)估對(duì)象之中，其結(jié)果無法體現(xiàn)政府購買活動(dòng)的績效，政府對(duì)績效評(píng)估結(jié)果利用動(dòng)力缺失。當(dāng)前的政府購買服務(wù)績效評(píng)估中并不包含對(duì)政府績效的評(píng)估，其評(píng)估重點(diǎn)為對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)生產(chǎn)活動(dòng)績效的評(píng)價(jià)，對(duì)政府行為涉及較少，評(píng)估的最終結(jié)果對(duì)政府優(yōu)化購買服務(wù)機(jī)制不具備直接的參考價(jià)值，政府天然地缺乏運(yùn)用評(píng)估結(jié)果的動(dòng)力。在公共服務(wù)的一些領(lǐng)域，常常存在著政府“既當(dāng)裁判又當(dāng)選手”，通過掌握規(guī)則的制定權(quán)而獲得超然于其他競(jìng)爭(zhēng)主體的地位的現(xiàn)象。但在政府購買服務(wù)的情境下，由于評(píng)估盲點(diǎn)的存在，政府無法獲知自身在購買服務(wù)構(gòu)成中的績效表現(xiàn)，也無法依據(jù)績效評(píng)估結(jié)果調(diào)整自身行為，完善購買機(jī)制，可以說是一個(gè)不受績效評(píng)估“裁判”約束的“選手”。對(duì)社會(huì)組織而言，“事后評(píng)估”型的政府購買公共服務(wù)評(píng)估對(duì)現(xiàn)實(shí)公共服務(wù)生產(chǎn)過程的反饋也存在滯后性，評(píng)估更多是一種為向政府“交差”而必須走的過場(chǎng)，對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)過程的反饋與參考作用不大。

缺乏有效的評(píng)估反饋機(jī)制是影響政府購買服務(wù)評(píng)估發(fā)揮作用的另一個(gè)重要問題。現(xiàn)行的評(píng)估反饋機(jī)制較為單一，在實(shí)踐中推行還面臨著一定的難度。當(dāng)前政府官方的政策文件中表明社會(huì)組織歷史上承包公共服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為政府選擇公共服務(wù)承包方的重要參考，但現(xiàn)實(shí)中對(duì)社會(huì)組織承包公共服務(wù)的歷史檔案記錄和管理還處在起步階段，尚未達(dá)到能夠全面推行上述政策所需要的水平。當(dāng)前對(duì)政府購買服務(wù)評(píng)估結(jié)果的反饋機(jī)制比較單一，處在“就事論事”的階段，即關(guān)注單次單項(xiàng)的服務(wù)購買過程而缺乏全局性眼光，評(píng)估結(jié)果對(duì)政府購買服務(wù)整體布局及用于購買服務(wù)的公共財(cái)政資金的使用情況的反饋欠缺。

三、政府購買服務(wù)雙重評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建

為了解決上述問題，應(yīng)當(dāng)將政府和社會(huì)組織都作為績效評(píng)估的對(duì)象，建立政府購買服務(wù)的雙重評(píng)估機(jī)制。依據(jù)政府和社會(huì)組織在公共服務(wù)過程中承擔(dān)的不同責(zé)任，對(duì)兩者的績效分別進(jìn)行評(píng)估，擴(kuò)大績效評(píng)估過程中的公眾參與，并通過一定的機(jī)制實(shí)現(xiàn)兩個(gè)評(píng)估過程的有效銜接。

政府購買公共服務(wù)績效可以被視為政府績效和公共服務(wù)績效的綜合體。政府購買公共服務(wù)績效評(píng)估是公共服務(wù)績效評(píng)估和政府績效評(píng)估在實(shí)行服務(wù)外包的某些公共服務(wù)領(lǐng)域的具體應(yīng)用。 這是由于，向社會(huì)組織購買公共服務(wù)是政府為提升公共服務(wù)質(zhì)量和效果，更好地履行提供公共服務(wù)職能而做出的政策選擇。作為公共政策的政府購買服務(wù)的目標(biāo)是通過購買公共服務(wù)，規(guī)避由政府“越位”提供某些公共服務(wù)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。從這個(gè)角度來說，政府購買公共服務(wù)績效評(píng)估是政府績效評(píng)估中應(yīng)有的一部分，體現(xiàn)為對(duì)政府購買活動(dòng)績效的評(píng)估。公共服務(wù)的“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)將資金投入轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品產(chǎn)出，是作為消費(fèi)者的公眾最能夠直觀感受到的環(huán)節(jié)，直接影響到了公眾對(duì)政府購買服務(wù)的整體評(píng)價(jià)和判斷，同樣不能夠被忽略，對(duì)社會(huì)組織向公眾提供公共服務(wù)的過程及效果進(jìn)行評(píng)估亦很有必要。

1.政府購買服務(wù)評(píng)估中的政府績效評(píng)估

公共服務(wù)外包的情境中，政府承擔(dān)著安排和監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)的責(zé)任，這種責(zé)任需要一定的制度安排予以落實(shí)，以避免其成為一句空泛的“口號(hào)”。在政府購買服務(wù)評(píng)估中引入對(duì)政府績效的評(píng)估，能夠幫助政府更好地承擔(dān)起公共服務(wù)提供者的責(zé)任。

政府購買服務(wù)中的政府績效評(píng)估的具體評(píng)估對(duì)象是政府購買服務(wù)行為。在進(jìn)行績效評(píng)估時(shí)首先應(yīng)當(dāng)將確定以公共服務(wù)結(jié)果而非政府機(jī)構(gòu)績效為導(dǎo)向的評(píng)估思路。其次應(yīng)當(dāng)注重政府購買過程中公共性的實(shí)現(xiàn)。此外，針對(duì)長期存在的評(píng)估結(jié)果利用不足的問題，應(yīng)當(dāng)建立依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)政府購買范圍進(jìn)行調(diào)整的動(dòng)態(tài)機(jī)制與公共財(cái)政購買服務(wù)預(yù)算調(diào)整機(jī)制，保證評(píng)估反饋功能的真正實(shí)現(xiàn)。

（1）以公共服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向的政府購買行為績效評(píng)估

政府購買服務(wù)中的政府績效評(píng)估是對(duì)政府的購買行為進(jìn)行的績效評(píng)估，應(yīng)當(dāng)告別傳統(tǒng)政府績效評(píng)估中以機(jī)構(gòu)績效為主的評(píng)估思路，以公共服務(wù)最終的成效與結(jié)果為導(dǎo)向，圍繞政府作為公共服務(wù)“提供者”的角色展開績效評(píng)估。政府購買服務(wù)是政府識(shí)別公眾需求并與社會(huì)組織進(jìn)行合作滿足公眾需求的過程，是在政府與公眾和社會(huì)組織的互動(dòng)中完成的，傳統(tǒng)的著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況的績效評(píng)估方式顯然無法滿足對(duì)互動(dòng)和合作中的政府績效進(jìn)行評(píng)估的要求。因此，政府購買服務(wù)中的政府績效評(píng)估應(yīng)當(dāng)以政府購買過程中的一系列活動(dòng)為對(duì)象，關(guān)注政府履行公共服務(wù)“提供者”職責(zé)的情況，同時(shí)也需要對(duì)政府購買服務(wù)的效率進(jìn)行評(píng)估，考察政府購買服務(wù)的投入產(chǎn)出比，具體為投入于購買公共服務(wù)的公共財(cái)政資金是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)盡可能多的公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的購買。

在公共服務(wù)外包過程中，政府承擔(dān)著確定公共服務(wù)具體內(nèi)容及提供水平，安排與監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)過程的責(zé)任。這兩個(gè)層面責(zé)任的承擔(dān)情況都應(yīng)當(dāng)被納入政府購買行為績效評(píng)估中。對(duì)政府購買服務(wù)內(nèi)容和提供水平?jīng)Q策的評(píng)估可以通過設(shè)置前置性評(píng)估過程實(shí)現(xiàn)，在政府購買服務(wù)的決策期，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)協(xié)助政府對(duì)所提供公共服務(wù)項(xiàng)目的目標(biāo)進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的考量和評(píng)價(jià)考察政府購買服務(wù)目標(biāo)的合理性，重點(diǎn)考察公共服務(wù)目標(biāo)對(duì)公眾需求的滿足情況與目標(biāo)的可行性。 政府安排與監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)的績效一方面可以通過政府自身細(xì)化對(duì)購買服務(wù)具體過程各個(gè)環(huán)節(jié)的績效評(píng)估，落實(shí)各項(xiàng)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)加以實(shí)現(xiàn)，一方面應(yīng)當(dāng)賦予公眾和社會(huì)組織評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府行為的權(quán)利，讓他們能夠依據(jù)在購買服務(wù)過程中與政府進(jìn)行互動(dòng)的直觀感受對(duì)政府安排與監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)的績效進(jìn)行評(píng)估。

（2）政府績效評(píng)價(jià)注重評(píng)價(jià)政府購買服務(wù)的公共性

政府購買服務(wù)決策評(píng)估是政府購買服務(wù)中政府績效評(píng)估的重要內(nèi)容，重點(diǎn)需要關(guān)注政府購買過程中公共性的實(shí)現(xiàn)。政府購買服務(wù)的公共性，是指在政府購買服務(wù)的內(nèi)容、程序、結(jié)果上以實(shí)現(xiàn)公共利益、維護(hù)公民權(quán)利為目標(biāo)。具體維度包括：①購買內(nèi)容的公共性;②購買程序的參與性;③社會(huì)公眾的支持性。對(duì)購買內(nèi)容的公共性進(jìn)行評(píng)估應(yīng)當(dāng)關(guān)注政府進(jìn)行外包的服務(wù)的公共屬性，政府核心職能、政府后勤服務(wù)、面向少數(shù)公眾提供的公共服務(wù)都不應(yīng)當(dāng)被納入政府購買的范圍;對(duì)購買程序參與性的評(píng)估，應(yīng)當(dāng)關(guān)注在決策過程中不同利益主體的參與情況，評(píng)估決策協(xié)商中形成“共意”能否真正體現(xiàn)公共利益;對(duì)社會(huì)公眾支持性的評(píng)估需要區(qū)分公共服務(wù)直接對(duì)象和與之相對(duì)的更廣泛的社會(huì)公眾認(rèn)同和支持政府購買服務(wù)的不同原因，具體而言應(yīng)當(dāng)兼顧特定公眾對(duì)購買服務(wù)有效性的關(guān)注以及一般社會(huì)公眾對(duì)于公共服務(wù)目標(biāo)合理性的關(guān)注。

（3）建立有效的評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制

政府購買服務(wù)中的政府績效評(píng)估要走出“為了評(píng)估而評(píng)估”的現(xiàn)狀，關(guān)鍵是要建立有效的評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制，依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)政府購買服務(wù)范圍及資金預(yù)算實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

有效的評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制能夠幫助政府明確公共服務(wù)外包邊界。公共物品理論是政府購買公共服務(wù)的一大重要理論基礎(chǔ)，該理論從收益的排他性和消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)維度區(qū)分了純公共物品與純私人物品，認(rèn)為純公共物品應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)責(zé)提供，純私人物品由企業(yè)組織進(jìn)行提供才能取得更好的效益，對(duì)于屬性介于兩者之間的物品的提供主體并沒有定論，需要通過衡量由不同主體進(jìn)行提供的效率來做出最佳的安排。以發(fā)展的眼光來看，政府購買服務(wù)的實(shí)踐是一個(gè)不斷調(diào)整和試錯(cuò)的過程，需要通過評(píng)估政府以購買方式提供的公共服務(wù)的最終成效，將其與其他公共服務(wù)提供機(jī)制的績效進(jìn)行比較，選擇適用于特定屬性公共服務(wù)的提供機(jī)制。有效的評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制，能夠幫助政府更好地對(duì)購買服務(wù)的邊界進(jìn)行修改，及時(shí)調(diào)整政府購買公共服務(wù)的范圍，減少?zèng)Q策失誤，保證政府購買服務(wù)的高效。

有效的評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制能夠保證公共財(cái)政資金的高效使用。政府購買服務(wù)的資金來自公共財(cái)政資金，本著對(duì)納稅者負(fù)責(zé)的原則，公共財(cái)政資金用于政府購買服務(wù)的過程應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，資金利用效率也應(yīng)當(dāng)受到評(píng)估。根據(jù)財(cái)政資金投入購買服務(wù)的成本收益比，對(duì)資金預(yù)算進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，加大對(duì)高投入產(chǎn)出比的購買項(xiàng)目的投資力度，淘汰低效率的購買項(xiàng)目，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)資金使用效率評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用，進(jìn)而保證投入政府購買服務(wù)的公共財(cái)政資金得到了高效的利用。

2.政府購買服務(wù)中對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估

政府購買服務(wù)過程中，社會(huì)組織是政府的“承包方”同時(shí)也是具體公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”，在對(duì)其進(jìn)行評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持多元主體參與的原則，針對(duì)具體公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。

對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估要堅(jiān)持政府、第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、社會(huì)組織自身多元主體參與的原則。政府作為公共服務(wù)的購買方，憑借自身與社會(huì)組織間的契約關(guān)系對(duì)社會(huì)組織績效進(jìn)行評(píng)估，主要評(píng)估社會(huì)組織對(duì)購買合同的執(zhí)行情況及公共服務(wù)生產(chǎn)過程的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，保障政府購買服務(wù)的公共性，避免公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)偏離初始目標(biāo)。第三方機(jī)構(gòu)具備社會(huì)組織自身所不具備的組織管理、財(cái)務(wù)審計(jì)等方面的專業(yè)知識(shí)，在這些領(lǐng)域具有權(quán)威性。由第三方組織參與政府購買服務(wù)中對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估，能夠以更加客觀和專業(yè)的視角發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織內(nèi)部評(píng)估時(shí)難以發(fā)現(xiàn)的問題，有助于完善社會(huì)組織的內(nèi)部控制，提高完成公共服務(wù)生產(chǎn)的能力。公眾作為社會(huì)組織的直接服務(wù)對(duì)象，最為直觀地感受到社會(huì)組織所生產(chǎn)的公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，以顧客的視角對(duì)社會(huì)組織績效進(jìn)行評(píng)估，體現(xiàn)了社會(huì)組織公共服務(wù)生產(chǎn)對(duì)公共需求的滿足情況。社會(huì)組織自身出于內(nèi)部控制的角度，在生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中對(duì)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)績效和生產(chǎn)各環(huán)節(jié)績效進(jìn)行評(píng)估，有助于社會(huì)組織優(yōu)化內(nèi)部過程和組織管理，提升自身承接政府外包服務(wù)能力。

對(duì)社會(huì)組織生產(chǎn)公共服務(wù)績效的評(píng)估，要立足于公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估，依據(jù)具體公共服務(wù)的特征選取、組合不同的績效評(píng)估指標(biāo)。優(yōu)質(zhì)是公共服務(wù)長期以來一直追尋的一個(gè)重要目標(biāo)，對(duì)政府購買公共服務(wù)中社會(huì)組織的績效評(píng)估，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的追求。公眾是公共服務(wù)的直接對(duì)象，公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的感知直接表現(xiàn)為公眾對(duì)具體公共服務(wù)生產(chǎn)的滿意度。因此，公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估主要應(yīng)當(dāng)了解公眾對(duì)于特定公共服務(wù)的顧客滿意度。不同性質(zhì)的公共服務(wù)有不同的目標(biāo)和價(jià)值追求，一些公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中要著重于保障公共性的實(shí)現(xiàn)而另一些公共服務(wù)的生產(chǎn)需要依靠社會(huì)組織自身的優(yōu)勢(shì)提升公共服務(wù)的效率。在對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估時(shí)，要根據(jù)公共服務(wù)的目標(biāo)和價(jià)值追求有側(cè)重地對(duì)績效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行選擇，同時(shí)也需要注意對(duì)多種績效評(píng)估指標(biāo)的綜合運(yùn)用。

3.政府購買公共服務(wù)雙重評(píng)估銜接機(jī)制

對(duì)政府購買公共服務(wù)績效進(jìn)行雙重評(píng)估，實(shí)現(xiàn)政府績效評(píng)估和對(duì)于社會(huì)組織公共服務(wù)績效評(píng)估之間的銜接至關(guān)重要。有效的銜接機(jī)制能夠保證政府購買服務(wù)績效評(píng)估整體過程的統(tǒng)一性，使其不至于分化為兩個(gè)互相獨(dú)立的評(píng)估過程，保證暢通的信息交流與評(píng)估結(jié)果的有效利用，有助于評(píng)估更好地發(fā)揮其功能。

政府購買公共服務(wù)中的政府績效評(píng)估與公共服務(wù)績效評(píng)估都應(yīng)當(dāng)歸一于衡量政府購買公共服務(wù)對(duì)公眾需求滿足的程度，一致的目標(biāo)導(dǎo)向是在兩者之間進(jìn)行有效銜接的關(guān)鍵。公眾是公共服務(wù)的最終消費(fèi)者，是作為公共服務(wù)“提供者”的政府與公共服務(wù)“生產(chǎn)者”的社會(huì)組織同時(shí)需要負(fù)責(zé)的對(duì)象，對(duì)政府及社會(huì)組織兩方的行為都具有監(jiān)督權(quán)。通過保證公眾對(duì)政府購買服務(wù)績效評(píng)估全過程的有效參與，可以促進(jìn)政府績效評(píng)估與社會(huì)組織績效評(píng)估的統(tǒng)一，起到銜接兩者的作用。首先要保證公眾在績效評(píng)估準(zhǔn)備階段的參與，成立包括公眾在內(nèi)的多元主體參與的績效評(píng)估小組，通過協(xié)商確定政府購買公共服務(wù)的績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估方法;其次應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)績效評(píng)估執(zhí)行過程中的參與和監(jiān)督，在前置性評(píng)估環(huán)節(jié)了解公眾對(duì)特定公共服務(wù)的需求情況，保證政府購買公共服務(wù)目標(biāo)的合理性。確保公眾對(duì)政府購買公共服務(wù)評(píng)估過程的有效監(jiān)督，避免評(píng)估執(zhí)行主體對(duì)評(píng)估結(jié)果的刻意操縱，保證評(píng)估的客觀科學(xué);最后，政府購買服務(wù)的績效評(píng)估結(jié)果也應(yīng)當(dāng)向公眾進(jìn)行公開，以便于公眾了解政府購買活動(dòng)的整體情況并對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督。與此同時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)置有效的渠道使公眾能夠?qū)φ蜕鐣?huì)組織運(yùn)用評(píng)估結(jié)果的情況進(jìn)行監(jiān)督，保障績效評(píng)估反饋功能的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)政府購買公共服務(wù)水平的不斷提升。

四、結(jié)論

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的過程包括政府組織公共服務(wù)提供和社會(huì)組織具體生產(chǎn)公共服務(wù)兩個(gè)方面的內(nèi)容，其績效可以被視為政府績效和公共服務(wù)績效的綜合體。在對(duì)政府購買服務(wù)績效進(jìn)行評(píng)估時(shí)，也應(yīng)當(dāng)兼顧政府和社會(huì)組織兩個(gè)對(duì)象。長期以來，由于缺少以政府為對(duì)象的評(píng)估，我國的政府購買服務(wù)績效評(píng)估流于“表面化”“形式化”，評(píng)估整體質(zhì)量較低，績效評(píng)估的反饋功能難以發(fā)揮，以績效評(píng)估促進(jìn)政府購買服務(wù)機(jī)制優(yōu)化的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)?？冃гu(píng)估表現(xiàn)出檢驗(yàn)政府購買服務(wù)合理性的前置性評(píng)估缺失，評(píng)估過程公眾參與度不高，評(píng)估結(jié)果利用不足等問題。針對(duì)這一現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)建立政府購買服務(wù)績效的雙重評(píng)估機(jī)制，將政府和社會(huì)組織都作為績效評(píng)估的對(duì)象，依據(jù)兩者在公共服務(wù)過程中承擔(dān)的不同責(zé)任，評(píng)估政府購買公共服務(wù)行為與社會(huì)組織生產(chǎn)具體公共服務(wù)的績效水平，將政府績效評(píng)估與公共服務(wù)績效評(píng)估并舉。同時(shí)，擴(kuò)大績效評(píng)估過程中的公眾參與，實(shí)現(xiàn)以政府為對(duì)象的評(píng)估與以社會(huì)組織為對(duì)象的評(píng)估之間的有效銜接，將二者統(tǒng)一在衡量政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)滿足公眾公共服務(wù)需求程度的總體目標(biāo)下。

（作者單位：華東政法大學(xué)）

（責(zé)任編輯? 矯海霞）