劉中起 鄭曉茹

一、當(dāng)前社區(qū)治理與城市基層黨建存在的問題

我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，社會結(jié)構(gòu)的分化致使各類社會問題集中凸顯出來，社會治理難度加大。當(dāng)前大部分社區(qū)依舊是簡單的動員性治理，難以廣泛地吸引居民參與社區(qū)治理。居民的參與基本是執(zhí)行性參與，較少涉及決策性參與，因此居民參與社區(qū)治理的質(zhì)量不高。城市基層治理的空間形態(tài)從原來以單位住宅和街居地塊為主，逐步增加了社區(qū)、功能區(qū)塊、商業(yè)區(qū)塊、集中安置區(qū)塊等在內(nèi)的多形態(tài)空間，亦加大了社區(qū)治理的難度。社區(qū)治理需要兼顧不同治理主體的身份、地位和利益，因此如何重構(gòu)基層社會治理秩序是社會治理的新命題。

目前，不少城市逐步確立了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)” 的城市管理新體系，并相應(yīng)地建立了市、區(qū)、街道和社區(qū)四級黨建網(wǎng)絡(luò)。城市基層黨建一般指街道與社區(qū)相連意義上的黨建，是新時期黨的基層建設(shè)的新實踐。在街道層面，街道黨工委仍然以行政化的方式開展基層黨建，較多借助于行政權(quán)力開展各項基層黨建工作，基層黨組織創(chuàng)新社會管理和主動提供公共服務(wù)的功能難以發(fā)揮。

城市基層黨建及其介入社區(qū)治理所存在的問題成為目前基層社會治理的難題，其中社區(qū)治理自身遇到的難題成為城市基層黨建工作的對象和內(nèi)容，城市基層黨建成為打破社區(qū)治理困境的重要力量。

二、從嵌入到融入：強(qiáng)化基層黨組織行動力和擴(kuò)大黨的工作覆蓋面

以上海徐匯區(qū)X街道為例。社區(qū)治理創(chuàng)新是社會治理創(chuàng)新的重點和難點，其中的關(guān)鍵問題就是如何依托社區(qū)盤活社區(qū)內(nèi)生性力量，激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情，整合社區(qū)內(nèi)的各類資源來推進(jìn)社區(qū)治理。X街道黨工委緊緊圍繞基層黨組織行動力，在實踐中以“三步曲”做大了城市基層黨建工作格局，通過強(qiáng)化基層黨組織的行動力，尤其是建立黨建服務(wù)站來實現(xiàn)與社區(qū)居委會、業(yè)委會等組織的契合，打開了城市基層黨建新的工作局面。

1.X街道黨工委以黨建嵌入社區(qū)的方式，以實踐探索初步實現(xiàn)社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)群眾組織的深度匹配，以黨小組的形式靈活地嵌入社區(qū)，以“黨員先想、黨員先議、黨員先行”的工作機(jī)制與社區(qū)居委會和業(yè)委會形成新的社區(qū)自治共治組織結(jié)構(gòu)，激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)生力量。

2.從嵌入到融合，深化城市基層黨建實踐。X街道黨工委針對T居民區(qū)人口老齡化嚴(yán)重帶來的養(yǎng)老難、看病難、出行難等問題，統(tǒng)籌指導(dǎo)T居民區(qū)居委會黨總支巧借平臺撬動資源，在F小區(qū)建起了“親鄰驛家”黨建服務(wù)站，開辟黨建活動室、親子活動室、親鄰會議室、社區(qū)項目室、鄰里互動室等5個功能區(qū)。以黨建服務(wù)站為著力點，整合在冊黨員、在職黨員、區(qū)域單位和群團(tuán)組織黨員力量。黨建服務(wù)站站長由黨總支書記擔(dān)任，副站長由小區(qū)業(yè)委會主任、區(qū)域單位負(fù)責(zé)人共同擔(dān)任，成員包括黨員示范樓組長、共建單位黨員代表、在職黨員代表。黨建服務(wù)站下設(shè)5個分站，形成核心明確、分層有序的“親鄰驛家”黨建服務(wù)體系。每月5日，樓組長、黨員骨干、業(yè)主代表召開樓組議題征集會，征集問題;每月15日，樓組退休及在職黨員召開黨內(nèi)民主懇談會，針對征集會上提出的問題談思路、定方案，黨員帶頭執(zhí)行。每月25日，在親鄰黨建服務(wù)站召集親鄰合議推進(jìn)會，居民區(qū)共同商議解決“老大難”問題。5個黨員示范樓組建成親鄰黨建服務(wù)分站點后，制定定向服務(wù)清單，102名黨員認(rèn)領(lǐng)公益服務(wù)項目，78人達(dá)成互助結(jié)對關(guān)系。服務(wù)站推行網(wǎng)格化分區(qū)、團(tuán)隊式結(jié)對、組團(tuán)式服務(wù)的工作方式，依托社區(qū)黨員、志愿者、樓組骨干及熱心居民等力量，發(fā)揚(yáng)鄰里互助精神，深化樓組協(xié)同自治，繼而擴(kuò)大黨建工作的覆蓋面。街道黨工委在社區(qū)居委會、業(yè)委會和其他群眾組織之外，以黨建服務(wù)站作為“黨員三先”工作機(jī)制的陣地，通過專門建立基層黨建服務(wù)站將社區(qū)各類黨員吸納進(jìn)黨組織，凸顯了城市基層黨建行動融合社區(qū)治理的思維，避免了過去以行政介入的手段造成黨建與社區(qū)的疏離。

3.以制度凝練城市基層黨建實踐，促成城市基層黨建規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)作。X街道黨工委在小區(qū)綜合治理的實踐基礎(chǔ)上，及時總結(jié)、提煉J公寓、T居民區(qū)等基層治理好做法、好經(jīng)驗，凝練黨員“三先”工作機(jī)制，并將其設(shè)置為一項街道城市基層黨建制度。同時，結(jié)合近年來城市基層黨建工作的形式和內(nèi)容，X街道黨工委力求通過黨員“三先”工作機(jī)制的引領(lǐng)和貫穿，實現(xiàn)政府購買服務(wù)、志愿服務(wù)和自治服務(wù)在服務(wù)理念和服務(wù)方式上的深度融合，在服務(wù)內(nèi)容上相互補(bǔ)充，在服務(wù)效果上形成疊加效應(yīng)，形成城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的長效化機(jī)制。

三、城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新路徑

城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新的最大難題就是如何避免城市基層黨建“懸浮”于社區(qū)治理以及陷于“空轉(zhuǎn)”，解決這一問題要依賴于城市基層黨建與社區(qū)治理實現(xiàn)多維度的全方位融合。

1.城市基層黨建的平臺建設(shè)

基層黨建平臺是城市基層黨建整合黨建資源、發(fā)揮黨建功能和提升黨建影響力的工具和依托，如何強(qiáng)化城市基層黨建平臺建設(shè)是實現(xiàn)城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵。 X街道黨工委在創(chuàng)新城市基層黨建平臺建設(shè)中，逐漸形成了橫向拓寬和縱向集聚的平臺建設(shè)思維。

（1）橫向拓寬。X街道黨工委在各社區(qū)建立黨建服務(wù)中心，與社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、網(wǎng)格中心、文化活動中心、綜治中心、生活服務(wù)中心共同構(gòu)成了社區(qū)公共服務(wù)平臺，為社區(qū)居民提供便民服務(wù)、惠民服務(wù)、利民服務(wù)，并借此融入社區(qū)生活，使得城市基層黨建能為居民所認(rèn)識和觸摸。在社區(qū)成立了黨建聯(lián)席會，建立以居民區(qū)黨組織為核心，群眾團(tuán)隊、社區(qū)代表等力量共同參與的居民區(qū)黨建體系，與社區(qū)事務(wù)聽證會、社區(qū)居民評議會等民主議事平臺形成社區(qū)多元議事機(jī)制，搭建起多層次多渠道多角度參與社區(qū)公共事務(wù)。推進(jìn)街道社區(qū)和駐區(qū)單位黨建的協(xié)作互補(bǔ)，原來分屬不同條線的黨組織逐漸匯到一起，在共同的平臺上共商和共推城市基層黨建和社區(qū)治理的重大事項。

（2）縱向集聚。X街道黨工委在街道層面設(shè)置區(qū)域黨建促進(jìn)會，在不同社區(qū)設(shè)立分會，并成立起區(qū)域化黨建工作聯(lián)席會議，圍繞街道黨工委搭起黨建工作平臺。X街道黨工委在居民區(qū)黨組織建設(shè)中，建立起街道黨總支、社區(qū)黨支部、黨小組三級縱向工作體系，將18個居民區(qū)、80個區(qū)域單位劃入四大網(wǎng)格，每個居民區(qū)對應(yīng)5-6家區(qū)域單位，形成區(qū)域黨建多層次格局。X街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)班子各成員按照職責(zé)權(quán)限分管不同工作，實行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。在各個社區(qū)基層黨組織中，明確規(guī)定了支部書記、支部委員、黨小組長、普通黨員不同的權(quán)、責(zé)、利，并建立起一種督導(dǎo)和服務(wù)相互關(guān)聯(lián)的責(zé)任連帶機(jī)制，并建立科學(xué)的黨建工作責(zé)任考核評價體系、工作機(jī)制和方式方法，檢查推進(jìn)落實情況。X街道黨工委主要采取組織滲透的建設(shè)方式，邀請區(qū)域單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任街道黨工委、街道行政黨組、社區(qū)黨委的兼職副書記或兼職委員，參與審議街道黨建工作及社區(qū)共治事項。在各個居民區(qū)黨組織設(shè)立區(qū)域黨建促進(jìn)會支會，通過“黨員三先工作機(jī)制”帶動居民參與社區(qū)共商共治，并建立一系列運(yùn)作機(jī)制，居民通過定點、網(wǎng)絡(luò)、信箱等多種提案方式表達(dá)對社區(qū)事務(wù)的意見，拓寬群眾參與社區(qū)事務(wù)管理的途徑。面對社區(qū)治理問題，采取民主協(xié)商的方式，舉辦議事會、聽證會，積極反映社區(qū)群眾實際需求，調(diào)動社區(qū)群眾對社區(qū)事務(wù)共商共治，激發(fā)居民參加社區(qū)治理的積極性，擴(kuò)展城市基層黨建工作面。

2.抓好三支隊伍建設(shè)

在城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新過程中，建設(shè)一支有戰(zhàn)斗力的隊伍是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)和推動社區(qū)良性治理的軸心。進(jìn)一步來說，社區(qū)黨員是社區(qū)治理中的關(guān)鍵少數(shù)，發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，如何抓好隊伍建設(shè)是新時期城市基層黨建與社區(qū)治理共同面臨的問題。尤其是對黨組織來說，社區(qū)治理最好的載體和抓手就是建設(shè)基層服務(wù)型黨組織，抓好隊伍建設(shè)。①在街道層面，圍繞城市基層黨建與社區(qū)治理，主要要抓好黨員隊伍、社區(qū)干部隊伍和社區(qū)工作者隊伍建設(shè)。

（1）黨員隊伍建設(shè)

基層黨員隊伍建設(shè)要把統(tǒng)籌機(jī)關(guān)部門工作、統(tǒng)籌社區(qū)黨群工作、統(tǒng)籌黨員管理工作有機(jī)結(jié)合起來。②X街道黨工委在抓好黨員隊伍建設(shè)上主要將重點落在黨員管理，探索對社區(qū)黨員實行動態(tài)化靈活管理。一是完善社區(qū)黨員信息數(shù)據(jù)庫。建立了所有社區(qū)黨員名冊，根據(jù)“兩地報到、雙崗服務(wù)”原則，建立小區(qū)內(nèi)所有注冊黨員、在職黨員、在住黨員的信息庫，做實在職黨員到居住地報到制度，要求機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨組織黨員到單位所在地或居住地社區(qū)報到，并由社區(qū)黨組織反饋意見，以黨總支會議、座談會的形式充分了解黨員意愿;二是以項目、議題等方式吸引黨員主動參與。X街道黨工委不斷創(chuàng)新日常城市基層黨建工作，以“三會一課”和定期培訓(xùn)等多種方式增強(qiáng)社區(qū)黨員的主體意識，增強(qiáng)黨員自我認(rèn)同，提高黨員的思想覺悟和工作能力，動員在職黨員選擇社區(qū)崗位以參與社會公益，為黨員“三先”工作機(jī)制的實施打下堅實的思想和隊伍基礎(chǔ);三是構(gòu)建黨員參與平臺。X街道黨工委開展社區(qū)黨員“亮身份”行動，在各個居民區(qū)設(shè)立黨員服務(wù)站，鼓勵社區(qū)退休黨員、流動黨員和在職黨員，主動“亮身份”，自覺以黨員標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，積極響應(yīng)社區(qū)黨組織號召，尤其是動員在職黨員選擇社區(qū)崗位以參與社會公益、參與關(guān)愛鄰里、幫困互助、共創(chuàng)文明等社區(qū)建設(shè)活動;四是抓好黨組織干部隊伍建設(shè)，不斷提升黨員素質(zhì)。選配政治堅定、黨性和群眾觀念強(qiáng)、威信高、有一定組織協(xié)調(diào)能力、具有奉獻(xiàn)精神的黨員擔(dān)任黨組織負(fù)責(zé)人，以強(qiáng)化黨組織戰(zhàn)斗力。

（2）社區(qū)干部隊伍建設(shè)。社區(qū)干部隊伍建設(shè)應(yīng)在新的社區(qū)人才規(guī)劃機(jī)制上積極探索。X街道黨工委按照新時期城市社區(qū)精細(xì)化治理的要求，在街道層面出臺人才規(guī)劃，在規(guī)劃中專門制定一系列工作方法、能力培訓(xùn)和干部激勵制度，借此不斷地提高居民區(qū)書記、居委會主任為民服務(wù)的能力和水平。社區(qū)人才規(guī)劃機(jī)制內(nèi)涵主要表現(xiàn)在四個方面：一是在人才選拔和塑造上，規(guī)范社區(qū)干部選任標(biāo)準(zhǔn)、拓寬人才引進(jìn)渠道;注重梯隊建設(shè)，優(yōu)化社工隊伍結(jié)構(gòu)，拓寬優(yōu)秀年輕干部成長發(fā)展空間，建立社區(qū)后備干部儲備庫。二是在提升人才素質(zhì)方面，強(qiáng)化崗位示范教育、制定落實教育培訓(xùn)計劃、注重培養(yǎng)團(tuán)隊意識。三是在人才監(jiān)督方面，推進(jìn)居民區(qū)巡查工作制度化、常態(tài)化，增強(qiáng)責(zé)任意識，嚴(yán)把年終考核實效關(guān)。四是在人才教育方面，依托社區(qū)黨校，采用集中授課、互動交流、外派學(xué)習(xí)、案例研討、基層實踐和網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的培訓(xùn)方式，對機(jī)關(guān)干部、居民區(qū)書記主任、黨員骨干和社工，進(jìn)行政策理論、業(yè)務(wù)知識、黨的建設(shè)等方面的培訓(xùn)。X街道黨工委人才規(guī)劃機(jī)制抓住了社區(qū)干部隊伍建設(shè)的核心，有力地激活了社區(qū)組織的工作活力，激發(fā)了社區(qū)干部的工作積極性，也為社區(qū)后備干部隊伍培養(yǎng)提供了堅實的基礎(chǔ)，為開展社區(qū)治理行動計劃提供了人才保障。

（3）社區(qū)工作者隊伍建設(shè)。社區(qū)工作者是社區(qū)治理的重要組織者和參與者，也是社區(qū)服務(wù)的直接提供者，是加強(qiáng)社區(qū)治理的重要力量，X街道黨工委將其視為社區(qū)治理的創(chuàng)新性隊伍。2016年出臺的《X街道社工隊伍建設(shè)三年工作規(guī)劃》，堅持選、用、育、管相結(jié)合，推進(jìn)社區(qū)工作者隊伍職業(yè)化、專業(yè)化進(jìn)程。一是建立“齒輪傳動”社工培養(yǎng)機(jī)制。通過小班化、“齒輪傳導(dǎo)式”的輪動培訓(xùn)，將模式由單向灌輸、被動接受向主動溝通、雙向交流轉(zhuǎn)變，以街道重點工作和實踐案例為課題，探討創(chuàng)新社區(qū)治理工作方法，提高社工能力素養(yǎng)和專業(yè)水平。二是搭建干事創(chuàng)業(yè)平臺?？疾爝x拔一批素養(yǎng)好、肯奉獻(xiàn)的優(yōu)秀社工到居委會任職，在“創(chuàng)全”、小區(qū)綜合治理等工作中發(fā)揮引領(lǐng)作用。對敢想、敢拼的年輕社工，優(yōu)先納入后備隊伍儲備。三是完善考核激勵辦法。堅持部門評價與群眾評議相結(jié)合，平時考核與年終績效掛鉤，綜合考評結(jié)果作為評優(yōu)、選拔的重要依據(jù)，調(diào)動社工積極性，加快社工隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展，推動基層社區(qū)治理水平提升。

黨員隊伍建設(shè)、社區(qū)干部隊伍建設(shè)和社區(qū)工作者隊伍建設(shè)構(gòu)成了X街道城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新的軸心。三支隊伍的建設(shè)將城市基層黨建與社區(qū)治理串聯(lián)起來，使二者的融合有了堅實的人力基礎(chǔ)，擴(kuò)大了城市基層黨建工作的覆蓋面，提升了社區(qū)治理的行動力。從一定意義上來講，X街道黨工委以社區(qū)黨員隊伍建設(shè)將城市基層黨建工作主動嵌入社區(qū)治理，并結(jié)合社區(qū)干部隊伍和社區(qū)工作者隊伍建設(shè)積極吸納其中的優(yōu)秀人才，借此不斷夯實城市基層黨建工作基礎(chǔ)，進(jìn)一步增強(qiáng)了社區(qū)黨組織的權(quán)威性。社區(qū)干部隊伍和社區(qū)工作者隊伍建設(shè)成為城市基層黨建工作的支撐，并與社區(qū)黨員在社區(qū)治理中互補(bǔ)協(xié)作，形成合力，尤其是社區(qū)黨組織能借助“黨員三先”工作機(jī)制帶動社區(qū)干部隊伍和社區(qū)工作者隊伍建設(shè)，形成“軸心聚力”的工作局面。

3.“黨員三先”工作機(jī)制

X街道的“黨員三先”工作機(jī)制是實現(xiàn)城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新的法寶，它消除了基層黨組織、黨員與社區(qū)之間的隔閡，重新喚起了黨員的主體意識和責(zé)任意識。“黨員三先”工作機(jī)制是指“黨員先想、黨員先議、黨員先行”，社區(qū)治理中“所有活動都是黨員帶頭”，把黨員組織起來，把群眾組織起來，以主體的姿態(tài)投入到社區(qū)治理中。這一工作機(jī)制的本質(zhì)是按照“黨員干部當(dāng)先鋒，普通群眾得實惠”的原則，通過“黨員先想”解決思想問題、凝聚共識、引領(lǐng)群眾，通過“黨員先議”民主協(xié)商、明確方向，通過“黨員先行”以身作則、踐行宗旨、凝聚黨員，帶動群眾?！包h員三先”工作機(jī)制要求黨員充分發(fā)揮模范帶頭和群眾引領(lǐng)的作用，主動承擔(dān)黨員責(zé)任，堅持黨政主導(dǎo)，突出居民主體，強(qiáng)化社會協(xié)同，促進(jìn)基層黨建與社區(qū)治理在融合中互促共治。

在X街道黨工委在運(yùn)用“黨員三先”工作機(jī)制開展城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新過程中，形成了一系列具體的工作實踐，切實做到城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新。以“黨員三先”工作機(jī)制引領(lǐng)J社區(qū)建設(shè)為例，體現(xiàn)了城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐過程。以“黨員先想”發(fā)現(xiàn)社區(qū)工作中需要解決的難題，將城市基層黨建與社區(qū)治理在思想上融合。面對J社區(qū)停車難、環(huán)境衛(wèi)生和鄰里關(guān)系等問題，社區(qū)黨組織采取積極作為的態(tài)度，組織黨員開會討論這些“急、愁、難、盼”的問題，并把這些社區(qū)難題列入城市基層黨建聯(lián)席會、黨員生活會等會議議程中，專門進(jìn)行討論，及時做到“梳理問題、整合資源、總結(jié)成效、互通提高、激發(fā)自治、協(xié)同共治”的自循環(huán)，推動形成長效機(jī)制。圍繞社區(qū)難題的解決，“黨員先想”有兩個層面的內(nèi)容：一是凝聚社區(qū)黨員為民服務(wù)的共識，激發(fā)社區(qū)黨員的主體意識和責(zé)任意識，在思想上形成一致;二是以“黨員先想”來集思廣益，聚集社區(qū)黨員的智慧，并通過“先想”促成黨員踐行宗旨的思維習(xí)慣。以“黨員先議”引領(lǐng)社區(qū)治理，將城市基層黨建與社區(qū)治理在議題上進(jìn)行融合。J社區(qū)黨總支以基層黨組織為中心，對社區(qū)帶有全局性的議題，都先經(jīng)過“黨員先議”，再根據(jù)情況確立為社區(qū)協(xié)商的議題。在遇到重大問題的時候，先召開黨員議事會統(tǒng)一意見，再召開社區(qū)議事會。J社區(qū)黨總支通過區(qū)域黨建聯(lián)席會議、居民議事平臺、業(yè)委會主任之家等平臺，根據(jù)議題的需要，吸納不同參與主體，包括各級黨組織、業(yè)主委員會、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、駐社區(qū)單位、共建單位、相關(guān)社會組織、各類居民活動組織等，參與到社區(qū)治理議題協(xié)商決策過程中，切實解決廣大群眾關(guān)心的熱點、難點問題。在協(xié)商、決策過程中，充分發(fā)揮黨員先想、黨員先議的黨員核心作用，逐步形成以“黨員先議”為核心、社區(qū)治理多元主體參與的“提事、議事、決事、督事”工作模式，將城市基層黨建與社區(qū)治理在行動中融合。

注釋：

①曹海軍：《黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新》，《政治學(xué)研究》2018年第1期。

②張明楚：《社會轉(zhuǎn)型期與上?；鶎狱h建》，學(xué)林出版社，2003年版，第65頁。

（作者劉中起系中共上海市委黨校社會學(xué)教研部教授、博士后，上海市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員;作者鄭曉茹系河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）

（責(zé)任編輯? 熊易芳）