楊風(fēng)梅

摘 要：通常情況下，事業(yè)單位的內(nèi)部控制主要通過(guò)全面貫徹落實(shí)政策、規(guī)范控制程序以及完善管理制度來(lái)進(jìn)行體現(xiàn)。論述了內(nèi)部控制的概念和事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義及目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；會(huì)計(jì)內(nèi)部控制；問(wèn)題；策略

文章編號(hào)：1004-7026（2019）01-0135-02 中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 內(nèi)部控制的概念

1988年，美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)為了明確內(nèi)部控制的相關(guān)概念，發(fā)布了《審計(jì)準(zhǔn)則公告第55號(hào)》。該文件不再采用傳統(tǒng)的“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)”概念，而是將其轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌摹皟?nèi)部控制制度”。新概念指出，內(nèi)部控制主要由3種要素組成，具體包括控制程序、控制環(huán)境以及會(huì)計(jì)制度。1992年，美國(guó)COSO發(fā)布了《內(nèi)部控制——整體框架》，標(biāo)志著內(nèi)部控制理論走向成熟。此后，無(wú)論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范，無(wú)不以COSO報(bào)告為重要依據(jù)。與此同時(shí)，COSO報(bào)告進(jìn)一步明確了內(nèi)部控制的構(gòu)成要素，認(rèn)為內(nèi)部控制主要包括信息與溝通、控制活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制環(huán)境等5個(gè)要素。對(duì)于內(nèi)部控制這一概念，COSO報(bào)告也進(jìn)行了明確的規(guī)定。報(bào)告中指出，內(nèi)部控制是一個(gè)受到經(jīng)理層、董事會(huì)以及其他人員影響的過(guò)程，設(shè)計(jì)該過(guò)程主要是為以下幾個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保證，即法律的遵循性、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性以及經(jīng)營(yíng)的效率[1]。

2 內(nèi)部控制概念辨析

從內(nèi)部控制定義的發(fā)展來(lái)看，人們對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)有一個(gè)過(guò)渡階段。內(nèi)部控制最初的形態(tài)是內(nèi)部牽制，可以理解為把一件事情分給兩個(gè)人去做，讓二者相互牽制、相互監(jiān)督，但這只是一個(gè)內(nèi)部控制措施，并非內(nèi)部控制整體。

COSO關(guān)于內(nèi)部控制的定義可以簡(jiǎn)化為“內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程”。相關(guān)人士認(rèn)為，內(nèi)部控制是一個(gè)過(guò)程，而過(guò)程就必須進(jìn)行深入的探索研究?？傊珻OSO的內(nèi)部控制概念就是在事業(yè)單位的發(fā)展過(guò)程中，各部門(mén)之間的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)歷了監(jiān)控、執(zhí)行以及計(jì)劃等過(guò)程。對(duì)此，進(jìn)一步分析后，可以得出管理的五大職能，即計(jì)劃、組織、指揮、控制以及協(xié)調(diào)[2]。法約爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，無(wú)論在什么企業(yè)，控制都是一個(gè)重要的組成部分?？刂凭褪菍?duì)各項(xiàng)工作是否符合原定計(jì)劃進(jìn)行驗(yàn)證，驗(yàn)證的內(nèi)容包括其是否符合相應(yīng)的原則和指標(biāo)?？刂频闹饕康氖强偨Y(jié)工作中的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行糾正并且防止錯(cuò)誤重犯。從法約爾的闡述可以看出，內(nèi)部控制實(shí)際就是糾正脫離控制目標(biāo)的偏差，以保證單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 事業(yè)單位內(nèi)部控制定義

我國(guó)第一個(gè)被廣泛認(rèn)可的內(nèi)部控制規(guī)范是財(cái)政部于2001年制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》。該文件定義了內(nèi)部控制的概念，認(rèn)為內(nèi)部控制是指單位為了貫徹執(zhí)行規(guī)章制度和法律法規(guī)、保護(hù)資產(chǎn)的完整和安全、提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量而制定的一系列控制程序、措施和方法。2002年，中國(guó)人民銀行制定的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制牽引》也明確提出了內(nèi)部控制的概念。在這份文件中，內(nèi)部控制被解讀為商業(yè)銀行為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，通過(guò)一系列方法、程序和制度的制定與實(shí)施，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督。2006年，審計(jì)署《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究》課題組對(duì)于行政單位內(nèi)部控制這一概念給出了相對(duì)實(shí)用的解釋。該課題組認(rèn)為，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是內(nèi)部控制過(guò)程與控制要素的統(tǒng)一。

從動(dòng)態(tài)的角度出發(fā)，內(nèi)部控制具體是指事業(yè)單位為了達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)行有效的自我約束，從而防范風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。從靜態(tài)角度出發(fā)，所謂的內(nèi)部控制就是指事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)自身的總體目標(biāo)，履行好相關(guān)職能，從而建立的保障系統(tǒng)[3]。該系統(tǒng)的構(gòu)成要素比較多樣化，具體包括控制活動(dòng)、內(nèi)部環(huán)境以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)以及行政系統(tǒng)的有機(jī)融合，明確了組織管理措施、程序、政策和結(jié)構(gòu)等。對(duì)內(nèi)部控制這一概念，有關(guān)文件中解釋為：?jiǎn)挝粸榱藢?shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)執(zhí)行程序、實(shí)施措施、制定制度等方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控和防范。進(jìn)一步完善后，可以改為單位為了控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)執(zhí)行程序、實(shí)施措施、制定制度等方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正[4]。

4 事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)

事業(yè)單位為了達(dá)到總體目標(biāo)，必須要進(jìn)行內(nèi)部控制管理。由于總體目標(biāo)太大，事業(yè)單位需要細(xì)化目標(biāo)，然后再開(kāi)展內(nèi)部控制活動(dòng)。要分層次表述目標(biāo)，使其合法合規(guī)，達(dá)到事業(yè)單位的要求。

4.1 保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法

事業(yè)單位在開(kāi)展相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，必須要遵循相關(guān)的法律法規(guī)，不允許出現(xiàn)違反法律的行為。一旦出現(xiàn)違反法律法規(guī)的情況，輕則被警告罰款，重則被撤銷解散，失去存續(xù)的資格。因此，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視這一問(wèn)題，在建立內(nèi)部控制制度時(shí)，要保證單位的規(guī)定不與國(guó)家的大政方針相沖突[5]。

4.2 保證單位資產(chǎn)安全

資金、資產(chǎn)的安全完整，是第二層次的目標(biāo)，也是內(nèi)部控制的重點(diǎn)領(lǐng)域。在行政事業(yè)單位中，不能出現(xiàn)資產(chǎn)貪污以及盜竊的現(xiàn)象。因此，為了有效防范風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)內(nèi)部控制，保證資金安全。事業(yè)單位要做好內(nèi)部控制工作，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，從而進(jìn)一步提高資金使用效率。因此，事業(yè)單位只有完善內(nèi)部控制制度，才能夠確保單位的資產(chǎn)安全，確保資金能夠得到有效使用。

4.3 保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整

提供真實(shí)可靠的財(cái)務(wù)信息，是更高一層的內(nèi)部控制目標(biāo)，要達(dá)到這一要求，管理者不僅要妥善保管和有效使用受托的資金、資產(chǎn)，還要客觀、真實(shí)地報(bào)告信息。由于財(cái)務(wù)信息是對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客觀反映，如果單位違反法規(guī)，提供虛假的財(cái)務(wù)信息，則會(huì)造成嚴(yán)重的后果。所以，單位應(yīng)該提供真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)信息，自覺(jué)地遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)，正確履行職責(zé)。真實(shí)可靠的財(cái)務(wù)信息，有助于上級(jí)部門(mén)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)比較容易地判斷管理者是否有效地履行了受托責(zé)任，有利于減少交易費(fèi)用。因此，保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)、完整，是內(nèi)部控制最重要的目標(biāo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)單位建立內(nèi)部控制的要求也只是達(dá)到這一層次[6]。

4.4 有效防貪污腐敗

這一目標(biāo)明顯區(qū)別于企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)。我國(guó)行政事業(yè)單位掌握了大量的社會(huì)公共資源，在資源分配的程中，如果管理者自身道德缺失，不能本著公平、公正的心態(tài)，就很容易出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，若再加上監(jiān)督不力，貪污腐敗會(huì)愈演愈烈，造成公共資源的極大浪費(fèi)和資源的分配不均。這樣不但會(huì)降低人民群眾對(duì)政府的信任度，甚至還會(huì)影響到政權(quán)的穩(wěn)固。因此，要在行政事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度，構(gòu)建現(xiàn)代化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的分離。建立健全全方位的監(jiān)督機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)事前防范、事中監(jiān)督以及事后懲治，形成自我防范、自我糾正的良好習(xí)慣，充分發(fā)揮內(nèi)部控制防范舞弊和預(yù)防腐敗的作用。

4.5 提高公共服務(wù)的效率

內(nèi)部控制提高公共服務(wù)的效率和效果這一目標(biāo)，可以提高整個(gè)國(guó)家公共資源分配的公平、合理性、使用過(guò)程的有效性和最終使用的效果性。但是，國(guó)家是每個(gè)人和每個(gè)單位的總和，只有單位效率提高，整個(gè)國(guó)家的公共服務(wù)效率才能相應(yīng)地提高。

5 結(jié)束語(yǔ)

如果要提高內(nèi)部控制的地位，就應(yīng)該制定更高的內(nèi)部控制總目標(biāo)。如果行政事業(yè)單位沒(méi)有明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，只有法律、法規(guī)或者上級(jí)部門(mén)授予的職責(zé)使命，那么，將很難提高工作人員工作的積極性，影響單位的正常經(jīng)營(yíng)。所以，我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)應(yīng)保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性，提高事業(yè)單位資產(chǎn)的安全性以及完整性，確保相關(guān)信息的真實(shí)性。

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