易中華 蘇錫堅(jiān) 曠濤 鄧信雄
摘 要:全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理,作為全面提升國家財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排,必須緊緊圍繞提高財(cái)政資源配置效率,將績(jī)效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。不僅要盡快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度、政府財(cái)務(wù)和績(jī)效報(bào)告制度、預(yù)算績(jī)效激勵(lì)機(jī)制、預(yù)算績(jī)效問責(zé)機(jī)制等配套制度改革,而且要努力在全面建立預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)體系、全面提高預(yù)算編制績(jī)效目標(biāo)控制管理、全面強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控管理、充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的激勵(lì)約束作用、協(xié)同加強(qiáng)績(jī)效管理的監(jiān)督檢查、全面夯實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)性工作等方面加大改革力度,以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理的預(yù)期目標(biāo)。
關(guān)鍵詞:預(yù)算績(jī)效管理;預(yù)算編制管理;預(yù)算執(zhí)行管理
我國的預(yù)算績(jī)效管理根植于特殊政治制度和行政體制,具有典型“內(nèi)部控制”和“行政主導(dǎo)”的特點(diǎn),且總體呈現(xiàn)“財(cái)政部門牽頭”“自下而上”的發(fā)展路徑。經(jīng)過近20年的實(shí)踐,在財(cái)政部原則指引下,地方各級(jí)財(cái)政部門從制度建設(shè)、組織保障、績(jī)效技術(shù)到實(shí)施路徑,逐漸形成百花齊放的格局。2018年9月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),明確提出力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。這一頂層設(shè)計(jì)標(biāo)志著我國預(yù)算績(jī)效管理開始步入統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同推進(jìn)的新階段。作為我國全面實(shí)施政府績(jī)效管理的突破口,預(yù)算績(jī)效管理在推動(dòng)國家治理深刻變革、建設(shè)人民滿意的現(xiàn)代責(zé)任政府的系列改革中,居于核心地位。改革將深刻影響國家治理的方方面面,觸及多方利益和權(quán)責(zé),能否突破有限政府層級(jí)、局部行政組織和預(yù)算管理技術(shù)本身,在國家層面建立起權(quán)威性制度安排和多方協(xié)同的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)予以支撐,將成為改革推進(jìn)的重要制約。
一、實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)行機(jī)制和主要困境
全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理需要依托相關(guān)的配套改革,但是,目前一些配套改革還沒有取得實(shí)質(zhì)性突破,進(jìn)一步制約了預(yù)算績(jī)效管理工作的整體推進(jìn)和效果顯現(xiàn)。
(1)缺乏全面預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)體系
完善的法律制度是預(yù)算績(jī)效管理得以有效實(shí)施的重要前提,西方國家大都重視績(jī)效預(yù)算制度的立法工作。我國的預(yù)算績(jī)效管理工作剛剛起步,目前規(guī)章制度的法律層次較低,僅限于財(cái)政部部門規(guī)章層面,協(xié)調(diào)部門之間關(guān)系時(shí)難度較大,還未上升到國務(wù)院行政法規(guī)層面和國家法律層面,缺乏上位法,離法律性的要求還相差很遠(yuǎn)。從法律依據(jù)層面看,與預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的法律制度體系尚未建立起來。在預(yù)算法實(shí)施條例還沒有出臺(tái)的情況下,現(xiàn)行《中華人民共和國預(yù)算法》對(duì)績(jī)效管理并未做出過多詳細(xì)的明確規(guī)定,只是在第十二條預(yù)算管理原則中規(guī)定了各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)講求績(jī)效的要求,在第三十二條政府預(yù)算編制中依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和部門單位預(yù)算編制中按照績(jī)效目標(biāo)管理要求編制預(yù)算。
(2)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革還沒有全面推廣實(shí)施
我國政府會(huì)計(jì)的核算基礎(chǔ)長(zhǎng)期實(shí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制,權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算改革實(shí)施才剛剛開始。從適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理的角度看,收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制相比存在明顯不足,不能完全歸集和計(jì)量政府使用的財(cái)政資源,無法準(zhǔn)確核算和全面反映政府在一個(gè)時(shí)期內(nèi)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所花費(fèi)的成本,從而不能有效分析政府資金的運(yùn)用情況及其效果,使預(yù)算績(jī)效管理缺少關(guān)于成本評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。
(3)政府財(cái)務(wù)報(bào)告和績(jī)效報(bào)告制度沒有全面啟動(dòng)
目前,我國尚沒有推行全面的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度,無法反映政府資產(chǎn)負(fù)債全貌,對(duì)政府的資源缺少系統(tǒng)的報(bào)告,難以全面、準(zhǔn)確衡量預(yù)算績(jī)效情況。同時(shí),與部門預(yù)算管理相應(yīng)的績(jī)效報(bào)告制度也沒有全面實(shí)施,目前只是中央預(yù)算部分項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告向全國人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告,地方各級(jí)政府還沒有全面啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告向同級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告的制度,預(yù)算績(jī)效管理的外在監(jiān)督難以全面到位。
(4)政府戰(zhàn)略規(guī)劃與中期預(yù)算框架沒有有機(jī)銜接
中期預(yù)算強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與預(yù)算的聯(lián)系,其作用在于提供一個(gè)更好的使政策制定與預(yù)算編制執(zhí)行相聯(lián)系的有效機(jī)制,有利于將財(cái)政資源放在更長(zhǎng)時(shí)間跨度內(nèi)來衡量,實(shí)現(xiàn)支出與產(chǎn)出的匹配,科學(xué)地測(cè)量和評(píng)價(jià)績(jī)效;同時(shí),也為長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)的制定提供一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)算框架,為政府戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合奠定較好的管理基礎(chǔ)。目前,我國政府發(fā)展規(guī)劃制定與預(yù)算編制相脫節(jié),加上政府機(jī)構(gòu)改革處于變動(dòng)調(diào)整中,主要是規(guī)劃發(fā)布和預(yù)算管理的時(shí)間周期、架構(gòu)運(yùn)作不同,實(shí)施單位和內(nèi)容不同,規(guī)劃通常由項(xiàng)目或行業(yè)分類構(gòu)成,預(yù)算則以組織單位和支出項(xiàng)目構(gòu)成;同時(shí),規(guī)劃關(guān)注發(fā)展的機(jī)會(huì),預(yù)算關(guān)注政策實(shí)施的成本,在確定政府規(guī)劃目標(biāo)時(shí)常忽略了政府可用財(cái)力及其資金匹配能力,人為加劇了預(yù)算資源有限性與公共產(chǎn)品需求無限性的矛盾。
二、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制設(shè)想
(1)管理目標(biāo)從聚焦“內(nèi)部控制”到重視“外部責(zé)任”
績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)的應(yīng)用,使預(yù)算成為最大化政府有效性和效率的有力工具。各國在預(yù)算管理中引進(jìn)績(jī)效技術(shù)的目的性廣泛,包括改進(jìn)預(yù)算分配方式、緩解財(cái)政危機(jī)、提高資金使用效益和透明度、強(qiáng)化部門績(jī)效責(zé)任、提高政府治理水平等,大致可以分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種基本類型?,F(xiàn)階段,我國預(yù)算績(jī)效管理表現(xiàn)出較明顯的內(nèi)部控制特征,主要聚焦實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制精細(xì)化、合理化,強(qiáng)化預(yù)算完成進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)完成情況,重視過程控制和內(nèi)部問責(zé),評(píng)價(jià)結(jié)果主要用于部門和單位整改。而建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求是樹立對(duì)公民負(fù)責(zé)的政府治理理念,用責(zé)任手段控制政府權(quán)力,強(qiáng)化責(zé)任追究。因此,全面預(yù)算績(jī)效管理作為政府治理的深刻變革,不是一項(xiàng)孤立的改革,必須跳出財(cái)政預(yù)算管理技術(shù)的狹義框架,不僅關(guān)注在預(yù)算周期中如何應(yīng)用績(jī)效信息,還應(yīng)利用更為廣泛的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效責(zé)任的明確和解脫。一方面,通過預(yù)算文件和績(jī)效信息的明確性、可訪問性、可讀性和全面性來實(shí)現(xiàn)外部問責(zé)制;另一方面,通過使預(yù)算過程對(duì)利益相關(guān)者透明和易于理解,或通過越來越多利益相關(guān)者的參與,如實(shí)現(xiàn)以應(yīng)計(jì)制為基礎(chǔ)的政府報(bào)告格式、以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算編制等,提高預(yù)算透明度和可問責(zé)性。
(2)全面強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控管理
預(yù)算執(zhí)行是全過程績(jī)效管理的關(guān)鍵。要加強(qiáng)實(shí)時(shí)檢查、及時(shí)糾偏,確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。一是建設(shè)一支高效的專職預(yù)算績(jī)效監(jiān)控隊(duì)伍。借此次國家政府機(jī)構(gòu)改革的大好時(shí)機(jī),充實(shí)完善預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控隊(duì)伍,做到能夠完全監(jiān)控預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行績(jī)效,實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效項(xiàng)目執(zhí)行當(dāng)年監(jiān)控全覆蓋,實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)控全過程覆蓋。二是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行績(jī)效的責(zé)任主體。各級(jí)財(cái)政要按照預(yù)算法的要求,建立健全責(zé)任制度,要把督促部門強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行績(jī)效管理作為日常預(yù)算執(zhí)行管理工作的重要內(nèi)容。各級(jí)財(cái)政的國庫管理機(jī)構(gòu)要按照預(yù)算確定的具體項(xiàng)目執(zhí)行,并及時(shí)向部門預(yù)算管理機(jī)構(gòu)反饋執(zhí)行績(jī)效的相關(guān)信息。
(3)協(xié)調(diào)各類績(jī)效評(píng)價(jià)體系,實(shí)現(xiàn)信息共享
我國不同維度的政府績(jī)效評(píng)價(jià)分開推進(jìn),可通過信息共享,在一定程度上實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。不同評(píng)價(jià)體系既各有重點(diǎn),又在對(duì)象和內(nèi)容上重疊交叉,可以通過信息共享,互為補(bǔ)充和支撐。例如領(lǐng)導(dǎo)者的德能勤績(jī),最終應(yīng)該反映在所管單位的整體績(jī)效或績(jī)效水平提升上。因此,可以將部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的指標(biāo)體系。還可以將上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià),與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相關(guān)聯(lián)。反過來,也可以將政府行政效能考核、行風(fēng)政風(fēng)評(píng)議等結(jié)果與部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)相聯(lián)系。切實(shí)將行政管理、干部管理、預(yù)算管理聯(lián)系起來,建立起政府整體責(zé)任機(jī)制。
(4)以轉(zhuǎn)移支付資金為載體,在不同層級(jí)政府間形成預(yù)算績(jī)效管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制
全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意味著全部財(cái)政資金,不論是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、本級(jí)預(yù)算還是下級(jí)配套資金,都要納入預(yù)算績(jī)效管理框架,實(shí)施全過程績(jī)效管理?,F(xiàn)階段,我國區(qū)域間績(jī)效管理發(fā)展極不均衡,起步較早的地區(qū)在向縱深發(fā)展,還有部分地區(qū)仍在觀望??v向上,中央部門工作逐步推進(jìn),省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理工作開展較快,但基層政府進(jìn)展緩慢。因此,要補(bǔ)足預(yù)算績(jī)效管理的“短板”:一是要重視基層政府預(yù)算績(jī)效管理觀念和基礎(chǔ)建設(shè),對(duì)開展工作較晚的基層政府,上級(jí)政府可以從制度、流程、指標(biāo)庫和專家、機(jī)構(gòu)平臺(tái)等方面予以指導(dǎo)和技術(shù)支持,使其從規(guī)范的高起點(diǎn)開始啟動(dòng)。二是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)指導(dǎo)和考核并重,制定工作考核辦法,將基層政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作開展情況及成效納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)框架;三是結(jié)合深化分稅制改革,根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任相匹配原則,以轉(zhuǎn)移支付資金為載體,推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。
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