摘要：以社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)性公平為基準(zhǔn)，農(nóng)村低保政策“走樣”的機(jī)理在于：配額制主導(dǎo)的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”偏差和社會(huì)救助政策捆綁執(zhí)行形成的福利疊加?；鶎诱哉叫姓Y(jié)構(gòu)替代“簡(jiǎn)約治理”模式的整體性治理，有助于為低保審核提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行政轄區(qū)范圍內(nèi)的程序性公平，但修正政策“走樣”的中心工作機(jī)制因缺乏可持續(xù)性而無(wú)法維系社會(huì)有效性。為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施保，社會(huì)救助制度的改革方向需要建立低保政策與專項(xiàng)社會(huì)救助政策之間的分類銜接機(jī)制，科學(xué)合理發(fā)揮村級(jí)組織的協(xié)助功能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保政策;政策“走樣”;社會(huì)救助;整體性治理;分類銜接機(jī)制

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）02-0001-08

一、文獻(xiàn)綜述

作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保政策”）在扶貧減貧中成效顯著。然而，國(guó)家政策在執(zhí)行過程中卻常?！白邩印盵1]，農(nóng)村低保政策亦不例外，這一現(xiàn)象已被學(xué)界廣泛關(guān)注。以社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)性公平為基準(zhǔn)，圍繞農(nóng)村低保政策的“走樣”有三類解釋邏輯值得重視：瞄準(zhǔn)偏差、一線棄權(quán)、政策泛福利化。

瞄準(zhǔn)偏差的解釋路徑在方法上依靠統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)在社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低的情況下，瞄準(zhǔn)偏差會(huì)帶來(lái)巨大的負(fù)面影響。由于貧困人口信息機(jī)制不健全，農(nóng)村低保政策的實(shí)際保障對(duì)象和政策規(guī)定的貧困對(duì)象之間存在較大背離，一些低保社會(huì)救助資源被分配給非貧困人口。基于此，不少學(xué)者提出要建立健全家庭收入審核機(jī)制和貧困人口識(shí)別機(jī)制，以提高低保社會(huì)救助資源的瞄準(zhǔn)率[2]。

一線棄權(quán)的解釋路徑傾向于在治理語(yǔ)境中理解基層政府在執(zhí)行農(nóng)村低保政策中所面臨的體制環(huán)境。由于農(nóng)村低保政策在一線行政中位居次要地位，無(wú)法獲得足夠的領(lǐng)導(dǎo)注意力，原本為政策所規(guī)定的低保審核、審批程序處于棄權(quán)狀態(tài)[3-5]。由此，農(nóng)村低保的評(píng)選過程被鄉(xiāng)土精英控制，低保資源演化為擺平村莊利益沖突的治理資源[6-7]。毫無(wú)疑問，這種解釋邏輯更容易發(fā)現(xiàn)低保政策“走樣”的基層治理邏輯，有助于理解低保政策在基層行政實(shí)踐中究竟如何抵達(dá)“社會(huì)”，提升對(duì)低保政策執(zhí)行過程復(fù)雜性的認(rèn)知。

政策泛福利化的解釋路徑關(guān)注農(nóng)村低保政策執(zhí)行中與專項(xiàng)社會(huì)救助政策發(fā)生的政策捆綁，這類研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保資源的配置產(chǎn)生了社會(huì)救助資源的剩余，加之專項(xiàng)社會(huì)救助政策與低保政策相銜接，最終形成“底線救助”向“高位福利”的政策執(zhí)行異化[8-9]。這種解釋路徑著眼于兜底型社會(huì)救助制度所包含的政治價(jià)值理念，有助于厘清當(dāng)前低保政策偏差的制度緣由，明確農(nóng)村低保政策的價(jià)值選擇，防止農(nóng)村低保政策在扶貧減貧工作上形成不必要的功能超載。

以上三類解釋邏輯分別從貧困信息甄別、行政體制環(huán)境、政策價(jià)值辨析剖析農(nóng)村低保政策的“走樣”，并提供了相應(yīng)的政策偏差治理意見，均具一定解釋力和啟發(fā)意義。不容忽視的是，低保政策是一個(gè)處于不斷建設(shè)和完善過程中的動(dòng)態(tài)政策體系，政策“走樣”是政策執(zhí)行變量相互疊加、長(zhǎng)期累積的結(jié)果，在不同的政策執(zhí)行階段呈現(xiàn)出不同的“走樣”特征。如此看來(lái)，企圖以單一視角解釋政策緣何發(fā)生“走樣”并提供政策修補(bǔ)或制度完善意見，必將無(wú)功而返。

基于此，筆者認(rèn)為既往研究存在以下不足：第一，瞄準(zhǔn)偏差的解釋路徑過于看重統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，忽視了低保政策執(zhí)行的真實(shí)世界。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)很容易決定統(tǒng)計(jì)計(jì)算的結(jié)果甚至形成完全相反的理論認(rèn)知。有研究表明，低保政策執(zhí)行的確存在瞄準(zhǔn)偏差，但偏差程度遠(yuǎn)未達(dá)到主流觀點(diǎn)所認(rèn)為的那么夸張。劉鳳芹等發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)貧困概念的狹義理解誤導(dǎo)了對(duì)低保政策瞄準(zhǔn)偏差的整體判斷，認(rèn)為低保救助金沒有全部分配在“收入貧困”人口上，超出1/3的低保救助金分配在其他類型的貧困人口上，獲得低保救助金的非貧困人口在15%左右[10]。第二，一線棄權(quán)的解釋路徑局限于基層治理邏輯之中，缺乏政策層面的總體反思。目前農(nóng)村低保政策日趨完善，對(duì)一線行政監(jiān)管程度不斷加強(qiáng)，低保政策“走樣”卻不見改善，反而引發(fā)大量基層治理矛盾，這顯然需要跳出基層行政實(shí)踐層面，對(duì)低保政策本身作全面系統(tǒng)分析。第三，政策泛福利化的解釋路徑有助于矯正一線棄權(quán)解釋路徑的不足，但卻始終無(wú)法解釋低保政策“走樣”究竟如何發(fā)生。如果對(duì)低保政策體系的運(yùn)作缺乏深刻認(rèn)知，科學(xué)的政策價(jià)值也難以產(chǎn)生救助于民的政策效益。

本文將從政策體系與政策執(zhí)行互動(dòng)的角度，梳理農(nóng)村低保政策體系的變遷，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村低保政策“走樣”生成的政策癥結(jié)給予解釋，并在此基礎(chǔ)上對(duì)基層行政的整體性治理予以體制反思，并討論農(nóng)村低保政策完善的制度方向。

二、農(nóng)村低保政策體系的變遷

以2007年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》為始，農(nóng)村低保政策體系的建設(shè)已有十多年。截至目前，農(nóng)村低保政策體系的總體目標(biāo)、執(zhí)行程序、救助標(biāo)準(zhǔn)等核心部分一直處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。本文梳理出2007-2016年國(guó)家層面發(fā)布的主要農(nóng)村低保政策，見表1。

最重要的農(nóng)村低保政策是先后于2007年、2012年和2014年頒發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》和《社會(huì)救助暫行辦法》，三者分別標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村低保政策體系的建立、形成和法制化。以上述農(nóng)村低保政策文件、行政法規(guī)等制度文本為基礎(chǔ)，本節(jié)重點(diǎn)討論農(nóng)村低保政策體系中救助程序和救助內(nèi)容兩方面的變遷。

（一）低保救助程序：從村級(jí)民主評(píng)議到鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主

從2007年農(nóng)村低保制度建立到2012年《最低生活保障審核審批辦法（試行）》出臺(tái)，低保救助程序存在明顯變化?！蛾P(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》第四部分“規(guī)范農(nóng)村最低生活保障管理”采取了“從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，簡(jiǎn)便易行的方法”，將低保評(píng)定的關(guān)鍵程序放置于行政村層面，即“受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、組織村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主評(píng)選后提出初步意見，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府;鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報(bào)縣級(jí)人民政府審批”。以上政策文本意味著，低保救助的實(shí)質(zhì)性程序被簡(jiǎn)化為由村兩委主導(dǎo)民主評(píng)議并決定誰(shuí)能夠享有公共救助資源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的審核、縣級(jí)人民政府的審批只具有形式意義。

政策形勢(shì)很快發(fā)生變化，2010年民政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見》不僅將農(nóng)村低保政策的目標(biāo)從“解決溫飽問題”上升為“解決基本生活問題”，而且全面強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的審核職責(zé)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府被要求對(duì)低保申請(qǐng)戶開展全覆蓋式的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查;同時(shí)規(guī)定村級(jí)民主評(píng)議需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一組織并列席參加。更重要的是，該文件還專門強(qiáng)調(diào)“村級(jí)民主評(píng)議不是批準(zhǔn)程序”，這顯然是為了改變《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》政策執(zhí)行中出現(xiàn)的村干部決定低保救助資源分配的亂象。

2012年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》更為鮮明地確立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是審核最低生活保障申請(qǐng)的責(zé)任主體”，并且將低保審核程序的重心由村級(jí)民主評(píng)議變更為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。也就是說，最初的低保審核程序中，村級(jí)民主評(píng)議在前、審核在后，后者僅具有形式審核功能;而新的低保政策規(guī)定審核在前、村級(jí)民主評(píng)議在后，后者成為附屬性審核程序。緊隨其后，2012年《最低生活保障審核審批辦法（試行）》進(jìn)一步細(xì)化了低保審核程序，確定了村級(jí)民主評(píng)議的核心功能在于核定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查結(jié)果的真實(shí)有效性。

以上梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行低保審核程序基本放棄了最初低保救助資源分配中以村級(jí)民主評(píng)議為主的方法，選擇了略顯繁瑣的先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下鄉(xiāng)入戶調(diào)查、村級(jí)民主評(píng)議家庭經(jīng)濟(jì)狀況真實(shí)性，而后鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核通過的行政程序。村級(jí)民主評(píng)議在正式行政結(jié)構(gòu)之外，屬于典型的“簡(jiǎn)約治理”模式[11]。相比于傳統(tǒng)的正式行政機(jī)構(gòu)的消極行政而言，低保政策的制度設(shè)計(jì)對(duì)作為政策執(zhí)行主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了更多積極行政的要求。為確保低保救助資源的公平分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織需要相互分工、有效配合，凸顯出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的程序設(shè)計(jì)，這不僅強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在低保審核上的行政主體責(zé)任，而且企圖借助村級(jí)民主評(píng)議來(lái)獲取正式行政實(shí)踐的社會(huì)確認(rèn)，以提高低保政策執(zhí)行的公正性和合法性。

（二）低保救助內(nèi)容：從社會(huì)兜底到綜合救助

社會(huì)救助制度的政策定位是“托底線、救急難、可持續(xù)”，不同的社會(huì)救助制度具有相對(duì)獨(dú)立的政策定位。在整個(gè)社會(huì)救助制度體系中，長(zhǎng)期社會(huì)類救助、專項(xiàng)分類救助和應(yīng)急類救助三者是并列關(guān)系，其中低保救助制度與特困人員供養(yǎng)制度屬于長(zhǎng)期生活類救助，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助屬于專項(xiàng)分類救助，受災(zāi)人員救助和臨時(shí)救助屬于臨時(shí)應(yīng)急類救助[12]。我國(guó)力圖建立將長(zhǎng)期類生活救助與專項(xiàng)分類救助相結(jié)合，輔之以臨時(shí)應(yīng)急類救助的社會(huì)救助體系，例如國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》提出要加強(qiáng)最低生活保障與其他社會(huì)救助制度的有效銜接，“加快推進(jìn)低收入家庭認(rèn)定工作，為醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等社會(huì)救助政策向低收入家庭擴(kuò)展提供支撐”。其政策文本所意圖表達(dá)的顯然是希望通過最低生活保障制度的實(shí)施建立生活困難人口信息檔案，推動(dòng)專項(xiàng)社會(huì)救助體系的建設(shè)。

但從我國(guó)社會(huì)專項(xiàng)救助制度的發(fā)展歷程來(lái)看，專項(xiàng)分類救助從建立之初就和低保救助制度捆綁在一起。民政部2003年頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》明確規(guī)定醫(yī)療救助對(duì)象是農(nóng)村五保戶和農(nóng)民貧困戶。農(nóng)村低保制度建立后，醫(yī)療救助對(duì)象被更改為農(nóng)村低保戶。民政部2004年頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》明確規(guī)定教育救助對(duì)象之一為“持有城鄉(xiāng)最低生活保障證家庭的未成年子女”。也就是說，在社會(huì)救助政策實(shí)施過程中，享有最低生活保障成為獲得專項(xiàng)分類救助的“身份證”，而非低保戶、非特困戶在需要專項(xiàng)分類救助時(shí)極有可能因?yàn)椴痪邆溥@個(gè)身份資格而被遭受拒絕[13]。

2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》屬于行政法規(guī)，其在我國(guó)社會(huì)救助制度中屬于最高位階的制度規(guī)范。《社會(huì)救助暫行辦法》的立法思路延續(xù)了多年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助政策實(shí)施的制度慣習(xí)，以最低生活保障制度為核心，統(tǒng)籌其他各項(xiàng)社會(huì)救助制度，尤其是專項(xiàng)社會(huì)救助制度，最低生活保障制度與社會(huì)專項(xiàng)救助制度實(shí)現(xiàn)了全面有效的銜接，我國(guó)正式進(jìn)入綜合社會(huì)保障救助制度階段?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》為低保政策執(zhí)行提供了一個(gè)根本性、穩(wěn)定性的法律制度框架，對(duì)低保政策執(zhí)行產(chǎn)生巨大影響。

三、農(nóng)村低保政策“走樣”的生成機(jī)理

農(nóng)村低保政策的政策目標(biāo)是有效保障農(nóng)村困難群眾的基本生活?，F(xiàn)階段農(nóng)村低保政策偏差的重點(diǎn)不再是“關(guān)系保”“人情?！薄爸卫肀！钡膶映霾桓F，而是享有低保救助資源的農(nóng)戶獲得了比低保邊緣戶更多的救助資源，引發(fā)了新的社會(huì)不公。本節(jié)重點(diǎn)討論農(nóng)村低保政策如何在執(zhí)行過程中發(fā)生偏差，并從政策可行性的角度討論低保政策“走樣”的制度根源。

（一）配額制主導(dǎo)下的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”

國(guó)家對(duì)低保政策的核心原則是“應(yīng)保盡?！保谡邎?zhí)行過程中，考慮到地方財(cái)力是低保救助開支的主體，地方政府在財(cái)政預(yù)算中按照“以錢定線”“以錢定人”來(lái)編制年度低保救助計(jì)劃，并形成低保政策執(zhí)行中的配額制。配額制是典型的分配稀缺性公共資源的有效制度，大多數(shù)具有競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源的配置都采取配額制[14]，扶貧資源的配置也不例外[15]。也就是說，原本應(yīng)該按照低保救助需求來(lái)確定民政開支，最終卻形成了指導(dǎo)性的低保名額指標(biāo)。配額制意味著，低保名額總是多于或少于實(shí)際的低保戶數(shù)量，假設(shè)國(guó)家社會(huì)救助財(cái)政開支不斷增加，低保名額就會(huì)逐年增加，而這并不表明農(nóng)村社會(huì)中的低保救助需求在同步增加。

配額制主導(dǎo)下的低保政策執(zhí)行采取國(guó)際通行的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制，即將貧困家庭根據(jù)困難程序排序，按照配額從貧困人群中篩選出最貧困的家庭給予救助[16]。與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不同的是，在低保政策執(zhí)行之初，為了節(jié)省行政成本并有效發(fā)揮“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制在社會(huì)救助中的治理功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予了村級(jí)民主評(píng)議實(shí)質(zhì)性的社會(huì)救助審核權(quán)，“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制不僅力圖實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)貧困人口的排序，而且直接決定了誰(shuí)能享有公共救助資源。

低保政策如此設(shè)計(jì)的原因集中在兩個(gè)方面：一方面，與世界上其他發(fā)展中國(guó)家類似，我國(guó)福利認(rèn)證能力嚴(yán)重不足。福利認(rèn)證能力是中央政府對(duì)社會(huì)保障需求狀況的全面而準(zhǔn)確的把握，最典型的比如美國(guó)建立的依靠稅收體系而形成的社會(huì)保障信息認(rèn)證能力[17]。我國(guó)低保政策的實(shí)施是在國(guó)家福利認(rèn)證能力并不具備的前提下快速推行的，依靠村級(jí)民主評(píng)議的社區(qū)認(rèn)證模式來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家福利認(rèn)證能力的不足。另一方面，“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制相對(duì)于現(xiàn)代行政體系而言具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村社會(huì)的家庭生計(jì)是顯著的“半工半耕”模式[18]，農(nóng)業(yè)收入和務(wù)工收入對(duì)于國(guó)家而言屬于典型的模糊社會(huì)信息，均難以通過經(jīng)濟(jì)調(diào)查準(zhǔn)確獲得[19]。依靠鄉(xiāng)土熟人社會(huì)信息相對(duì)對(duì)稱的特點(diǎn)，國(guó)家能夠簡(jiǎn)便易行地實(shí)現(xiàn)低保申請(qǐng)戶貧困程度的排序。

“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制運(yùn)作依賴于村民自治的良好運(yùn)作，否則便一定會(huì)發(fā)生貧困瞄準(zhǔn)上的偏差。既然低保救助資源真正掌握在村干部手中，而社會(huì)民主原本就難以克服利益、關(guān)系、人情等因素的干擾，那么享有低保救助資源的人口中必然會(huì)產(chǎn)生一定比例的非貧困人口。低保政策在執(zhí)行初期產(chǎn)生了大量的治理亂象，顯然拜配額制主導(dǎo)下的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制所賜。社會(huì)救助審核規(guī)范化后，這類政策偏差很快大大減少。不過，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)化低保審核程序的監(jiān)管，只要村干部在低保救助資源配置中掌握剩余攫取權(quán)，社區(qū)瞄準(zhǔn)偏差便不可避免。

雖然國(guó)家在當(dāng)前低保政策執(zhí)行中不斷從制度上強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核并弱化村級(jí)民主評(píng)議，但基層行政體制的執(zhí)行惰性，使得“社區(qū)瞄準(zhǔn)”依然成為低保救助資源配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所以，在村民自治運(yùn)作不甚理想的前提下，低保配額制主導(dǎo)下的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制必然產(chǎn)生瞄準(zhǔn)偏差，這作為低保政策執(zhí)行的基礎(chǔ)性偏差將長(zhǎng)期存在。

（二）救助資源擴(kuò)增下的“福利疊加”

自2007年全國(guó)性農(nóng)村低保政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村低保救助事業(yè)獲得了飛速發(fā)展。這一方面得益于地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，另一方面則是由于低保救助支出責(zé)任從最初的地方負(fù)擔(dān)制變?yōu)檠氲胤旨?jí)負(fù)擔(dān)制[20]。中央資金在低保救助資金總盤中所占的比例提高，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011—2015年中央補(bǔ)助資金在農(nóng)村低保資金中分別為506.6、431.4、612.3和582.1億元，其在總的農(nóng)村低保救助資金中的占比分別達(dá)到75.3%、60.1%、70.6%和66.9%，近十年來(lái)我國(guó)農(nóng)村低保覆蓋率的總體情況見表2。

如表2所示，十年來(lái)低保資金增加了近900億元，每人每月平均低保標(biāo)準(zhǔn)從最初的70元提高到312元，低保救助覆蓋率從最初的4.98%提高到7.78%。在農(nóng)村貧困人口不斷減少的形勢(shì)下，低保救助覆蓋率的總體遞增是行政化的配額制所致，即低保救助資金在財(cái)政預(yù)算中占有一定比例，并且民生政治建設(shè)不斷增加低保預(yù)算比例。由此，低保救助資金的提高不僅表現(xiàn)為低保救助額度水平的逐年提高，而且表現(xiàn)為低保救助覆蓋率的不斷提升。

雖然無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)量出農(nóng)村低保的需求量，但經(jīng)驗(yàn)調(diào)研顯示，低保救助覆蓋率已經(jīng)超出了實(shí)際的農(nóng)村低保救助需要，絕大多數(shù)行政村每年都存在剩余指標(biāo)如何分配的治理難題。一旦低保救助出現(xiàn)資源剩余，而配額制下的指導(dǎo)性低保指標(biāo)又需要在行政體制內(nèi)完成分配，那么即便不考慮基礎(chǔ)性的社區(qū)瞄準(zhǔn)偏差，也總有非貧困人口享有低保救助資源。剩余低保救助資源需要采取相對(duì)公平的方式分配下去，于是鄉(xiāng)土社會(huì)的均平主義觀念影響低保救助資源的配置，共同生活的家庭成員中的殘疾人、重大疾病和高齡老人，成為爭(zhēng)取剩余低保救助資源的重要依據(jù)。

現(xiàn)實(shí)情況是，基礎(chǔ)性的社區(qū)瞄準(zhǔn)偏差始終存在，加之剩余低保救助資源分配導(dǎo)致的政策偏差，低保戶中便存在相當(dāng)比例的人口獲得了原本不該享有的公共救助資源。相比之下，人均年收入在最低生活保障線以上不多的低保邊緣戶就很容易產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，并極易產(chǎn)生對(duì)低保政策的不滿。此外，社會(huì)專項(xiàng)救助與低保救助捆綁執(zhí)行，導(dǎo)致非低保戶享有社會(huì)專項(xiàng)救助的可能性大大降低，這對(duì)社會(huì)專項(xiàng)救助存在需求的農(nóng)村人口形成強(qiáng)大的排斥作用。

以上分析發(fā)現(xiàn)，《社會(huì)救助暫行辦法》的政策本意并未規(guī)定低保戶必須享有專項(xiàng)社會(huì)救助資源，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行《社會(huì)救助暫行辦法》過程中，低保救助制度不僅與專項(xiàng)社會(huì)救助制度直接掛鉤，而且改變了《社會(huì)救助暫行辦法》中對(duì)專項(xiàng)救助制度的規(guī)定，例如低保戶不僅能夠直接享有醫(yī)療救助，還可以按照最高比例直接報(bào)銷合作醫(yī)療費(fèi)用;低保戶全面享有危房改造補(bǔ)足，即使低保戶的居住條件并不符合危房改造要求。

可見，現(xiàn)階段低保政策執(zhí)行中最容易引發(fā)低保救助資源分配不公的是《社會(huì)救助暫行辦法》實(shí)施之后救助政策捆綁帶來(lái)的顯著的 “福利疊加”效應(yīng)，即以低保作為享有其他優(yōu)惠政策的準(zhǔn)入資格的現(xiàn)象[21]。雖然專項(xiàng)社會(huì)救助政策早已存在，但之前的專項(xiàng)社會(huì)救助并不產(chǎn)生救助紅利，低保政策與專項(xiàng)社會(huì)救助政策的捆綁并未形成可觀的政策福利。關(guān)鍵在于，國(guó)家立法提高社會(huì)救助政策體系的制度化水平之后，專項(xiàng)社會(huì)救助制度建設(shè)得到極大發(fā)展，專項(xiàng)社會(huì)救助水平得到極大提高，享有低保資格便意味著能夠獲得更多的社會(huì)救助資源。且不論真正符合低保政策標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口是否應(yīng)該直接享有社會(huì)專項(xiàng)救助，那些能夠參與剩余低保救助資源分配的非貧困人口依靠《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)施獲利豐厚，成為社會(huì)救助資源分配中的不當(dāng)?shù)美摺?/p>

結(jié)合上述分析，農(nóng)村低保政策偏差的機(jī)理如圖1所示。

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界將低保政策“走樣”的責(zé)任歸咎于地方政府的不作為或亂作為，很少?gòu)恼唧w系的層面來(lái)看待低保政策執(zhí)行的不盡人意之處。結(jié)合以上論述，低保政策“走樣”的制度根源在于社會(huì)救助政策體系救助分類能力的匱乏，即低保政策缺乏將低保人口進(jìn)行篩選后與專項(xiàng)社會(huì)救助制度銜接的能力;專項(xiàng)社會(huì)救助政策亦難以對(duì)低保人口進(jìn)行重新篩選并給予救助，反而樂于將低保對(duì)象作為專項(xiàng)社會(huì)救助資源分配的前置要件。正是如此，原本應(yīng)該相互獨(dú)立的社會(huì)救助政策在執(zhí)行中相互搭便車，進(jìn)而形成政策捆綁執(zhí)行后的“福利疊加”，帶來(lái)低保政策的“走樣”。

四、低保政策“走樣”的整體性治理

（一）整體性治理的行政動(dòng)力

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯中，低保政策執(zhí)行屬于“條條”為主的專項(xiàng)社會(huì)發(fā)展業(yè)務(wù)工作，與其他科室站所的業(yè)務(wù)工作毫不相干，無(wú)法在行政體制中獲得額外的組織資源支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為中心工作，對(duì)科層體制內(nèi)的組織資源重新整合，以行政內(nèi)部發(fā)包的方式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)工作量的指定到人[22]。對(duì)比低保政策的程序性規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對(duì)政策偏差所開展的整體性治理實(shí)際上并非制度創(chuàng)新，而是偏向低保政策體系的全面回歸，即真正開始貫徹以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的低保救助審核程序，將村級(jí)民主評(píng)議操作為低保申請(qǐng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況真實(shí)性核實(shí)的必要環(huán)節(jié)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)的整體性治理并非是為了克服低保政策執(zhí)行的“碎片化”，而是力圖彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)科室行政人力資源的不足，以應(yīng)對(duì)壓力型體制下的政策執(zhí)行壓力。從理論上講，整體性治理需要以信息技術(shù)治理為依托[23]，但對(duì)于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，低保政策執(zhí)行顯然無(wú)法得到信息技術(shù)治理的足夠支持。所以，低保政策“走樣”的整體性治理的組織基礎(chǔ)是具有中國(guó)特色的官僚制，地方政府推動(dòng)整體性治理的目的并不是為了更好地為農(nóng)民服務(wù)，方式也偏向于傳統(tǒng)意義上組織動(dòng)員式的中心工作機(jī)制。

面對(duì)低保政策“走樣”，基層政府向來(lái)缺乏治理動(dòng)力。即便在政策執(zhí)行壓力之下，地方政府難以突破政策體系所劃定的諸多限制?；鶎有姓恼w性治理的動(dòng)力在于：一方面是上級(jí)政府開始強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村最低生活保障工作的考核力度，這無(wú)形中提升了地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)重視程度;一方面是低保政策本身導(dǎo)致了公共救助資源配置的執(zhí)行難題。如何以更為公平合理的方式解決制度本身帶來(lái)的不公平，克服村級(jí)治理帶來(lái)的社會(huì)沖突，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行壓力下必須著重考慮的問題。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)行政考核和黨委紀(jì)律監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須全面清理多年來(lái)低保政策執(zhí)行所形成的問題，以統(tǒng)一的制度性規(guī)定貫徹落實(shí)下一年度的農(nóng)村低保救助任務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)“簡(jiǎn)約治理”模式具有極強(qiáng)的制度化依賴，為了減輕行政負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于將行政任務(wù)放置于村民自治的半正式行政結(jié)構(gòu)下，使得村級(jí)組織的行政化程度不斷增加，村干部在行政事務(wù)中的權(quán)力不斷增大，甚至形成了村級(jí)治理的“寡頭定律”[24]。村級(jí)組織在分解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也不可避免地成為資源輸入鄉(xiāng)村過程中的食利者。低保政策執(zhí)行中形成“社區(qū)瞄準(zhǔn)”偏差，很大程度源于村級(jí)治理的特殊性。如果企圖徹底實(shí)現(xiàn)低保救助資源分配的公平、公開，無(wú)異觸動(dòng)了村干部所把持的利益奶酪，甚至?xí)档袜l(xiāng)鎮(zhèn)政府其他政策的執(zhí)行能力。

我國(guó)的黨政體制決定了低保政策偏差的整體性治理依然遵循權(quán)力的高度集中，即便制度性的權(quán)力打破了低保救助資源分配“關(guān)系—利益”網(wǎng)絡(luò)，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持強(qiáng)有力的政治性和政策執(zhí)行力，低保救助資源分配相對(duì)公平的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)便可很快形成。更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為低保政策的執(zhí)行主體，能夠?yàn)榈捅徍颂峁┙y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行政轄區(qū)范圍內(nèi)的程序性公平。

（二）整體性治理的限度

我國(guó)政府縱向?qū)用娴摹奥氊?zé)同構(gòu)”雖然帶來(lái)了不少體制弊端[25]，但卻是保障政令暢通的有效行政體制設(shè)計(jì)。就地方治理的日常行政運(yùn)作而言，中心工作并非學(xué)界通常所認(rèn)為的運(yùn)動(dòng)型治理，而是呈現(xiàn)出一系列常規(guī)化特征[26]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的定位就是具有綜合治理功能的一線地方政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科室、站所的日常工作一方面承接上級(jí)“條條”的指令，一方面是在中心工作中成為其他“條條”行政工作的協(xié)助單位。受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科室、站所經(jīng)常無(wú)法完成被要求嚴(yán)格執(zhí)行的諸多政策，凡是進(jìn)入到政策執(zhí)行壓力序列中的日常工作，便直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部轉(zhuǎn)化為中心工作，由原站所科室牽頭，其余單位視情況作為成員單位協(xié)助工作，最終統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)。迫于政策執(zhí)行壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只需采用中心工作機(jī)制便可輕而易舉地修正低保政策執(zhí)行偏差。就此而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)的整體性治理最重要的是重新確立了低保救助資源分配的權(quán)力與規(guī)則，確保鄉(xiāng)土社會(huì)的貧困排序更加公平合理，更加標(biāo)準(zhǔn)化，突破社會(huì)民主的地緣血緣因素和利益關(guān)系帶來(lái)的局限性。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面主導(dǎo)的低保救助資源分配并不意味著對(duì)“社區(qū)瞄準(zhǔn)”機(jī)制的徹底摒棄。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)反而意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要將村級(jí)民主評(píng)議定位于真正的“社區(qū)代理”，積極發(fā)揮村級(jí)組織的協(xié)助功能，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府識(shí)別鄉(xiāng)土社會(huì)中的貧困人口并實(shí)現(xiàn)貧困排序。

在鄉(xiāng)土社會(huì)中，原本存在不少不符合國(guó)家低保標(biāo)準(zhǔn)但符合鄉(xiāng)土社會(huì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)戶，在原先的低保評(píng)選中，村干部靈活操作而讓這類低保申請(qǐng)戶享有低保救助資源?，F(xiàn)行的做法則存在矯枉過正之嫌，村級(jí)組織更多地扮演了低保審核程序中最后的評(píng)議功能，只具有基層民主表演性質(zhì)。政策執(zhí)行壓力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的外部變量，政策執(zhí)行壓力減弱，政策執(zhí)行偏差便會(huì)去而復(fù)返[27]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作中，中心工作及其相應(yīng)的工作機(jī)制隨處可見，但難保讓低保政策作為中心工作的可持續(xù)性。一旦其他政策執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中占有重要位置，即便低保政策執(zhí)行依然被列為中心工作，也很可能是徒有其名，原本被上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的低保評(píng)選，又被下放至村級(jí)組織，低保政策執(zhí)行的社會(huì)有效性便難以維系。

五、結(jié)論

國(guó)家政策需要依托行政體制實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)行，同時(shí)需要考慮基層行政實(shí)踐的執(zhí)行能力，否則再好的政策也注定無(wú)法獲得有效執(zhí)行。從政策與政策執(zhí)行者的關(guān)系來(lái)看，政策建設(shè)和基層行政實(shí)踐應(yīng)該實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)：政策建設(shè)從基層行政實(shí)踐中獲得有效反饋，進(jìn)而不斷調(diào)整以更加符合實(shí)際情況;基層行政從政策執(zhí)行中提升政府的公信力和合法性。然而，農(nóng)村低保政策的執(zhí)行給地方政府帶來(lái)的是“剪不斷理還亂”的基層治理矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為此背負(fù)起政策執(zhí)行的負(fù)面后果。不可否認(rèn)，地方政府未對(duì)低保政策救助審核程序的變化給予積極響應(yīng)，在政策執(zhí)行中曾出現(xiàn)普遍性的一線棄權(quán)，導(dǎo)致較為嚴(yán)重的“社區(qū)瞄準(zhǔn)”偏差。不過，基層行政監(jiān)管強(qiáng)化之后，現(xiàn)階段低保政策偏差集中于低保救助資源剩余和政策捆綁執(zhí)行所帶來(lái)的社會(huì)不公，這顯然是在信息技術(shù)治理不足背景下基層行政實(shí)踐難以突破的治理困境。

《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)施導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的同時(shí)，也為政策“走樣”的治理提供了制度契機(jī)。以低保政策執(zhí)行及其偏差治理為例，政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)在于政策體系的變遷始終為政策執(zhí)行提供了更大的靈活空間，同時(shí)地方黨政體制主導(dǎo)下的整體性治理能夠?yàn)檎咂畹某C正提供政治支持和行政體制空間。吊詭的是，恰好是低保救助資源的剩余，給基層行政實(shí)踐帶來(lái)的執(zhí)行壓力，使得以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的救助審核程序得以全面貫徹。從制度變遷的角度看，低保政策體系以《社會(huì)救助暫行辦法》的出臺(tái)而實(shí)現(xiàn)法制化，在執(zhí)行過程中生成政策“走樣”的同時(shí)，也提供了低保救助資源配置標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)行壓力?；诖?，筆者認(rèn)為《社會(huì)救助暫行辦法》未來(lái)進(jìn)一步法制化的方向不僅在于實(shí)現(xiàn)從行政法規(guī)向全國(guó)人大立法的邁進(jìn)，而更需要以現(xiàn)有社會(huì)救助體系為基礎(chǔ)，探索性地建立低保政策與專項(xiàng)社會(huì)救助政策之間的分類銜接機(jī)制，從政策源頭克服“福利疊加”效應(yīng)。

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Implementation Deviation of Rural Subsistence Allowance Policy and Its Integral Governance

YIN Zi

（Law School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan430073， China）

Abstract： Based on the substantive equity of social security， the mechanism of “differentiation” of the rural minimum living security policy lies in the “welfare superposition” led by the quota system and the welfare superposition formed by the bundling of social assistance policies. The grassroots government replaces the overall governance of the “simple governance” model with a formal administrative structure， which helps to provide a unified standard for the subsistence review and achieve procedural fairness within the scope of the administrative jurisdiction. However， the central working mechanism for correcting the policy “out of shape” cannot maintain social effectiveness because of lack of sustainability. In order to achieve accurate protection， the reform direction of the social assistance system needs to establish a classification and connection mechanism between the low income policy and the special social assistance policy， and scientifically and rationally play the assistance function of the village level organization.

Key words：rural subsistence allowance policy; policy “out of shape”; social assistance; holistic governance; classification bridging mechanism