楊萱
【摘要】? 高校治理和內(nèi)部控制是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新時(shí)代高校面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn),肩負(fù)著新的歷史使命,深刻理解新時(shí)代高校內(nèi)部控制,并以新思想為指導(dǎo)架構(gòu)高校內(nèi)部控制體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章基于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的視角,對(duì)新時(shí)代高校內(nèi)部控制內(nèi)涵、目標(biāo)進(jìn)行了拓展,并架構(gòu)了新的高校內(nèi)部控制框架體系。
【關(guān)鍵詞】? ?國(guó)家治理能力現(xiàn)代化;新時(shí)代;高校內(nèi)部控制
【中圖分類號(hào)】? F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812(2019)08-0096-03
行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是我國(guó)內(nèi)部控制體系中不可或缺的一部分,同時(shí)也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。2012年財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制奠定了基本框架和體系。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出,對(duì)“權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán),定期輪崗,強(qiáng)化內(nèi)部流程控制,防止權(quán)力濫用”,將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提升到國(guó)家治理和依法治國(guó)的高度。隨著我國(guó)社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代,高校內(nèi)部控制作為我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分,在黨的十九大報(bào)告關(guān)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化精神的引領(lǐng)下,理應(yīng)有新作為、新發(fā)展。充分認(rèn)識(shí)新時(shí)代高校內(nèi)部控制新內(nèi)涵,根據(jù)新時(shí)代要求構(gòu)建高校內(nèi)部控制的新運(yùn)行機(jī)制顯得尤為重要。
一、基于治理視角的高校內(nèi)部控制內(nèi)涵界定
根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》對(duì)內(nèi)部控制的定義,我們可以把高校內(nèi)部控制界定為:“高校為實(shí)現(xiàn)其控制目標(biāo),通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控”。但在新時(shí)代,從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視角看,高校內(nèi)部控制的對(duì)象、手段、內(nèi)涵都有了極大的發(fā)展和拓展,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
(一)在內(nèi)部控制對(duì)象上,高校內(nèi)部控制對(duì)象范圍大幅度擴(kuò)大,已由原來簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范拓展到高校各類權(quán)力運(yùn)行規(guī)范
黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“健全依法決策機(jī)制,構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。因此,高校內(nèi)部控制除了要加強(qiáng)對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》中明確的預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)防控以外,還要加強(qiáng)對(duì)學(xué)科發(fā)展、項(xiàng)目評(píng)審、職稱評(píng)審、科學(xué)研究等業(yè)務(wù)活動(dòng)及其權(quán)力運(yùn)行行為的規(guī)范和防控。
(二)在內(nèi)部控制手段上,高校內(nèi)部控制手段不斷升級(jí)和豐富
高校要適應(yīng)形勢(shì),善于利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段,提升內(nèi)部控制的技術(shù)和水平。運(yùn)用新的信息技術(shù)手段,不僅能提高學(xué)校的內(nèi)部控制水平,更能極大地規(guī)避權(quán)力運(yùn)行過程中的人為干預(yù)、違規(guī)和低效。運(yùn)用信息化手段,能夠打破原有各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)孤島,形成統(tǒng)一互通的數(shù)據(jù)交換,減少信息的低耗,提升決策的水平。因此,充分利用新技術(shù),不僅是高校加強(qiáng)內(nèi)部控制的需要,更是國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。
(三)在內(nèi)部控制約束上,隨著從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的推進(jìn),單位內(nèi)、外部對(duì)單位活動(dòng)的控制約束要求越來越嚴(yán)
2014年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》指出,要“加大審計(jì)力度,創(chuàng)新審計(jì)方式,實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋,促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。黨的十九大報(bào)告指出,要“深化政治巡視,建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”,要“把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來,增強(qiáng)監(jiān)督合力?!睘榇?,加強(qiáng)高校內(nèi)部控制不僅是單位自身規(guī)范發(fā)展的需要,更是國(guó)家規(guī)范治理,推進(jìn)從嚴(yán)治黨的迫切要求。
綜上所述,高校內(nèi)部控制的內(nèi)涵可重新界定為:高校為實(shí)現(xiàn)其治理控制目標(biāo),通過加強(qiáng)制度建設(shè)、推進(jìn)業(yè)務(wù)運(yùn)行,強(qiáng)化內(nèi)外部評(píng)價(jià)監(jiān)督和依托各種信息化、互聯(lián)網(wǎng)和媒體技術(shù),對(duì)學(xué)校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、治理活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)以及其權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行有效管控和防范的一系列措施和方法的總稱。
二、基于治理視角的高校內(nèi)部控制目標(biāo)拓展
俞可平(2008)認(rèn)為,國(guó)家治理的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)“善治”和“良政”。其中“善治”包括合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等基本要素,“良政”則應(yīng)具備民主、法治、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、透明、廉潔等內(nèi)在要求。根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》,高校內(nèi)部控制目標(biāo)涵蓋了業(yè)務(wù)活動(dòng)合法合規(guī),經(jīng)濟(jì)信息真實(shí)可靠完整,資產(chǎn)安全有效并能保值增值,預(yù)防腐敗、防范舞弊以及提高公共服務(wù)效能等目標(biāo)。筆者認(rèn)為,新時(shí)代,從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視角審視高校內(nèi)部控制,其目標(biāo)主要包括:
(一)保證組織活動(dòng)合法合規(guī)
保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)合法是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的首要目標(biāo),是權(quán)力運(yùn)行的最基本要求。從提升高校治理能力角度看,合法合規(guī)目標(biāo)已不僅限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng),涵蓋范圍已拓展至高校各類權(quán)力運(yùn)行,要確保各類權(quán)力有序規(guī)范運(yùn)行;從控制依據(jù)上看,高校內(nèi)部控制要將上級(jí)法律法規(guī)作為權(quán)力運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn),并結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況,梳理制定適合學(xué)校的規(guī)章制度,并以此設(shè)計(jì)學(xué)校的內(nèi)部控制制度體系。在梳理上級(jí)制度與學(xué)校制度上,要合理把握兩者的關(guān)系,并不是學(xué)校的制度必須嚴(yán)于上級(jí)制度,也絕非要求層層加碼。
(二)保證資產(chǎn)安全和使用有效
長(zhǎng)期以來,高校資產(chǎn)管理范圍并不全面,側(cè)重于固定資產(chǎn)的占用、使用和處置管理,內(nèi)部控制更多強(qiáng)調(diào)程序規(guī)范,對(duì)資產(chǎn)管理效益關(guān)注較少。管理內(nèi)容上,對(duì)固定資產(chǎn)管理比較多,有比較完善的制度和管理程序,但對(duì)學(xué)校的無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、保障性周轉(zhuǎn)住房等管理明顯偏弱,使用效率普遍較低。管理機(jī)制上,資源的優(yōu)化配置、資源的共享共用、資產(chǎn)的調(diào)節(jié)機(jī)制等仍很不完善。新時(shí)代,高校資產(chǎn)管理與資金管理應(yīng)放在同等重要的位置,加強(qiáng)規(guī)范全口徑資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算,確保資產(chǎn)信息的全面、及時(shí)、可靠和完整。
(三)保證學(xué)校信息真實(shí)可靠和完整
《內(nèi)控規(guī)范》的信息質(zhì)量要求核心在于財(cái)務(wù)信息質(zhì)量的真實(shí)、可靠和完整。新時(shí)代,高校內(nèi)部控制的信息質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)從財(cái)務(wù)信息質(zhì)量拓展到學(xué)校治理中全部權(quán)力運(yùn)行所反映的信息質(zhì)量要求得到全面及時(shí)的反映,具體來講這些信息包括財(cái)務(wù)信息、管理信息、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等業(yè)務(wù)信息。其中財(cái)務(wù)信息是高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最直觀的信息,表現(xiàn)為單位的預(yù)算、收支、采購(gòu)等經(jīng)濟(jì)信息,高校必須要真實(shí)完整反映。除此之外,新時(shí)代高校內(nèi)部控制要求實(shí)現(xiàn)全信息公開透明準(zhǔn)確,旨在如實(shí)、準(zhǔn)確地反映高校的業(yè)務(wù)和權(quán)力運(yùn)行情況,充分發(fā)揮信息質(zhì)量對(duì)高校治理的推動(dòng)和支撐作用。
(四)有效防范舞弊和預(yù)防腐敗
內(nèi)部控制是防范舞弊和預(yù)防犯罪的第一道防線,只有系統(tǒng)規(guī)范的內(nèi)部控制體系才能有效地防范權(quán)力運(yùn)行的失控。新時(shí)代的腐敗治理、防止權(quán)力被濫用,關(guān)鍵在于建立完善的內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制,將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。高校的治理既要實(shí)現(xiàn)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)制衡,又要形成標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程,確保權(quán)力運(yùn)行規(guī)范有效。同時(shí),高校作為行政事業(yè)單位的重要組成部分,要堅(jiān)決與黨中央從嚴(yán)治黨部署保持高度一致,加強(qiáng)腐敗治理的高壓態(tài)勢(shì),充分發(fā)揮紀(jì)律、內(nèi)控和文化功能,形成“不敢腐、不能腐和不想腐”的政治新常態(tài)。
(五)提高公共服務(wù)的效能
辦好學(xué)、培養(yǎng)好人才是高校治理的邏輯起點(diǎn),以此為起點(diǎn)輻射學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等高校各項(xiàng)辦學(xué)職能。高校內(nèi)部控制要求各級(jí)部門圍繞學(xué)校發(fā)展目標(biāo),創(chuàng)新開展各項(xiàng)工作和提升履職能力,在“雙一流”建設(shè)背景下,奮發(fā)有為,努力提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、建設(shè)世界一流學(xué)科、增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐,通過推進(jìn)高等教育的深化改革,提升高等教育公共服務(wù)的效能和最終發(fā)展目標(biāo)。
三、基于治理視角的高校內(nèi)部控制框架體系
全球范圍內(nèi),內(nèi)部控制框架應(yīng)用最廣泛的是COSO的五要素模式,但在我國(guó)內(nèi)部控制實(shí)踐中,田翔宇等(2013)認(rèn)為,COSO的五要素模式存在一定的邏輯關(guān)系詬病,不完全適合中國(guó)的特色國(guó)情,并在一定程度脫離了內(nèi)部控制運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)頒布的《內(nèi)控規(guī)范》采用的單位層面和業(yè)務(wù)層面的要素二分法是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制活動(dòng)在我國(guó)具體應(yīng)用的本土化設(shè)計(jì),是具有中國(guó)特色的單位控制方法,是將“以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面深化改革目標(biāo)”落到微觀單位主體的內(nèi)部控制方法。借鑒唐大鵬等(2018)提出的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要素體系,筆者認(rèn)為,基于治理視角的高校內(nèi)部控制體系要素可細(xì)化為“制度建設(shè)-業(yè)務(wù)運(yùn)行-評(píng)價(jià)監(jiān)督-信息系統(tǒng)-內(nèi)控環(huán)境”。根據(jù)高校內(nèi)部控制體系模型,高校內(nèi)部控制框架體系的要素包括:
(一)制度建設(shè)要素
制度建設(shè)要素是健全高校內(nèi)部控制的首要要素,制度建設(shè)是一個(gè)廣義概念,包含對(duì)高校整體權(quán)力運(yùn)行的制度安排。新時(shí)代高校制度體系建設(shè)需要從治理能力現(xiàn)代化視角著眼,從深化高等教育改革和“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略出發(fā),進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)推進(jìn),根據(jù)學(xué)校發(fā)展定位,探索建立適合學(xué)校的組織框架、運(yùn)行機(jī)制、崗位設(shè)定等。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,借鑒國(guó)家機(jī)構(gòu)改革思想精髓,要大膽地進(jìn)行創(chuàng)新整合、守正出新。在運(yùn)行機(jī)制上,要充分借助科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)思維創(chuàng)新高校運(yùn)行機(jī)制,力爭(zhēng)走在時(shí)代創(chuàng)新的前沿。在崗位設(shè)定上,遵循因事設(shè)崗、人崗相宜原則,以效能為導(dǎo)向。所有這些都需要系統(tǒng)的制度來進(jìn)行安排,以制度來管事管人,避免過多的人為干預(yù)。
(二)業(yè)務(wù)運(yùn)行要素
從國(guó)家治理角度看,國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的影響和運(yùn)行效果最終體現(xiàn)為國(guó)家治理的綜合績(jī)效。在內(nèi)部控制上,業(yè)務(wù)運(yùn)行反映了內(nèi)部控制能力水平。從高校治理看,高校的業(yè)務(wù)運(yùn)行要素是高校治理能力的核心表現(xiàn),高校的發(fā)展績(jī)效是業(yè)務(wù)運(yùn)行要素的綜合體現(xiàn)。業(yè)務(wù)運(yùn)行是高校在制度框架體系下,通過各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展,實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的紐帶。高校的業(yè)務(wù)涵蓋內(nèi)容非常廣泛,從最基本的財(cái)務(wù)活動(dòng)、資產(chǎn)管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)到各類高校核心的業(yè)務(wù)活動(dòng),比如學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、人才招聘等,所有這些業(yè)務(wù)運(yùn)行都需要在制度框架體系內(nèi),建立各子業(yè)務(wù)的運(yùn)行體系,然后通過整合形成大的業(yè)務(wù)運(yùn)行體系,從而實(shí)現(xiàn)學(xué)校業(yè)務(wù)的規(guī)范有序運(yùn)行。
(三)評(píng)價(jià)監(jiān)督要素
評(píng)價(jià)監(jiān)督是內(nèi)部控制運(yùn)行的根本保障,是對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行的診斷和糾偏。新時(shí)代從嚴(yán)治黨背景下,高校監(jiān)督評(píng)價(jià)手段和機(jī)制越來越完善。
從高校內(nèi)部來說,要推動(dòng)單位內(nèi)部控制信息公開、建立單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告制度和內(nèi)部常規(guī)審計(jì)制度。新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的最主要特征即是透明性(俞可平,2014),高校應(yīng)主動(dòng)公開單位內(nèi)部控制信息,對(duì)內(nèi)部控制的各類調(diào)查結(jié)果、問責(zé)情況要及時(shí)公開公告,接受群眾的監(jiān)督。其次,高校要建立內(nèi)部控制報(bào)告制度,2017年頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度》對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的原則、主體、編制、使用等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,高校要根據(jù)規(guī)定,每年編制單位內(nèi)部控制報(bào)告并及時(shí)公告。再次,高校要建立單位內(nèi)部審計(jì)制度,建立獨(dú)立運(yùn)作的內(nèi)審管理系統(tǒng)。內(nèi)部審計(jì)是單位自身對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)行及各環(huán)節(jié)的自我診斷和自我把脈,建立對(duì)二級(jí)單位、內(nèi)部業(yè)務(wù)的定期審計(jì)和整改報(bào)告制度,開展部門的屆中審計(jì)、屆末審計(jì)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)審計(jì)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審計(jì)等,根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行整改督查。對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目要實(shí)行全過程跟蹤審計(jì)和全范圍的審計(jì)覆蓋,使內(nèi)審工作真正發(fā)揮超脫性、權(quán)威性,以保證業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)范。
從高校外部來說,高校要主動(dòng)接受國(guó)家審計(jì)和政治巡視,配合上級(jí)部門對(duì)單位的評(píng)價(jià)監(jiān)督。只有建立完善相互銜接、上下聯(lián)動(dòng)的高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督體系,才能防止決策失誤、行為失范和權(quán)利失控,才能確保高校健康良好地運(yùn)行和發(fā)展(方蕓,2016)。
(四)信息技術(shù)要素
隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,信息技術(shù)成為了推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和各項(xiàng)工作開展的有力支撐手段。高校內(nèi)部控制也不例外,信息技術(shù)已成為高校內(nèi)部控制提質(zhì)增效的核心力量,高校內(nèi)部控制實(shí)質(zhì)上就是對(duì)高校內(nèi)部運(yùn)行各種權(quán)力流、業(yè)務(wù)流、資金流、數(shù)據(jù)流等信息流的一種監(jiān)督和控制。新時(shí)代高校內(nèi)部控制必須建立起系統(tǒng)、完整的信息系統(tǒng)平臺(tái),將單位內(nèi)部的各種數(shù)據(jù)都集成到信息系統(tǒng)中來,借助信息技術(shù)以達(dá)到內(nèi)部控制目標(biāo)。首先,將業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上受理辦結(jié),可以有效遏制無故拖延和權(quán)力濫用,提升辦事效率。其次,可以通過信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的自動(dòng)比對(duì),發(fā)現(xiàn)各類信息流之間的矛盾和可能存在的問題,以提供對(duì)運(yùn)行過程中可能存在問題的識(shí)別和預(yù)警。再次,各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)集成后,可以借助系統(tǒng)決策平臺(tái),將不同業(yè)務(wù)之間數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)和挖掘,以提高管理決策水平。最后,通過信息系統(tǒng),打通各主體和業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)孤島,形成學(xué)校海量而完整的數(shù)據(jù)池,推動(dòng)學(xué)校績(jī)效管理和評(píng)價(jià)工作,進(jìn)而為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供有力數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
(五)控制文化要素
控制文化要素是高校內(nèi)部控制的基礎(chǔ)要素,控制文化氛圍的影響力是內(nèi)部控制執(zhí)行力的源泉,是根植于單位內(nèi)控實(shí)踐活動(dòng)中逐步形成并被共同認(rèn)可、遵循,帶有價(jià)值取向、道德作風(fēng)、思想意識(shí)和行為方式等因素的文化總和。此處的控制文化主要是指導(dǎo)單位內(nèi)部控制文化的內(nèi)核層,是制度建設(shè)、業(yè)務(wù)運(yùn)行、評(píng)價(jià)監(jiān)督和信息技術(shù)等要素發(fā)揮作用的基本氛圍和價(jià)值觀。新時(shí)代高校的控制文化氛圍營(yíng)造更需要在國(guó)家從嚴(yán)治黨、打虎拍蠅等大力反腐制度安排下,通過對(duì)學(xué)校內(nèi)控事業(yè)發(fā)展過程及內(nèi)涵進(jìn)行提煉、生化,形成共同的價(jià)值觀念、理想信念,不斷地宣傳、教育和強(qiáng)化,內(nèi)化為每個(gè)員工的自覺行動(dòng),形成良好的內(nèi)部控制文化氛圍,讓單位內(nèi)控工作被廣泛接受并積極參與,從而讓內(nèi)部控制其他要素在濃郁的內(nèi)控文化基礎(chǔ)上充分發(fā)揮作用,推動(dòng)高校的內(nèi)部治理,實(shí)現(xiàn)學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。X
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