解德渤，王思懿，葉 強(qiáng)

林 杰，任增元，李 峰，廖偉偉，劉愛生

高等教育治理現(xiàn)代化兩大路徑框架的數(shù)學(xué)解釋

解德渤

(大連理工大學(xué)高等教育案例研究中心副主任，高等教育研究院講師，教育學(xué)博士)

高等教育治理現(xiàn)代化是我國近年來提出的一個重大時代議題，是社會各界對中國高等教育改革與發(fā)展做出的一個集體性的莊嚴(yán)承諾。該承諾的兌現(xiàn)程度直接關(guān)乎中國大學(xué)模式崛起、高等教育強(qiáng)國建設(shè)以及人類命運(yùn)共同體構(gòu)建等偉大事業(yè)的前途命運(yùn)。簡單來說，高等教育治理現(xiàn)代化就是高等教育治理能力持續(xù)增強(qiáng)、治理體系不斷優(yōu)化，最終達(dá)到“止于至善”的治理境界，即一個通過動態(tài)“治”實(shí)現(xiàn)相對“秩”的價值、技術(shù)與結(jié)果的綜合體。坦率地說，我國高等教育治理現(xiàn)代化的焦點(diǎn)在于理順大學(xué)與政府之間的關(guān)系，其總體方略指向兩種路徑框架——擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)和建立健全大學(xué)法人制度。顯然，這是兩種不同的改革思路，也必然將高等教育治理實(shí)踐引上不同的道路。我們可以嘗試從數(shù)學(xué)函數(shù)的角度對這兩大路徑框架進(jìn)行直觀考察。

一、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)：高等教育治理現(xiàn)代化的對數(shù)函數(shù)

擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)與高等教育治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系類似于對數(shù)函數(shù)y=loga(x+1)(a>1)(如圖1)。在這個對數(shù)函數(shù)中，a屬于常數(shù)，且大于1。因?yàn)閿U(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)相比于高等教育嚴(yán)格管控的計(jì)劃體制是進(jìn)步的，故二者之間的比值必定大于1。函數(shù)之中的x屬于自變量，這個自變量就是高校辦學(xué)自主權(quán)，其自主權(quán)限及其運(yùn)行成效可以展現(xiàn)并衡量高等教育治理現(xiàn)代化水平。函數(shù)之中的y屬于因變量，它是高等教育治理現(xiàn)代化水平的最終觀測點(diǎn)，也是辨識、判斷高校辦學(xué)自主權(quán)改革趨向的根本指標(biāo)。當(dāng)自變量x為0，因變量y也為0；當(dāng)自變量x數(shù)值較小時，因變量y所呈現(xiàn)出的高等教育治理現(xiàn)代化水平就已經(jīng)比較明顯了，某個點(diǎn)在這條曲線上切線的斜率也較大；但當(dāng)自變量x到達(dá)一個特定“拐點(diǎn)”時，因變量y所呈現(xiàn)出的高等教育治理現(xiàn)代化水平有下降的趨勢，此時某個點(diǎn)在這條曲線上切線的斜率較小，甚至治理水平會進(jìn)入一個長時間的停滯期，直至制度效力釋放殆盡。即擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的這條改革思路在短期內(nèi)或改革初期成效卓著，但它只能作為一種權(quán)宜之計(jì)而絕非自始至終推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的“靈丹妙藥”。

圖1 高等教育治理現(xiàn)代化的對數(shù)函數(shù)

為什么擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)會呈現(xiàn)對數(shù)函數(shù)圖像的基本走勢呢？認(rèn)真分析，我們不難發(fā)現(xiàn)：擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)背后的基本邏輯是政治邏輯。具體來說，政府在高等教育領(lǐng)域的簡政放權(quán)對激發(fā)高等學(xué)校的辦學(xué)活力具有積極意義，但僅僅擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是不夠的，因?yàn)樗⒉荒軓母旧腺x予高等學(xué)校明確而獨(dú)立的法律地位，也不能對政府權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制，大學(xué)的依附性問題也就不能從根本上得以扭轉(zhuǎn)。退一步說，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的增強(qiáng)，并不必然導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力的增強(qiáng)，甚至可能使學(xué)術(shù)生態(tài)惡化。隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，大學(xué)的學(xué)術(shù)基層受到的干擾可能更加直接[1]。在缺少法律保障的情況下，政治權(quán)力可以“擴(kuò)大”高校辦學(xué)自主權(quán)，也可以“收緊”高校辦學(xué)自主權(quán)，這就明顯帶有政治權(quán)力膨脹的任性與大學(xué)學(xué)術(shù)發(fā)展的不確定性色彩，從而間接表征出大學(xué)與政府之間的等級關(guān)系。況且，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)對高校辦學(xué)熱情的激發(fā)比較有限，這也就是為什么擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)在前期有效而后程乏力的重要原因。政治論框架下的擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)要求高等教育改革不能脫離政治而獨(dú)立進(jìn)行，但將高等教育改革完全置于政治框架之下，也不能解決根本性問題。尤其在當(dāng)下，我國高等教育正處于大眾化向普及化過渡的發(fā)展階段，高等教育規(guī)模越來越大，大學(xué)經(jīng)費(fèi)支出越來越多，大學(xué)與政府的關(guān)系也越來越緊密。事實(shí)上，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)問題早已溢出高等教育的范疇，成為一個不得不嚴(yán)肅對待的政治問題。

《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)在教師職稱評審、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、人員編制和崗位管理、薪酬分配制度、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理等方面進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)了高校辦學(xué)自主權(quán)。這次改革可以視為政府權(quán)力在高等教育領(lǐng)域的一場自我規(guī)約?！兑庖姟返母疽鈭D在于通過進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，為“雙一流”建設(shè)提供有效的制度供給，為中國大學(xué)走向卓越掃清障礙。從“管辦評分離”到“放管服改革”釋放出府學(xué)關(guān)系正在悄然發(fā)生改變的積極信號，體現(xiàn)了黨和國家在推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化上的勇氣與決心。值得思考的是，我國自1985年提出“擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”至今已30余年，為何這一使命仍然“在路上”？其中原因錯綜復(fù)雜，但不得不說，擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)只是權(quán)宜之計(jì)，而建立健全大學(xué)法人制度方為長久之計(jì)。

二、建立健全大學(xué)法人制度：高等教育治理現(xiàn)代化的指數(shù)函數(shù)

建立健全大學(xué)法人制度與高等教育治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系類似于指數(shù)函數(shù)y=ax-1(a>1)，如圖2所示。

圖2 高等教育治理現(xiàn)代化的指數(shù)函數(shù)

在該指數(shù)函數(shù)中，a屬于常數(shù)，且大于1。因?yàn)榻⒔∪髮W(xué)法人制度相比于傳統(tǒng)的高等教育管理體制同樣是進(jìn)步的，故二者之間的比值也必定大于1。函數(shù)中的x屬于自變量，這個自變量就是大學(xué)法人制度，因?yàn)橹贫冉∪潭鹊淖兓梢哉宫F(xiàn)并衡量高等教育治理現(xiàn)代化水平。函數(shù)中的y屬于因變量，它是高等教育治理現(xiàn)代化程度和制度運(yùn)行效果的最終觀測點(diǎn)，也是辨識、判斷大學(xué)法人制度改革趨向的根本指標(biāo)。當(dāng)自變量x小于0時，因變量y自然也小于0。這就說明，啟動大學(xué)法人制度是一場艱難的“開局”。當(dāng)自變量x等于0時，因變量y也為0。但當(dāng)自變量x大于0且數(shù)值較小時，因變量y所呈現(xiàn)出來的高等教育治理現(xiàn)代化水平增長也較為緩慢，某個點(diǎn)在這條曲線上切線的斜率也很?。坏?dāng)自變量x達(dá)到一個特定的“拐點(diǎn)”時，因變量y所呈現(xiàn)出來的高等教育治理現(xiàn)代化水平將進(jìn)入一個爆發(fā)式增長階段，某個點(diǎn)在這條曲線上切線的斜率就很大。也就是說，建立健全大學(xué)法人制度這條改革思路在短期內(nèi)或改革初期成效并不顯著，但從長遠(yuǎn)來看，它卻是一條保障高等教育可持續(xù)發(fā)展的、維護(hù)學(xué)術(shù)組織的有效路徑。

為什么建立健全大學(xué)法人制度會呈現(xiàn)出指數(shù)函數(shù)圖像的基本走勢呢？認(rèn)真分析，我們也不難發(fā)現(xiàn)：建立健全大學(xué)法人制度背后的根本邏輯是法律邏輯，旨在推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化。進(jìn)一步說，大學(xué)是一種制度性的組織，其制度是在長期歷史過程中逐漸形成的，歷史的積淀賦予某種組織形式豐富的內(nèi)涵和獨(dú)特的功能[2]，大學(xué)法人制度就是大學(xué)在歷史發(fā)展中逐步形成的一道制度屏障。高校與不同主體交往時會產(chǎn)生不同的法律關(guān)系，其中最關(guān)鍵、最棘手的當(dāng)屬大學(xué)與政府之間法律關(guān)系的界定。建立健全大學(xué)法人制度能夠有效地劃定大學(xué)與政府之間的權(quán)力邊界，政府在特定的權(quán)限范圍內(nèi)有權(quán)管理和調(diào)控大學(xué)的相關(guān)事務(wù)，但一旦突破這一范圍，政府就不得“越雷池半步”，從而為大學(xué)自由探究真理、創(chuàng)造知識提供良好的制度環(huán)境。如此一來，建立健全大學(xué)法人制度無疑是在規(guī)制政府權(quán)力，拷問大學(xué)的自律能力，也無疑是在考驗(yàn)人們在高等教育立法上的智慧。顯然，政府在短時間內(nèi)很難完全放棄對大學(xué)的管理與介入，大學(xué)過往的種種表現(xiàn)也令人們對其自律能力持有保留態(tài)度。這也就是為什么建立大學(xué)法人制度在初期遲遲難以獲得突破的根源?！罢环判摹迸c“大學(xué)不自律”這兩種情形互相強(qiáng)化，使得大學(xué)自主辦學(xué)變成一個“死結(jié)”，似乎成為一個“無解”的難題，其中的關(guān)鍵就在于法律“缺場”。如果《高等教育法》能夠?qū)⒋髮W(xué)法人制度作為核心問題予以規(guī)定，那么高等教育治理現(xiàn)代化將指日可待。

當(dāng)前，“放管服改革”的落地和《民法總則》的通過對大學(xué)法人制度改革都是利好消息。“放管服改革”是政府有意識地對行政管理權(quán)力進(jìn)行的一次自我規(guī)制，而《民法總則》中關(guān)于法人分類的修訂則為我國大學(xué)法人分類提供了借鑒。因此，建立健全大學(xué)法人制度是通過法治思維和法律方式來保護(hù)大學(xué)這一學(xué)術(shù)組織的一道“防火墻”。

三、高等教育治理現(xiàn)代化兩大路徑框架的實(shí)踐趨勢

如上分析，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)與建立健全大學(xué)法人制度具有不同的函數(shù)表達(dá)方式，也具有不同的運(yùn)行邏輯。從動力學(xué)視角看，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的動力系統(tǒng)在于政府部門，這個動力可大可小、可急可緩，外部意志控制大學(xué)的跡象異常明顯，由此給大學(xué)組織發(fā)展所帶來的風(fēng)險也無處不在，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)也因此難以走出“放亂收死”的惡性循環(huán)。建立健全大學(xué)法人制度的動力系統(tǒng)在于法律本身，這個動力是穩(wěn)定的、持續(xù)的，可以同時規(guī)制處于法律環(huán)境之中的大學(xué)與政府行為，最終為大學(xué)的穩(wěn)步發(fā)展提供一個良好的外部環(huán)境。也就是說，在短期內(nèi)，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的制度效果能夠“立竿見影”，但長遠(yuǎn)來看，建立健全大學(xué)法人制度方為“良謀上策”。換言之，明確公立大學(xué)的法律身份，能夠促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建立，是落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的必由之路[3]。

通過上述分析，我們可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)與建立健全大學(xué)法人制度是兩條不同的改革思路。前者是政治邏輯，是運(yùn)用政治思維和權(quán)力配置來維持大學(xué)穩(wěn)定的高等教育改革理路，政府居于推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)位置；后者是法律邏輯，是運(yùn)用法治思維和法律方式來實(shí)現(xiàn)大學(xué)理想的高等教育改革，法律居于推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)地位。二者并沒有孰優(yōu)孰劣之別，也沒有孰先孰后之分，只是在不同國家、不同發(fā)展階段所采用的改革策略不同而已。

第二，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是簡政放權(quán)背景下的重要舉措，也是“國家理性”的制度體現(xiàn)，這種改革思路雖初見成效但風(fēng)險較大，畢竟政府權(quán)力并非完全處于法律規(guī)制之下。建立大學(xué)法人制度是依法治教背景下的實(shí)踐訴求，也是大學(xué)“智識生活”的根本保障，這種改革思路雖起步緩慢但前景光明，因?yàn)槊恳粋€法律主體都只能在各自權(quán)限范圍內(nèi)做出某種行為而不能肆意越界。

第三，在我國現(xiàn)有的改革條件下，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的腳步不能停止，這是對“國家理性”的一種考驗(yàn)與磨煉，也是在短時間取得改革成果的有效手段。建立健全大學(xué)法人制度的最終目標(biāo)也不能放棄，這是我國高等教育管理體制改革的重大追求，也是長期鞏固改革成果的最佳方式。因此，目前我國高等教育治理現(xiàn)代化的基本實(shí)踐走向是將擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)與建立健全大學(xué)法人制度有機(jī)結(jié)合起來，通過“國家理性”與“法律手段”共同約束“政府權(quán)力”的膨脹與蔓延。

高等教育治理現(xiàn)代化的“同質(zhì)異形”與機(jī)制變革

王思懿

(上海交通大學(xué)高等教育研究院和加拿大多倫多大學(xué)教育學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士生)

一、治理與治理現(xiàn)代化

“治理”一詞源于古希臘，最初含義是控制與引導(dǎo)。該概念最先出現(xiàn)在政治學(xué)領(lǐng)域中，通常指代政府傳統(tǒng)的管理方式，與統(tǒng)治(government)、管理(management)之間并無明確區(qū)分，直到20世紀(jì)80年代以后，隨著全球化和新公共管理運(yùn)動的興起，人們開始賦予“governance”新的蘊(yùn)含并將其與統(tǒng)治和管理的概念區(qū)分開來。目前，西方學(xué)者對于治理理論的內(nèi)容解釋多種多樣，其中得到廣泛認(rèn)同的提法出自全球治理委員會，即“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，包括迫使人們服從的正式規(guī)則和非正式的制度安排”[4]。高等教育治理的概念源于治理理論在高等教育領(lǐng)域的運(yùn)用，具體可分為高等教育系統(tǒng)治理、大學(xué)治理和學(xué)術(shù)治理3個層次。其中，高等教育系統(tǒng)治理的核心在于國家與大學(xué)之間的互動，即國家規(guī)制與大學(xué)自治的平衡；大學(xué)治理的核心在于行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的博弈，即管理自治與學(xué)術(shù)自治的平衡；學(xué)術(shù)治理的核心在于?！骸挡煌瑢蛹墝W(xué)術(shù)權(quán)力的配置。

隨著高等教育國際化和大眾化的深入發(fā)展以及新公共管理運(yùn)動的興起，高等教育領(lǐng)域越來越多地受到市場的影響。此外，質(zhì)量保障與評估機(jī)構(gòu)、大學(xué)排名機(jī)構(gòu)、各專業(yè)協(xié)會等第三方組織作為高等教育的利益相關(guān)者，也對高等教育治理產(chǎn)生重要影響。以不同層次的高等教育治理中的主要行動者為基礎(chǔ)，我們可以將影響高等教育領(lǐng)域的主要治理機(jī)制概括為5種：國家規(guī)制、學(xué)術(shù)自治、管理自治、利益相關(guān)者引導(dǎo)和市場競爭[5]。

現(xiàn)代化(modernization)通常被用于描述發(fā)展中的社會為了獲得發(fā)達(dá)的工業(yè)社會所具有的一些特點(diǎn)而經(jīng)歷的社會與文化變遷的全球性過程。它既是一種無法回避的、同質(zhì)化的全球趨勢，也是一種分析和整合不同國家社會和文化差異的理念框架?；诖耍覀兛梢哉J(rèn)為，高等教育治理現(xiàn)代化正是世界各國為了獲得發(fā)達(dá)的高等教育體系所具有的一些特點(diǎn)而開展的一系列高等教育變革的全球性過程。由于世界各國的高等教育系統(tǒng)均受到其歷史、文化和社會制度的潛在影響，因此高等教育治理現(xiàn)代化并不是向某種單一治理模式的過渡過程，而是一種豐富的、多向性的發(fā)展過程。借鑒發(fā)達(dá)高等教育體系(以美國為代表的盎格魯-撒克遜模式和以西歐國家為代表的歐洲大陸模式)的治理模式，不斷與本國的歷史文化傳統(tǒng)進(jìn)行互動與融合，從而在全球范圍內(nèi)形成一種“同質(zhì)異形”的現(xiàn)代化[6]。

二、全球高等教育治理變革：“同質(zhì)異形”的現(xiàn)代化

20世紀(jì)80年代以來，受全球化、新公共管理運(yùn)動、知識生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型、信息技術(shù)發(fā)展等因素的影響，世界各國高等教育治理模式都經(jīng)歷了深刻變化，并呈現(xiàn)出一系列共同的變革趨勢：(1)大學(xué)普遍獲得了在人事、財(cái)政、組織管理等方面更大的自主權(quán)，大學(xué)管理自治得到強(qiáng)化；(2)國家規(guī)制有所減弱，政府通過財(cái)政、績效協(xié)議和問責(zé)等方式對大學(xué)實(shí)行遠(yuǎn)距離控制；(3)大學(xué)越來越多地受到市場的影響，經(jīng)費(fèi)多元化導(dǎo)致高等教育治理中利益相關(guān)者的復(fù)雜化；(4)行業(yè)協(xié)會、質(zhì)量保障與評估機(jī)構(gòu)、大學(xué)排名機(jī)構(gòu)等社會組織更多參與和影響高等教育治理；(5)大學(xué)內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)力退守到學(xué)科層面，與學(xué)校層面的行政權(quán)力相互抗衡。但在不同國家，這種共同的變革趨勢受到其本國歷史文化傳統(tǒng)的影響，又呈現(xiàn)出不同的特征。在以德、法、日為代表的歐洲大陸法系國家中，國家主義的傳統(tǒng)在全球化和市場語境下扮演著新的角色，國家規(guī)制始終引領(lǐng)高等教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。例如，在高等教育系統(tǒng)治理方面，市場和競爭機(jī)制重構(gòu)了高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的等級關(guān)系，為提高大學(xué)靈活進(jìn)行自我調(diào)整以適應(yīng)高度競爭和不斷變化的環(huán)境的能力，國家放松了對大學(xué)的管制，契約治理和間接調(diào)適成為國家與大學(xué)新的互動模式；在大學(xué)治理方面，學(xué)校和學(xué)院一級的權(quán)力得到強(qiáng)化，大學(xué)內(nèi)部的自主調(diào)控日趨增強(qiáng)，傳統(tǒng)“教授治校”的治理模式為“大學(xué)管理自治”和“學(xué)院式治理”所取代；在學(xué)術(shù)治理方面，教授在大學(xué)治理事務(wù)中的決策權(quán)逐步弱化，并逐漸集中到院系層面的具體學(xué)術(shù)事務(wù)中，基層學(xué)術(shù)組織中學(xué)術(shù)寡頭的力量與系統(tǒng)層面的國家規(guī)制形成二元分治局面。

在以英國、美國、新加坡為代表的英美法系國家中，較強(qiáng)的社會法團(tuán)主義傳統(tǒng)和大學(xué)自治傳統(tǒng)使得大學(xué)自治和利益相關(guān)者引導(dǎo)等治理機(jī)制不斷引導(dǎo)和整合其他治理機(jī)制，形塑著高等教育治理現(xiàn)代化的變革趨勢。在高等教育系統(tǒng)治理方面，政府主要通過撥款和問責(zé)來影響大學(xué)行為，撥款委員會等第三方組織的存在使得國家和大學(xué)之間得以保持適當(dāng)距離，并以契約方式開展合作，但隨著高等教育“法律化”趨勢的發(fā)展，聯(lián)邦政府和州政府層面的立法及司法機(jī)構(gòu)也積極介入大學(xué)事務(wù)，法律對高等教育治理的影響越來越深刻。在大學(xué)治理方面，市場競爭機(jī)制的引入使大學(xué)和工商業(yè)界之間的聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)，外部利益相關(guān)者更多地參與大學(xué)的日常運(yùn)作和管理。在問責(zé)、效率與質(zhì)量的壓力下，大學(xué)須不斷回應(yīng)外部利益相關(guān)者的訴求，大學(xué)管理自治得到增強(qiáng)，學(xué)院式治理逐步轉(zhuǎn)向法人治理，市場力量深刻影響著大學(xué)的行動方式。在學(xué)術(shù)治理方面，悠久的行會自治傳統(tǒng)促進(jìn)了各類行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，這類第三方專業(yè)組織作為介于國家和市場之間的“緩沖器”，有效抵御了國家規(guī)制和過度市場化對學(xué)術(shù)治理的侵蝕，學(xué)術(shù)自治在基層學(xué)術(shù)組織內(nèi)部仍然充滿生機(jī)。

三、我國高等教育治理現(xiàn)代化的變革方向

從近年來世界各國高等教育治理的變革趨勢來看，政府、立法及司法機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)人員、管理人員、第三方組織、市場等力量在不斷的博弈中實(shí)現(xiàn)相對平衡，從而形塑著高等教育治理現(xiàn)代化的變化方向和變革程度。在我國，由于缺乏學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的文化傳統(tǒng)，加之行業(yè)協(xié)會力量薄弱，導(dǎo)致國家規(guī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于其他治理機(jī)制之上，政府部門主導(dǎo)的超強(qiáng)行政規(guī)制及其與公立高校之間的“特別權(quán)力關(guān)系”長期存在，這尤其體現(xiàn)在大學(xué)地位、資源配置模式、人事體制和質(zhì)量評估模式方面。具體而言，盡管我國公立高校在法律上具有獨(dú)立法人地位，并在事業(yè)單位分類改革中進(jìn)一步被定位為公益二類“事業(yè)單位法人”，但仍然不具備獨(dú)立法人應(yīng)有的自主經(jīng)營權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和獨(dú)立人事權(quán)。在資源配置方面，政府撥款仍然是大學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源，大學(xué)在資源分配和使用方面的自主權(quán)有限，國家通過項(xiàng)目制的形式控制和引導(dǎo)著大學(xué)的資源配置方向和重點(diǎn)。在人事體制方面，國家通過規(guī)定教師職務(wù)結(jié)構(gòu)比例與崗位名額、制定聘任與晉升評價標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范聘任與晉升程序等方面影響高校內(nèi)部人事事務(wù)。在質(zhì)量評估模式方面，絕大部分質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)都是政府的附屬事業(yè)單位，第三方組織發(fā)育不全，導(dǎo)致行政問責(zé)依然占據(jù)主導(dǎo)地位，社會問責(zé)流于形式[7]。在國家規(guī)制強(qiáng)勢而學(xué)術(shù)自治弱勢的背景下，競爭及利益相關(guān)者引導(dǎo)機(jī)制的引入常常被異化為政府的“隱性控制”，無論是事業(yè)單位改革、“放管服”改革，還是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，實(shí)質(zhì)上都是國家規(guī)制方式的調(diào)整，是國家主導(dǎo)的、由政策推動的不完全變革，在國家規(guī)制一家獨(dú)大而其他治理機(jī)制發(fā)育不全的情況下，我國高等教育治理現(xiàn)代化舉步維艱。

事實(shí)上，國家規(guī)制在高等教育治理中理應(yīng)扮演“元規(guī)制”的角色。在高等教育治理現(xiàn)代化過程中，國家作為不同行動者的協(xié)調(diào)者和合作伙伴關(guān)系的促進(jìn)者，應(yīng)綜合運(yùn)用立法、司法、政策、財(cái)政、質(zhì)量保障和問責(zé)等方式促使管理自治、學(xué)術(shù)自治、利益相關(guān)者引導(dǎo)、競爭等治理機(jī)制之間在博弈中實(shí)現(xiàn)相對平衡。具體而言，在高等教育系統(tǒng)治理層面，應(yīng)適當(dāng)弱化國家規(guī)制，促使國家規(guī)制由行政審批等剛性的管制方式向行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政合同等柔性的治理方式過渡，促進(jìn)國家規(guī)制與大學(xué)行政自主調(diào)控機(jī)制的適度分離，同時培育和健全行業(yè)協(xié)會等第三方組織，充分發(fā)揮其緩和市場競爭、保障大學(xué)自治的功能。在大學(xué)治理層面，應(yīng)充分賦予大學(xué)作為獨(dú)立法人應(yīng)享有的自主經(jīng)營權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和人事權(quán)，強(qiáng)化大學(xué)“管理自治”的專業(yè)化和服務(wù)導(dǎo)向，實(shí)行大學(xué)層面的管理決策機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)決策機(jī)構(gòu)的“橫向分權(quán)”與共享式治理。在學(xué)術(shù)治理層面，以學(xué)科為基礎(chǔ)建立學(xué)術(shù)共同體，完善同行評議制度的組織程序與評價規(guī)則，將小同行評議制度內(nèi)化為學(xué)術(shù)治理的基本原則，以此促進(jìn)基層學(xué)術(shù)組織的自治?；诖耍瑥暮暧^、中觀和微觀3個層次有所側(cè)重地完善相應(yīng)的治理機(jī)制，使不同治理機(jī)制在博弈和互動中實(shí)現(xiàn)相對平衡，從而有效推進(jìn)我國高等教育治理現(xiàn)代化。

法治視域下高等教育治理政策化的成因與規(guī)制

葉 強(qiáng)

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心講師，法學(xué)博士)

高等教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)全面深化改革的征程中，將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為總目標(biāo)，描繪了國家發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。由于高等教育肩負(fù)立德樹人的重大使命，同時又是黨的意識形態(tài)工作的戰(zhàn)略要地，理應(yīng)率先形成科學(xué)規(guī)范的治理體系，進(jìn)而提升整個教育領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化水平。高等教育作為全面深化改革的重要領(lǐng)域，作為國家治理實(shí)踐的重要場域，作為教育體系的最高層次，一旦不能在教育治理現(xiàn)代化中率先突破，則難以完成立德樹人這一根本任務(wù)。然而，在高等教育治理過程中，由于有關(guān)部門過于依賴政策而出現(xiàn)了“治理政策化”的現(xiàn)象，如果不能從法治的層面對其加以有效規(guī)制，則可能影響高等教育治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。

一、高等教育治理政策化及其成因分析

改革開放40年，法治逐漸成為治國理政的基本方式，并深深影響經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)的方方面面，推動了各個領(lǐng)域的法治化進(jìn)程。教育法治化即是這種法治化浪潮的結(jié)果之一，已成為推動教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要推手。在內(nèi)涵上，高等教育法治化強(qiáng)調(diào)在法治理念下辦高等教育，高等教育事業(yè)除了要遵循高等教育規(guī)律，還要遵循法律邏輯，任何主體對高等教育的干預(yù)和影響都要在法治的框架下進(jìn)行[8]。從高等教育法治化的角度來審視我國高等教育治理，會發(fā)現(xiàn)一個被稱之為“高等教育治理政策化”的現(xiàn)象，在高等教育治理活動中，有關(guān)機(jī)構(gòu)和組織更多的是運(yùn)用政策而不是法律來治理。需要說明的是，在概念上，“高等教育治理政策化”不同于“政策治理”，“政策治理”是高等教育治理中的常態(tài)，而“高等教育治理政策化”是“政策治理”的異化，是治理過程中過度依賴政策的結(jié)果。

從高等教育法律的數(shù)量來看，改革開放至今，仍舊只有《職業(yè)教育法》(1996年)、《學(xué)位條例》(2004年修正)、《教師法》(2009年修正)、《教育法》(2015年修正)和《高等教育法》(2015年修正)，數(shù)量增幅緩慢。學(xué)術(shù)界呼喚多年的《高等教育改革法》《高等教育質(zhì)量保障法》《高等教育投資法》《學(xué)校法》《考試法》和《學(xué)位法》仍未出臺。有數(shù)據(jù)顯示，“十二五”以來，我國共出臺相關(guān)的重大教育文件 741個，其中法律僅5部[9]。為什么在教育領(lǐng)域，尤其是在高等教育領(lǐng)域會出現(xiàn)治理政策化的現(xiàn)象，這與我國的立法時空環(huán)境等諸多因素息息相關(guān)。

首先，受改革開放以來優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)觀念的影響，在國家立法資源有限的情況下，我國立法呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)立法優(yōu)先的特點(diǎn)，即立法主要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。在經(jīng)濟(jì)立法相對完善的情況下，再考慮社會立法，于是高等教育立法成為相對滯后的領(lǐng)域。其次，高等教育由于涉及意識形態(tài)，牽一發(fā)而動全身，是立法中相對敏感的領(lǐng)域，因此成為立法者不輕易觸碰的硬骨頭，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過國家層面的頂層設(shè)計(jì)來完成。再次，在教育行政訴訟未充分發(fā)育的情況下，高校中的諸多問題并未充分暴露，如高校的自治權(quán)、高校教師的學(xué)術(shù)自由以及大學(xué)生的受教育權(quán)等，由此也就沒有引起決策層的高度重視。最后，由于依法行政是在改革開放過程中逐步確立的觀念，在早期利用政策的便利性來推動高等教育發(fā)展也具有相對合理性，但是慣性使然，教育行政主管部門對使用政策來治理具有了依賴性。這些因素的相互作用就造成高等教育法律的供給不足，由此在高等教育治理活動中就出現(xiàn)了過度依賴政策的現(xiàn)象。

高等教育治理政策化可能會將政策在形式和實(shí)質(zhì)方面的負(fù)面作用充分顯露出來。為此，應(yīng)按照法治化的要求將其關(guān)在制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)政策與法治在應(yīng)然和實(shí)然上的統(tǒng)一，規(guī)制高等教育治理政策化。

二、法治化是規(guī)制高等教育治理政策化的基本方式

為什么是法治化成為規(guī)制高等教育治理政策化的基本方式？這和法治的作用是分不開的。按照亞里士多德對法治的經(jīng)典定義以及后來學(xué)術(shù)界對法治的研究，法治最簡單的含義就是規(guī)則之治，即“良法+善治”。法治的作用在于：一方面通過法的安定性保證社會的穩(wěn)定和人們的合法預(yù)期；另一方面通過固化人類公認(rèn)的普遍價值，保障公民的權(quán)利和自由。由于現(xiàn)代法治又增加了程序正義、司法公正、合作治理等其他內(nèi)容，這樣其不論是對于促進(jìn)政策治理還是克服政策治理的失靈都有著積極作用。

對于促進(jìn)政策治理而言，首先，法治的核心要義之一是“依法律而治”，這就要求立法機(jī)關(guān)積極行使立法形成權(quán)，彌補(bǔ)政策的效力缺陷?，F(xiàn)行《憲法》第十九條規(guī)定的“國家發(fā)展教育事業(yè)條款”在性質(zhì)上屬于方針條款，即需要通過立法機(jī)關(guān)積極行使立法權(quán)才能實(shí)現(xiàn)的條款。一旦立法機(jī)關(guān)通過立法，促成了法律的有效供給，就可以增強(qiáng)治理的實(shí)效。《上海市高等教育促進(jìn)條例》(2017年)的出臺就是一個經(jīng)典例子，它作為我國第一部促進(jìn)高等教育發(fā)展的地方性法規(guī)具有開創(chuàng)性意義，其中設(shè)立高等教育投入評估咨詢委員會就頗具創(chuàng)新性。其次，法治合理分配了各個治理主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于形成明確的行動格局，從而減少政策治理中的交易成本。大學(xué)章程的制定就是為了順應(yīng)高校治理的新形勢而推出的，在經(jīng)過若干所高校試點(diǎn)之后，教育部及時制定了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(2011年)，推動了高校的法人制度建設(shè)。截至目前，各高校基本形成了以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。最后，法治借由司法可以發(fā)揮政策不能替代的作用，推動社會發(fā)生重大變革。這方面教育行政訴訟最能說明問題。在《行政訴訟法》于1990年10月實(shí)施以來的一段時間內(nèi)，對于高校能否作為行政訴訟的被告，一直存在巨大爭議。“田永訴北京科技大學(xué)”(1999年)開創(chuàng)了先例[10]。其后，最高人民法院又制定了《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)和《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2003〕13號)等文件，有力推動了高校行政訴訟的發(fā)展。2014年11月，全國人民代表大學(xué)常務(wù)委員會修訂了《行政訴訟法》，擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍，預(yù)示著今后高校行政訴訟的類型還會增加，其將在保障師生合法權(quán)益、推動依法治教和依法治校方面繼續(xù)發(fā)揮作用。

對于克服政策治理的失靈而言，法治可以起到預(yù)防的作用。治理失靈是治理過程中的一種常態(tài)，高等教育治理過程中的失靈現(xiàn)象也非常普遍。無論是教育行政主管部門還是高等院校，雖然都制定了數(shù)量可觀的政策文件和規(guī)章制度，但在面對權(quán)力關(guān)系錯位、行政事權(quán)關(guān)系不當(dāng)、大學(xué)文化不匹配等社會現(xiàn)實(shí)時，依然面臨著不小的困境[11]。由此，就需要從法治化的視角探索規(guī)制高等教育治理政策化的具體路徑。

三、高等教育政策法治化的路徑選擇

首先，加強(qiáng)高等教育立法的頂層設(shè)計(jì)。由于高等教育涉及的復(fù)雜社會關(guān)系涵蓋多個行政部門，單靠教育行政主管部門來推動往往顯得力不從心，因此需要黨和國家從戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌推進(jìn)。2018年3月，為落實(shí)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，中央組建了教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，秘書組設(shè)在教育部，這對于推動高等教育立法工作是一重大契機(jī)，可以探索在教育行政機(jī)構(gòu)和立法部門之間建立緊密的互動機(jī)制，即中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組及時將涉及高等教育立法問題的各種意見傳達(dá)給立法部門，立法部門組織有關(guān)機(jī)構(gòu)深入調(diào)研，提前介入高等教育立法事宜。

其次，立法部門在高等教育立法中應(yīng)主動作為，將實(shí)踐證明行之有效的高等教育政策及時上升為法律，以有效填補(bǔ)高等教育立法空白。針對目前高等教育立法空白較多的現(xiàn)狀，立法部門有必要組織一個專家委員會展開立法評估，摸清高等教育立法的主要問題，然后制定合理的立法規(guī)劃，并按照立法規(guī)劃的要求有重點(diǎn)、分步驟地推進(jìn)，逐步建立起以《高等教育法》為主干的科學(xué)完備的高等教育法律體系。同時，還要完善相應(yīng)的高等教育配套立法計(jì)劃，即完善高等教育法規(guī)和規(guī)章體系。

再次，教育行政主管部門應(yīng)按照國務(wù)院最近出臺的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕37號)和《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕115號)兩份文件的精神，嚴(yán)格控制政策制定的數(shù)量，全面提升政策制定的質(zhì)量。例如，對于關(guān)系高校的自治權(quán)力和公民切身利益的事項(xiàng)，應(yīng)按照重大行政決策程序的要求，一方面主動信息公開，另一方面主動吸納公眾參與?？紤]到這兩份文件也屬于政策的范圍，如何保障其充分有效實(shí)施，應(yīng)結(jié)合《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》(中辦發(fā)〔2016〕71號)的規(guī)定，強(qiáng)化責(zé)任約束，加強(qiáng)教育行政主管部門黨政主要負(fù)責(zé)人在高等教育政策制定和執(zhí)行中的第一責(zé)任。

最后，對于政策內(nèi)部互相抵觸的情形，應(yīng)適時啟動合法性審查機(jī)制，必要時啟動合憲性審查機(jī)制。通過司法及時將非法的高等教育政策排除掉，是高等教育政策法治化的重要途徑。2014年修改的《行政訴訟法》和2018年制定的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)，建立和完善了規(guī)范性文件附帶審查制度，但是在這一制度下法院只可以在個案中“不予適用”并提出處理建議，但無權(quán)撤銷。為此，可以借鑒國外司法審查經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范性文件的案例指導(dǎo)制度、相對集中審查、增加有權(quán)機(jī)關(guān)及時反饋環(huán)節(jié)等，以解決效力難題[12]。

關(guān)系思維：高等教育治理的新視野

林 杰

(大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后，管理學(xué)博士)

隨著高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，高等教育治理的相關(guān)話題逐漸成為學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的重要議題之一。經(jīng)過一段時間的探索與實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)無論是在理論上還是在實(shí)踐上，進(jìn)一步深入推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化都亟須一種新的思維范式。以關(guān)系思維為方法論基礎(chǔ)，能夠加深對高等教育的關(guān)系屬性、高等教育規(guī)律的關(guān)系本質(zhì)以及高等教育本質(zhì)的關(guān)系意蘊(yùn)等基本理論問題的認(rèn)識，為深入推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化提供新視野。

一、以關(guān)系思維理解高等教育治理

高等教育是一種關(guān)系的存在，同時又身處復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中；高等教育在關(guān)系中孕育，同時又不斷孕育新的關(guān)系；高等教育在關(guān)系中誕生、存續(xù)和發(fā)展，又在關(guān)系中反作用于一切作用于它的事物[13]22?？梢姡叩冉逃膹?fù)雜關(guān)系本質(zhì)可以從多個角度來解讀。

高等教育是一個復(fù)雜的概念，與高深知識、社會、人三者密切相關(guān)，要深刻而準(zhǔn)確地理解其內(nèi)涵，需要將其放在高深知識、社會、人三者構(gòu)成的復(fù)雜關(guān)系之中，舍棄誰都不可能得到全面而準(zhǔn)確的解讀。具體而言：(1)作為一個教育層次，高等教育既與基礎(chǔ)教育緊密相連，也與繼續(xù)教育密不可分，脫離基礎(chǔ)教育或繼續(xù)教育，都不能深刻地把握高等教育作為一個教育層次的特殊性與一般性。(2)作為一種活動，高等教育既是一種與物質(zhì)生產(chǎn)活動、經(jīng)濟(jì)交往活動、藝術(shù)創(chuàng)作活動等相類似的社會實(shí)踐活動，也是一種有著自身特定目的和內(nèi)在規(guī)定的特殊的社會實(shí)踐活動。(3)作為一種教育體系，高等教育是一個自成體系與互成體系的有機(jī)統(tǒng)一。也就是說，作為一個體系的高等教育，既要考慮學(xué)科結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、形式結(jié)構(gòu)以及布局結(jié)構(gòu)等自成體系的問題，又要關(guān)注與社會、政治、經(jīng)濟(jì)、科技以及文化等互成體系的問題，脫離自成體系或互成體系的任何一個方面都不可能是一個有機(jī)的、健康的、充滿活力的教育體系。(4)作為一種教育內(nèi)容，高等教育既傳授已有的高深知識，更教授探索、發(fā)現(xiàn)與創(chuàng)新未知的高深知識的技能與方法。(5)作為一種教育結(jié)果，高等教育不僅是已有高深知識的積累與傳承，也是一種思想與精神的陶冶、提升與養(yǎng)成，更是一種以已有知識、思想與精神為基礎(chǔ)的超越和創(chuàng)新。

由此可見，無論從哪個角度來解讀高等教育，都需要將高等教育放在復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中來考察，因?yàn)楦叩冉逃且粋€復(fù)雜的、特殊的關(guān)系系統(tǒng)，任何簡單的、線性的思維或邏輯都不可能全面而準(zhǔn)確地解讀高等教育。誠如李梟鷹教授所言：“既然高等教育是一個特殊的‘關(guān)系系統(tǒng)’，那么以關(guān)系為元范疇或思維工具，立足于高等教育的內(nèi)外部關(guān)系，探究高等教育的本質(zhì)、屬性、規(guī)律、原則、結(jié)構(gòu)、功能、內(nèi)容、過程、方法等基本理論問題，建構(gòu)高等教育學(xué)理論體系，無疑是一種更為務(wù)本和扎根的高等教育研究。”[13]前言同樣的道理，只有立足于關(guān)系思維才能理解高等教育治理的本質(zhì)，才能有效推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化。如此看來，關(guān)系思維不僅是理解高等教育奧妙的鑰匙，更為推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化開拓了新視野。以關(guān)系思維作為方法論來關(guān)照高等教育治理，可以為推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化提供新的思路。

二、以關(guān)系思維審視高等教育治理

在大力推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的宏觀背景下，學(xué)界已對高等教育治理問題進(jìn)行了持續(xù)而深入系統(tǒng)的研究，也取得了諸多有創(chuàng)見的研究成果。然而，在新時代背景下，高等教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程并沒有像我們所設(shè)想的那樣順利，有些治理思維、治理理念并沒能跟上時代發(fā)展的步伐，依然停留在線性的、自上而下的簡單的治理范式層面，這是因?yàn)槲覀兒鲆暳烁叩冉逃龔?fù)雜的關(guān)系屬性與關(guān)系本質(zhì)。

從宏觀層面看，改革開放以來，我國高等教育的外部治理關(guān)系——政府、社會、大學(xué)之間的關(guān)系一直都是改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)，但遺憾的是，至今依然未完全理順。首先，就中央與地方之間的關(guān)系而言，無論是采用地方分權(quán)，還是采用中央集權(quán)，抑或是采用“央地結(jié)合”，都是中央政府發(fā)揮著決定性作用，集權(quán)與分權(quán)模式的選擇、時間的把握、程度的控制以及進(jìn)度的調(diào)節(jié)等，都由中央政府單方面決定，是一種典型的“自上而下”的線性運(yùn)行模式。其次，就政府與大學(xué)之間的關(guān)系而言，政府一直居于主導(dǎo)地位，政府決定著大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的有無、多少及內(nèi)容，并且中央與地方之間的集權(quán)與分權(quán)也只涉及誰來管理大學(xué)的問題，而基本不涉及大學(xué)的合法權(quán)利問題，尤其是那些對大學(xué)運(yùn)行與發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用的權(quán)利問題，仍是一種典型的“自上而下”的線性思維。最后，就社會與大學(xué)之間的關(guān)系而論，政府扮演著中介的角色，政府退出的進(jìn)度、讓權(quán)的幅度以及時間的選擇等都左右著大學(xué)與社會之間關(guān)系的變革與調(diào)整，同樣也是一種典型的“自上而下”的線性思維。實(shí)際上，“自上而下”的思維方式是一種典型的線性思維，政府處于主導(dǎo)地位，沒有尊重其他主體的應(yīng)有權(quán)利。從當(dāng)前我國政府、大學(xué)、社會之間的關(guān)系來看，大學(xué)處于政府與社會的雙重挾裹之中，大學(xué)處于絕對弱勢地位，政府處于絕對主導(dǎo)地位，政府、大學(xué)、社會之間新型關(guān)系的重構(gòu)與確立，依然任重道遠(yuǎn)。

從微觀層面看，大學(xué)是高等教育的主要載體，也是高等教育活動的主要承擔(dān)者。從類的角度來看，可以將高等教育與大學(xué)視為等同的概念。也就是說，大學(xué)也在關(guān)系中孕育、存續(xù)與發(fā)展，也是一個復(fù)雜的關(guān)系系統(tǒng)。理所當(dāng)然的是，大學(xué)的人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、學(xué)生工作以及教務(wù)部門等，應(yīng)是彼此協(xié)調(diào)與相互銜接的，從而構(gòu)成一個有機(jī)的整體，進(jìn)而才能高質(zhì)量地完成人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及社會服務(wù)等職能；大學(xué)里的黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力以及民主權(quán)力等，應(yīng)通力合作與相互制約，從而形成一個平衡的權(quán)力系統(tǒng)，如此才能使大學(xué)有序而良好的運(yùn)行；大學(xué)的校級層次、院級層次以及基層教師等，應(yīng)分工合作與相互配合，從而形成一個健康的學(xué)術(shù)共同體，如此大學(xué)才能充滿生機(jī)與活力。然而，在推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化過程中，大學(xué)的人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)以及科學(xué)研究等各職能部門之間都是分門別類的，彼此之間分工明確、壁壘森嚴(yán)，缺少有效的聯(lián)動機(jī)制；黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力以及民主權(quán)力等權(quán)力主體之間的矛盾相互交織，沖突不時上演，彼此之間缺少有效監(jiān)督與制約機(jī)制；校級、院級以及基層教師之間實(shí)際上是一種上下級關(guān)系，大學(xué)本應(yīng)有的精神境界逐漸被侵蝕，大學(xué)本應(yīng)有的凝聚力與向心力逐漸被削弱。

總而言之，無論是在宏觀層面還是在微觀層面，我們均沒有認(rèn)識到高等教育或大學(xué)的復(fù)雜關(guān)系本質(zhì)與屬性。沒有從關(guān)系的角度來制定相關(guān)政策和采取相應(yīng)措施，是制約高等教育治理現(xiàn)代化有效推進(jìn)的重要原因。

三、以關(guān)系思維推進(jìn)高等教育治理

在新時代背景下，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化面臨新形勢、新任務(wù)，也應(yīng)采取新的思維方式。首先，在理念認(rèn)識上，要深刻認(rèn)識與牢牢把握高等教育復(fù)雜關(guān)系的本質(zhì)與屬性。“高等教育的關(guān)系是立體網(wǎng)絡(luò)態(tài)的，不是平面狀的，更不是線狀的和點(diǎn)狀的。這種復(fù)雜關(guān)系一方面表征為高等教育系統(tǒng)由哪些元素構(gòu)成以及這些元素之間的比例關(guān)系；另一方面表征為高等教育各層次、各子系統(tǒng)之間的接觸、聯(lián)絡(luò)、關(guān)聯(lián)、群體依附和聚會，以及高等教育系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的相互作用、相互制約?！盵14]35思想認(rèn)識決定行為選擇，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化也是一樣。然而，要深刻理解與準(zhǔn)確把握高等教育復(fù)雜關(guān)系的本質(zhì)與屬性并非易事，而要理解并堅(jiān)定高等教育是一個關(guān)系系統(tǒng)存在的理念更是難上加難，但是沒有這種理念的轉(zhuǎn)變與樹立，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化必然舉步維艱，甚至遙不可及。其次，在政策制定上，要以關(guān)系思維為依據(jù)，系統(tǒng)考慮中央政府、地方政府、大學(xué)以及社會等相關(guān)利益主體的訴求與實(shí)際情況，采用“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的思維方式，注重頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，制定能夠調(diào)動和激勵各利益主體相互配合與彼此協(xié)調(diào)的政策，從而構(gòu)建系統(tǒng)完備、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的高等教育體制機(jī)制。最后，在實(shí)踐措施上，理念認(rèn)識與政策體系是實(shí)踐推進(jìn)的基礎(chǔ)保障，是實(shí)踐開展的必要條件而非充要條件。因此，在實(shí)踐過程中，要摒棄簡單的線性思維，始終以關(guān)系思維為指導(dǎo)，通盤考慮實(shí)踐過程中的復(fù)雜性問題和問題的復(fù)雜性。例如，在構(gòu)成政府、大學(xué)、社會新型關(guān)系的問題上，要通盤考慮各主體在這個關(guān)系系統(tǒng)中的定位、角色與作用，形成政府、大學(xué)、社會三者既分工合作又相對獨(dú)立的動態(tài)平衡關(guān)系。在拔尖創(chuàng)新型人才培養(yǎng)上，不僅要考慮高深知識的傳授，也要考慮社會責(zé)任的養(yǎng)成、創(chuàng)新精神的培養(yǎng)和實(shí)踐能力的鍛煉。在學(xué)科建設(shè)上，不僅要考慮學(xué)科建設(shè)自身的問題，還要考慮學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)以及大學(xué)發(fā)展等各方面的關(guān)系。

總而言之，對于作為復(fù)雜關(guān)系系統(tǒng)而存在的高等教育，只有采用關(guān)系思維才能認(rèn)識、理解與刻畫高等教育相關(guān)活動及其本質(zhì)，才能認(rèn)清與解決高等教育相關(guān)的復(fù)雜問題；只有以關(guān)系思維為方法論基礎(chǔ)，才能描繪、探明與把握高等教育治理相關(guān)活動及其本質(zhì)，才能推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)高等教育治理現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。

問責(zé)制度與大學(xué)治理現(xiàn)代化

任增元

(吉林大學(xué)高等教育研究所副教授，管理學(xué)博士)

問責(zé)是由制度、技術(shù)、心理、教育、法律等多元要素構(gòu)成的一個系統(tǒng)，這一概念于20世紀(jì)70年代真正進(jìn)入學(xué)術(shù)研究的范疇。今天，問責(zé)已經(jīng)成為代表民主治理的“黃金概念”，被視為是“包治百病”的一劑良藥，為此多數(shù)人支持“布置千遍不如問責(zé)一遍”“問責(zé)越多越好”的說法。當(dāng)然，問責(zé)的初衷不是為了懲戒，其深層意蘊(yùn)在于預(yù)防，即通過問責(zé)促使責(zé)任人樹立一種全心全意為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)的理念，從而防止不合法、不合規(guī)、不作為等有悖于公共利益的行為發(fā)生。無論采用怎樣的治理結(jié)構(gòu)，每個組織成員都應(yīng)該切實(shí)履職、真正擔(dān)責(zé)，而不能失職、違規(guī)甚至濫用權(quán)力。所以，問責(zé)制度是大學(xué)治理現(xiàn)代化的重要保障。但現(xiàn)代化需要的不只是治理問責(zé)，而是全方位、立體化的問責(zé)體系。為了推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化，建議從以下幾個方面完善問責(zé)制度。

一、將“少數(shù)人問責(zé)”升級為“全員問責(zé)”

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”是我國現(xiàn)代大學(xué)治理的主要架構(gòu)，在實(shí)際運(yùn)行中最薄弱的環(huán)節(jié)是“民主管理”。高校問責(zé)制需要把“局部問責(zé)”上升到“全員問責(zé)”，實(shí)現(xiàn)“無縫問責(zé)”。只有建立了全員問責(zé)體系，才能建立反腐與追責(zé)的最廣泛和最可靠的防御系統(tǒng)。問責(zé)是民主管理的重要組成部分，然而其潛力還沒有完全挖掘，豐富的問責(zé)資源也沒得到充分利用。在高校，廣大師生員工是全員問責(zé)的主體，領(lǐng)導(dǎo)干部是問責(zé)對象。師生員工具有分布廣泛、網(wǎng)絡(luò)密集的特點(diǎn)，建立高校全員問責(zé)體系能夠支撐從“對上負(fù)責(zé)”到“對下負(fù)責(zé)”的理念轉(zhuǎn)變，也反映了現(xiàn)代治理與服務(wù)精神。高校的政策和行為必須以全體師生的意志為依歸，對教師和學(xué)生負(fù)責(zé)，也就是對高等教育事業(yè)發(fā)展負(fù)責(zé)，這正是建立高校問責(zé)制度的初衷與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

作為一種由下向上的問責(zé)行為，全員問責(zé)的民主化色彩濃厚，也最能體現(xiàn)問責(zé)機(jī)制的根本目的與設(shè)計(jì)初衷。以往啟動的大多數(shù)是行政問責(zé)，即上級對下級的問責(zé)、黨委對行政的問責(zé)，或者采取自問自責(zé)或者上問下責(zé)的形式，很少有民間發(fā)起、以教師為主體的全員問責(zé)。事實(shí)上，全員問責(zé)是一種更有效、更全面、更符合民主政治要旨的問責(zé)制度。

二、將高校問責(zé)制度的重心前移

問責(zé)的“最終目的是促使官員認(rèn)真對待手中的權(quán)力，不斷提高決策水平，積極促進(jìn)社會福利的增長”[14]。所以，問責(zé)不僅要對使用權(quán)力的消極后果進(jìn)行懲戒，更要加強(qiáng)對權(quán)力行使過程的監(jiān)督，尤其要加強(qiáng)事前問責(zé)。在公共事務(wù)當(dāng)中往往存在灰色地帶，對于灰色地帶只能事先監(jiān)督而無法事后彌補(bǔ)。一般而言，對公共利益的損害不可挽回，對于規(guī)則的踐踏也是“覆水難收”，作為善后程序的問責(zé)已經(jīng)無法完全實(shí)現(xiàn)問責(zé)的真正意圖。實(shí)踐證明，只有加強(qiáng)事前問責(zé)的機(jī)制建設(shè)，才能把權(quán)力腐敗的病毒消滅在萌芽狀態(tài)，才能構(gòu)建出不能腐的防御體系，才能以較低的成本維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共價值。根據(jù)人的屬性，不想腐的防御體系最難建立。為此，必須在不能腐上下功夫。只要沒有監(jiān)督和制約，任何人掌權(quán)都有腐敗和尋租的可能。事前問責(zé)既是維護(hù)人民利益的政策工具，也是對我黨干部的一種保護(hù)。

財(cái)務(wù)、招生、人事和基建等部門是容易產(chǎn)生失責(zé)和腐敗的高發(fā)地帶，必須做好專項(xiàng)研究與制度設(shè)計(jì)。只有建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力制約和運(yùn)行機(jī)制[15]，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化，才能實(shí)現(xiàn)問責(zé)重心前移。需要強(qiáng)調(diào)的是，在干部任命之前對其任期內(nèi)或者任期初期的核心責(zé)任必須有所約定。如果在有關(guān)責(zé)任人任命之時就簽訂責(zé)任狀，“滇池治理”就不會出現(xiàn)久治不愈的問題。

三、將“黑箱決策”升級為“陽光決策”

校務(wù)公開、信息公開的范圍和深度，與問責(zé)主體的知情權(quán)的需求相比還存在較大差距，民主監(jiān)督、民主問責(zé)的基礎(chǔ)比較薄弱。信息公開的主動權(quán)和支配權(quán)還掌握在高校領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)手中，尚未形成制度化、規(guī)范化的軌道與形態(tài)。“公開什么”“何時公開”“公開到什么程度”這些都由領(lǐng)導(dǎo)決定，教師只能被動等待。

關(guān)于行政決策和行政行為的全面信息獲取是問責(zé)的源頭，沒有信息就無法判斷行政責(zé)任主體有無行政失范事實(shí)。可見，信息公開是實(shí)行問責(zé)的首要條件和基本前提，也是民主問責(zé)上升為行政問責(zé)最為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。信息公開是繼續(xù)防腐、反腐的關(guān)鍵，即使設(shè)置了監(jiān)察委員，對機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了完善，但是他們并不能掌握問責(zé)的基本信息，大部分信息資源掌握在高校領(lǐng)導(dǎo)及行政干部手中，師生對于核心信息知之甚少。師生不了解基本的校務(wù)信息，就談不上對問責(zé)的參與權(quán)、知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的行使，高校民主、全員問責(zé)就是一句空話[16]。沒有信息披露就無法發(fā)現(xiàn)組織運(yùn)行中的漏洞，也無法真正起到防腐和反腐的作用。網(wǎng)絡(luò)反腐之所以有效，原因之一是信息被披露出來，而這些非正式渠道披露出來的信息恰恰是政務(wù)公開、校務(wù)公開的本來指向。權(quán)力只要在黑箱中運(yùn)行就有腐敗的可能，很多時候即使是咨詢專家意見也難以保住底線。因此，需要通過制定細(xì)則和補(bǔ)充細(xì)則以及嚴(yán)密的制度和機(jī)制的設(shè)計(jì)，繼續(xù)擴(kuò)大信息公開的范圍和深度，以防止腐敗。

校務(wù)公開不能僅僅停留在決策結(jié)果上，還要適當(dāng)公開決策過程，尤其要對“三重一大”的決策過程通過錄音、錄像等方式記錄下來，以備查證、調(diào)用。黨委會、校長辦公會不僅要吸收部分普通教師和學(xué)生代表參與，還要允許校內(nèi)師生旁聽，讓師生看一看校領(lǐng)導(dǎo)是怎么講話的，某位校領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言是不是出于公心，是不是偏向某個群體？這是很好的監(jiān)督。所以，可以把會議公開這項(xiàng)制度逐步建立起來[17]。這樣不但有利于砥礪干部，提高他們的自律性、責(zé)任心，提升他們?yōu)槿w師生服務(wù)的質(zhì)量，同時也是對人民群眾在反腐中主體地位的切實(shí)尊重。

四、將“被動問責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訂栘?zé)”

“政治生態(tài)的好壞，最終是由政治系統(tǒng)中的制度因素決定的。”[18]在問責(zé)與反腐制度設(shè)計(jì)上，還需要建立科學(xué)的成本分擔(dān)機(jī)制和完善的激勵機(jī)制。按照傳統(tǒng)思維，我們總是鼓勵人民群眾“勇于揭發(fā)”問題，似乎群眾提供的信息可以免費(fèi)使用，無須支付信息成本。但事實(shí)表明，與切身利益相關(guān)的事情，人民群眾才有可能參與問責(zé)和反腐，只要不涉及自己的核心利益，在多數(shù)情況下人民群眾并不會充當(dāng)“免費(fèi)勞動力”。按照“理性人”的算計(jì)，很少有人愿意由私人承擔(dān)風(fēng)險，支付反腐成本。在多數(shù)事情上，“民不舉、官不究”是常態(tài)，能夠?qū)嶋H上進(jìn)入事后問責(zé)程序的只是大量失職問題的冰山一角，很多未被揭發(fā)和檢舉的問題，不僅留下了制度死角與漏洞，也留下了失職隱患。例如，吃空餉和長期脫崗等問題，吃餉人領(lǐng)取的是“國家工資”，無論舉報(bào)還是不舉報(bào)都不會影響自己的收入，相反如果舉報(bào)了反而會影響自己在單位中的利益分配。

但問責(zé)信息絕不該是免費(fèi)的，作為維護(hù)公共利益的工具，政府、學(xué)校必須為問責(zé)支付成本，必須對于揭發(fā)、檢舉、披露問題的群眾與教師進(jìn)行激勵，讓人民群眾成為問責(zé)主體，要讓他們有動力去問責(zé)，而不是鼓勵他們做免費(fèi)義工。支付信息成本和問責(zé)成本，完善激勵機(jī)制，并不是說反對廉政文化、廉政教育等“軟手段”，而是在這些工作的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。

在以往的問責(zé)程序中，普通教師和群眾更多的是被動地“配合調(diào)查”，甚至有時選擇明哲保身來規(guī)避風(fēng)險。如果有了完善的激勵機(jī)制和成本分擔(dān)機(jī)制，就有可能激發(fā)教師“主動問責(zé)”的源動力。

五、完善好“明崗”與“暗哨”兩套監(jiān)察體系

從公共行政學(xué)“權(quán)責(zé)利一致”的黃金法則來審視現(xiàn)實(shí)，雖然監(jiān)察處設(shè)立了遍布各個單位的兼職“監(jiān)察員”崗位，但這些監(jiān)察員只是在原有工作崗位上增加了責(zé)任和義務(wù)，并沒有相應(yīng)增加“利益”，為此監(jiān)察員很難有動力去履行監(jiān)察責(zé)任。可見，建立問責(zé)的暗哨制度與激勵機(jī)制才是完善問責(zé)機(jī)制的關(guān)鍵。所以，除了要設(shè)立“監(jiān)察處”“監(jiān)察員”這些“明崗”外，還必須在群眾中設(shè)立“暗哨”，并且只要實(shí)名舉證并能提供有價值信息的都應(yīng)給予獎勵，這樣反腐戰(zhàn)爭才是“人民的戰(zhàn)爭”。如果人民群眾普遍缺乏監(jiān)督和舉報(bào)的動力，就說明我們的問責(zé)網(wǎng)絡(luò)與反腐機(jī)制不夠健全，反腐防腐的防線還不夠堅(jiān)固，“不敢腐”的網(wǎng)絡(luò)還存在漏洞。

在制度設(shè)計(jì)與制度安排層面，如果把問責(zé)體系的“局部問責(zé)”上升到“全員問責(zé)”，將“事后追查”推進(jìn)到“防患未然”，將“黑箱決策”改進(jìn)為“陽光決策”，通過成本分擔(dān)和激勵機(jī)制，將“被動問責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃訂栘?zé)”，那么我們的高校問責(zé)體系就會更加健全。如果高校建立了“全員參與、防患未然、陽光決策、動力強(qiáng)勁、明暗結(jié)合”的現(xiàn)代化問責(zé)制度體系，大學(xué)治理現(xiàn)代化定會出現(xiàn)新的面貌。

高校內(nèi)部治理改革：邁向公平、理性和多元

李 峰

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士)

高等教育治理現(xiàn)代化的核心是構(gòu)建政府、社會和大學(xué)三者之間的新型關(guān)系，形成三者共同參與的多元共治格局[19]。在理解我國大學(xué)與政府、社會的關(guān)系方面，錢民輝教授通過一系列案例得出一個有意思的判斷：看似政府和市場在一定程度上影響著大學(xué)的各種行為，但真正決定大學(xué)教育主流話語的既不是政府也不是市場，而恰恰是大學(xué)本身——大學(xué)的主體行動者[20]?；谶@一判斷，筆者認(rèn)為探討高等教育治理現(xiàn)代化，除了要關(guān)注宏觀層面大學(xué)與政府、大學(xué)與社會的關(guān)系問題，更應(yīng)該聚焦中觀和微觀層面的大學(xué)及其基層組織的治理問題。當(dāng)前，我國政府已經(jīng)為高校進(jìn)行自主改革提供了必要的制度空間，高校內(nèi)部治理改革中的某些內(nèi)容完全可以先行于整個高等教育系統(tǒng)的改革。事實(shí)上，我國重點(diǎn)高校和新辦高校在內(nèi)部治理上自主開展的一些改革試點(diǎn)已經(jīng)對整個高等教育系統(tǒng)的變革形成倒逼之勢。其中，突出的改革案例包括：清華大學(xué)開展的人事制度改革、北京大學(xué)開展的本科教育改革、南方科技大學(xué)開展的高考招生改革、西湖大學(xué)開展的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及校長遴選機(jī)制改革等。這些高校通過改革進(jìn)入了發(fā)展快車道，也為其他高校提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。然而，根據(jù)觀察，仍有不少高校在是否改革上持觀望態(tài)度，還有一些高校在內(nèi)部治理改革中產(chǎn)生了公平性缺失、過程非理性等新問題。本文嘗試對這些新問題的表現(xiàn)形式和解決思路進(jìn)行探究，并在此基礎(chǔ)上提出高校內(nèi)部治理改革的長期任務(wù)——培育多元治理文化。

一、保障公平，避免校內(nèi)資源配置的失衡

多數(shù)高校按照“先試點(diǎn)、后普及”的思路開展內(nèi)部治理改革，造成了基層學(xué)術(shù)組織在自治權(quán)上的范圍差異，加劇了學(xué)術(shù)資源的分配不均，最終在高校內(nèi)部形成了“政策特區(qū)”和“政策盲區(qū)”之間的對立。以人事制度改革為例，一些高校通過差別化政策優(yōu)先支持優(yōu)勢學(xué)科和新辦學(xué)科進(jìn)行試點(diǎn)，不僅給予這些學(xué)科在聘用制度、考核制度、分配激勵制度等政策制定方面的自主權(quán)，還給予其支配人才專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的優(yōu)先權(quán)。這種開辟“政策特區(qū)”的做法雖然有助于快速提升優(yōu)勢學(xué)科和新辦學(xué)科的人才吸引力，但也極易演變成一種“政策保護(hù)主義”，對處在“政策盲區(qū)”的其他學(xué)科形成打壓之勢?！罢咛貐^(qū)”的存在進(jìn)一步擴(kuò)大了優(yōu)勢學(xué)科和非優(yōu)勢學(xué)科在師資上的差距，使優(yōu)勢學(xué)科在爭取校內(nèi)競爭性學(xué)術(shù)資源上處于“贏者通吃”的地位，而非優(yōu)勢學(xué)科的發(fā)展空間被不斷壓縮。顯然，這種改革是以犧牲基層學(xué)術(shù)組織之間的平等競爭為代價的，不利于高校整體實(shí)力的提升。值得注意的是，目前各高校正在推進(jìn)的一流學(xué)科建設(shè)也非常容易陷入上述困境。一些高校試圖舉全校之力來建設(shè)某一個或幾個優(yōu)勢學(xué)科，忽略了非優(yōu)勢學(xué)科(特別是其中的一些基礎(chǔ)學(xué)科)對優(yōu)勢學(xué)科的支撐作用。這種“抽血”式的一流學(xué)科建設(shè)路徑可能短期效果明顯，但從長期來看，學(xué)科之間的競爭和合作生態(tài)被破壞，優(yōu)勢學(xué)科很難發(fā)揮輻射和帶動作用，交叉學(xué)科和新興學(xué)科缺乏成長的土壤，實(shí)際上不利于優(yōu)勢學(xué)科群的形成和壯大。

高校內(nèi)部治理改革具有階段性、長期性的特點(diǎn)，在改革過程中尤其要貫徹好“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，避免改革進(jìn)度不同步導(dǎo)致的基層學(xué)術(shù)組織的資源配置失衡問題，維持好基層學(xué)術(shù)組織之間的競爭與合作關(guān)系。因此，高校在改革實(shí)踐中要注意幾個方面：首先，要處理好局部試點(diǎn)政策和現(xiàn)有全局性政策之間的關(guān)系，在出臺試點(diǎn)政策的同時，適當(dāng)調(diào)整全局性政策，采用弱勢傾斜的手段保障未列入政策試點(diǎn)基層學(xué)術(shù)組織的基本權(quán)益，打破“政策盲區(qū)”；其次，要合理制定試點(diǎn)政策效果的評價指標(biāo)，避免將校內(nèi)競爭性資源的獲取份額作為評價基層學(xué)術(shù)組織試點(diǎn)效果的唯一或者主要標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)試點(diǎn)組織采用國內(nèi)一流標(biāo)準(zhǔn)乃至國際一流標(biāo)準(zhǔn)來評價試點(diǎn)效果；最后，更為緊要的是，應(yīng)盡快做好試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的普及工作，避免重復(fù)試點(diǎn)和長時間試點(diǎn)導(dǎo)致的高校內(nèi)部資源配置嚴(yán)重失衡，最大程度保障基層學(xué)術(shù)組織的平等自治權(quán)。

二、回歸理性，提升改革決策過程的科學(xué)性

一些高校的內(nèi)部治理改革或流于形式，或不達(dá)預(yù)期，究其原因，多數(shù)可歸咎于改革決策過程的非理性。首先，改革目標(biāo)不明確，出現(xiàn)淺表化傾向(或經(jīng)驗(yàn)主義傾向)。高校管理者更多依據(jù)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)提出改革目標(biāo)，而非依據(jù)對高校內(nèi)部治理問題深入研究后有針對性地提出改革目標(biāo)。其次，改革方法在很大程度上依賴于學(xué)習(xí)和模仿，很多改革舉措直接移植于國內(nèi)外一流高校的改革經(jīng)驗(yàn)，忽視了校情和國情，導(dǎo)致改革方案在實(shí)施過程中水土不服。最后，改革效果的評價過于粗放。一些高校開展的內(nèi)部治理改革缺少事后評估，改革的后續(xù)改進(jìn)計(jì)劃被長期擱置；另有一些高校試圖用少量定量指標(biāo)來評價改革的綜合效果，甚至通過定量指標(biāo)的達(dá)成度來指引后續(xù)改進(jìn)計(jì)劃，這種做法可能導(dǎo)致評價指標(biāo)的失效(古德哈特定律)，造成改革預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際效果之間的差距。以通識教育改革為例，我國高校雖然已經(jīng)探索了10余年，但總體上仍處于通識教育發(fā)展的初級階段[21]，這與一些高校在實(shí)施通識教育改革過程中的非理性有很大關(guān)系。如一些高校對通識教育的目標(biāo)定位認(rèn)識不清，對通識教育模式的本土化探索不深入，對通識教育效果的評價以深造率、就業(yè)率等簡單定量指標(biāo)為主，很難反映學(xué)生學(xué)習(xí)體驗(yàn)的實(shí)際改善等。

因此，需要提升高校內(nèi)部治理改革決策過程的科學(xué)性。一方面要加強(qiáng)院校研究，基于事實(shí)和數(shù)據(jù)對高校內(nèi)部的運(yùn)行問題進(jìn)行實(shí)證研究，為高校內(nèi)部治理改革方案的制定提供科學(xué)的依據(jù)，提升改革方案的針對性和有效性。同時，院校研究過程中的廣泛調(diào)查，也可以使改革方案制定的過程更加民主[22]。另一方面，應(yīng)注重對內(nèi)部治理改革的過程和效果進(jìn)行診斷性評估，引導(dǎo)后續(xù)改革方案的改進(jìn)。改革效果評價應(yīng)盡量減少使用簡單定量指標(biāo)，堅(jiān)持定性和定量評價相結(jié)合的原則，綜合使用自我評價、同行評議、師生評價等手段，以全面客觀地反映改革的實(shí)際效果。

三、培育多元治理文化，建立內(nèi)部治理系統(tǒng)改革的基礎(chǔ)

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的沖突和失衡是高校內(nèi)部治理面臨的基本問題，協(xié)調(diào)好兩種權(quán)力的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理系統(tǒng)改革的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國高等教育的宏觀治理體系尚不完善，高校進(jìn)行內(nèi)部治理體系的系統(tǒng)改革時機(jī)尚不成熟，僅能圍繞組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、基層學(xué)術(shù)組織自治等方面進(jìn)行局部改革。局部改革過程中出現(xiàn)的很多問題歸根結(jié)底就是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系問題。如何協(xié)調(diào)二者關(guān)系在很大程度上依賴于厘清高校管理者、行政人員、教師、學(xué)生等多元主體在高校內(nèi)部治理中的角色定位。在現(xiàn)有大學(xué)治理體系下，高校各主體的角色定位相對“固化”，他們在價值觀念和行為方式上形成了一定的慣性和偏好。調(diào)整或轉(zhuǎn)變“固化”的角色定位不僅需要一個良好的制度設(shè)計(jì)，更需要從源頭上培育一種多元共治的治理文化。同時，由于文化建設(shè)需要長期的積累和沉淀，不能一蹴而就，因此高校應(yīng)將培育多元治理文化作為一項(xiàng)長期任務(wù)來抓。

其一，高校管理者應(yīng)培育傾聽文化。在我國，高校管理者長期身兼政策制定者和政策執(zhí)行者雙重角色。無論是學(xué)術(shù)管理者還是行政管理者，在政策制定和執(zhí)行過程中均應(yīng)該尊重并主動聽取多方意見，保障政策制定和執(zhí)行過程的科學(xué)化、民主化、公開化。當(dāng)然，高校管理者培育的傾聽文化不僅在于“聽”，還在于對師生意見做出及時反饋。學(xué)術(shù)管理者和行政管理者在決策過程中需要特別警惕學(xué)科保護(hù)主義和單邊行政主義，主動接受多元主體的監(jiān)督。

其二，行政人員應(yīng)培育服務(wù)文化。行政人員與大學(xué)教師在價值取向、職業(yè)軌跡和行為目標(biāo)上均存在顯著差異，這種差異造成二者之間的矛盾與沖突[23]。解決沖突的有效途徑之一就是重塑行政人員的角色定位，將當(dāng)前的行政文化轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)文化。行政人員作為高校規(guī)章制度的守門人，應(yīng)從監(jiān)督者身份(監(jiān)督師生是否遵守規(guī)章制度)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者身份(幫助師生很好地遵守規(guī)章制度)。行政人員在執(zhí)行規(guī)章制度的同時，應(yīng)做好規(guī)章制度的解釋工作，積極簡化辦事流程，提高辦事效率。高校應(yīng)將行政人員的服務(wù)質(zhì)量作為其崗位晉升的必備條件之一，從制度上激發(fā)行政人員的服務(wù)積極性。

其三，教師和學(xué)生應(yīng)培育參與文化。作為高等教育的重要利益相關(guān)方，教師和學(xué)生在參與高校內(nèi)部治理時普遍存在參與意識不強(qiáng)的問題。這與長久以來教師和學(xué)生的意見得不到高校管理者的尊重有很大關(guān)系。培育教師和學(xué)生在高校內(nèi)部治理中的參與文化需要多管齊下：一方面，高校要完善組織建設(shè)，暢通參與渠道，吸納一線教師和學(xué)生進(jìn)入校務(wù)委員會和學(xué)術(shù)委員會，發(fā)揮“兩會”在重要事務(wù)決策中的作用；另一方面，要建立溝通和反饋機(jī)制，與師生利益高度相關(guān)的政策制定要做到多次征詢意見，甚至直接聘請教師和學(xué)生代表參與政策制定，建立起政策制定者與一線教師、學(xué)生之間的溝通和反饋機(jī)制。

合法性審查全覆蓋：新時代高校自我規(guī)制的新要求

廖偉偉

(安徽大學(xué)高等教育研究所助理研究員，安徽大學(xué)法學(xué)院博士生，美國威廉瑪麗學(xué)院法學(xué)院訪問學(xué)者)

一、問題提出

在新的歷史條件下，全面實(shí)現(xiàn)依法治校是我國大學(xué)治理的基礎(chǔ)性制度需求。在我國高等教育治理的相關(guān)制度中，合法性審查制度亟須深度挖掘。教育行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》等文件要求，建立了內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制和行政規(guī)范性文件全面合法性審查機(jī)制。依法治校在很大程度上取決于高校自我規(guī)制體系的構(gòu)建，相比較而言，高校的法治化程度目前還處于較低水平。一方面，高校內(nèi)部治理的法律制度較為欠缺，目前出臺的大量文件均是對教育行政機(jī)關(guān)依法行政提出的要求，而沒有對高校權(quán)力行使過程中的自我規(guī)制設(shè)置專門的法律制度。另一方面，我國大學(xué)治理與西方發(fā)達(dá)國家相比，還存在決策主體單一，利益主體參與不夠，制度建設(shè)滯后，學(xué)術(shù)權(quán)力行使低效，科層權(quán)力偏大，民主權(quán)力不彰[24]等現(xiàn)實(shí)問題?？v觀改革開放40年我國高等教育的發(fā)展，法治要素是較為欠缺的部分。在大學(xué)內(nèi)部治理層面，近年來，國家修訂了《高等教育法》、頒布或修訂了諸如《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等一批高等教育規(guī)章，發(fā)布了《依法治教實(shí)施綱要(2016—2020年)》等一批規(guī)劃指導(dǎo)類文件。高校據(jù)此初步建立了以大學(xué)章程為核心的校內(nèi)規(guī)范體系和依法行使辦學(xué)自主權(quán)的基本制度安排，為保障教師和學(xué)生的合法權(quán)益提供了權(quán)利救濟(jì)的基本法律途徑。依據(jù)全面推進(jìn)依法治國、依法治教和依法治校等要求，新時代大學(xué)治理應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)校內(nèi)治理規(guī)則的“良法善治”。大學(xué)章程作為校內(nèi)文件的核心必須彰顯校內(nèi)重大制度的法源依據(jù)——校內(nèi)規(guī)范必須符合法律規(guī)范及大學(xué)章程的要求；高校行使權(quán)力在權(quán)限、程序及內(nèi)容合法性等方面需要更加規(guī)范，尤其是重大決策必須具備合法性；對教師和學(xué)生等主體的權(quán)利保護(hù)，不僅要提供事后的申訴、調(diào)解等救濟(jì)方式，事前對涉及教師和學(xué)生重要權(quán)利的剝奪或重大義務(wù)的增加等，應(yīng)先行考察高校處置行為的合法性。

法律必須實(shí)施才能具有生命力與權(quán)威性。高校的權(quán)力來源于法律法規(guī)與規(guī)章的授權(quán)或者基于法人主體的自主權(quán)，可以區(qū)分為公權(quán)力行為以及公權(quán)力為實(shí)現(xiàn)民事行為的準(zhǔn)備行為，行使的方式多屬于行政自制的范疇。高校權(quán)力的行使具備公共行政的法律屬性，2015年《行政訴訟法》的修訂進(jìn)一步擴(kuò)大了司法權(quán)對高校行為的審查范圍，2018年《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施實(shí)質(zhì)上也將監(jiān)察的對象覆蓋到高校內(nèi)部行使權(quán)力的人員?？梢姡覈咝Ｂ男蟹ǘ氊?zé)、行使法定權(quán)力的行為均已納入行政訴訟與國家監(jiān)察的范圍。然而，《監(jiān)察法》與《行政訴訟法》都屬于事后監(jiān)管方式，對高校權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督效果有限。前者是對人的監(jiān)督，后者是對個案的監(jiān)督，難以實(shí)現(xiàn)全面的法律管控并從整體上提升高校治理的法治水平與質(zhì)量。從法律性質(zhì)上看，合法性審查是法律實(shí)施、監(jiān)督與高校自我規(guī)制的法定途徑和制度安排，是對高校規(guī)則制定權(quán)、重大決策權(quán)、關(guān)鍵處置權(quán)進(jìn)行控制的必要制度設(shè)計(jì)。高校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中既是權(quán)力的行使主體，又是權(quán)力行使的自我規(guī)制主體，因此只要涉及學(xué)校公權(quán)力行使，如在建章立制與校規(guī)制定、校內(nèi)重大決策、對教師和學(xué)生的核心利益進(jìn)行處置時，就必須建立合法性審查機(jī)制。當(dāng)前，我國僅有少數(shù)高校建立了涉及規(guī)則制定、重大決策或者重大權(quán)益處置方面的審查制度。整體而言，還需要在高校內(nèi)部治理過程中實(shí)現(xiàn)合法性審查的全覆蓋，即全部高校均需要在校內(nèi)規(guī)范性文件制定、重大決策以及師生重大權(quán)益處置等方面將合法性審查作為前置性程序，對高校的內(nèi)部規(guī)范體系、權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、涉及教師和學(xué)生權(quán)益的處置等進(jìn)行權(quán)限、程序與內(nèi)容合法性等方面的審查。未來可以側(cè)重在以下3個方面建立高校內(nèi)部的合法性審查機(jī)制。

二、需要在大學(xué)章程中確定合法性審查制度

大學(xué)章程是校內(nèi)規(guī)范體系的核心，也是校內(nèi)基本法律制度建立的重要依據(jù)。2011年以來，依據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，我國高?；旧贤瓿闪舜髮W(xué)章程的制定或修訂工作。通過對既有大學(xué)章程內(nèi)容的考察，僅有少數(shù)高校在章程中建立了對校內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的制度。例如，清華大學(xué)從組織法層面設(shè)立了法律事務(wù)辦公室，該辦公室負(fù)責(zé)對清華大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度草案進(jìn)行合法性審查，經(jīng)專門部門審查之后的草案才能提交會議審議。目前，許多高校正在應(yīng)政策與法律的要求進(jìn)行新一輪的章程修訂，建議在本輪修訂中，未建立合法性審查制度的高?？梢赃M(jìn)行制度創(chuàng)新，在章程中確立合法性審查制度。有學(xué)者認(rèn)為，高校內(nèi)部的規(guī)章制度與國家立法之間的關(guān)系體現(xiàn)在兩個方面：一是校規(guī)基于學(xué)術(shù)自治的法約束松綁；二是國家立法的框架保障功能[25]。筆者認(rèn)為，在大學(xué)章程中確立合法性審查制度的意義在于：(1)增加事前監(jiān)督和普遍性監(jiān)督，與行政訴訟和監(jiān)察制度所形成的事后監(jiān)督和個案監(jiān)督相結(jié)合，促進(jìn)高校權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化；(2)通過制度性的事前審查、主動適用法律和高校自我規(guī)制，防止權(quán)力濫用，整體提升高等教育內(nèi)部治理的法治化水平。凡是沒有法律、法規(guī)、規(guī)章禁止性規(guī)定的，且在高校辦學(xué)自主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，校內(nèi)規(guī)范性文件依據(jù)本校章程可以進(jìn)行規(guī)定，在重點(diǎn)對相關(guān)規(guī)范的制定權(quán)限進(jìn)行合法性審查并依據(jù)法定程序頒布實(shí)施后，高校的行為即可獲得合法性支撐。

三、對高校的重大決策進(jìn)行合法性審查是決策法治化的基本要求

“重大行政決策合法性審查制度是一種典型的行政自制機(jī)制?！盵26]我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有自身特色，領(lǐng)導(dǎo)體制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，集體決策的形式包括黨委全委會、黨委常委會、校長辦公會等。因此，有必要將列入討論議題的重大決策在提交討論之前增加合法性審查這一前置程序，以確保擬決策內(nèi)容的合法性，對未經(jīng)過合法性審查程序或未通過合法性審查的，不得上會討論。在審查主體上，學(xué)校應(yīng)建立專門的合法性審查機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)；在審查標(biāo)準(zhǔn)上，主要審查待處理事項(xiàng)是否在高校的權(quán)限范圍內(nèi)、內(nèi)容是否符合上位法規(guī)定以及是否符合法定程序3個方面；在審查方式上，以書面審查為主，在決策形成的過程中也建議合法性審查機(jī)構(gòu)的人員提前介入相關(guān)工作。對于學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)發(fā)展這類學(xué)術(shù)性事務(wù)，在尊重學(xué)術(shù)自由和遵守學(xué)術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，可以不進(jìn)行實(shí)體性審查，僅進(jìn)行程序性審查，在通過程序性審查之后，相關(guān)處理決定即獲得合法性基礎(chǔ)。

四、建立對高等學(xué)校師生權(quán)益進(jìn)行重大處置前的合法性審查制度

目前，國內(nèi)已有一些高校對此進(jìn)行了初步的制度嘗試。如《北京大學(xué)本科生學(xué)籍管理辦法》規(guī)定：“學(xué)校對學(xué)生做退學(xué)處理，由院(系)提出處理報(bào)告并附相關(guān)材料，經(jīng)院(系)主管領(lǐng)導(dǎo)簽署意見，教務(wù)部審核后報(bào)校長授權(quán)的專門會議研究決定。在做出決定前應(yīng)進(jìn)行合法性審查?！薄耙詸?quán)利制約權(quán)力”[27]是處理學(xué)校與教師和學(xué)生之間法律關(guān)系的基本法治思路。在對師生重大權(quán)益進(jìn)行處置之前，尤其在教師身份的剝奪和職稱職務(wù)的處理，以及學(xué)生學(xué)籍、學(xué)位的處分和其他重大處分時，設(shè)定前置性的合法性審查機(jī)制是對校內(nèi)申訴制度等事后權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的有益補(bǔ)充，能夠在更大程度上化解權(quán)益處置不當(dāng)或者非法剝奪師生權(quán)利而引發(fā)的法律風(fēng)險。

在高校治理過程中建立全面合法性審查制度是法治思維與法治方式在高等教育領(lǐng)域中的具體運(yùn)用，是通過行政規(guī)制提升自身法治水平的重要舉措。該舉措的廣泛推行與深入實(shí)施最好有上位法作為直接依據(jù)，可以通過教育部規(guī)章的方式統(tǒng)一設(shè)定合法性審查制度建立的范圍、內(nèi)容及主要審查標(biāo)準(zhǔn)，再由各高校通過章程修訂的方式，在上位法的指引下結(jié)合本校的具體情況建立合法性審查制度。對于世界范圍內(nèi)的高等教育治理而言，我國的治理方式具有獨(dú)特性，司法權(quán)已經(jīng)較大范圍地介入高等教育的治理過程，較為獨(dú)特的監(jiān)察權(quán)也在規(guī)范監(jiān)督著高校內(nèi)部公權(quán)力的行使主體。如果下一階段能夠?qū)崿F(xiàn)合法性審查制度在校內(nèi)規(guī)范性文件制定、重大決策、師生重大利益處置等事項(xiàng)上的全覆蓋，我國大學(xué)的治理水平將會進(jìn)一步提高。

教師的責(zé)任心與大學(xué)有效治理

劉愛生

(浙江師范大學(xué)田家炳教育科學(xué)研究院副研究員，教育學(xué)博士)

近年來，我國高校正不斷努力完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)的有效治理。應(yīng)該說，這些改革取得了一定的成效，如各種學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)逐漸建立且日益規(guī)范化，教授的學(xué)術(shù)權(quán)力得到一定的增強(qiáng)，高校各級領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)力得到一定程度的明晰和制衡等。但是，在治理過程中卻發(fā)現(xiàn)了一個不容忽視的現(xiàn)象——大學(xué)教師參與治理的效果不佳，參與治理的意愿普遍不強(qiáng)。這一狀況不僅體現(xiàn)在諸如學(xué)校重大戰(zhàn)略規(guī)劃、大學(xué)章程制訂等公共事務(wù)上，甚至在許多學(xué)術(shù)事務(wù)上，大學(xué)教師參與的意愿也不強(qiáng)，在現(xiàn)實(shí)中就不乏委員輕視、缺席學(xué)術(shù)委員會會議和討論的現(xiàn)象，“甚至有時候連會議都不一定能開起來”[28]。進(jìn)一步言之，大學(xué)的有效治理，絕不是單純完善治理結(jié)構(gòu)就能實(shí)現(xiàn)的，它還涉及一系列非結(jié)構(gòu)性因素。有研究指出，大學(xué)中高層的領(lǐng)導(dǎo)力、大學(xué)內(nèi)部的人際關(guān)系、大學(xué)文化等非結(jié)構(gòu)性因素會影響大學(xué)的有效治理[29]。下文將著重從大學(xué)教師的責(zé)任心的視角探討大學(xué)的有效治理。

一、教師的責(zé)任心：大學(xué)有效治理的內(nèi)在要義

1966年，美國大學(xué)教授協(xié)會(AAUP)、美國教育委員會(ACE)和美國大學(xué)與學(xué)院董事會協(xié)會(AGB)聯(lián)合發(fā)布了《學(xué)院與大學(xué)治理聲明》。在該聲明中，共同治理是指基于大學(xué)教師與行政部門雙方特長的權(quán)力和決策的責(zé)任分工，它代表大學(xué)教師和行政人員共同工作的承諾[30]。可見，從根源上看，大學(xué)有效治理需要大學(xué)教師與行政人員共同承擔(dān)責(zé)任，一同貢獻(xiàn)自己的知識與能力，它代表著一種共同的承諾。顯然，大學(xué)教師如果缺乏責(zé)任心，是不太愿意花時間參與大學(xué)治理的。大學(xué)教師的不參與，大學(xué)行政人員勢必孤掌難鳴，大學(xué)的有效治理也就無從談起。

為此，美國高校普遍把大學(xué)教師的責(zé)任心視為大學(xué)有效治理的一項(xiàng)重要原則，認(rèn)為大學(xué)的有效治理離不開“學(xué)術(shù)公民”(academic citizen)的積極參與。在學(xué)術(shù)共同體中，大學(xué)教師像這個社會的公民一樣，具有民主精神、志愿精神、參與意識和責(zé)任意識，能夠?yàn)榫S護(hù)大學(xué)的穩(wěn)定運(yùn)行和秩序奉獻(xiàn)自己的才智。南佛羅里達(dá)大學(xué)(University of South Florida)教師評議會起草的《共同治理聲明》(Statement of Shared Governance)就指出，在高等教育機(jī)構(gòu)中，共同治理即各方承擔(dān)共同責(zé)任(shared responsibility)，其目的是為了提升教育質(zhì)量和生產(chǎn)力，方式是大學(xué)教師與學(xué)術(shù)行政人員、校長和董事會在相互尊重和相互合作的基礎(chǔ)上建立伙伴關(guān)系。這些共同責(zé)任包含一個共同的目標(biāo)——由完全享有選舉權(quán)的知識共同體創(chuàng)建一個統(tǒng)一的愿景[31]。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)大學(xué)教師的責(zé)任心，并不是要忽視或否定大學(xué)行政人員的責(zé)任心。大學(xué)的有效治理，需要雙方共同擔(dān)責(zé)。

二、我國大學(xué)教師責(zé)任心缺失的主要原因

綜合來看，大學(xué)教師在大學(xué)治理過程中責(zé)任心的缺失，有其客觀和主觀上的原因。從客觀上看，時間是一個重要原因。在新管理主義背景下，高校引入市場競爭機(jī)制以強(qiáng)化大學(xué)教師的績效，一個重要舉措是將教學(xué)和科研績效考核結(jié)果，尤其是將科研方面的表現(xiàn)與學(xué)銜晉升、薪資福利等掛鉤[32]。在此背景下，大學(xué)教師的工作環(huán)境和條件發(fā)生改變：在越來越苛刻的教學(xué)、科研與晉升的壓力下，大學(xué)教師普遍感受到較大的工作負(fù)荷。一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國高校39%的教師認(rèn)為教學(xué)壓力大，其中8%的人感到教學(xué)“嚴(yán)重超負(fù)荷”；57%的教師認(rèn)為科研壓力大，其中12%的人感到科研“嚴(yán)重超負(fù)荷”；51% 的人認(rèn)為總體工作“超負(fù)荷”，其中16%的人感到“嚴(yán)重超負(fù)荷”。換言之，2/3的教師認(rèn)為他們的工作是超負(fù)荷的[33]。此外，大學(xué)教師的日常工作還充滿了“開會”“填表格”“發(fā)郵件”“交材料”“報(bào)銷發(fā)票”等“雜事”。這些雜事無形中又占據(jù)了大學(xué)教師本來不多的工作時間。在這種情形下，大學(xué)教師自然不太情愿花時間用于大學(xué)治理中，尤其是那些與自身利益聯(lián)系不緊密的公共事務(wù)。

從主觀方面看，大學(xué)教師公共精神的缺失是一個重要因素。公共精神是公民在公共交往中所形成的公民意識和掌握的公民技能，借此公民能養(yǎng)成公共生活習(xí)慣，更好地參與現(xiàn)代社會公共活動，維護(hù)社會正常秩序[34]。由于我國長期受傳統(tǒng)文化中的“實(shí)用理性”和實(shí)用精神以及傳統(tǒng)宗法血緣的倫理觀念和倫理精神的影響，公眾的“公共精神”普遍缺乏。這不僅導(dǎo)致個人很少意識到其對社會應(yīng)盡的職責(zé)，而且導(dǎo)致個人參與意識的極端弱化。大學(xué)教師作為“公眾”的一分子，盡管有著較高的學(xué)歷，但很難擺脫這種文化潛移默化的影響。袁祖社教授甚至指出，事實(shí)上，公德意識(公共精神的核心內(nèi)容)的高低與我們現(xiàn)行的教育有關(guān)。有些博士研究生，甚至是獲得了博士學(xué)位的人，公德水平大概在幼兒園的水平上[35]。在此情形下，公共精神不強(qiáng)的大學(xué)教師，缺少參與大學(xué)治理的興趣，甚至在參與過程中出現(xiàn)“搭便車”“事不關(guān)己，高高掛起”的現(xiàn)象也就見怪不怪了。

三、如何加強(qiáng)大學(xué)教師參與治理的責(zé)任心

(一)減輕大學(xué)教師過大的競爭壓力

這要求學(xué)校在管理中摒棄指標(biāo)導(dǎo)引的邏輯，遵從科學(xué)活動的規(guī)律。例如，在大學(xué)教師晉升的考核要求中，不能單純以課題級別和論文發(fā)表的級別與數(shù)量作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)著重考察研究成果的原創(chuàng)性和影響力。當(dāng)大學(xué)教師處在一個寬松自由的氛圍時，才有可能為學(xué)校的發(fā)展自愿貢獻(xiàn)自己寶貴的時間。

(二)加強(qiáng)大學(xué)教師對學(xué)校的認(rèn)同

不像行政人員，一旦被學(xué)校雇傭，一般對學(xué)校有較高的認(rèn)同度和忠誠度。相反，大學(xué)教師更忠誠于其所在學(xué)科，往往在學(xué)科的學(xué)術(shù)會議上“左右逢源”，而不一定對所在學(xué)院、學(xué)校有更高的認(rèn)同。這種不太高的認(rèn)同自然會降低教師對其所在大學(xué)的奉獻(xiàn)。這要求高校在具體的管理中，擺正姿態(tài)，真正服務(wù)于教師，讓教師有一種主人翁精神，產(chǎn)生發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同。只有當(dāng)教師把學(xué)校緊密聯(lián)系在一起，并有一種榮辱與共的感情，才能激發(fā)其對學(xué)校的發(fā)展付出更多。

(三)提升大學(xué)教師的公共精神

一方面，要培育現(xiàn)代公民品德。這是因?yàn)楣簿竦酿B(yǎng)成，核心在于公民品德的塑造。為此，大學(xué)教師要有文化自覺意識，能對自身的文化觀念進(jìn)行重新審視和全面反思；努力形成與現(xiàn)代公民品德密切相關(guān)的意識與品質(zhì)，包括權(quán)利意識、法治意識、責(zé)任意識、平等精神等。另一方面，要拓展公共生活的渠道和領(lǐng)域。公共精神不是僅憑知識學(xué)習(xí)就能形成的，而是生成于人們自主的以及有著個人權(quán)利、自由和責(zé)任的積極而真實(shí)的公共生活。為此，大學(xué)應(yīng)增加、拓寬各種決策與管理機(jī)會，讓大學(xué)教師能夠更多地參與學(xué)校的決策活動。例如，加州大學(xué)伯克利分校評議會的常設(shè)委員會就有34個，非常設(shè)性的委員會就更多了。在這些委員會的活動中，大學(xué)教師不僅學(xué)會了如何正確評價他人和恰當(dāng)權(quán)衡自身行為，而且極大地提升了自身的公共參與和責(zé)任意識[36]。