劉妤

習(xí)近平總書記在黨的十九報(bào)告中指出，“要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是我國根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議和閉會(huì)期間代表活動(dòng)是人大代表依法履職，實(shí)現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的兩個(gè)基本途徑。閉會(huì)期間代表活動(dòng)既是人大會(huì)議期間工作的延續(xù)，也是人大會(huì)議期間工作的重要基礎(chǔ)。有效探索開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)的路徑，是貫徹新思想、順應(yīng)新時(shí)代，做好當(dāng)前人大工作的現(xiàn)實(shí)需要。

一、正確處理活動(dòng)開展的六個(gè)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)的開展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面。從實(shí)施層面來講，除了正確處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系外，還要重視并思考如何正確處理好不同層面的活動(dòng)、不同層級(jí)的人大代表，不同類別的活動(dòng)、不同類型的人大代表之間的關(guān)系。首先，正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與上級(jí)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)之間的關(guān)系?！艾F(xiàn)行法律明確規(guī)定，上下級(jí)人大之間屬法律監(jiān)督和工作指導(dǎo)關(guān)系，這決定了上下級(jí)人大之間應(yīng)加強(qiáng)縱向聯(lián)系和工作聯(lián)系。”[1]因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要在上級(jí)人大及其常委會(huì)的指導(dǎo)下規(guī)范、有序開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)，與上級(jí)人大的思路保持一致。同時(shí)，還要積極配合上級(jí)人大開展的各項(xiàng)活動(dòng)，為上級(jí)人大的工作提供支持。其次，正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與上級(jí)人大代表之間的關(guān)系。《代表法》第二十一條規(guī)定，“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，可以參加下級(jí)人民代表大會(huì)代表的代表小組活動(dòng)?！币簿褪钦f，對(duì)于上級(jí)人大代表是否參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)沒有硬性規(guī)定，但是，可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的安排或自身履職需要視情況參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。第三，正確處理好各類活動(dòng)之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)的類別比較多，看起來大體相似。但仔細(xì)研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)，每一類活動(dòng)都有其特定的目的、規(guī)定的對(duì)象、設(shè)定的程序、預(yù)定的結(jié)果，是有明顯差別的。要厘清各類活動(dòng)的重點(diǎn)，有針對(duì)性的開展活動(dòng)。第四，正確處理好活動(dòng)形式與活動(dòng)成效之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)較為普遍存在的問題是，雖然安排了計(jì)劃，選定了議題，組織了活動(dòng)，但往往是事前迷迷糊糊、事中熱熱鬧鬧、事后冷冷清清，人大代表“走一走、看一看、聽一聽”了事，蜻蜓點(diǎn)水、淺嘗輒止，效果不理想。要避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，就要做到活動(dòng)前充分準(zhǔn)備、活動(dòng)中深入探究、活動(dòng)后跟蹤落實(shí)，建立活動(dòng)形式與成效互補(bǔ)、過程與結(jié)果一致的有始有終的活動(dòng)閉環(huán)。第五，正確處理好人大代表的生產(chǎn)和工作與代表職務(wù)之間的關(guān)系。《代表法》第五條規(guī)定：“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作……參加閉會(huì)期間統(tǒng)一組織的履職活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)?！庇纱丝梢姡恳晃蝗舜蟠頍o論擔(dān)任什么職務(wù)，從事什么工作，在閉會(huì)期間都要自覺依法履行職責(zé)。當(dāng)然，也要充分尊重和考慮人大代表的自身情況和實(shí)際困難，在規(guī)范紀(jì)律的同時(shí)，不搞強(qiáng)制，不搞一刀切。第六，正確處理好人大代表的履職要求與履職能力之間的關(guān)系。人大代表是人大工作的基礎(chǔ)。“代表的素質(zhì)和能力直接影響著人民代表大會(huì)制度政治體制和政治優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，直接關(guān)系到憲法和法律賦予人民代表大會(huì)的權(quán)力的實(shí)現(xiàn)?！盵2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大部分來自基層，文化程度和專業(yè)知識(shí)不高，履職能力與履職要求還有一定的差距，并且在短時(shí)間內(nèi)較難得到提升。在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)時(shí)，要充分考慮人大代表的特點(diǎn)，使人大代表的履職行為更多地依靠自身的職業(yè)背景、地域特點(diǎn)、人文環(huán)境，最大限度的發(fā)揮履職水平。

二、扎實(shí)構(gòu)建活動(dòng)開展的支撐體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)的開展，需要有場(chǎng)地、機(jī)構(gòu)的有力支撐。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，可以從鎮(zhèn)級(jí)活動(dòng)中心、片區(qū)工作室、村級(jí)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、人大代表之家四個(gè)層次和交互網(wǎng)絡(luò)、場(chǎng)所建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)、信息公示四個(gè)方面出發(fā)，按照“按需融合、無縫對(duì)接”的原則，構(gòu)建“一級(jí)網(wǎng)絡(luò)、兩級(jí)場(chǎng)所、三級(jí)機(jī)構(gòu)、四級(jí)公示”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)支撐體系。其中，片區(qū)是介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）之間，包含若干個(gè)村（社區(qū)）的臨時(shí)性區(qū)域定義。片區(qū)工作室、村級(jí)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的數(shù)量和鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄村（社區(qū)）的情況進(jìn)行分設(shè)或整合，本文不再另行說明。“一級(jí)網(wǎng)絡(luò)”是指在鎮(zhèn)級(jí)建立一個(gè)統(tǒng)一的網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)行實(shí)時(shí)交互。“兩級(jí)場(chǎng)所”是指在鎮(zhèn)級(jí)和片區(qū)分別建立鎮(zhèn)級(jí)活動(dòng)中心和片區(qū)工作室，開展集體活動(dòng)。鎮(zhèn)級(jí)活動(dòng)中心應(yīng)具備民情接待、咨詢指導(dǎo)、專題研討、信息服務(wù)、日常管理等功能。片區(qū)工作室設(shè)在片區(qū)范圍內(nèi)地理位置較為中心的村（社區(qū)）公共服務(wù)中心，利用村（社區(qū)）公共服務(wù)中心現(xiàn)有的設(shè)施設(shè)備開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)?！叭?jí)機(jī)構(gòu)”是指除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)外，分別在片區(qū)和村級(jí)設(shè)立片區(qū)管委會(huì)和村級(jí)聯(lián)絡(luò)人，形成管理合力。片區(qū)管委會(huì)主任由片區(qū)工作室駐地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的主要村（社區(qū)）干部擔(dān)任，副主任由片區(qū)相關(guān)村（社區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的主要村（社區(qū)）干部擔(dān)任。村級(jí)聯(lián)絡(luò)人由本村（社區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的主要村（社區(qū)）干部擔(dān)任?！八募?jí)公示”是指根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)、村（社區(qū)）不同范圍，分別在鎮(zhèn)級(jí)活動(dòng)中心、片區(qū)工作室、村級(jí)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)公示本區(qū)域范圍直接選舉的縣鄉(xiāng)人大代表，以及市級(jí)以上人大代表信息，聯(lián)系群眾、接受監(jiān)督。同時(shí)，在每一位人大代表家中懸掛一塊“人大代表之家”的標(biāo)識(shí)牌，亮明身份。

三、科學(xué)把握活動(dòng)開展的方式方法。方式方法是完成活動(dòng)任務(wù)的必要條件，是提高活動(dòng)質(zhì)量的重要保證。首先，因地制宜，適度整合。與上級(jí)人大開展的閉會(huì)期間代表活動(dòng)相結(jié)合，充分融入，借助優(yōu)勢(shì)和力量，上下聯(lián)動(dòng)，高質(zhì)量完成活動(dòng)任務(wù)。找到共同點(diǎn)、形成大主題，把民政、人社、殘聯(lián)等方面的相關(guān)工作整合為社會(huì)事務(wù)類，把林業(yè)、畜牧、水利、農(nóng)業(yè)等方面的相關(guān)工作整合為農(nóng)業(yè)服務(wù)類，把綜治、安監(jiān)、食藥工質(zhì)、城管、環(huán)保等方面的工作整合為綜合執(zhí)法類。結(jié)合上級(jí)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民政府?dāng)M定的工作安排，增加人大代表參與的要素，增設(shè)人大代表參與的環(huán)節(jié)，增強(qiáng)人大代表參與的效果。其次，固定人大代表小組為主，臨時(shí)人大代表小組為輔。 “為切實(shí)組織開展各級(jí)人大代表在閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，更好地發(fā)揮代表作用和依法履行代表職責(zé)，依法合理劃分代表小組顯得尤為重要?！盵3]依照普遍的適用情況，一般可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表劃分為區(qū)域小組和專業(yè)小組。區(qū)域小組是以人大代表的地域?qū)傩詾榛A(chǔ)劃分的小組，便于開展區(qū)域性較強(qiáng)的活動(dòng)。專業(yè)小組是以人大代表的行業(yè)屬性為基礎(chǔ)劃分的小組，便于開展專業(yè)性較強(qiáng)的活動(dòng)。但這種小組劃分不是一成不變的，可以按照便于組織和開展活動(dòng)的原則，根據(jù)實(shí)際需要，臨時(shí)組織人大代表組成活動(dòng)小組，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)人大代表的積極性、主動(dòng)性，提高活動(dòng)的有效性、目的性。第三，多維度信息報(bào)送。做好信息報(bào)送是為更好地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)服務(wù)的。一般而言，每次活動(dòng)后都要在不違反相關(guān)法律法規(guī)的前提下，通過相關(guān)媒體或平臺(tái)向群眾介紹情況，向上級(jí)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委匯報(bào)情況，向人大代表通報(bào)情況，向相關(guān)部門單位反饋情況，進(jìn)一步擴(kuò)大活動(dòng)的知曉面和影響力，讓更多的單位和個(gè)人走近、了解、關(guān)注、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。對(duì)于某些特定類型的活動(dòng)信息，還要根據(jù)相關(guān)要求在活動(dòng)前進(jìn)行預(yù)告、公告，在活動(dòng)中進(jìn)行公示、公開。第四，分類分批，有序組織各級(jí)人大代表全面參與。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)，不能偏重選擇上級(jí)人大代表或者重復(fù)選擇某一部分人大代表參加。要根據(jù)活動(dòng)的主題、特點(diǎn)等，為人大代表量身打造履職平臺(tái)。例如，關(guān)于某一區(qū)域范圍內(nèi)的，就以該區(qū)域的人大代表為主;關(guān)于政府工作報(bào)告落實(shí)情況的，就以非國家公職人員的人大代表為主;關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的，就以企業(yè)的人大代表為主;等等。同時(shí)，采用遍歷的方式，做好臺(tái)賬，盡量讓所有人大代表都能在每個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)間段實(shí)現(xiàn)全員參與，最大程度地激發(fā)人大代表的履職熱情。第五，簡(jiǎn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的文字紀(jì)實(shí)，盡量減輕履職負(fù)擔(dān)?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的文化層次、知識(shí)水平和工作習(xí)慣，可以實(shí)行“代表無紙化、人大痕跡化”的人大代表活動(dòng)存檔模式。盡量不要讓人大代表過多地填寫、撰寫相關(guān)材料，而要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作人員準(zhǔn)確登記、詳細(xì)描述、全程記錄、全面匯總。

四、切實(shí)強(qiáng)化活動(dòng)開展的組織保障和主體力量。干事創(chuàng)業(yè)，關(guān)鍵在人。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)工作，必須要有一支優(yōu)秀的隊(duì)伍來組織、參與和支持。首先，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職責(zé)意識(shí)?！胺煞ㄒ?guī)通過賦予閉會(huì)期間主席團(tuán)一些具體職權(quán)來確認(rèn)主席團(tuán)閉會(huì)期間的實(shí)際存在和應(yīng)有的法律職責(zé)，這就從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了主席團(tuán)在閉會(huì)期間的‘準(zhǔn)常設(shè)?！盵4]有計(jì)劃地安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法定職責(zé)。主席團(tuán)要圍繞如何開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)，到村（社區(qū)）、重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行集體調(diào)研，了解發(fā)展現(xiàn)狀、把握發(fā)展趨勢(shì)。走村入戶，了解社情民意，傾聽群眾呼聲。定期召開會(huì)議專門研究和部署閉會(huì)期間代表活動(dòng)。其次，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的專職程度。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席承擔(dān)著組織開展閉會(huì)期間工作的重要職責(zé)，是人大代表的聯(lián)系人，是代表活動(dòng)的召集者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席要專職從事人大工作，專業(yè)研究人大工作，專門開展人大工作。即使在參與或協(xié)管、分管黨委中心工作時(shí)，也要確保其主要精力用于人大工作。再次，要提高人大代表的履職素養(yǎng)。如何發(fā)揮好人大代表在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間代表活動(dòng)中的作用，關(guān)鍵還是要釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的主體力量。要讓人大代表恭恭敬敬、認(rèn)認(rèn)真真地對(duì)待人大代表的職務(wù);以人民為中心，尊重人民、關(guān)注人民、服務(wù)人民。要通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、實(shí)踐歷練等進(jìn)一步強(qiáng)化“我是人大代表”的自我認(rèn)知，知曉“我要為人民服務(wù)”的履職義務(wù)，提高“我能講出子丑寅卯”的執(zhí)行能力。

參考文獻(xiàn)：

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[2]孫瑞亭、鄭改民：《用新思想定位縣鄉(xiāng)人大代表工作》，載《人大建設(shè)》2018年第6期，第45頁。

[3]張能秋：《閉會(huì)期間劃分人大代表小組應(yīng)把握“三個(gè)原則”》，載《人大研究》2018年第1期，第47頁。

[4]胡鳳玲：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的法律定位和職責(zé)履行》，載《人大研究》2017年第10期，第39頁。

（作者單位：湖南省寧鄉(xiāng)市灰湯鎮(zhèn)人大）