監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權(quán)。依法行使監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效，對于推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)和人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)具有重要意義。近年來，地方人大積極實(shí)踐和探索對“一府兩院”及其工作部門開展工作評議，這不僅拓寬了人大監(jiān)督渠道，而且推動(dòng)人大監(jiān)督剛性深化。實(shí)踐證明，開展工作評議有利于增強(qiáng)樹立國家權(quán)力機(jī)關(guān)的形象和權(quán)威，也有利于促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法、提高工作效能。然而，囿于現(xiàn)有法律對工作評議未作明確規(guī)定，各地對開展工作評議的做法不盡相同，也存在相關(guān)問題。因此，如何充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)工作評議制度化、規(guī)范化，使其在人大監(jiān)督中發(fā)揮更大作用，成為地方各級人大亟需研究探討的課題。本文結(jié)合廣東省部分地方人大開展工作評議，淺談點(diǎn)滴認(rèn)識與體會。

一、工作評議概述

人大工作評議是我國民主法治建設(shè)發(fā)展的產(chǎn)物，是基層人大探索創(chuàng)新的有效監(jiān)督方式，也是人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)的具化。

1.工作評議發(fā)展概況。人大監(jiān)督實(shí)踐中開展工作評議，始于20世紀(jì)80年代初，一些縣級人大常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大結(jié)合閉會期間代表活動(dòng)，組織部分代表評議基層“七所八站”。1982年黑龍江省肇源縣人大常委會首創(chuàng)組織人大代表對“一府兩院”干部進(jìn)行評議，并在省人大工作經(jīng)驗(yàn)交流會上介紹做法，開啟了人大評議的先河[1]。20世紀(jì)80年代末至90年代，評議工作由點(diǎn)到面、由下而上次第推開，全國各地人大普遍開展工作評議，并取得顯著成效。到了21世紀(jì)初，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大到省級人大常委會普遍都開展工作評議，且隨著評議制度日趨規(guī)范，各地評議實(shí)踐形式多樣、內(nèi)容豐富，人大評議監(jiān)督引起了強(qiáng)烈反響，全國人民代表大會決議和全國人大常委會工作報(bào)告都曾肯定過地方人大工作評議。2007年出臺的監(jiān)督法，明確了人大依法監(jiān)督的七種形式，但沒有確定人大工作評議的法律地位。由此，不少地方人大進(jìn)入了思索之中，對人大工作評議也熱議不斷。為了統(tǒng)一地方人大認(rèn)識，全國人大也指出人大工作評議是基層人大強(qiáng)化監(jiān)督職能的有益探索，值得肯定。在此背景下，部分省級人大常委會根據(jù)各地實(shí)際情況，賦予了工作評議與詢問、質(zhì)詢同等地位，寫入當(dāng)?shù)乇O(jiān)督法實(shí)施辦法，對以工作評議為監(jiān)督形式進(jìn)行實(shí)踐與探索。

2.工作評議的法理基礎(chǔ)和定義。在我國現(xiàn)行的基本法律中，雖然沒有對人大工作評議作明文規(guī)定，但工作評議作為人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的一種方式，在監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容等方面，都沒有違背憲法和法律的基本原則和精神，也符合人大制度的基本原理和本質(zhì)要求。憲法和地方組織法規(guī)定，我國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級人民代表大會及其常務(wù)委員會?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生，向人大報(bào)告工作，接受人大監(jiān)督。各級人大及其常委會可以通過聽取“一府兩院”工作報(bào)告，了解“一府兩院”工作，提出建議、批評和意見，并給予適當(dāng)?shù)脑u價(jià)，于是形成了工作評議。監(jiān)督法明確聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告為人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的基本形式之一。人大工作評議多數(shù)是在專項(xiàng)工作審議的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合評價(jià)或者票決定性測評，它是專項(xiàng)工作審議的補(bǔ)充和延伸，是人大依法行使權(quán)力，實(shí)施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的有效形式。另外，從地方性法規(guī)看，監(jiān)督法實(shí)施后，部分省級人大常委會在制定監(jiān)督法配套法規(guī)時(shí)，進(jìn)一步明確將工作評議納入地方性法規(guī)。從實(shí)踐看，地級市、縣（市、區(qū)）人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作評議活動(dòng)較為活躍，各種工作評議機(jī)制也在逐步完善，工作評議逐步走上法制化、規(guī)范化軌道。所謂工作評議，是指人大及其常委會在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對同級“一府兩院”及其工作部門的工作情況按照一定程序進(jìn)行審議和評價(jià)的監(jiān)督活動(dòng)。工作評議作為地方人大開展探索的監(jiān)督方式，既是人民主權(quán)憲法原則的鮮活詮釋，也是監(jiān)督法基本精神的實(shí)踐與體現(xiàn)。

二、地方人大開展工作評議的實(shí)踐和特點(diǎn)

隨著我國社會主義民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)和監(jiān)督法的深入實(shí)施，地方各級人大積極推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，開展工作評議活動(dòng)也逐漸增多。長期以來，廣東省地方各級人大及其常委會根據(jù)憲法和法律規(guī)定，對開展工作評議做了相關(guān)實(shí)踐與探索。

廣東省部分地級以上市人大常委會2017年開展工作評議情況見下表。

從各地實(shí)踐情況看，目前開展工作評議的基本做法包括制訂方案、確定對象、上報(bào)黨委、安排準(zhǔn)備、組織動(dòng)員、開展調(diào)研、征求意見、會議評議、民主測評、反饋意見、督促整改等環(huán)節(jié)。主要特點(diǎn)一是評議方式多數(shù)是結(jié)合聽取專項(xiàng)工作報(bào)告并開展工作評議，但也有進(jìn)行全面工作評議的;二是評議對象主要是政府及其工作部門，較少對法院和檢察院開展工作評議;三是工作評議過程中，大多數(shù)有進(jìn)行滿意度測評票決環(huán)節(jié);四是評議主體主要是常委會組成人員，但有的也邀請人大代表參與，也有的向社會各界征求意見建議?？傮w上看，目前地方人大開展工作評議形式多樣、標(biāo)準(zhǔn)不一，但基本能達(dá)到開展工作評議的效果。

三、地方人大開展工作評議存在的問題

雖然地方各級人大在履行監(jiān)督職權(quán)中，積極實(shí)踐和探索工作評議監(jiān)督方式，并取得明顯成效，但由于工作評議缺乏應(yīng)有的法律地位，地方人大的認(rèn)識和做法又不盡相同，在實(shí)踐中也存在一些幾乎是共性的問題

1.評議對象選擇不夠精準(zhǔn)。有的地方人大開展工作評議一味考慮總體平衡，貪多求全，一屆之內(nèi)將“一府兩院”所有部門列為評議對象，一年安排評議多個(gè)部門，導(dǎo)致重點(diǎn)不突出，甚至有的評議工作流于形式，達(dá)不到人大監(jiān)督的目的。有的對政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行評議較多，而對垂直管理部門、法院檢察院工作評議較少，有的甚至未納入評議范疇，特別是對事關(guān)國計(jì)民生、社會熱切關(guān)注、問題反映集中的部門涉及較少。有的地方又隨意增加評議對象，把一些社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位都納入評議范疇[2]。評議對象選擇不精準(zhǔn)，針對性不強(qiáng)，在一定程度影響到工作評議的質(zhì)量和效果。

2.評議程序不夠規(guī)范。通常情況下，開展工作評議需要依照相關(guān)程序進(jìn)行，但在實(shí)際中這些程序和環(huán)節(jié)往往被簡化或忽略。如在時(shí)間上，有的長達(dá)數(shù)月之久，有的則一個(gè)月左右。其他還有諸如評議對象和主體確定、評議體系設(shè)定、評議意見督辦方式等方面標(biāo)準(zhǔn)不一、做法不同，這些都體現(xiàn)了工作評議存在不規(guī)范性問題，從而影響工作評議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

3.評議準(zhǔn)備工作不充分。不少地方人大開展工作評議在時(shí)間安排、投入人力等方面不合理、不充分。前期調(diào)查研究不深入，對評議的事項(xiàng)未能進(jìn)行全方面了解，未能深入實(shí)際，聽取基層群眾的意見建議，深挖問題根源，故而未能形成有深度和切合實(shí)際的調(diào)研報(bào)告。另外，有時(shí)在評議某項(xiàng)工作，可能涉及許多專業(yè)性問題，而評議主體人大常委會組成人員和參與的人大代表不一定是所評議工作的專業(yè)領(lǐng)域人才，因此，在組織調(diào)研、形成報(bào)告，進(jìn)行評議時(shí)不一定都能提出真知灼見，達(dá)不到預(yù)期效果。

4.評議工作問題導(dǎo)向不明晰。開展工作評議，目的是通過加強(qiáng)人大監(jiān)督，推動(dòng)“一府兩院”有效解決問題，而有的地方人大開展工作評議程式化色彩較濃，缺少應(yīng)有的問題導(dǎo)向。進(jìn)行評議時(shí)，肯定成績濃墨重彩、贊歌聲聲，查擺問題避重就輕、隔靴搔癢，對于暴露的嚴(yán)重問題不敢動(dòng)真碰硬，沒有真正彰顯人大監(jiān)督的“剛性”，達(dá)不到督促“一府兩院”改進(jìn)問題的目的。

5.評議整改落實(shí)不到位。開展工作評議最終目的是發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，通過評議意見的整改落實(shí)，推動(dòng)“一府兩院”及有關(guān)部門工作。但有的地方人大由于缺乏跟蹤督查和整改落實(shí)評價(jià)機(jī)制，對評議意見落實(shí)整改情況跟蹤監(jiān)督不力，對未能落實(shí)整改的部門缺少懲戒問責(zé)措施，而導(dǎo)致評議意見難以落實(shí)的局面，使工作評議失去權(quán)威性和實(shí)效性。

四、改進(jìn)和完善地方人大工作評議的對策和思考

開展工作評議是履行憲法和法律賦予人大監(jiān)督職能的有效形式和重要舉措。在新形勢下，地方人大始終要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式，進(jìn)一步探索和完善工作評議的制度機(jī)制，充分發(fā)揮人大工作評議的有效監(jiān)督作用，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.明確法律地位。地方人大要在現(xiàn)行的法律政策框架內(nèi)，制定或修訂地方性法規(guī)，完善開展工作評議的制度和辦法，進(jìn)一步明確工作評議的主體、對象、原則、內(nèi)容、程序、步驟和要求等，使工作評議于法有據(jù)、有序規(guī)范。另外，監(jiān)督法已出臺十余年，隨著我國民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，需要從國家法律的頂層設(shè)計(jì)方面進(jìn)行探討，及時(shí)修訂完善補(bǔ)充，直至制定相應(yīng)的法律文件具體規(guī)定和規(guī)范工作評議[3]。

2.科學(xué)選定評議對象。在確定評議對象時(shí)應(yīng)把握全局性和針對性，著眼于事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)“一府兩院”部門比較集中的問題?？梢酝ㄟ^執(zhí)法檢查、代表視察、專題調(diào)研、人民群眾來信來訪急需解決的焦點(diǎn)問題等多種途徑，或者由常委會組成人員提議需要評議的部門。選定評議對象切忌不分主次和輕重，一般每年安排1至2個(gè)部門為宜。評議工作要納入人大常委會工作計(jì)劃，與黨委、政府的年度工作要點(diǎn)相銜接，確保與黨委、政府工作同步合拍、協(xié)調(diào)一致，不斷增強(qiáng)工作評議的針對性和實(shí)效性。

3.嚴(yán)格規(guī)范程序。開展工作評議必須嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，這樣才能體現(xiàn)人大工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。從各地實(shí)踐看，一般是經(jīng)過制訂方案、確定對象、上報(bào)黨委、安排準(zhǔn)備、組織動(dòng)員、開展調(diào)研、征求意見、會議評議、民主測評、反饋意見、督促整改等多個(gè)步驟和環(huán)節(jié)，最重要的是堅(jiān)持依法依規(guī)和實(shí)事求是的原則。在實(shí)際工作開展中，按照工作方案的程序步驟，一環(huán)緊扣一環(huán)，有序逐步推進(jìn)，確保工作評議達(dá)到效果。

4.廣泛開展調(diào)研。廣泛深入開展調(diào)研是增強(qiáng)工作評議實(shí)效的前提和基礎(chǔ)。在確定評議對象和議題后，要采取深層次、多角度、全方位對評議有關(guān)問題進(jìn)行全面系統(tǒng)調(diào)研。要深入基層、深入實(shí)際、深入群眾傾聽意見建議，深挖問題根源和癥結(jié)。要拓寬調(diào)研渠道，在開展實(shí)地調(diào)查、上門走訪、召開座談會等方式的同時(shí)，也可通過報(bào)刊電視、網(wǎng)絡(luò)平臺、問卷調(diào)查等方式征集群眾意見建議。調(diào)研結(jié)束后，要進(jìn)行充分交流和深入分析，提出有針對性和建設(shè)性解決問題的方法與路徑，形成有價(jià)值的調(diào)研報(bào)告。

5.有效組織評議?，F(xiàn)場面對面進(jìn)行評議是整個(gè)評議工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是評議發(fā)言時(shí)要緊扣主題、言而有實(shí)、簡明扼要，直言不諱評價(jià)工作中存在的問題;二是適時(shí)引入詢問機(jī)制，由評議主體根據(jù)評議議題中一些人民群眾和社會普遍關(guān)注的重點(diǎn)問題現(xiàn)場提問，讓被評議部門一一解答，進(jìn)一步增強(qiáng)評議監(jiān)督的剛性;三是做好票決測評，評議主體可對被評議部門的工作，按“滿意、基本滿意、不滿意”三個(gè)檔次不記名投票，對于投“不滿意”的可在票上寫出存在問題和解決問題的意見建議，這樣更有利于促進(jìn)問題整改落實(shí);四是擴(kuò)大評議參與人員，評議會議除了評議主體和被評議部門負(fù)責(zé)人參加外，還可以邀請人大代表和人民群眾，以及組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門負(fù)責(zé)人列席會議并發(fā)表意見;五是評議過程及結(jié)果對外公開，真正實(shí)現(xiàn)滿足人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

6.強(qiáng)化跟蹤督辦。根據(jù)評議會上的意見建議進(jìn)行匯總整理，列出問題清單，以正式文件形式反饋給被評議的部門，同時(shí)要求被評議部門制訂整改方案，限期進(jìn)行整改。評議意見交辦后，人大有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，對整改情況進(jìn)行對口監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督和全程監(jiān)督。適時(shí)情況下提請有關(guān)會議進(jìn)行專題研究，必要時(shí)作出進(jìn)一步整改的決議，以增強(qiáng)評議監(jiān)督的效果。對于個(gè)別敷衍應(yīng)付，未能落實(shí)整改意見的，依法運(yùn)用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等方式，持續(xù)強(qiáng)化剛性監(jiān)督，確保工作評議取得實(shí)效。

注釋：

[1]人民代表大會制度研究所：《地方人大常委會30年——重大事件回放與點(diǎn)評》，人民日報(bào)出版社2010年版，第59頁。

[2]周翔、徐文積：《對新形勢下開展工作評議的幾點(diǎn)思考》，江西上饒人大網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//www.jxsrrd.gov.cn/2017/0621/2106.shtml，2017年6月21日。

[3]貴州省人大常委會研究室調(diào)研處：《地方人大開展工作評議的對策思考》，貴州人大網(wǎng)，網(wǎng)址：http：//www.gzrd.gov.cn/llyt/27623.shtml，2017年3月22日。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳綜合處）