劉國華

（福建師范大學(xué)社會歷史學(xué)院，福建 福州 350007；韓山師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，廣東 潮州 521041）

抗戰(zhàn)勝利后中國滿目蒼痍、百廢待興。盡快收拾殘局，力行戰(zhàn)后復(fù)員，是南京國民政府亟需解決的迫切問題。復(fù)員指的是恢復(fù)到戰(zhàn)前或平時的狀態(tài)。①廣東省政府主席羅卓英于1945年9月28日在“告廣東各屆歡迎會”上致詞：“自七七抗戰(zhàn)開始，我們政府下令集中一切人力物力去抗戰(zhàn)，全民抗戰(zhàn)，就是動員，現(xiàn)在抗戰(zhàn)勝利一切都漸漸恢復(fù)到戰(zhàn)前的狀態(tài)，這就叫做復(fù)員”，這是時人對復(fù)員的較詳盡表述。見廣東省立中山圖書館，廣東省檔案館編：《廣東省政府公報.還治復(fù)刊》（157冊），（民國文獻(xiàn)資料叢編），國家圖書館出版社2016年版，333頁。關(guān)于抗戰(zhàn)勝利后復(fù)員問題的研究，學(xué)界關(guān)注點主要集中在戰(zhàn)后教育復(fù)員，華僑復(fù)員以及國營事業(yè)機(jī)關(guān)如國有、省有郵電、路政、銀行等方面的復(fù)員②對于抗戰(zhàn)后復(fù)員的相關(guān)研究，學(xué)界主要集中在教育復(fù)員上，主要有：賀金林的博士論文《抗戰(zhàn)勝利后國民政府教育復(fù)員研究》（中山大學(xué)，2007年）、溫敏的碩士論文《戰(zhàn)后湖北的中等教育復(fù)員》（華中師范大學(xué)，2008年），以及蔡利明《戰(zhàn)后南京中小學(xué)教育復(fù)員研究》（《南京師范大學(xué)學(xué)報》，2011年4期）、張福運《抗戰(zhàn)勝利之初，中國教育現(xiàn)代化的困頓—以江蘇的中等教育現(xiàn)代化為例》（《蘇州科技學(xué)院學(xué)報》，2015年11期）、崔丹《抗戰(zhàn)勝利后廣東省的教育復(fù)員》（《中山大學(xué)研究生學(xué)刊（社會科學(xué)版）》，2011年12期）、孫璐《戰(zhàn)后國民政府對東北教育的復(fù)員與重建》（《開封教育學(xué)院學(xué)報》，2017年8期）的研究論文；關(guān)于華僑復(fù)員的研究論著，主要有：傅惠玲《從文物視野解讀華僑歷史—以“二戰(zhàn)”后“華僑復(fù)員”相關(guān)證件為例》（《福建文博》，2015年9期）、凌彥《二戰(zhàn)后歸國華僑復(fù)員菲律賓的交涉》（《廣東社會科學(xué)》，2016年7期）及《二戰(zhàn)后歸國難僑“復(fù)員”緬甸析論》（《東南亞研究》，2015年第8期）、林真《戰(zhàn)后初期閩籍華僑復(fù)員東南亞問題概述》（《南洋問題研究》，1990年3期）、夏玉清《道阻且長：二戰(zhàn)后“南僑機(jī)工”的復(fù)員與難返》（《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2015年3期）等。，而對行政復(fù)員③行政復(fù)員是指抗戰(zhàn)勝利后國民政府在國統(tǒng)區(qū)黨政軍各級機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政恢復(fù)、重構(gòu)與建設(shè)。，尤其是對政府機(jī)關(guān)④廣東省政府機(jī)關(guān)主要指的是省政府及其直屬的廳、局、會、部、所；縣政府及其直屬的科、局及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織。以往的復(fù)員研究有對政府機(jī)關(guān)直屬的財政部下的銀行進(jìn)行了相關(guān)研究，主要有；劉華《戰(zhàn)后中國銀行上海分行復(fù)員與接收評述》（《民國檔案》，2004年2期）、陳禮貿(mào)：《抗戰(zhàn)時期中國通商銀行的內(nèi)遷和戰(zhàn)后的復(fù)員》（《上海通商學(xué)院學(xué)報》，2011年1期）等。的行政復(fù)員進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性研究尚付闕如，地域性的行政復(fù)員研究也鮮有所見。然而，近代廣東地區(qū)，屬中西交匯之處，南北紛爭之地；是國共政爭之源，中日博弈焦點；其政局變幻莫測，區(qū)位因素實屬特殊。本文遂以廣東為例，從行政史的研究維度①行政史（又稱政府史）即指政府如何運用技術(shù)手段行使其管理職能的歷史，其研究對象就是借助結(jié)構(gòu)（特別是行政組織）、功能（特別是行政過程）以及行政官員這三個基本概念，研究政府在一定時期內(nèi)、管什么、怎么管的結(jié)果等問題。見黃雪垠：《規(guī)范與示范：南京國民政府時期地方行政研究—以1935-1945年四川為中心的考察》（緒論）人民出版社2016年9月第1版，1-3頁。，研究戰(zhàn)后政府機(jī)關(guān)行政機(jī)構(gòu)、行政人員的復(fù)員以及在復(fù)員時期地方行政機(jī)制及其得失，旨在把地方政府②對于民國時期地方政府的界定，時人有爭議。孫中山先生的自治理論認(rèn)為地方就是縣；蕭公權(quán)、陳之邁認(rèn)為，中國地方政府可以同時指自治的單位（縣）和介乎中央與這些單位之間的組織（?。?；民國時期大多學(xué)者界定地方為省，縣及其以下的行政單位被劃入基層行政體系，見君衡：《君權(quán)與聯(lián)邦》，《獨立評論》第213號，1936年8月9日。本文所論述地方政府，主要依據(jù)1939年頒布的《縣各級組織法綱要》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為法人，故將地方限定為省及以下直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政單位。及其行政復(fù)員置于民國時期廣東省新舊變動的復(fù)雜背景下進(jìn)行考察，以求接近歷史之真相。

一、戰(zhàn)時粵省行政機(jī)關(guān)變動概況

1938年10月11日，日軍進(jìn)犯廣州，廣東黨政軍機(jī)關(guān)遂向北、向西內(nèi)遷。10月19日，廣東省政府③以下簡稱省府。北遷至翁源，月底又遷至連縣，次年連江與韶關(guān)兩地合署辦公，韶關(guān)遂成臨時省會，至此，省府基本穩(wěn)定下來。

戰(zhàn)起之初，省府直屬機(jī)關(guān)仍為戰(zhàn)前的民政廳、財政廳、建設(shè)廳、教育廳及秘書處、會計處四廳二處結(jié)構(gòu)。1938年，增設(shè)保安處。后來根據(jù)戰(zhàn)時的實際需要又增加了本省戰(zhàn)時貿(mào)易管理處、本省驛運管理處、行政效率促進(jìn)委員會、本省戰(zhàn)時貿(mào)易管理監(jiān)察委員會、連陽乳建設(shè)委員會、省糧食管理局、本府戰(zhàn)通訊所、本府印刷所、省軍民合作總站、省政治工作總隊、本府特務(wù)營等部門[1]，此外，還增設(shè)了政務(wù)研究會、設(shè)計委員會、救濟(jì)委員會，把原來的地方行政干部訓(xùn)練團(tuán)改為地方行政訓(xùn)練所，省府所屬機(jī)構(gòu)形成了廳、會、局、行、所、站、隊、營、所等一系列戰(zhàn)時政府機(jī)構(gòu)。1939年5月，省府第九屆委員會第二十八次會議通過了《廣東省戰(zhàn)時施政綱要》，提出要調(diào)整機(jī)構(gòu)“實行省署合署辦公，劃清權(quán)責(zé)，裁并駢枝，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲組織，改善游擊區(qū)行政機(jī)構(gòu)”[2]。省府主席李漢魂在會上發(fā)言，提出“公務(wù)員5項守約”和“公務(wù)員6準(zhǔn)則”④“公務(wù)員5項守約”為：一、不得營私舞弊；二、不得庇縱煙賭；三、不得擅加人民負(fù)擔(dān)；四，不得忽視功令；五、不得擅離職守?！肮珓?wù)員6準(zhǔn)則”為：一、除弊急于興利；二、實干終于理論；三、責(zé)任重于權(quán)力；四，氣節(jié)重于生命；五、求己重于責(zé)人；六、嚴(yán)謹(jǐn)優(yōu)于寬容。見廣東省政府秘書處編譯室編?。骸稇?zhàn)時公務(wù)員須知》1940年版，26-34頁。，廣東當(dāng)局各自為政的局面基本結(jié)束?？偟膩碚f，抗戰(zhàn)時期，雖然省府可控區(qū)域主要在粵北、粵西、粵東北等較偏僻的中小城市、鄉(xiāng)村；許多經(jīng)濟(jì)富庶的地區(qū)，如潮汕地區(qū)和海南島大部地區(qū)、南粵的珠江三角洲及廣州地區(qū)等共36縣（市）被日寇占領(lǐng)，成為淪陷區(qū)或半淪陷區(qū)[3]。但自陳濟(jì)棠失去對廣東的統(tǒng)治權(quán)后，廣東在地方行政管理上已開始權(quán)歸中央政府，1936年10月，省府下令“自11月1日起各機(jī)關(guān)用人一律遵照公務(wù)員任用法辦理”[4]，表明中央政府的公務(wù)員制度施行于廣東，政令得以統(tǒng)一。

1938年10月21日，日軍攻占廣州后，在中山紀(jì)念堂宣布成立偽廣東治安維持會作為廣東偽最高行政機(jī)構(gòu)。隨后，日軍相繼攻占佛山、南海、番禺、順德、東莞、海南島、以及粵東汕頭、潮州等地，繼又在這些淪陷區(qū)成立偽治安維持會。1940年3月，汪偽政權(quán)在南京建立后，竭盡所能向廣東滲透。同年4月，汪偽政府行政院正式?jīng)Q定偽廣東省政府組成人員名單，即：由陳公博兼任省主席，由汪偽建設(shè)廳長和省保安司令陳耀祖代理；彭東原執(zhí)掌廣州市政府；另以蔡明、潘云閣、梁榮蓀、王會杰、郭衛(wèi)民分別執(zhí)掌廣州市社會、地政、工務(wù)、衛(wèi)生、警察5局。1941年，彭東原去職，管仲曦接任，以何慶云、陳公義、陳嘉藹、盧德分別執(zhí)掌秘書處、財政局、社會局和工務(wù)局。自此，汪偽政權(quán)廣東省級政府機(jī)關(guān)基本建立。在縣政方面，汪偽政府統(tǒng)一改組各地的維持會和其他傀儡組織，并委派李道純、李智庵、蘇德生、盧寶水、歐大慶、陳德明、鄧日華、孫永活、陳樹勛、利玉墀10人分任廣州地區(qū)之南海、番禺、順德、東莞、中山、增城、三水、花縣、從化、保安10縣偽縣長，在潮汕地區(qū)則成立偽東區(qū)行政督察專員公署，任命陳光烈為專員，管轄潮安、潮陽和澄海三縣。由陳獻(xiàn)、李少梅、吳卓英分別執(zhí)掌這3縣偽政府，并設(shè)立潮汕鹽務(wù)處，委張偉宸為處長。①有關(guān)汪偽政權(quán)的建立過程，參見丁身尊主編：《廣東民國史》（下），廣東人民出版社2004年版，922-930頁。這樣，汪偽縣級政府機(jī)關(guān)行政在敵偽控制的36縣市基本建立。

二、廣東省國民政府復(fù)員計劃綱要（草案）的出臺

抗戰(zhàn)爆發(fā)后不久，國民政府就考慮到抗戰(zhàn)勝利后的救濟(jì)與復(fù)員問題，但當(dāng)時還僅是停留在理論層面。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)、世界反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線建立后，中國逐漸看到勝利的曙光。1943年夏，重慶國民政府委托中央設(shè)計局起草，最后呈請國防最高委員會核定，出臺了國民政府復(fù)員計劃綱要（草案）[5]，該復(fù)員計劃綱要由復(fù)員工作計劃、復(fù)員事別計劃、復(fù)員綜合計劃構(gòu)成，涉及后方區(qū)、收復(fù)區(qū)、光復(fù)區(qū)三個區(qū)域，包含內(nèi)政、教育、財政、金融、建設(shè)、田糧、衛(wèi)生、社會等領(lǐng)域，其中內(nèi)政復(fù)員包含6項計劃項目。②包括還都計劃、警衛(wèi)調(diào)整計劃敵偽鏟除煙毒計劃中央及地方復(fù)員時行政機(jī)構(gòu)調(diào)整計劃、戰(zhàn)時法令整理計劃、復(fù)員期行政區(qū)域調(diào)整計劃等，見《廣東省戰(zhàn)后復(fù)員計劃綱要》，廣東省檔案館，案卷號：2-1-234。復(fù)員“經(jīng)費之計算以民國1937年上半年之物件水準(zhǔn)及外匯匯率為準(zhǔn)”，復(fù)員時間一般為一年，“但在停戰(zhàn)后一年內(nèi)不能完成之工作也得繼續(xù)進(jìn)行”[5]，即，復(fù)員的時間因復(fù)員的難度各異，進(jìn)展不一，各個機(jī)關(guān)部門復(fù)員完成的時間可以不同，有的還可延長。

省府依據(jù)國民政府的“各機(jī)關(guān)與收到綱要后六個月內(nèi)分別擬具復(fù)員工作計劃及復(fù)員事別計劃送由本局審查，其有關(guān)部分?jǐn)M定各項復(fù)員綜合計劃最后匯編成復(fù)員總計劃的要求”[5]，提出“復(fù)員須通盤的謀劃，還業(yè)須有效的安排”③復(fù)員并不是說僅僅是簡單的恢復(fù)，不僅僅是恢復(fù)到戰(zhàn)前的狀態(tài)，簡單的恢復(fù)到平時的狀態(tài)，也有改變和建設(shè)。復(fù)員內(nèi)含建設(shè)，復(fù)員與建設(shè)并舉，但這種建設(shè)指的是由各機(jī)關(guān)就所主管部門在戰(zhàn)爭結(jié)束后應(yīng)緊急處置之有關(guān)復(fù)員事務(wù)。如：擬定之至各機(jī)關(guān)在職掌內(nèi)應(yīng)辦之經(jīng)常事務(wù)及戰(zhàn)后建設(shè)均不包含在內(nèi)，見《廣東省戰(zhàn)后復(fù)員計劃綱要》，廣東省檔案館，案卷號：2-1-234。的工作指針，在省府的善后復(fù)員與重建的戰(zhàn)略方針下，把“復(fù)員還業(yè)，政風(fēng)正本，民生建設(shè)三事作為施政中心”[6]，而這三項工作，首要的則是復(fù)員工作。為此，省府于1943年9月制定出廣東省復(fù)員計劃大綱，提出復(fù)員工作即從“省復(fù)員計劃與本省全部收復(fù)或本省全部主要地區(qū)收復(fù)之日起”[5]計算。該復(fù)員大綱共綱領(lǐng)5項26目[5]，內(nèi)容涉及總則、民政、財務(wù)、教育等方面。省府要求“機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠等之復(fù)員，須參酌本省實際情形，適應(yīng)戰(zhàn)后國防建設(shè)之需要，依據(jù)本大綱實行”[5]。因為行政復(fù)員是各部門復(fù)員的前提和關(guān)鍵，省府在制定復(fù)員計劃時就突出將行政復(fù)員工作貫穿于廣東省各級機(jī)關(guān)、部門中去。為此，省府直屬機(jī)關(guān)在工作計劃中首先列的一項就是要恢復(fù)各級行政機(jī)構(gòu)[7]，以便較好地指導(dǎo)善后工作和恢復(fù)各項社會秩序。

三、廣東各級政府機(jī)關(guān)行政復(fù)員之過程

（一）行政機(jī)構(gòu)的復(fù)員

抗戰(zhàn)勝利之后，南京國民政府進(jìn)行戰(zhàn)后復(fù)員，首先進(jìn)行的就是戰(zhàn)后接收。廣東政府除了原有的行政機(jī)構(gòu)和行政人員的回遷與恢復(fù)外，接收汪偽政權(quán)、重組地方政府組織是戰(zhàn)后廣東地方政府進(jìn)行行政復(fù)員首當(dāng)其沖的任務(wù)。1945年8月，南京國民政府制定了《行政院各部會署局派遣收復(fù)區(qū)接收人員辦法》，該辦法規(guī)定：“為辦理收復(fù)區(qū)的接收，行政院各部、會、署、局經(jīng)陸軍總司令部批準(zhǔn)，可派遣特派員或接收委員，特派員或接收委員乃至所有接收人員的工作受中國陸軍總司令部的指導(dǎo)和監(jiān)督。”[8]對于地方上的接收，國民政府頒布《省市黨政接收委員會組織通則》，規(guī)定在中國陸軍總司令及本地區(qū)受降主管的指揮監(jiān)督下，各?。ㄊ校┰O(shè)立由省政府主席、省黨部主任委員、三民主義青年團(tuán)省支團(tuán)部干事長、省政府各廳處局長、市政府各局長、中央各部會接收特派員或其所指定之接收人員組成的，以省政府主席為主任委員的?。ㄊ校h政接收委員會[9]。根據(jù)這一通則，廣東于1945年9月成立黨政接收委員會[10]。這樣，行政接收日偽政權(quán)就有組織領(lǐng)導(dǎo)，且成為戰(zhàn)后國民政府行政復(fù)員的必要條件。

1945年9月1日，省府配合第二方面軍于9月6日采取行動，接收汪偽政權(quán)。9月7日，新一軍進(jìn)入廣州市，正式接防。[11]9月19日，省政府機(jī)關(guān)已由平原復(fù)員回廣州，省機(jī)關(guān)人員即日正式開始辦公[6]22。9月21日晚，省府首批職員四百人，由羅卓英率領(lǐng)到廣州，其余各批陸續(xù)歸來，分別接收敵偽各機(jī)關(guān)工作，“其屬國稅有關(guān)者，移交財政金融特派員辦公處核辦，其屬市政有關(guān)者，移送廣州市政府辦理，其屬省財政有關(guān)者，由財政廳點員接收”[6]19，同月，廣州市政府機(jī)關(guān)回遷廣州[12]。10月11日，4家銀行的廣州分行由平原復(fù)員回省復(fù)業(yè)，11月5日，省府委員蕭次尹、顧問麥蘊(yùn)瑜率艦出發(fā)，分頭去接受西沙群島、南沙群島[7]777。至本年底，省直屬各機(jī)關(guān)相繼復(fù)員。

在縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織復(fù)員方面，省府主要的辦法是令縣及縣以下地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人員，隨軍推進(jìn)收復(fù)區(qū)，恢復(fù)基層組織。1945年8月，廣東省政府民政部制定了“收復(fù)地區(qū)縣市各級機(jī)構(gòu)恢復(fù)辦法”[6]120，根據(jù)這項辦法，收復(fù)后各縣（市）政府應(yīng)依照縣（市）各級組織綱要及組織法規(guī)定積極辦理善后，恢復(fù)縣（市）各級行政機(jī)構(gòu)，如：1945年9月，“澄?？h政府機(jī)關(guān)從饒平回遷澄城”，“縣政府設(shè)四室六科和直屬單位11個”[13]，有些縣市管轄區(qū)在復(fù)員過程中則重新做了調(diào)整或者進(jìn)行改名，如，1945年8月21日，國民黨當(dāng)局在廣州灣成立專員公署。后來，“廣州灣警備司令部把廣州灣改為湛江市，成立市政府，與汕頭市一起成為廣東省直轄市”[10]776。1946年3月1日，“連陽安化管理局撤銷，改設(shè)連南縣”[10]803等，至1946年8月，收復(fù)區(qū)各縣（市）基本復(fù)員。

（二）行政人員的復(fù)員

廣東在抗戰(zhàn)前曾長期處于半獨立狀態(tài)，先后經(jīng)歷過兩廣軍閥的專制統(tǒng)治。1929-1936年間，又長期處在軍閥陳濟(jì)棠的統(tǒng)治之下，省主席也先后歷經(jīng)了陳銘樞、林云駭、黃慕松、吳鐵城幾任①1929年-1931年是二陳（陳濟(jì)棠、陳銘樞）共治廣東時期，見廣東檔案館：《陳濟(jì)棠研究史料（1928-1929）》（廣東檔案史料叢刊），廣東檔案館1985年版，78頁。，直至1936年12月廣東權(quán)歸中央，南京國民政府任命余漢謀為廣東省政府主席，但余仍屬廣東地方實力派，中央要直接指揮廣東仍有諸多制肘。因此，國民政府主席蔣介石采取兩手政策，一手打擊余漢謀，一手拉攏其敵對勢力，培植其中央勢力，這樣造成廣東省政府統(tǒng)治集團(tuán)形成“三個力量系統(tǒng)：一是李漢魂的（包括張發(fā)奎、吳奇?zhèn)?、薛岳、鄧龍光等）老四軍系統(tǒng)：一是十二集團(tuán)軍的勢力系統(tǒng)，一個就是地方勢力派。”這“三種力量間相互斗爭，各有個的野心，各有各的企圖?！盵14]抗戰(zhàn)結(jié)束后，蔣介石立刻任命蔣系的羅卓英為廣東省主席，主持政務(wù)；同時為了平衡地方勢力，任命當(dāng)時老派地方軍閥張發(fā)奎為廣州行營主任。盡管此種形式的省級行政人員的復(fù)員使得戰(zhàn)后中央牢牢把握了廣東地方政府，但也使得戰(zhàn)后廣東省最高統(tǒng)治集團(tuán)形成了張發(fā)奎的“地方實力派”與羅卓英的“中央勢力”之間的爭斗。省府下屬的廳、局、會、所也多是兩派人安插自己的人進(jìn)去。因此，省府行政人員雖已復(fù)員，派系斗爭卻充斥在里面，并形成了相互傾軋之勢。比如：陳策、歐陽駒市長任內(nèi)的社會局、地政局局長的位置奪戰(zhàn)就充斥著政學(xué)系與cc系之間的爭斗?！盵15]即使是屬同一派系的，由于權(quán)勢利位的關(guān)系，相互間也是爭權(quán)奪利。另外，省級行政人員的更替以及派系斗爭直接影響到縣、市級乃至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的地方行政人員的復(fù)員?？h、市級地方行政人員的復(fù)員實質(zhì)是安插其心腹及培植各自地方勢力的一種過程。好的肥水部門官員爭相而去，貧瘠窮弱的地方則持觀望態(tài)度，甚至不去，四處委托關(guān)系，等待新的任用。這樣就出現(xiàn)了在戰(zhàn)后地方公務(wù)員復(fù)員過程中，廣東“各縣借口待遇微薄，竟多空額”。比如，“豐順縣府竟有空額22員名額，縣警察所，分駐所、派出所，率皆虛有其名”。[16]

廣東依據(jù)戰(zhàn)前頒布的《廣東公務(wù)員資格審查委員會暫行規(guī)程》中關(guān)于公務(wù)員甄別審查的條例，對戰(zhàn)后收復(fù)區(qū)的行政人員（公務(wù)員）實行甄別審查制度，以進(jìn)行任用與行政復(fù)員。雖然在戰(zhàn)時，公務(wù)員甄別審查并未停歇，但送審困難，有的甚至由于戰(zhàn)爭而停止送審。戰(zhàn)后，由于交通恢復(fù)，郵政快捷，加之，廣州市設(shè)立了考銓處，對于委任職人員的送審，可以就近審核，薦任職及以上人員則送銓敘部辦理，這樣戰(zhàn)后公務(wù)員的甄審工作得以恢復(fù)。

戰(zhàn)后，南京國民政府認(rèn)為“戰(zhàn)時在淪陷區(qū)參加抗戰(zhàn)公務(wù)員冒險犯難出生入死，其愛國之熱忱均堪嘉尚?，F(xiàn)抗戰(zhàn)結(jié)束，失業(yè)無依或因病患及交通梗阻無法歸籍而顛沛流離、衣食不給者，自應(yīng)盡先錄用或予褒獎以明賞罰”，為此下令“優(yōu)先錄用并褒獎曾在淪陷區(qū)參加抗戰(zhàn)人員”。省府積極響應(yīng)，要求“各機(jī)關(guān)盡先錄用和獎勵曾在淪陷區(qū)參加抗戰(zhàn)的人員，并將錄用及獎敘情形每3個月向國府匯報。同時，省府將此作為任用機(jī)關(guān)工作人員的一項基本原則”。[17]

與此相對應(yīng)，戰(zhàn)后對公務(wù)員甄別的另一個基本原則是：戰(zhàn)后清查漢奸，對曾是漢奸的公務(wù)員永不敘用。南京國民政府下令：“曾任偽職人員，經(jīng)法院宣判無罪，或予以不起訴處分，依懲治漢奸條例第十五條之規(guī)定，仍予一定年限內(nèi)不得為公職候選人及公務(wù)員”。[18]

1945年10月15日，廣東省檢舉漢奸委員會成立（1946年3月1日改稱廣東肅奸委員會），專門對淪陷區(qū)的公務(wù)員的政治成分進(jìn)行甄別，但在實際的運行過程中，廣東省仍有“某些權(quán)勢人物接受賄賂、庇護(hù)漢奸，甚至任漢奸以官職”。[10]776這表明廣東各級政府在懲治漢奸上并不用心，甚至不情愿。

四、行政復(fù)員實況的分析與檢討

（一）既定行政復(fù)員方案與實踐的背離

省府根據(jù)戰(zhàn)后形勢及南京國民政府戰(zhàn)后復(fù)員綱要，制定了廣東省戰(zhàn)后復(fù)員大綱，省府直屬機(jī)關(guān)的行政復(fù)員工作綱要（草案）中更是制定了詳細(xì)的復(fù)員施政方針，其具體內(nèi)容見表1。

表1 省府直屬機(jī)關(guān)主要部門復(fù)員施政方針一覽表

根據(jù)表中所列內(nèi)容，省府各直屬機(jī)關(guān)初始基本能遵照執(zhí)行，但就具體的實施實效來說，仍是毀譽(yù)參半。就民政廳訂立的復(fù)員目標(biāo)來說，初期收到了一定成效，尤其是恢復(fù)各縣市警察建制并收編各種自衛(wèi)隊伍及禁絕煙毒兩項收到了一定的成效。但就復(fù)員中的機(jī)構(gòu)調(diào)整來說，其機(jī)構(gòu)設(shè)置與長官配置，常常是省府與基層地方勢力斗爭的結(jié)果。在復(fù)員過程中，省府明文規(guī)定機(jī)構(gòu)要縮編，很多部門在復(fù)員時一度基本按照省府這一要求來進(jìn)行，如：省田賦糧食管理處將原五科二室縮編為三科兩室[6]141-144，但在實際操作中也有許多部門不減反增。比如：省統(tǒng)計處，在復(fù)員以前，因戰(zhàn)事影響，其省級統(tǒng)計機(jī)構(gòu)單位，僅余10個，其成員額52人，復(fù)員時，其人事機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，省級機(jī)關(guān)增設(shè)了人事室。財政廳制定了本廳具體的復(fù)員綱要項目實施辦法，并對下屬部門規(guī)定了復(fù)員完成時間[19]。由于涉及事務(wù)繁多，遂增加了公務(wù)人員人數(shù)，“每縣處增加課員二人，征收員二人，助收員二人，雇員二人，公役一人，每月增辦公費3 000元?！盵6]147，這使得行政復(fù)員費用增加，隨著后來的局勢的發(fā)展，財政廳的行政復(fù)員經(jīng)費越來越支撐不住各項建設(shè)，只好向省府申請延期至1946年3月[20]。

省府為掌握各縣市局工作實施情況，于1947年5月制定了“廣東省各縣市局工作抽查辦法”，該辦法實施的工作抽查主要包括“工作之實施是否按照計劃辦理，是否依期達(dá)到預(yù)定進(jìn)度及其實際成果如何；工作之實施如未能按期辦理與實施尚未達(dá)到程度或無成果，其原因何在，有無發(fā)現(xiàn)與原定計劃需要改善之點，工作報告與政績比較表所陳述是否確實。”[6]65-66但考察各縣（市）的情況，基本不理想，除了番禺、順德、汕頭等少數(shù)幾個縣（市）大體能按照復(fù)員計劃，較好地進(jìn)行復(fù)員工作，特別是“汕頭市在禁絕煙毒、整理自治財政，恢復(fù)財務(wù)及警察建制等方面受到省府的嘉獎”[21]外，大部分縣（市）基本未能按照復(fù)員計劃要求達(dá)到省府的要求。

另外，復(fù)員需大量經(jīng)費投入，其來源主要靠中央經(jīng)費的劃撥、聯(lián)合國善后救濟(jì)總署的救濟(jì)以及本省的復(fù)員經(jīng)費來支撐。復(fù)員伊始，南京國民政府行政院就撥給廣東省行政復(fù)員費2億元。[5]但省府戰(zhàn)后復(fù)員一開始就面臨著復(fù)員經(jīng)費的巨大壓力，如：廣州市市屬各機(jī)關(guān)1945年度復(fù)員經(jīng)費歲出概算行政復(fù)員費就需1.02億，與其它復(fù)員相比雖僅占3.3%[22]，這一支出對廣州市政府已構(gòu)成不小的壓力，但勉強(qiáng)還是能應(yīng)付。如：甄別受敵偽脅迫之工作人員訓(xùn)練所需的五千萬元經(jīng)費均能到位[29]，而到了1946年情形則有了很大不同，如：廣州市立小學(xué)校教職員①公教人員在民國時期是否是為公務(wù)員，一直有爭論。而據(jù)筆者考察，教職員在廣州市制定的各類公務(wù)員表格中填進(jìn)去，在廣東其他縣（市）也然，證明至少在廣東公立教職員被視為公務(wù)員。就因為工資太低，聯(lián)呈以維持懇訊設(shè)法依照省級公務(wù)員待遇發(fā)給薪水，并分別補(bǔ)發(fā)各月份生活費。市長陳策在回電中稱：“查本市稅捐自積極整頓后稍有成績，現(xiàn)正擬將本年5月份員工待遇先行設(shè)法提高，其余各月份積欠仍后開征旅業(yè)捐等新稅及中央國稅后市到府再行分別補(bǔ)發(fā)，仰即知照”。[23]這份來電說明廣東政府機(jī)關(guān)復(fù)員時省級公務(wù)員待遇得到一定提高，而縣級及基層公務(wù)員待遇低下，甚至不夠維持生活，這種狀況在國統(tǒng)區(qū)基本上是普遍的。就南京中央地區(qū)科級以下低級公務(wù)員的處境來說，在“復(fù)員之初，有一個機(jī)關(guān)將三十幾對低級職員夫妻擠在大房子中”[24]，就可想象廣州的公立中小學(xué)教職員的情況了。廣州公立中小學(xué)教職員低下的待遇處境可見一斑。為此，省府于1946年5月又增撥“行政復(fù)員費4億元”，并要求“此項復(fù)員費應(yīng)照核定用途使用，不得用于增加人員之用人費”[25]，以保證復(fù)員費用更多地能用于公務(wù)員改善待遇。但此時國共戰(zhàn)爭陰云密布，時局動蕩，物價飛漲，省府增加的行政復(fù)員費并不能從實質(zhì)上提高行政效率和改善公務(wù)員的生活水平。

（二）地方行政人員（公務(wù)員）腐敗滋生

公務(wù)員負(fù)有執(zhí)行政府法令指導(dǎo)人民之責(zé)，其本身行動自應(yīng)特加檢束，以維政府之尊嚴(yán)，而做好人民之表率。但公務(wù)員在復(fù)員之初就沒做好表率，尤其是省級行政人員的復(fù)員弊端一開始就已顯現(xiàn)。如：抗戰(zhàn)一結(jié)束，軍統(tǒng)就進(jìn)駐廣東各部隊，中央來的接收大員以及地方官員以接收、除奸為名，搶物資、汽車、霸占房子，盜竊黃金，勒索犯人，丑態(tài)百出，時人稱為，“發(fā)劫收財”：接收期間，大量國民政府官員被派到各個城市接管敵方政治和行政機(jī)構(gòu)以及地方資產(chǎn)，這些官員在他們接管的城市里大肆貪污腐敗。到廣東來的中央要員，地方官員也不例外。而且其生活作風(fēng)也異常腐朽，時人對廣州地區(qū)行政人員的復(fù)員諷刺到：就“廣州一地來說，別的復(fù)員都趕不上茶樓酒館的復(fù)員，其復(fù)員的程度，超出戰(zhàn)前的水準(zhǔn)?！盵8]462為此，廣州市政府社會局曾訂定了2項辦法：“其一、公務(wù)員（包括公營事業(yè)服務(wù)人員在內(nèi)）有下列行為之一者一律撤職，所管長官知情而不處置一并予懲戒。第一、涉足有舞女之舞場或其他不正當(dāng)場所。第二、招致妓女、舞女、歌女陪侍。其二、各機(jī)關(guān)應(yīng)提倡各種公余活動并供應(yīng)其必須之設(shè)備?！盵33]另外，在國民參政會第四屆第二次大會上張金鑒等9位參議員針對戰(zhàn)后復(fù)員時期的官員貪腐問題，提出“立即懲罰違犯國策、貽誤國事之政府要員，懲罰辦理接收之違法舞弊人員；嚴(yán)懲各級政府之貪污官吏及保甲人員；切實簡化行政程序加強(qiáng)行政效能；切實改善公務(wù)員待遇，提高其服務(wù)精神”等八項議案，并得以在國民參政會第四屆第二次大會上通過，此后，南京國民政府行政院也通飭各省政府努力對照施行[26]，但這種行政復(fù)員舉措在人治的官場中大多只是一紙空文，實際成效甚微。因此，廣東省前主席吳鐵城也不得不感嘆“戰(zhàn)爭結(jié)束后，有許多事沒有做好，現(xiàn)在已經(jīng)到了不能不革新的最后階段了?！盵27]

縣級行政人員復(fù)員時，地方基層官員比省級官員貪腐面更廣。1946年3月，廣東省民政廳長李楊敬在回答參議員詢問時云“最近被控縣長貪腐計有增城、乳源、翁源、四會、羅定、云浮、高明、郁南、連平、南澳、平遠(yuǎn)、吳川、徐聞、靈山、新豐等縣”[28]，可見當(dāng)時地方縣級官員貪腐的廣度，這樣的行政復(fù)員之效率不得不讓人唏噓。

抗戰(zhàn)勝利后省府就著手戰(zhàn)后行政復(fù)員工作。首先，接收汪偽政權(quán)，盡快恢復(fù)戰(zhàn)后秩序；其次，對行政機(jī)構(gòu)及行政人員的整理與復(fù)員；最后，各級政府機(jī)關(guān)制定具體舉措，力行行政復(fù)員。初期，盡管省府復(fù)員工作取得了一定的成果，但由于抗戰(zhàn)勝利后不利的國內(nèi)局勢，尤其是經(jīng)濟(jì)一直低迷，物價持續(xù)高漲。如在蔣介石身邊工作八年的幕僚唐樅在1946年5月17日的日記里曾哀怨“全國公務(wù)員、教職員和大多數(shù)老百姓都生活不了，天災(zāi)人禍、物價高漲，大家都在死亡線上掙扎。此時，強(qiáng)者鋌而走險，弱者轉(zhuǎn)死于溝壑。在職的公務(wù)員，個個忙亂，精力分散。在下的忙于柴米油鹽，在上的忙于妻財子祿，精力另有所托，另有所耗，對公事敷衍塞責(zé)，任何問題不能解決?！盵29]在這種背景下，省府的行政復(fù)員則自然很難有實質(zhì)性進(jìn)展。廣東，處于當(dāng)時國共政爭大后方，內(nèi)部地方派系爭斗或明或暗，政治利益斗爭不斷，基層攀附高層，宗族裙帶關(guān)系嚴(yán)重，基層公務(wù)員生活尤為困窘。此后，國共全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，廣東地方公務(wù)員同其他地區(qū)的公務(wù)員一樣，出現(xiàn)大規(guī)模異動，地方行政問題凸顯，行政效率低下，省府在復(fù)員計劃所要達(dá)到的“恢復(fù)地方秩序，安定人民生活，糾正分歧思想，扶持社會正氣”[30]的目的未能達(dá)成，且反向而行之。