文/盧峰

近年來，小麥供需格局及國內(nèi)外糧食市場形勢發(fā)生深刻變化，尤其在中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大環(huán)境下，小麥最低收購價格政策需進一步改革與完善。2018年11月16日，2019年小麥最低收購價格公布，三等小麥較上年小幅下調(diào)至2.24元/公斤，改革步伐加快。

一、小麥最低收購價格政策的演變路徑

（一）實施最低收購價格政策的背景與目的。農(nóng)業(yè)問題是關(guān)系國計民生的大事，是國泰民安的基礎(chǔ)。2004年國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，決定在對糧食實行價格補貼的同時，開始執(zhí)行直接補貼糧農(nóng)的政策，對短缺的重點糧食品種，包括稻谷與小麥，在主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格制度，按國家確定的最低收購價格收購農(nóng)民的糧食，也被稱為托市收購政策。2004年，早秈稻成為該政策執(zhí)行的第1個糧食品種。2006年，主產(chǎn)區(qū)小麥最低收購價格政策首次實施。

最低收購價格政策是鼓勵糧食生產(chǎn)、促進農(nóng)民增收、穩(wěn)定糧食市場、維護糧食安全的宏觀調(diào)控舉措。通過最低收購價的“托底”效應(yīng)，合理提高農(nóng)民種糧的收益，給農(nóng)民創(chuàng)造擴大再生產(chǎn)的條件，保護和激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性。

（二）最低收購價格的定價因素。糧食最低收購價格政策的核心是價格水平的確定，合理確定最低收購價格關(guān)系到農(nóng)民種糧積極性的保護、財政負擔(dān)和物價穩(wěn)定等多個方面。價格定得過低，種糧農(nóng)民利益得不到有效保障，達不到政策預(yù)期效果；價格定得過高，增加收儲壓力和財政負擔(dān)，容易引起糧價過快上漲，給穩(wěn)定物價帶來壓力。

以小麥為例，主要考慮以下因素：一是要考慮農(nóng)戶收益。涉及種子、化肥、農(nóng)藥、燃油、人工等相關(guān)成本，確保小麥最低收購價格能夠靈活調(diào)整，充分體現(xiàn)出成本變化對小麥價格的影響。二是要考慮對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。最低收購價格對小麥產(chǎn)業(yè)鏈上下游行業(yè)的影響明顯，定價過高會增加下游加工企業(yè)成本，降低居民消費，抑制糧食流通效率等。三是考慮對經(jīng)濟、社會的影響。由于以小麥、面粉為原料的食品在CPI中占一定的比重，制定小麥最低收購價格還要充分考慮價格變化可能對整個物價水平產(chǎn)生的影響，需盡量降低對經(jīng)濟發(fā)展、人們生活成本造成的壓力，在確保不出現(xiàn)“糧賤傷農(nóng)”現(xiàn)象的同時，也不出現(xiàn)“米貴傷民”現(xiàn)象。2006年以來，國家制定的小麥最低收購價格如圖1。

（三）最低收購價格小麥的收購、銷售情況。最低收購價格小麥?zhǔn)召徚亢艽蟪潭热Q于政策價格與市場價格的對比。市場價格低于最低收購價格時，政策起到“托底”作用，小麥流入政策性庫存，收購量較高。反之，市場活躍時，小麥價格高于最低收購價格，市場主體收購積極，最低收購價格小麥?zhǔn)召徚肯陆怠?006-2018年期間，除2011年外，河南、河北、山東、江蘇、安徽、湖北6個小麥主產(chǎn)區(qū)全部或部分啟動托市收購，總體來看，最低收購價小麥的收購量呈下降趨勢（圖2）。

最低收購價小麥?zhǔn)召徶螅话惆凑枕槂r銷售的原則，根據(jù)市場形勢的變化，在糧食市場進行公開競價銷售，將收購的糧源進行投放銷售，以滿足市場需求。通過最低收購價小麥的收購與銷售，實現(xiàn)糧源的流通，調(diào)節(jié)市場變化，穩(wěn)定市場行情。

二、小麥最低收購價格政策的實施成效

圖2 2006年以來最低收購價格小麥?zhǔn)召徚空伎偖a(chǎn)量的比重

小麥最低收購價格政策實施以來，在維護國家糧食安全、提高農(nóng)民收益、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場，促進市場行業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。實踐證明，糧食最低收購價政策是當(dāng)前調(diào)動農(nóng)民種糧積極性最直接、有效的手段，是農(nóng)民安心種糧的“定心丸”。

（一）確保國家糧食安全、口糧安全。2004年以來，中央一系列惠農(nóng)政策的實施充分調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，扭轉(zhuǎn)了糧食生產(chǎn)連年滑坡的局面。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2015年，我國小麥產(chǎn)量創(chuàng)下“十二連增”的紀(jì)錄。2016-2018年，小麥保持高位產(chǎn)量，連年的豐產(chǎn)豐收，使我國小麥庫存充足，庫存消費比例大大高于公認的安全線，小麥口糧安全得到鞏固。實踐證明，合理的最低收購價格確保了農(nóng)民種糧積極性和我國糧食供給的平穩(wěn)增長，一定程度上保障了我國糧食安全與口糧安全。

（二）保護農(nóng)民利益，促進農(nóng)民增收。最低收購價格政策的執(zhí)行，使農(nóng)民售糧有了價格保證，切實維護了種糧農(nóng)民的利益。2011-2015年，托市政策帶動農(nóng)民增收2510億元。其中，全國小麥主產(chǎn)區(qū)（河北、山西、河南、山東、安徽、湖北、江蘇、四川、陜西等）農(nóng)民人均純收入的平均值要高于全國農(nóng)村居民人均純收入的平均水平，而且隨著國家托市價格水平的不斷提高，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的純收入平均值增長速度明顯快于全國平均水平。

（三）穩(wěn)定小麥價格，促進市場穩(wěn)定發(fā)展。通過最低收購價政策收購，國家掌握了足夠的糧源，再通過糧食批發(fā)市場進行銷售，滿足了市場需求，政策渠道與市場渠道相結(jié)合，防止了市場價格大起大落，有利于促使糧食市場正常運行、競爭有序、有利產(chǎn)銷，保護了市場各方主體權(quán)益。

小麥最低收購價格的有效實施，使得小麥的實際價格整體維持在平穩(wěn)走高的水平。具體來看，2006-2014年，小麥最低收購價格穩(wěn)步上調(diào)，累計漲幅高達76.15%（三等），推動小麥?zhǔn)袌鰞r格不斷上漲；2014-2017年，小麥最低收購價格保持不變，相應(yīng)的小麥?zhǔn)袌霈F(xiàn)貨收購價格出現(xiàn)箱體震蕩（圖3）。2018年及2019年，小麥最低收購價格連續(xù)小幅下調(diào)。從2018年小麥?zhǔn)袌鰞r格走勢來看，小幅下調(diào)的最低收購價對市場的整體影響有限。

三、小麥最低收購價格政策存在的矛盾與問題

最低收購價是對小麥價格的直接介入，成為市場價格的重要推動者和保護因素，價格指導(dǎo)信號被政策收購價格所主導(dǎo)。2006年以來，最低收購價格持續(xù)調(diào)高，一定程度上抑制了市場的功能，市場機制對糧食價格的調(diào)節(jié)作用難以充分發(fā)揮。這種矛盾容易產(chǎn)生資源配置的風(fēng)險：一方面，政策維持的市場高價格引導(dǎo)農(nóng)民進一步增加托市糧食品種的生產(chǎn)，資源進一步向該品種生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，而產(chǎn)量的增加導(dǎo)致托市品種市場價格下跌；另一方面，政策收儲量增加使得市場流通糧源減少，市場流通效率下降，加工糧源需求受到影響。

我國小麥最低收購價格已至“天花板”，很難繼續(xù)提高。一方面，近年來我國糧食產(chǎn)量逐年增加，小麥最低收購價格不斷提高，但是在勞動力流失、成本提升、天氣災(zāi)害等多重因素的影響下，農(nóng)民的種糧收入很難大幅增長。穩(wěn)定并適當(dāng)提高糧食最低收購價格對于保護農(nóng)民種糧收入的“底線”有一定保障作用，但收購價格的提高并不能解決當(dāng)前農(nóng)戶種糧邊際收益不斷減少的問題。另一方面，由于最低收購價格政策的執(zhí)行，近年來我國小麥價格整體呈現(xiàn)不斷走高的態(tài)勢，而國際小麥價格在供需面寬松的背景下不斷走低。由于國內(nèi)外小麥價格倒掛，同時進口小麥在品質(zhì)上優(yōu)于國產(chǎn)小麥，使得進口小麥的性價比優(yōu)勢明顯，進口小麥在國內(nèi)市場受到青睞，近年來小麥進口量一直保持較高水平。2017年，我國共進口小麥358萬噸，同比增加6.2%。2018年1-9月共進口小麥251萬噸，仍處于較高水平。國內(nèi)外小麥的較大價差，給我國小麥的政策支持形成一定壓力。

在政策收購價格高于市場價格的情況下，大量糧食進入國家?guī)齑?，?dǎo)致主產(chǎn)區(qū)收購倉容緊張，給實際收儲工作帶來較多困難。此外，最低收購價小麥?zhǔn)召彉?biāo)準(zhǔn)中，沒有區(qū)分普通小麥與優(yōu)質(zhì)小麥，均以國標(biāo)為準(zhǔn)。這種收購標(biāo)準(zhǔn)不利于優(yōu)質(zhì)小麥的推廣與種植。一是小麥托市收購政策中，以容重、水分、雜質(zhì)等為標(biāo)準(zhǔn)，不考慮是否為優(yōu)質(zhì)品種，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)專用小麥品種未獲得優(yōu)質(zhì)價格。二是優(yōu)質(zhì)專用小麥?zhǔn)袌鍪召彌]有政策支持，價格的運行主要靠市場調(diào)節(jié)，農(nóng)戶種植優(yōu)質(zhì)小麥沒有穩(wěn)定收益的保障。三是優(yōu)質(zhì)專用小麥的種植成本較高。農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)專用小麥，不但要承受產(chǎn)量減少的風(fēng)險，還要面對價格變化風(fēng)險，在當(dāng)前小規(guī)模分散性種植的背景下，農(nóng)戶很難有主動種植優(yōu)質(zhì)專用品種的積極性，而且也缺乏實際管理能力。小麥種植結(jié)構(gòu)不合理進一步制約加工企業(yè)的升級發(fā)展，企業(yè)需要的優(yōu)質(zhì)糧源供給不穩(wěn)定，是面粉附加值低、產(chǎn)品單一、缺乏競爭力的重要因素。

四、小麥最低收購價格政策發(fā)展展望及建議

在新的市場形勢下，如何既能提高農(nóng)民種糧積極性、保證農(nóng)民種糧收益，又能理順政策調(diào)控與市場自發(fā)調(diào)節(jié)的關(guān)系，在保證國家糧食安全的條件下，促進上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，是亟待解決的問題。

（一）小麥最低收購價格政策的改革方向。黨的十九大報告強調(diào)，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。近幾年，完善糧食最低收購價政策遵循的基本思路是：以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅持市場化改革取向和保護農(nóng)民利益并重，著力增強最低收購價政策靈活性和彈性，合理調(diào)整最低收購價水平。2016年中央一號文件指出，農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革刻不容緩，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)合理、供需平衡，增強市場配置農(nóng)業(yè)資源的效率，要把補貼從價格中剝離，要讓價格根據(jù)市場的供求關(guān)系，回歸到合理的水平。從政策改革的主導(dǎo)方向來看，讓市場化收購發(fā)揮主導(dǎo)作用，進一步激發(fā)市場活力，是小麥最低收購價格政策改革的長遠之路。

（二）小麥最低收購價格存在下調(diào)預(yù)期，但幅度有限。從2015年開始，糧食最低收購價保持穩(wěn)定或逐步下調(diào)，改變了市場對于政策收購價格只漲不跌的預(yù)期。2019年，小麥最低收購價第二次“下調(diào)”，從當(dāng)前形勢看，考慮到我國農(nóng)產(chǎn)品“供給側(cè)”改革與市場化的導(dǎo)向性，政策對農(nóng)民收入補貼的多樣性，市場對價格的調(diào)節(jié)作用，國內(nèi)小麥供需形勢，國內(nèi)政策性小麥庫存高企及銷售進度緩慢，下游加工企業(yè)成本高漲，“麥強面弱”等多方面因素，預(yù)計2020年前我國小麥最低收購價格面臨下調(diào)的壓力依舊存在，但下調(diào)空間相對有限。

（三）我國小麥?zhǔn)袌鰞r格波動或?qū)⒃黾樱袌龌D(zhuǎn)型加快。在充分發(fā)揮市場機制作用的導(dǎo)向下，預(yù)計2019-2020年小麥?zhǔn)袌龌驅(qū)⒏淖円酝捌椒€(wěn)上漲”的格局，特別是短期、中期價格波動的頻率和幅度可能增加。隨著政策收購的保護力度減弱，市場自發(fā)調(diào)節(jié)的活力將增加，小麥價格上漲或下跌的幅度可能加大，普通小麥行情與優(yōu)質(zhì)專用小麥行情分化明顯，“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”現(xiàn)象更為突出，市場化轉(zhuǎn)型加快。優(yōu)質(zhì)專用小麥集中化種植或?qū)⒃黾?，普通小麥價格下滑，“倒逼”農(nóng)戶種植價格更高的優(yōu)質(zhì)專用小麥，一定程度上將促進土地流轉(zhuǎn)以及小麥的專業(yè)化、集中化種植。同時，倉儲、貿(mào)易、加工企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險將增加，盲目搶糧、屯糧待漲風(fēng)險將增加。

（四）關(guān)于對最低收購價格政策發(fā)展的相關(guān)建議。當(dāng)前，農(nóng)民收入不高、糧食生產(chǎn)流通及消費低迷等市場形勢變化，對政策提出了更高的要求，政策的調(diào)整和完善不能僅依靠提高或降低小麥最低收購價格來實現(xiàn)。綜合來看，以“市場定價”為導(dǎo)向，靈活制定小麥最低收購價格，一定程度上可緩解當(dāng)前我國小麥?zhǔn)袌龃嬖诘拿?，對小麥產(chǎn)業(yè)鏈的各個參與主體來說，也是發(fā)展和轉(zhuǎn)型的新機遇。

結(jié)合我國小麥最低收購價格政策調(diào)整及后期市場發(fā)展的預(yù)期，建議：第一，加大對優(yōu)質(zhì)專用小麥生產(chǎn)的支持，鼓勵農(nóng)戶規(guī)?；?、集約化種植。優(yōu)質(zhì)小麥對政策的依賴性較小，市場議價能力較強，需求旺盛。一是適應(yīng)市場發(fā)展趨勢，引導(dǎo)農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)專用小麥品種；二是引導(dǎo)其積極轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，由分散、低收益的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)化為規(guī)?；蟹N植，從而降低生產(chǎn)成本、提升產(chǎn)品品質(zhì)、穩(wěn)定產(chǎn)量。第二，以“市場定價”為導(dǎo)向，靈活制定最低收購價格，改變小麥最低收購價格定價“只漲不跌”的預(yù)期，充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。第三，合理控制最低收購價小麥?zhǔn)召徚?，政策性收購的作用?yīng)以輔助收購為主，而非“主導(dǎo)”市場。在當(dāng)前政策性糧源庫存高企、流通不暢的背景下，“上不封頂”的收購量很容易使政策性收購成為市場的“決定力量”。第四，降低最低收購價小麥的庫存量，通過調(diào)整銷售價格、定向銷售、加工補貼等多種方式，促進消化政策性小麥庫存，加快小麥糧源的流通，滿足市場糧源需求，促進行業(yè)整合升級及健康發(fā)展。