潘華

摘 要 近年來(lái)，各級(jí)政府不斷深化行政改革，加大職能轉(zhuǎn)變能力，在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面取得了很大成效，然而，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求仍然存在較大差距，表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)改革仍在進(jìn)行中，部分職能責(zé)任尚未理順，監(jiān)管與服務(wù)界線(xiàn)模糊，干部服務(wù)意識(shí)較差，服務(wù)效率低下，影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為此，本文就轉(zhuǎn)變政府職能優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了相關(guān)的改進(jìn)策略。

關(guān)鍵詞 政府職能轉(zhuǎn)變 營(yíng)商環(huán)境 優(yōu)化 對(duì)策

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是政府職能轉(zhuǎn)變的一次重大改革。良好的營(yíng)商環(huán)境是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“軟實(shí)力”，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家和地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。然而，現(xiàn)階段，部分地方政府對(duì)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要性認(rèn)識(shí)不足，服務(wù)意識(shí)淡薄，“官本位”思想仍然較為嚴(yán)重，在處理監(jiān)督與服務(wù)中職責(zé)不清，發(fā)展理念模糊，部分干部缺乏大局觀念、服務(wù)觀念，辦事效率低下，在社會(huì)中造成極壞的負(fù)面影響，損害了政府公共形象，同時(shí)，也影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為此，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提升政府公信力，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

一、當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中存在的問(wèn)題

（一）政府間職能弱化，政府職能缺位與越位現(xiàn)象并存

現(xiàn)階段，在政府職能中條塊分割的問(wèn)題仍然沒(méi)有解決，政府間的職能劃分仍然不明，在不同層級(jí)的政府間的職能差異化明顯，存在著“職能上移、責(zé)任下移”的矛盾，難以協(xié)調(diào)，影響著營(yíng)商環(huán)境的根本改善。在當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革中，對(duì)省級(jí)政府的職能得到強(qiáng)化，而對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政府職能進(jìn)行了逐級(jí)弱化。按照政府職能劃分，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)健全和完善的組織機(jī)構(gòu)和管理職能，職能設(shè)置與劃分根據(jù)各級(jí)政府的需要設(shè)定。然而，上一級(jí)政府的職能過(guò)大，可以決定下一級(jí)政府的職能設(shè)置和職權(quán)授取，導(dǎo)致省級(jí)政府管理權(quán)限過(guò)多，縣級(jí)政府管理權(quán)限相對(duì)分散、弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府職能較弱。比如，當(dāng)前的稅務(wù)部門(mén)、環(huán)保部門(mén)實(shí)行省以下垂直，縣級(jí)政府對(duì)于其職能無(wú)權(quán)監(jiān)督，而區(qū)域內(nèi)的相關(guān)責(zé)任卻要由地方政府承擔(dān)，這種情況導(dǎo)致職責(zé)不對(duì)稱(chēng)，影響著營(yíng)商環(huán)境的改進(jìn)。此外，工商監(jiān)管、部分統(tǒng)計(jì)職能垂直、自然資源局部分人事權(quán)限上收，對(duì)政府的職能管理進(jìn)行了分割，上級(jí)政府職能越位，侵占了下級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，導(dǎo)致下級(jí)政府職能缺位，對(duì)地方政府全面協(xié)調(diào)形成很大影響。形成這種行政管理格局的主要原因在于上下級(jí)政府間職能分配存在問(wèn)題，上級(jí)政府可以運(yùn)用其行政權(quán)力對(duì)下級(jí)政府間的職能進(jìn)行侵占，維護(hù)本級(jí)的利益，以加強(qiáng)監(jiān)督之名，強(qiáng)化其行政職能，實(shí)質(zhì)上是政府間信任關(guān)系的缺失，從而影響著營(yíng)商環(huán)境的有效改善。

（二）政府職能中監(jiān)督、管理與服務(wù)職能不清，責(zé)任不明

政府職能包括監(jiān)督、管理和服務(wù)等不同的表現(xiàn)形式，現(xiàn)實(shí)中，因在監(jiān)督職能中兼有管理職能，在管理職能中兼有服務(wù)職能，導(dǎo)致監(jiān)督、管理和服務(wù)職能混雜，部分政府工作人員站位單一，重監(jiān)督缺管理或重管理缺服務(wù)，意識(shí)和行為過(guò)于絕對(duì)，不利于營(yíng)商環(huán)境的改善與優(yōu)化。此外，機(jī)構(gòu)改革后存在強(qiáng)者衡強(qiáng)、弱者衡弱的可能，有的政府部門(mén)職能和人員多，行政權(quán)力過(guò)于集中，對(duì)其職能運(yùn)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督也需進(jìn)一步加強(qiáng)。比如，部分縣級(jí)政府中原先單獨(dú)設(shè)置的建設(shè)部門(mén)與房管部門(mén)合并，使本來(lái)機(jī)構(gòu)職能和人員較多兩個(gè)部分職能更集中，人員更龐大；自然資源局由國(guó)土資源和規(guī)劃等部門(mén)合并，其機(jī)構(gòu)、職能與人員也是如此。政府部門(mén)職能集中在方便提供較好的營(yíng)商環(huán)境服務(wù)的同時(shí)，也對(duì)加強(qiáng)外部監(jiān)督提出了更高的要求。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革將政府部門(mén)間的職能進(jìn)行整合時(shí)，相應(yīng)的監(jiān)督、管理與服務(wù)等職能也應(yīng)進(jìn)行重新分割和明確，實(shí)行政府職能轉(zhuǎn)型，并通過(guò)政務(wù)公開(kāi)的方式向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督（現(xiàn)實(shí)中，部分帶有服務(wù)和中介性質(zhì)的事業(yè)單位和國(guó)有平臺(tái)企業(yè)等職能劃分實(shí)際并不清晰，而是運(yùn)用行政職能進(jìn)行履職活動(dòng)，影響著營(yíng)商環(huán)境的改善與優(yōu)化）。

（三）行政執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制弱化，執(zhí)法不作為影響著營(yíng)商環(huán)境的公正性

在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，地方政府存在執(zhí)行監(jiān)管職能弱化，力度不夠的情況。對(duì)于同級(jí)執(zhí)行而言難以真正落實(shí)到位，特別是地方政府出于政治利益和經(jīng)濟(jì)利益上的考慮，對(duì)區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象比較傾向于大事化小、小事化無(wú)，存在著不作為的情況，影響著執(zhí)行監(jiān)管的效力。這對(duì)良好營(yíng)商環(huán)境的形成造成不利影響。

（四）部分干部作風(fēng)不實(shí)，干部考核管理監(jiān)督不力

干部作風(fēng)問(wèn)題代表著政府形象問(wèn)題，在新形勢(shì)下，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的壓力和改革力度加大的現(xiàn)狀，以及干部監(jiān)督機(jī)制的不斷強(qiáng)化，責(zé)任追究對(duì)干部的工作帶來(lái)很大壓力，部分干部在工作上為了少出差錯(cuò)，而少辦事、辦事推諉，不敢擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)，工作上玩太極，導(dǎo)致作風(fēng)不實(shí)，影響著營(yíng)商環(huán)境的改善。另有部分干部經(jīng)不起外部利益的誘惑，不能堅(jiān)守責(zé)任底線(xiàn)，違規(guī)辦事，工作上亂作為，導(dǎo)致社會(huì)上部分不良風(fēng)氣在干部作風(fēng)上得到蔓延，影響了干部形象。究其原因在于現(xiàn)行干部考核管理監(jiān)督不力、落實(shí)不徹底，在干部管理權(quán)限上存在能進(jìn)難出，交流渠道狹窄；在薪酬管理中沒(méi)有執(zhí)行薪酬績(jī)效管理，在干部考核上實(shí)際沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制，干好干壞一個(gè)樣，難以調(diào)動(dòng)干部工作積極性。

二、轉(zhuǎn)變政府職能優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的有效對(duì)策

（一）政府職能還權(quán)歸位，解決政府職能缺位與越位的問(wèn)題

轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是當(dāng)前政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容，須按照政府層次做好職能設(shè)計(jì)，真正實(shí)行各負(fù)其責(zé)、各擔(dān)其責(zé)，建立上下級(jí)政府間的信任關(guān)系，配齊各級(jí)政府職能權(quán)限，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域得到優(yōu)化。一是按照金字塔式設(shè)計(jì)政府職能管理結(jié)構(gòu)，在各級(jí)政府間實(shí)現(xiàn)職能的優(yōu)化與配置，保持政府職能協(xié)調(diào)平衡。省級(jí)政府要加強(qiáng)政府職能的宏觀監(jiān)督，減少細(xì)微事項(xiàng)的管理，從而對(duì)整體方向、布局、觀念等起到監(jiān)督、協(xié)調(diào)與推動(dòng)作用。將稅務(wù)、市監(jiān)、環(huán)保等所謂垂直性的職能管理權(quán)限下放，歸還本位，建立政府間的政治互信，不得以加強(qiáng)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督為由，弱化下級(jí)政府的職能，解決政府職能缺位與越位的問(wèn)題，從而理順政府間的職能關(guān)系，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的整體優(yōu)化。二是強(qiáng)化縣級(jí)政府職能?？h級(jí)政權(quán)在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有承上啟下、舉足輕重的作用，為此，需強(qiáng)化縣級(jí)政府職能在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中發(fā)揮更大作用。同時(shí)，為保證政府履職責(zé)任的落實(shí)，需要發(fā)揮同級(jí)人大、政協(xié)的職能作用，加強(qiáng)對(duì)政府職能的監(jiān)督、協(xié)調(diào)。三是重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用，擴(kuò)大人民群體參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)管理的權(quán)限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向基層，與人民群眾緊密相連，為此，要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能建設(shè)，并使得村組、社區(qū)群眾廣泛參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理事務(wù)，從最基層著手，直接具體地參與和共建，共同發(fā)力優(yōu)化營(yíng)商發(fā)展環(huán)境。

（二）理清政府監(jiān)管與服務(wù)職能界線(xiàn)，落實(shí)政府部門(mén)責(zé)任

在機(jī)構(gòu)改革中，要進(jìn)一步理清政府監(jiān)管與服務(wù)職能，清晰責(zé)任界限。將一些服務(wù)性的職能從政府行政職能中剝離，從而，使監(jiān)督職能得到強(qiáng)化，使服務(wù)效率得到提升，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境得以改善。

（三）加強(qiáng)政府綜合執(zhí)行體系建設(shè)，打造良好的行政執(zhí)法環(huán)境

為規(guī)范政府依法執(zhí)法，必須建立和完善政府綜合執(zhí)行體系，加強(qiáng)政府綜合執(zhí)行能力建設(shè)，保障政府職能高效運(yùn)行。通過(guò)建立綜合執(zhí)行體系，改變現(xiàn)有的部門(mén)執(zhí)法現(xiàn)狀，從而規(guī)范政府行政執(zhí)法流程，提高行政執(zhí)法效率；同時(shí)，可以加強(qiáng)對(duì)各個(gè)不同職能部門(mén)行使職責(zé)權(quán)利進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)政府部門(mén)強(qiáng)化履職責(zé)任。

（四）加強(qiáng)干部考核管理，促進(jìn)干部作風(fēng)改進(jìn)

一是改進(jìn)干部人事管理，建立促進(jìn)干部能進(jìn)能出的用人機(jī)制。對(duì)現(xiàn)有人員，根據(jù)“老人”老辦法，“新人”新辦法，實(shí)行不同的管理方式，促進(jìn)干部管理的平穩(wěn)過(guò)渡。二是將“人”“事”管理脫鉤，推行人事代理制和用工派遣制度，實(shí)行人與事分離，促進(jìn)公務(wù)人員的合理流動(dòng)，使公務(wù)員真正履職服務(wù)于公務(wù)，而不局限于某個(gè)部門(mén)范疇。三是推行績(jī)效考核管理制度，強(qiáng)化干部薪酬管理。改變現(xiàn)有的職級(jí)管理工資結(jié)構(gòu)，運(yùn)用“基礎(chǔ)工資+考核績(jī)效”的辦法，加強(qiáng)對(duì)干部的薪酬管理，將干部的工作作風(fēng)、工作效率納入考核范圍，促進(jìn)干部作風(fēng)的根本轉(zhuǎn)變，從而提高政府的行政效能，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境有效改變。

三、結(jié)語(yǔ)

轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。為此，需要政府間建立互信，做好職能分工協(xié)調(diào)；要理清監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系，加強(qiáng)綜合執(zhí)行監(jiān)督；同時(shí)，要推進(jìn)人事制度改革，改變干部作風(fēng)，從而推動(dòng)良好的營(yíng)商發(fā)展環(huán)境的形成。

（作者單位為阿拉善盟發(fā)展研究中心）

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