薛思鵬

摘要：為了更好地完善建設(shè)用地的二級市場交易行為，文章選取佛山市南海區(qū)、東莞市、寧波市、湖州市德清縣和上海市松江區(qū)等5個區(qū)域進行對比分析。根據(jù)典型地區(qū)建設(shè)用地二級市場現(xiàn)狀問題，梳理5個地區(qū)在二級市場試點工作中出臺的政策亮點及主要做法，從中總結(jié)出完善建設(shè)用地二級市場值得借鑒的經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：二級市場；橫向比對；經(jīng)驗借鑒

一、研究背景及目的

面對我國人多地少、資源相對不足的基本國情，過度消耗和低效利用資源的粗放增長方式難以為繼，在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提質(zhì)的新階段，提高土地有效供給的質(zhì)量愈發(fā)重要，“存量”優(yōu)化調(diào)整的建設(shè)用地二級市場的作用將日益突出。

為了進一步規(guī)范建設(shè)用地二級市場交易行為，原國土資源部于2017年1月22日發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點方案》（國土資發(fā)〔2017〕12號，以下簡稱“試點”），對全面開展完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點作出重要部署，旨在發(fā)揮好二級市場對土地資源的優(yōu)化配置作用，提高節(jié)約集約用地水平，為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展提供用地保障。

本文將試點為契機，以選取佛山市南海區(qū)、東莞市、寧波市、湖州市德清縣和上海市松江區(qū)等5個地區(qū)進行調(diào)研，深入對比研究各地區(qū)建設(shè)用地二級市場所制定的政策以及所取得的成效，為完善建設(shè)用地二級市場提供經(jīng)驗借鑒。

二、建設(shè)用地二級市場存在的問題

隨著我國土地有形市場開始建立，土地有償使用制度逐漸形成，允許土地使用年限內(nèi)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等經(jīng)營活動。經(jīng)過近三十年的發(fā)展，建設(shè)用地二級市場盡管取得了一定的發(fā)展，交易規(guī)模逐漸增加，但由于各級政府缺乏關(guān)注，建設(shè)用地二級市場依然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）總體發(fā)展程度低

長期以來，受到巨大的土地利益的驅(qū)使，地方政府在政策和監(jiān)管方面更加傾斜于新增建設(shè)用地和土地出讓市場，對如何盤活低效用地和閑置土地的力度不夠，導(dǎo)致建設(shè)用地二級市場總體發(fā)展程度較低。與建設(shè)用地一級市場相比，二級市場在交易規(guī)模上顯得不夠活躍，存在較大發(fā)展空間。

（二）市場交易不規(guī)范

建設(shè)用地二級市場在交易過程中存在諸多不規(guī)范的地方，尚未有政策文件進行說明，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓隱形交易較多，土地使用權(quán)人通過多種隱蔽形式不辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，而實際土地使用人已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為較為普遍，常見的有公司變更、合作入股開發(fā)和借殼開發(fā)等。二是建設(shè)用地出租監(jiān)管缺乏有效的抓手，出租雙方自行簽訂租賃合同后，無需登記備案即可實現(xiàn)合同目的，因此無法掌握出租的信息。三是建設(shè)用地抵押主體還有待豐富。隨著經(jīng)濟邁入新常態(tài)，很多中小企業(yè)陷入融資困境，以自然人、村集體經(jīng)濟組織和企業(yè)作為抵押權(quán)人的自發(fā)行為時有發(fā)生，這說明市場的發(fā)展存在此類需求。

（三）服務(wù)體系不健全

目前，建設(shè)用地二級市場自發(fā)交易行為較為普遍，由于缺乏良好的交易環(huán)境和統(tǒng)一的交易平臺，導(dǎo)致公共資源交易信息分散，嚴重影響了土地資源的配置效率。具體來說，其主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是信息不對稱。目前二級市場的交易包括轉(zhuǎn)讓、出租和抵押三個方面，管理涉及多個部門，相關(guān)信息分散在國土、住建、規(guī)劃、發(fā)改、工商、稅務(wù)和銀行等多個部門，絕大多數(shù)地區(qū)沒有一個信息匯總和發(fā)布的特定渠道。供需雙方信息不對稱，容易導(dǎo)致區(qū)位好、市場預(yù)估價值高的產(chǎn)業(yè)用地發(fā)生錯配，導(dǎo)致用地效率低下，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。二是缺乏統(tǒng)一的土地市場交易平臺。有的城市土地交易平臺尚未針對二級市場交易制定專門的欄目，有的城市將國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地二級市場分別設(shè)置在不同的交易中心辦理業(yè)務(wù)，尚未搭建統(tǒng)一的交易平臺，也沒有形成專門的交易規(guī)則，在一定程度上抑制了正常的建設(shè)用地二級市場交易。

（四）監(jiān)測監(jiān)管不到位

大量隱形交易使得監(jiān)測監(jiān)管的難度加大。盡管各地都出臺了相關(guān)監(jiān)測監(jiān)管的政策文件，但其側(cè)重點主要是對閑置土地調(diào)查、認定以及具體處置以及對新增建設(shè)用地的批后監(jiān)管及具體建設(shè)項目供地批后監(jiān)管工作，對土地二級市場的批后監(jiān)管很薄弱，存在著重審批輕監(jiān)管的缺陷，擅自改變用途、轉(zhuǎn)讓“陰陽”合同、未達到轉(zhuǎn)讓條件擅自轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，土地轉(zhuǎn)讓后，原合同中規(guī)定相應(yīng)的投資強度、稅收強度以及容積率等要求未得到有效監(jiān)管，相關(guān)責(zé)任人員也未受相應(yīng)處置。

三、典型地區(qū)政策亮點與實效

試點期間，各個地區(qū)對建設(shè)用地使用權(quán)二級市場進行有效的嘗試與探索，下面以佛山市南海區(qū)、東莞市、寧波市、湖州市德清縣和上海市松江區(qū)5個地區(qū)為代表進行總結(jié)歸納。

（一）南海區(qū)：探索政府統(tǒng)租招商開發(fā)模式促進集體建設(shè)用地連片開發(fā)

南海區(qū)地處改革開發(fā)前沿，早期“村村點火、戶戶冒煙”的模式為經(jīng)濟發(fā)展帶來強勁動力，同時也造成土地破碎化嚴重。在此現(xiàn)狀下，要引進大項目，實施“招大商、大招商”策略舉步維艱。為此，南海區(qū)出臺《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備管理試行辦法》（南府〔2016〕43號），采取了政府統(tǒng)租招商開發(fā)模式，即由屬地政府通過租賃方式承租村集體土地，在初步整理土地后，再將土地轉(zhuǎn)租給招商企業(yè)，由其進行土地連片開發(fā)，促進具有規(guī)模效應(yīng)的優(yōu)質(zhì)項目落地，以此提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，實現(xiàn)村集體、企業(yè)、政府多方共贏。政府統(tǒng)租招商開發(fā)模式，是由政府介入的集體建設(shè)用地二級市場行為，既發(fā)揮了政府的引導(dǎo)作用，也使市場在資源配置在中發(fā)揮了決定性作用。

（二）東莞市：土地1.5開發(fā)，推進兩級土地市場聯(lián)動

針對土地資源消耗過快，后備土地資源緊缺、存量土地資源低效利用等問題，東莞市圍繞“供給側(cè)”改革核心，推進一、二級土地市場聯(lián)動，提出了土地1.5開發(fā)模式。

土地1.5級開發(fā)模式主要是指為盤活政府預(yù)控的儲備土地，加快戰(zhàn)略地區(qū)的土地預(yù)熱，解決遠景規(guī)劃與近期開發(fā)訴求的矛盾，政府將基礎(chǔ)設(shè)施完備、土地出讓較慢、潛在價值較高的地塊，短期租賃給承租人進行過渡性開發(fā)利用，待片區(qū)預(yù)熱、地價提升后，政府按約定收回土地，并按遠景規(guī)劃實施。同時，為了保證原土地順利收回，規(guī)定承租人須是市屬國有全資或控股企業(yè)。

（三）寧波市：“預(yù)告登記”制度探索未達到開發(fā)投資總額要求的土地有條件轉(zhuǎn)讓

本著“先投入后轉(zhuǎn)讓”的原則，允許國有建設(shè)用地使用權(quán)在尚未滿足開發(fā)投資總額的25%以上的條件下簽訂土地二級市場交易合同，并且依法辦理預(yù)告登記，等到開發(fā)投資總額達到法定要求時，再依法辦理不動產(chǎn)登記。2018年8月31日，寧波市首次以預(yù)告登記證明作為辦理相關(guān)建設(shè)審批手續(xù)依據(jù)，為寧波佰鋼機械制造有限公司年產(chǎn)50萬個兒童安全座椅生產(chǎn)項目已正式辦理轉(zhuǎn)移登記，獲得土地二級市場不動產(chǎn)權(quán)證，這是實施土地二級市場用地轉(zhuǎn)讓的一次成功探索。

（四）德清縣：以“畝產(chǎn)”論成敗，實施差別化的稅費政策

依照企業(yè)畝產(chǎn)稅收貢獻的大小，德清縣綜合考慮產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、能耗、排污、土地使用情況等因素，實行城鎮(zhèn)土地使用稅分類分檔差別化減免政策。“建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用倒逼機制，發(fā)揮稅收政策在市場中的調(diào)節(jié)作用，促進存量建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流通，提高土地資源配置效率，對閑置和低效土地嚴格執(zhí)行德清縣“畝產(chǎn)稅收”城鎮(zhèn)土地使用稅政策，不得享受任何政府優(yōu)惠政策”。

（五）松江區(qū)：土地全生命周期管理加強監(jiān)管

自2015年4月起，上海市經(jīng)營性用地全生命周期管理全面實施。該管理方式充分發(fā)揮了土地出讓合同的管理平臺作用，通過出讓前征詢、規(guī)劃評估等工作，進一步落實全要素、全生命周期管理要求：通過土地出讓合同修訂，健全經(jīng)營性用地的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局、土地使用權(quán)退出等機制，將項目建設(shè)、功能實現(xiàn)、運營管理、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟、社會、環(huán)境各要素納入合同管理，進一步加強項目在土地使用期限內(nèi)全過程系統(tǒng)化、精細化、動態(tài)化監(jiān)管。

松江區(qū)在本次試點中著重加強二級市場交易項目在土地使用期限內(nèi)全過程全要素的全生命周期聯(lián)動監(jiān)管。

四、對我國完善建設(shè)用地二級市場的建議

（一）結(jié)合“轉(zhuǎn)讓”政策因地制宜促進土地連片開發(fā)利用

土地碎片化嚴重制約土地連片開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提質(zhì)的背景下，促進土地連片開發(fā)不僅有利于盤活存量土地，還有利于促進土地集約節(jié)約利用。此次試點鼓勵放寬“轉(zhuǎn)讓”條件，在一定程度上能夠解決土地碎片化問題。南海區(qū)和東莞市結(jié)合自身實際情況，分別探索建設(shè)用地使用權(quán)置換和運用“三舊”改造政策對土地進行整合與改造均取得了良好的效果。建議各地結(jié)合“轉(zhuǎn)讓”政策因地制宜促進土地連片開發(fā)利用。

（二）完善合同履約機制，加強批后監(jiān)管

對于建設(shè)用地二級市場轉(zhuǎn)讓方面，存在原出讓合同中對于建設(shè)用地關(guān)于投資強度、是否逾期開竣工、是否涉嫌閑置等規(guī)定缺乏一個良好的監(jiān)管機制的問題。東莞規(guī)定出讓合同明確對單位產(chǎn)值和稅收等方面進行規(guī)定，以便于轉(zhuǎn)讓之后下一手人也必須履行前一手合同規(guī)定的內(nèi)容。寧波指出需要加強交易后合同履約監(jiān)管，并將相關(guān)情況納入誠信體系進行信用考評。松江區(qū)的全生命周期管理更是強調(diào)了合同履約監(jiān)管的重要性。南海區(qū)于2016年成立了批后監(jiān)管辦公室，對需要監(jiān)管的建設(shè)用地實行批后監(jiān)管全程監(jiān)管，其中也涉及到合法流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，初步具備完善合同履約機制的條件。建議可以在對一級市場批后監(jiān)管基礎(chǔ)上，借鑒東莞、寧波、南海等地的經(jīng)驗，將強對二級市場轉(zhuǎn)讓的合同履約機制的構(gòu)建，實現(xiàn)全流程監(jiān)管。

（三）規(guī)范劃撥地出租流程，完善劃撥地出租機制

劃撥地出租市場一直以來都因缺乏相關(guān)的抓手導(dǎo)致其租金難以上繳，部分劃撥用地主體與國土部門處于同一行政級別，因此在租金上繳的過程中存在著較大困難。因此，有必要對劃撥地出租流程進行規(guī)范，完善劃撥地出租機制，以便于國土部門充分掌握劃撥地出租的交易信息，有針對性的制定相關(guān)政策對租金收益進行收繳。

為了避免國有資產(chǎn)流失，建議出租關(guān)鍵時間節(jié)點著手，就租前批準(zhǔn)、交易過程、租后監(jiān)管三大方面進行規(guī)范管理；在此基礎(chǔ)上，建立土地出租收益金計收機制，明確計收責(zé)任主體、計收標(biāo)準(zhǔn)、流程、稅費指引及處置管理措施等。

（四）允許自然人和企業(yè)進行抵押登記

放寬抵押權(quán)人的限制既是原國土資源部的指示，也是實際發(fā)展的需要。政策制定主要焦點在于對自然人、企業(yè)及村集體組織作為抵押權(quán)人的規(guī)定上。根據(jù)調(diào)研情況顯示，歷年也都存在一定的自然人、企業(yè)辦理抵押登記的案例，說明關(guān)于自然人和企業(yè)作為抵押權(quán)人存在一定的市場需求。因此，建議允許自然人和企業(yè)進行抵押登記，同時對自然人、企業(yè)以作為抵押權(quán)人辦理抵押登記時可能引發(fā)高利貸合法化風(fēng)險及在抵押權(quán)實現(xiàn)環(huán)節(jié)容易引起法律糾紛加以防范。

（五）二級市場交易平臺建設(shè)應(yīng)兼顧信息發(fā)布與交易功能

目前，從各個地區(qū)的實際情況了解到公共資源交易信息比較分散，而社會交易平臺又存在信息不對稱、交易風(fēng)險大等問題，土地二級市場信息歸集困難，市場有效監(jiān)管難以實現(xiàn)。供需雙方信息不對稱，容易導(dǎo)致區(qū)位好、市場預(yù)估價值高的產(chǎn)業(yè)用地發(fā)生錯配，導(dǎo)致用地效率低下，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。市場需要一個權(quán)威高效的平臺，為社會民營主體（含企業(yè)和個人）進行土地二級市場交易提供咨詢和服務(wù)。建議依托現(xiàn)有公共服務(wù)平臺搭建建設(shè)用地二級市場交易平臺，兼顧信息發(fā)布與交易功能，實現(xiàn)“線上”、“線下”雙管齊下。

（作者單位：廣東國地資源與環(huán)境研究院）