方曉玲 鄧亞凈

（西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所 西藏拉薩 850000）

2018年1月，中共中央國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于如何具體實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，在鄉(xiāng)村治理方面提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，堅(jiān)持自治、法治、德治結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)和諧有序。西藏，作為邊疆民族地區(qū)的典型代表之一，其鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治藏方略的有機(jī)構(gòu)成。西藏鄉(xiāng)村，作為西藏社會(huì)的基礎(chǔ)面，其治理體系構(gòu)建及治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，在治邊穩(wěn)藏理論及實(shí)踐中占據(jù)基石性地位。縱觀西藏鄉(xiāng)村治理的階段性演進(jìn)，特別是黨委領(lǐng)導(dǎo)視角下的治理成效，總結(jié)成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問題及原因，將有助于西藏在鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中少走彎路，實(shí)現(xiàn)治理有效。

一、有效性關(guān)注緣起及價(jià)值取向

有效，即要有效率，能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，指某種實(shí)踐活動(dòng)在實(shí)施過程中控制成本、達(dá)到預(yù)期效果。從馬克思主義價(jià)值論的角度看，社會(huì)治理中的有效性，是作為客體的治理實(shí)踐（包括實(shí)踐過程和結(jié)果）與治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系，治理實(shí)踐是合法正當(dāng)?shù)?、具有效率性的，能夠滿足治理主體和治理評(píng)價(jià)主體的需求[1]。因此，在社會(huì)治理有效性的概念界定上，可以這樣理解，作為治理主體的政府作出正當(dāng)合法的治理實(shí)踐，其治理過程和結(jié)果符合效率要求，并與社會(huì)公眾的需求相符。

我國(guó)社會(huì)治理政策對(duì)有效性的關(guān)注，離不開社科理論界對(duì)西方治理理論的反思及對(duì)馬克思主義治理理論的中國(guó)化研究。很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，西方治理理論過于夸大社會(huì)的治理適用性，忽視了國(guó)家作為治理主體的自主性，僅憑社會(huì)力量的治理績(jī)效，利益爭(zhēng)端無法協(xié)調(diào)、價(jià)值分歧無法緩和，最終導(dǎo)致治理失效。不同于西方社會(huì)治理的理論演變及實(shí)踐經(jīng)歷，我國(guó)的社會(huì)治理理論研究與實(shí)踐沒有走太多的彎路。在中國(guó)特色社會(huì)主義道路建設(shè)的過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民不斷探索適合于本國(guó)國(guó)情的發(fā)展方式，期間始終離不開馬克思主義的思想指引與理論指導(dǎo)，正是在這樣的發(fā)展背景下，我國(guó)的社會(huì)治理政策一直延續(xù)了國(guó)家中心主義的范式。這是與西方治理理論及實(shí)踐幾乎相反的一個(gè)過程，在我國(guó)社科理論界及政策制定者的不斷反思探索下，不斷補(bǔ)充著來自于社會(huì)中心主義范式的部分修正。因此，進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)國(guó)家總體性層面的支配權(quán)力逐漸松弛，加上全社會(huì)對(duì)“三農(nóng)”問題的高度重視，鄉(xiāng)村基層治理隨國(guó)家治理而轉(zhuǎn)型，逐漸轉(zhuǎn)向追求技術(shù)化的治理權(quán)術(shù)[2]。在這個(gè)過程中，政府的治理與社會(huì)的治理不斷趨向平衡，一套以治理有效性為目標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐漸建立，整體社會(huì)逐漸呈現(xiàn)穩(wěn)定、有序、廉潔、公正的總體特征[3]。

關(guān)注社會(huì)治理的有效性，就要關(guān)注社會(huì)公眾的普遍需求。從《習(xí)近平談治國(guó)理政》可以看出，我國(guó)社會(huì)治理十分注重改善民生，并著力通過創(chuàng)新社會(huì)治理方式促進(jìn)全民共建共享，落腳點(diǎn)在“讓老百姓過上好日子”，無處不彰顯公平正義的價(jià)值追求。習(xí)近平曾指出，檢驗(yàn)一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善。特別是近些年來，我國(guó)一直致力于創(chuàng)新社會(huì)治理方式，強(qiáng)調(diào)所有創(chuàng)新都必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會(huì)安定有序[4]?？梢?，我國(guó)社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)以全體社會(huì)成員的普遍利益為目標(biāo)追求。共建，表明社會(huì)個(gè)體不論其身份、地位或文化、貧富等差異，都公平地享有參與治理的權(quán)利；共享，表明每個(gè)社會(huì)個(gè)體公平地享有分享治理結(jié)果的權(quán)益；共建共享以全體社會(huì)成員的利益為指向，從而極大地激發(fā)了治理的內(nèi)生動(dòng)力。這是我國(guó)為實(shí)現(xiàn)治理有效性在宏觀層面設(shè)定的價(jià)值追求及具體體現(xiàn)，能有效地確保國(guó)家整體發(fā)展行進(jìn)在既定軌道之上。

從中觀層面看，為實(shí)現(xiàn)治理有效，我國(guó)的治理政策力求構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的一種治理模式，在創(chuàng)新社會(huì)治理體制的過程中強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮治理主導(dǎo)作用，完善社會(huì)治理的政策法規(guī)，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與治理，企事業(yè)單位、工青婦等群眾組織以及各類社會(huì)組織發(fā)揮協(xié)同作用。在2017年年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興的道路上，必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制[5]。社會(huì)協(xié)同對(duì)于治理有效的貢獻(xiàn)得到高度肯定，正式進(jìn)入治理體制機(jī)制之中。社會(huì)協(xié)同如何推動(dòng)治理有效？主要體現(xiàn)在政府為多元社會(huì)治理主體提供協(xié)商交流平臺(tái)后，社會(huì)多元主體得到了平等對(duì)待，內(nèi)在積極性得到提高，利于國(guó)家治理從更廣泛的角度獲取社會(huì)多元治理主體提供的信息與知識(shí)，從而降低國(guó)家治理在解決復(fù)雜性公共事務(wù)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，形成科學(xué)理性的公共政策；同一問題的另一方面，社會(huì)協(xié)同機(jī)制下形成的公共政策能夠在執(zhí)行過程中贏得最廣泛的社會(huì)支持，利于降低國(guó)家治理的執(zhí)行成本，提高治理績(jī)效[6]。

從微觀層面看，我國(guó)過去幾十年的基層社會(huì)自治實(shí)踐已經(jīng)被事實(shí)證明是有效的，未來仍將繼續(xù)執(zhí)行，并強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理重心持續(xù)下移。2014年習(xí)近平參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)，指出“社會(huì)治理的中心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好地為群眾提供精確有效的服務(wù)和管理。”[7]針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，習(xí)近平指出，要加強(qiáng)創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理方式，重視化解農(nóng)村矛盾，學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，爭(zhēng)取做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”[8]。我國(guó)東中西部之間、不同省市之間、城鄉(xiāng)之間的基層社會(huì)均存在顯著差異，國(guó)家對(duì)于基層社會(huì)自治的基本原則是允許各地因地制宜、自主創(chuàng)新地發(fā)展，遵循整體性與局部性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性與階段性、自上而下與自下而上相結(jié)合的發(fā)展邏輯[9]。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，在原有成效的基礎(chǔ)上完善思想正確、目標(biāo)明確、程序合理、環(huán)節(jié)完整的基層民主協(xié)商體系，搭建并不斷拓寬民主協(xié)商平臺(tái)，補(bǔ)充夯實(shí)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，充分利用現(xiàn)代科技為鄉(xiāng)村民主自治提供技術(shù)支持，使鄉(xiāng)村自治、法治、德治在治理現(xiàn)代化的軌道上不斷融合，發(fā)揮實(shí)效。

二、黨委領(lǐng)導(dǎo)下西藏鄉(xiāng)村治理階段性成就及有效性需求

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)下西藏鄉(xiāng)村治理的階段性成就

新中國(guó)成立數(shù)年后，西藏民主改革服從于國(guó)家過渡時(shí)期的總?cè)蝿?wù)，以慎重穩(wěn)進(jìn)的步調(diào)進(jìn)行。民主改革的本質(zhì)，是以土地改革為核心確立農(nóng)牧民的個(gè)體所有制，建立共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)牧民協(xié)會(huì)、平叛保畜委員會(huì)等群眾組織，并依此建立各級(jí)人民政權(quán)[10]。這是生產(chǎn)資料所有權(quán)徹底顛覆的歷史性大事件，極大地刺激了農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活熱情。民主改革的過程，是共產(chǎn)黨在西藏農(nóng)牧區(qū)確立領(lǐng)導(dǎo)地位的過程，也是農(nóng)牧民群眾積極參與本地經(jīng)濟(jì)政治變革的過程。在民主改革中，西藏建立了第一所民辦小學(xué)、第一個(gè)識(shí)字班、第一個(gè)電影放映隊(duì)、第一個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等，成立了一千多個(gè)鄉(xiāng)級(jí)人民政權(quán)，四千多名翻身農(nóng)奴成長(zhǎng)為基層干部[11]，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)制度的歷史性跨越。

毛澤東曾強(qiáng)調(diào)西藏問題的解決，第一步是民主改革，把農(nóng)奴主的土地分給農(nóng)奴，第二步再組織合作社，向社會(huì)主義過渡[12]。但鑒于“西藏工作必須采取穩(wěn)定發(fā)展的方針”（出自中共中央《關(guān)于西藏工作方針的指示》）[13]，西藏的社會(huì)主義改造行進(jìn)穩(wěn)重而緩慢，中共中央指示從1961年起的五年內(nèi)，西藏不搞合作社，更不搞人民公社，集中力量把民主改革做徹底，讓勞動(dòng)人民的個(gè)體所有制穩(wěn)定下來，讓農(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，讓翻了身的農(nóng)奴群眾確實(shí)嘗到民主改革給他們帶來的好處。這種治理舉措為正式成立西藏自治區(qū)創(chuàng)設(shè)了豐厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，1961年中共中央《關(guān)于西藏工作方針的指示》還明確要求西藏要“進(jìn)行愛國(guó)主義教育和社會(huì)主義前途教育”，抓住農(nóng)牧民群眾翻身發(fā)展的歷史時(shí)機(jī)，以眼前所得實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠為印證，讓廣大農(nóng)牧民群眾轉(zhuǎn)變舊有封建農(nóng)奴制度下的思想觀念，為接下來即將進(jìn)行的社會(huì)主義改造積淀思想基礎(chǔ)。1961-1965年，西藏基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值大幅增加，經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得大力發(fā)展。在這樣的發(fā)展成績(jī)條件下，1964年中共西藏工委決定實(shí)行社會(huì)主義改造試點(diǎn)。1965-1976年，在“文化大革命”的背景下，西藏社會(huì)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義改造的跨越式發(fā)展，它經(jīng)歷了比國(guó)內(nèi)其他地區(qū)更為長(zhǎng)久的時(shí)間跨度，戰(zhàn)勝了改造對(duì)象更為薄弱的實(shí)際困難，確定了當(dāng)代西藏發(fā)展的基本走向[14]?！吧髦胤€(wěn)進(jìn)”，是中國(guó)共產(chǎn)黨在西藏民主改革和社會(huì)主義革命與建設(shè)過程中一直堅(jiān)持的基本指導(dǎo)思想。物質(zhì)條件的積累、改善與精神思想的解放、轉(zhuǎn)變，同步協(xié)調(diào)，互推并進(jìn)，為新制度條件下的西藏治理奠定了全面且扎實(shí)的基礎(chǔ)。

“文革”結(jié)束后，中國(guó)大地迎來了改革開放的春天，暖流回潮，包括鄉(xiāng)村建設(shè)與治理在內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)逐漸回歸正途，邁出昂首前進(jìn)的大步伐。1980年中央召開第一次西藏工作座談會(huì)，西藏實(shí)現(xiàn)從階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主。從當(dāng)時(shí)西藏實(shí)際情況出發(fā)，中央指出應(yīng)采取措施讓西藏農(nóng)牧民休養(yǎng)生息，放寬政策，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，取消統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)，逐步放開農(nóng)牧產(chǎn)品價(jià)格。1984年，中央第二次西藏工作座談會(huì)召開，確定在堅(jiān)持土地、草場(chǎng)、森林公有制的前提下，西藏農(nóng)牧區(qū)實(shí)行“兩個(gè)長(zhǎng)期不變”政策，即土地歸戶使用，自產(chǎn)自得，長(zhǎng)期不變，牲畜歸戶飼養(yǎng)，自養(yǎng)自有，長(zhǎng)期不變。西藏鄉(xiāng)村的生產(chǎn)責(zé)任制實(shí)踐，充分尊重了農(nóng)牧民群眾的主觀意愿，注重形式簡(jiǎn)單、利益直接，極大地提高了農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)生活積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，1978年至1985年，西藏農(nóng)牧民人均純收入以年均18.09%的速度超常規(guī)增長(zhǎng)，比同期的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增幅高出9.75%[15]。

家庭承包責(zé)任制的推行使農(nóng)村基層社會(huì)治理開始出現(xiàn)村民自治的特點(diǎn)，1982年黨的十二大報(bào)告首次提出基層社會(huì)生活的群眾自治話題，開創(chuàng)了中國(guó)基層社會(huì)治理新局面，并在1982年新修訂的憲法中得以明確。1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》在全國(guó)人大通過，基層自治實(shí)現(xiàn)歷史性大突破。西藏自治區(qū)的村民自治立法隨之逐步完善。1993年，《西藏自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>（試行）辦法》通過，對(duì)西藏自治區(qū)范圍內(nèi)的村民自治進(jìn)行了具體規(guī)定，此后幾年，《西藏自治區(qū)村務(wù)公開民主管理實(shí)施辦法》《西藏自治區(qū)村民委員會(huì)選舉辦法》等相關(guān)法規(guī)陸續(xù)頒布，使村務(wù)公開、民主管理、民主監(jiān)督等村民自治的法律體系更加全面與完善。

從改革開放到20世紀(jì)90年代，西藏基層自治話題，同全國(guó)各地一樣，被逐步提升到顯性地位，且這段時(shí)期由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的巨大變化，村民自治的績(jī)效遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越城市居民自治。政府的社會(huì)治理格局突破一元化局限，為后來的多元治理格局開了個(gè)好頭。西藏村民自治，對(duì)于西藏農(nóng)牧區(qū)基層民主政治發(fā)展以及農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際績(jī)效，是毋庸置疑的。村民自治制度建章立制的過程，就是西藏農(nóng)牧區(qū)基層事務(wù)管理重組、規(guī)范的過程，原有習(xí)俗、慣例、傳統(tǒng)規(guī)則等，在此過程中一并納入重組，形成一套新的制度體系及權(quán)威體系，以適應(yīng)社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求。改革開放后西藏鄉(xiāng)村治理機(jī)制的常態(tài)化，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理主導(dǎo)群體的逐漸定型，即鄉(xiāng)村基層黨組織的全面鋪張及其對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐。

進(jìn)入新世紀(jì)后，西藏鄉(xiāng)村治理的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)特征愈發(fā)凸顯。2001年第四次西藏工作座談會(huì)后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定局勢(shì)成為西藏必須緊緊抓牢的兩件大事，強(qiáng)化基層班子的領(lǐng)導(dǎo)功能成為西藏鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)工作之一。在鄉(xiāng)村黨支部書記與村委會(huì)主任的任命上，側(cè)重于推行“一肩挑”形式，輔助以班子成員交叉任職等做法，塑造了一支能有效處理鄉(xiāng)村基層一線事務(wù)的村黨支部書記隊(duì)伍，成為西藏鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定局勢(shì)的基層領(lǐng)導(dǎo)力量。為全面發(fā)揮西藏鄉(xiāng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，有條件的農(nóng)牧區(qū)村組、農(nóng)牧民專業(yè)合作組織、外出務(wù)工經(jīng)商人員、蟲草采集點(diǎn)等均適時(shí)建立黨組織，并引導(dǎo)基層黨組織向著標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方向發(fā)展。新世紀(jì)后西藏鄉(xiāng)村黨組織的全面鋪開，為“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、習(xí)近平總書記重要講話精神宣傳、新舊西藏對(duì)比教育、“四講四愛”主題教育實(shí)踐活動(dòng)等政治文化活動(dòng)，提供了有力的組織力量。2011年特別是黨的十八大以后，西藏自治區(qū)黨委政府更以干部駐村工作的制度設(shè)計(jì)來加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理績(jī)效，通過自治區(qū)、市地、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)聯(lián)動(dòng)工作方式，每年安排部署推進(jìn)干部駐村工作，截至2017年西藏已累計(jì)派出13萬人次駐村干部[16]，為廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)、民生事業(yè)作出了積極貢獻(xiàn)。

（二）西藏鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)對(duì)有效性的需求

如上所述，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)結(jié)西藏各族人民，經(jīng)歷了民主改革、社會(huì)主義建設(shè)、改革開放等不同尋常的歷史進(jìn)程，不同歷史時(shí)期的鄉(xiāng)村治理彰顯了不同主題與特色。其不變宗旨都是在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遵循西藏農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、鄉(xiāng)村社會(huì)不斷轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)，朝著治理體系更加完善、治理能力更加現(xiàn)代化的方向發(fā)展。但仔細(xì)探究，可以發(fā)現(xiàn)，由于西藏的地理歷史特征與外部環(huán)境困擾，其社會(huì)治理機(jī)制構(gòu)建很大程度上受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先性以及政治安全的首要性，治理模式存在以事為本、重管理輕服務(wù)等特征。隨著西藏改革的深入推進(jìn)，一些由制度引發(fā)的深層次矛盾日益凸顯，這些深層次矛盾若未及時(shí)有效解決，容易引發(fā)黨群之間、干群之間的矛盾，對(duì)各民族長(zhǎng)期形成的平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系造成不利影響。但面對(duì)持續(xù)不斷的反分裂斗爭(zhēng)壓力，這種來自于內(nèi)部的正常矛盾長(zhǎng)期被忽視，黨和政府的許多精力長(zhǎng)期性地被分散到反分裂斗爭(zhēng)中，機(jī)制化的社會(huì)治理模式建設(shè)緩慢，鄉(xiāng)村治理亦是如此。

以新時(shí)代西藏鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)為例。鄉(xiāng)村黨組織是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者，西藏鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)工作與新時(shí)代黨的建設(shè)總要求相比仍存在不少差距。普遍地看，西藏鄉(xiāng)村黨支部團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的自身能力有待提高，有些村黨支部在縣鄉(xiāng)級(jí)別的資金投入、項(xiàng)目安排中能夠完成本村的工作任務(wù)，一旦脫離上級(jí)安排或外部援助就難以統(tǒng)籌本村的生產(chǎn)與發(fā)展，更難以自主開展經(jīng)濟(jì)工作；有些鄉(xiāng)村黨員干部從思想上較為關(guān)注自身小家庭的發(fā)展與生活水平的提高，對(duì)村集體或群眾的奉獻(xiàn)意識(shí)不強(qiáng)，先鋒模范作用發(fā)揮不夠，有些鄉(xiāng)村黨員外出務(wù)工，難以參加組織生活，對(duì)組織生活產(chǎn)生厭煩心理等。針對(duì)鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子或黨員群體，西藏也開展了教育、宣講、培訓(xùn)等工作，但綜合地看，這些工作過于偏重政治理論學(xué)習(xí)，對(duì)符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)不夠，對(duì)鄉(xiāng)村黨員成長(zhǎng)為致富能手推動(dòng)不足，進(jìn)而影響黨組織和黨員帶領(lǐng)群眾奔小康的能力水平；服務(wù)方式上，西藏鄉(xiāng)村黨組織由于慣有的行政思維以及服務(wù)理念限制，難以擺脫過去的“功能慣性”[17]，無法推出促進(jìn)鄉(xiāng)村黨組織服務(wù)化轉(zhuǎn)型的重大創(chuàng)新①資料來源，2019年課題組于拉薩、山南、日喀則等地實(shí)地訪談?wù){(diào)研。。

另外，還有一些鄉(xiāng)村黨組織對(duì)自身提供服務(wù)的內(nèi)涵理解不準(zhǔn)確，將黨組織的服務(wù)等同于商業(yè)性質(zhì)的服務(wù)，對(duì)黨組織提供服務(wù)的政治性不夠重視，影響黨組織在鄉(xiāng)村社會(huì)中影響力的提升；一些村級(jí)黨組織未能深刻理解自身服務(wù)工作的本質(zhì)，作為黨與群眾聯(lián)系的最基層末梢，村級(jí)黨組織承擔(dān)著最廣泛且最細(xì)節(jié)化的群眾工作，但調(diào)查中大多數(shù)村級(jí)黨組織成員未能認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨組織在進(jìn)行便民服務(wù)活動(dòng)的過程中，存在一定的形式主義傾向，在便民服務(wù)的表面平臺(tái)下未能真正簡(jiǎn)化程序、方便百姓；鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織的建設(shè)過程中，大多數(shù)黨組織忽視了自身“主導(dǎo)”“吸納”“激勵(lì)”等功能，將服務(wù)單純理解為提供具體服務(wù)，難以跳出困境直面鄉(xiāng)村服務(wù)格局引導(dǎo)更多的公共服務(wù)供給主體。另外，縣級(jí)黨組織、政府作為地方政策制定者，將服務(wù)內(nèi)容打包下發(fā)，經(jīng)鄉(xiāng)、村級(jí)黨組織逐層分解，最終以目標(biāo)管理的方式對(duì)村級(jí)黨組織進(jìn)行考核。這種做法使大多數(shù)鄉(xiāng)村黨組織將服務(wù)對(duì)象放置一邊，黨政系統(tǒng)以上下級(jí)關(guān)系完成指派與任務(wù)的對(duì)接，考核主體與服務(wù)對(duì)象錯(cuò)位[18]，最終無法有效為村民提供服務(wù)①資料來源，2019年課題組于拉薩、山南、日喀則等地實(shí)地訪談?wù){(diào)研。。

三、以治理有效為原則的黨委領(lǐng)導(dǎo)治理路徑

強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，強(qiáng)化服務(wù)功能，是中共中央一直強(qiáng)調(diào)且在最近幾年特別強(qiáng)調(diào)的政治任務(wù)?！?019年中央一號(hào)文件》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》等關(guān)于健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的論述中，均著重強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)，健全以黨組織為核心的組織體系，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織服務(wù)社會(huì)的責(zé)任意識(shí)與機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理朝著治理有效的方向不斷前進(jìn)。

（一）明確角色定位，強(qiáng)化鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位

鄉(xiāng)村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的角色定位有領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者、激勵(lì)者、創(chuàng)新者等多個(gè)方面。黨在社會(huì)治理和善治中的責(zé)任和地位，是我國(guó)包括鄉(xiāng)村治理在內(nèi)的整體社會(huì)治理中不可回避的問題，黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮得怎樣，深刻影響著鄉(xiāng)村治理的有效性。要實(shí)現(xiàn)基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的有效領(lǐng)導(dǎo)，首先要明確黨在鄉(xiāng)村治理中領(lǐng)導(dǎo)核心的角色定位。這是黨的十八屆三中全會(huì)提出的明確要求，即黨要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理，做思想上、政治上、組織上的領(lǐng)導(dǎo)者。黨的領(lǐng)導(dǎo)功能主要通過基層黨組織的載體來實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，能確保鄉(xiāng)村治理朝著正確的政治方向前進(jìn)，保證最廣大人民群眾的根本利益得到維護(hù)，促進(jìn)黨的戰(zhàn)略政策在鄉(xiāng)村發(fā)展中得到落實(shí)。

鄉(xiāng)村黨組織的引導(dǎo)者與激勵(lì)者兩種角色體現(xiàn)的是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。新時(shí)代背景下的西藏鄉(xiāng)村社會(huì)，利益關(guān)系越來越復(fù)雜，治理參與主體越來越多元化。多元主體之間需要一定的協(xié)商互動(dòng)機(jī)制，需要基層黨組織利用自身獨(dú)特的政治資源和組織資源在其中做好引導(dǎo)工作，實(shí)現(xiàn)基層黨組織與其他治理主體之間的溝通與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)共贏[19]。社會(huì)組織是黨聯(lián)系廣大人民群眾的重要資源之一，鄉(xiāng)村黨組織通過引導(dǎo)社會(huì)組織把握好政治原則，朝向正確政治方向，能夠在支持社會(huì)組織獨(dú)立自主開展工作的同時(shí)，保證社會(huì)組織沿著正確的發(fā)展軌道前進(jìn)，通過培育好社會(huì)組織這一最重要的協(xié)同主體提升鄉(xiāng)村治理的有效性。在引導(dǎo)各類治理主體參與社會(huì)治理的過程中，鄉(xiāng)村黨組織還要明確好激勵(lì)者的角色定位，用以應(yīng)對(duì)當(dāng)前西藏鄉(xiāng)村居民參與意識(shí)淡薄、參與能力不足、參與渠道不暢等特定現(xiàn)狀。群眾的治理參與實(shí)踐不足，將使鄉(xiāng)村民主政治走向空談，影響公共決策的科學(xué)性與有效性，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理的有效性。只有切實(shí)提高鄉(xiāng)村民眾對(duì)基層事務(wù)管理與決策的參與度，才能獲得大家樂于接受與執(zhí)行的公共決策，提升鄉(xiāng)村民眾的滿意度，也只有在這樣的機(jī)制中，鄉(xiāng)村治理才能真正有效。

針對(duì)目前西藏鄉(xiāng)村黨員的社會(huì)角色愈發(fā)多元化、流動(dòng)越來越頻繁等現(xiàn)象，基層黨組織還要主動(dòng)積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新工作方法，找準(zhǔn)創(chuàng)新者的角色定位，以適應(yīng)時(shí)代變遷需求。近兩年，江西省上饒市廣豐區(qū)創(chuàng)建基層黨建網(wǎng)絡(luò)一體化平臺(tái)、創(chuàng)新流動(dòng)黨員管理工作的做法引起了中央組織部的高度重視[20]?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一個(gè)覆蓋廣泛的新平臺(tái)，已經(jīng)成為做好黨建工作的新資源、新手段。中央組織部主辦“共產(chǎn)黨員”微信公號(hào)，人民網(wǎng)·中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)建起“全國(guó)黨建云平臺(tái)”，北京豐臺(tái)建立“黨員驛站”，福建福清開設(shè)“手機(jī)黨?！钡龋际抢没ヂ?lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)跨界融合、創(chuàng)新治理的經(jīng)典案例[21]。在西藏，“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”的新治理模式也已啟動(dòng)，并在流動(dòng)黨員管理等具體工作上顯現(xiàn)初步成效，如昌都八宿縣的“互聯(lián)網(wǎng)+大黨建”[22]探索、拉薩市“指尖上的黨建”[23]等都是較為典型的案例。

總結(jié)來說，明確鄉(xiāng)村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的角色定位，就要深刻掌握鄉(xiāng)村黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者、激勵(lì)者、創(chuàng)新者的理論內(nèi)涵與行動(dòng)指南。值得注意的是，四種角色中，領(lǐng)導(dǎo)者是核心，做好引導(dǎo)者、激勵(lì)者、創(chuàng)新者，都是為了更好地加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)功能。

（二）以抓集體經(jīng)濟(jì)為契機(jī)，整體提升鄉(xiāng)村黨組織帶頭人領(lǐng)導(dǎo)力

習(xí)近平總書記指出，壯大集體經(jīng)濟(jì)是“統(tǒng)”的一個(gè)重要手段，必須從本地區(qū)的實(shí)際情況來考慮，相對(duì)集中一部分扶貧資金用于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，“全社會(huì)齊抓共管”，以集體辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主，“興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體”“以工補(bǔ)農(nóng)、以工促農(nóng)”[24]。為壯大集體經(jīng)濟(jì)鋪平道路，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為重大部署，第一批29個(gè)試點(diǎn)縣完成后，第二批試點(diǎn)內(nèi)容拓展到賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能、發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)等方面。到2018年，全國(guó)已有23.8萬個(gè)村、75.9萬個(gè)村民小組建立了集體經(jīng)濟(jì)組織[25]?？v觀集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好的全國(guó)各地案例，可以發(fā)現(xiàn)它們都有一個(gè)共同點(diǎn)，即村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好的地方，都有一支務(wù)實(shí)精干、素質(zhì)全面的帶頭人隊(duì)伍。

在全國(guó)狠抓集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大形勢(shì)下，西藏自治區(qū)那曲市雙湖嘎措鄉(xiāng)的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)踐[26]早已顯現(xiàn)出集體經(jīng)營(yíng)模式的優(yōu)越性，彰顯了鄉(xiāng)村黨組織帶頭人在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要作用。20世紀(jì)70年代，嘎措人民在第一任書記白瑪?shù)膸ьI(lǐng)下，歷時(shí)三年搬遷來到現(xiàn)在的生活區(qū)域。白瑪書記一直延任到2002年，期間，白瑪書記十分注重對(duì)老百姓的思想教育工作，每月舉辦3-4次專題會(huì)議，培育社員的集體意識(shí)。白瑪書記將公社與帶頭人的關(guān)系比喻成汽車與發(fā)動(dòng)機(jī)的關(guān)系。白瑪書記退休后，嘎措公社單干的人出現(xiàn)，畜產(chǎn)品銷售也出現(xiàn)私賣等問題[27]。但這并不影響嘎措鄉(xiāng)人均收入在雙湖縣7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中年年名列第一，顯示出明顯的優(yōu)越性。以2016年數(shù)據(jù)為例，嘎措鄉(xiāng)人均現(xiàn)金收入18494元（其中集體分紅為人均11145元），比所在那曲市人均收入8638元高出1.4倍[28]。嘎措鄉(xiāng)案例顯示的是鄉(xiāng)村黨組織帶頭人的有力領(lǐng)導(dǎo)與制度化的發(fā)展機(jī)制[29]相輔相成所形成的巨大發(fā)展動(dòng)力，白瑪書記對(duì)自身“發(fā)動(dòng)機(jī)”角色定位正說明這一點(diǎn)。

發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)是趨勢(shì)所在，是改變“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”[30]局面、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一種可行路徑，需要鄉(xiāng)村黨組織帶頭人的正確領(lǐng)導(dǎo)；同樣，鄉(xiāng)村黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)可充分利用發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的大潮流，集中力量、多措并舉，培養(yǎng)造就一批素質(zhì)好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膸ь^人隊(duì)伍。這是西藏鄉(xiāng)村黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)的良好契機(jī)，順著發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的大勢(shì)，在鄉(xiāng)村自治的背景中、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中完善鄉(xiāng)村黨組織帶頭人培育機(jī)制（見圖1）[31]，提升鄉(xiāng)村黨組織帶頭人的務(wù)實(shí)能力，讓廣大鄉(xiāng)村民眾在集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式中嘗到甜頭，更好地提高鄉(xiāng)村民眾對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)核心的向心力、凝聚力。

圖1 鄉(xiāng)村黨組織帶頭人培育機(jī)制示意圖

在西藏鄉(xiāng)村黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)的具體工作中，首先要明確該隊(duì)伍在思想政治、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、綜合素質(zhì)等方面的總體培養(yǎng)目標(biāo)。嚴(yán)格選用標(biāo)準(zhǔn)，拓寬選拔渠道，加大從本村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商人員、本鄉(xiāng)本土大學(xué)畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人中培養(yǎng)選拔的力度；鼓勵(lì)村黨組織書記帶頭領(lǐng)辦或創(chuàng)辦企業(yè)，不斷發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，以致富帶富能力為軸心加強(qiáng)“領(lǐng)頭雁”培訓(xùn)工作，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村黨組織派出第一書記，建立長(zhǎng)效機(jī)制；加強(qiáng)監(jiān)督管理，制度化村級(jí)黨組織廉政建設(shè)，貫徹落實(shí)黨務(wù)公開以及村黨組織書記離任前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作；建好后備干部隊(duì)伍，加大調(diào)整撤換力度，制定村黨組織書記撤換方案，及時(shí)調(diào)整軟弱渙散、辦事不利的村黨組織書記，以村級(jí)后備干部檔案信息庫(kù)為基礎(chǔ)，明確后備干部培養(yǎng)及啟用規(guī)范程序；加大選優(yōu)激勵(lì)力度，健全從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員機(jī)制。

（三）建設(shè)治理創(chuàng)新前沿的鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織

為人民服務(wù)，是中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨。黨的十八大報(bào)告首次將建設(shè)服務(wù)型政黨的目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行明確，“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”建設(shè)成為學(xué)術(shù)界討論焦點(diǎn)。2014年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》明確指出，新形勢(shì)下，基層黨組織服務(wù)群眾、做群眾工作的任務(wù)更為繁重，基層黨組織的服務(wù)功能必須更上一個(gè)臺(tái)階，推動(dòng)基層黨組織在強(qiáng)化服務(wù)中更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，真正將黨的執(zhí)政基礎(chǔ)深深植根于人民群眾之中[32]。面對(duì)不斷轉(zhuǎn)型變化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)，鄉(xiāng)村黨組織只有主動(dòng)調(diào)整自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使黨組織的隊(duì)伍、工作機(jī)制等符合社會(huì)發(fā)展需求[33]，力求服務(wù)功能與政治功能的“耦合”[34]，才能完成對(duì)多元社會(huì)力量的整合，保障社會(huì)穩(wěn)定和諧。因此，鄉(xiāng)村黨組織的服務(wù)化轉(zhuǎn)型，是對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展大環(huán)境的一種積極應(yīng)對(duì)和主動(dòng)調(diào)適。

一要以致富帶富為主要目標(biāo)理順服務(wù)理念。長(zhǎng)期以來，西藏鄉(xiāng)村黨組織有著講政治、抓政治的優(yōu)良傳統(tǒng)，但針對(duì)一些鄉(xiāng)村黨組織為政治而政治的空殼做法，以及把服務(wù)群眾工作口號(hào)化、服務(wù)群眾活動(dòng)程式化等現(xiàn)象，應(yīng)在透徹宣傳服務(wù)型黨組織內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，明確鄉(xiāng)村黨組織團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、致富奔小康的主題與思路，引導(dǎo)各地鄉(xiāng)村黨組織多發(fā)現(xiàn)本地發(fā)展優(yōu)勢(shì)和潛力，提供看得見、有作用的服務(wù)供給，從生產(chǎn)服務(wù)、生活服務(wù)、政策服務(wù)、流動(dòng)服務(wù)等不同角度構(gòu)建完整的服務(wù)體系，有效滿足村民群眾的服務(wù)需求。

二要健全各行業(yè)多領(lǐng)域共同推進(jìn)的工作機(jī)制。西藏鄉(xiāng)村黨組織的現(xiàn)有體系較為健全，完成了鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)的新基礎(chǔ)和新起點(diǎn)，接下來應(yīng)著力把各行業(yè)各領(lǐng)域的黨建工作整體推進(jìn)，形成規(guī)范有序的長(zhǎng)效機(jī)制。特別針對(duì)村組黨小組、“雙聯(lián)戶”單元黨小組等的運(yùn)作難點(diǎn)，著力解決實(shí)際問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，樹立典型，推廣指導(dǎo)。注重黨小組工作機(jī)制與村黨組織工作機(jī)制的銜接，發(fā)揮新成立黨小組戰(zhàn)斗堡壘作用，做到哪里有黨的組織，哪里就有黨的活動(dòng)和堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗力[35]。

三要善用服務(wù)資源，完善服務(wù)制度。2019年《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體規(guī)劃（2018——2022年）》及6個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的出臺(tái)，進(jìn)一步明確要堅(jiān)持把自治區(qū)掌握的資金向基層和民生領(lǐng)域傾斜[36]。這些傾斜政策及其相應(yīng)的具體措施，都是西藏鄉(xiāng)村黨組織服務(wù)當(dāng)?shù)厝罕姷姆?wù)資源，應(yīng)注重發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，建立鄉(xiāng)村公共工程和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管理使用的配合機(jī)制[37]等針對(duì)服務(wù)資源的對(duì)接機(jī)制。從這個(gè)角度看，西藏鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)的過程也是鄉(xiāng)村黨組織堅(jiān)持民生為先、民生為重，把黨的惠農(nóng)政策落實(shí)到千家萬戶，讓廣大農(nóng)民群眾切身感受黨中央優(yōu)待、共享改革發(fā)展成果的過程。

（四）全面從嚴(yán)治黨，鞏固鄉(xiāng)村腐敗治理

2014年，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，中央第四巡視組對(duì)西藏自治區(qū)進(jìn)行巡視，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作方面，巡視組反映一些基層干部腐敗問題較為突出，如資金項(xiàng)目存在監(jiān)管漏洞，履行監(jiān)督責(zé)任不夠有力，懲治腐敗力度與形勢(shì)要求不符[38]等。為此，西藏紀(jì)檢機(jī)關(guān)加大對(duì)基層腐敗的治理力度，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，多措并舉，以零容忍的態(tài)度和決心懲治基層腐敗。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年到2017年間，西藏共處置基層腐敗問題線索1625件，立案442件，結(jié)案352件，給予紀(jì)律處分384人[39]。2019年1月，習(xí)近平總書記出席十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)，再次發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，繼續(xù)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，把“向群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題亮劍，維護(hù)群眾切身利益”列為2019年六項(xiàng)主要任務(wù)之一[40]。基層反腐腳步不停，力度不減。

西藏鄉(xiāng)村處于精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐戰(zhàn)場(chǎng)，在國(guó)家高度重視鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等全面振興的大格局下，西藏鄉(xiāng)村成為項(xiàng)目堆積、資金流動(dòng)的特別場(chǎng)域。對(duì)利益的追求成為基層腐敗屢禁不止的根源性因素[41]。用馬克思主義早期作家的話來說，社會(huì)歷史領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)的，是具有意識(shí)的、經(jīng)過思慮或憑激情行動(dòng)的、追求某種目的的人[42]，這是社會(huì)共同體中絕大多數(shù)個(gè)體的行動(dòng)準(zhǔn)則。但在各種利益中，有公共利益、自身利益、他人利益，如果忽視對(duì)公共利益的重視、對(duì)他人利益的兼顧，片面追求個(gè)人的不合理利益，就形成了腐敗的主觀因素。另外，由于相對(duì)收入不高和晉升機(jī)會(huì)稀缺產(chǎn)生的“相對(duì)剝奪感”也會(huì)誘發(fā)腐敗，有研究認(rèn)為不斷曝光的中高層官員的腐敗丑聞也會(huì)對(duì)基層干部的“相對(duì)剝奪感”起到強(qiáng)化的作用[43]。在社會(huì)條件、制度機(jī)制條件契合謀取自身利益與補(bǔ)償被剝奪的內(nèi)在思想時(shí)，腐敗的冒險(xiǎn)行為極易產(chǎn)生。因此，鄉(xiāng)村基層腐敗是社會(huì)因素、制度因素、機(jī)制因素和主體因素綜合作用的結(jié)果，其中主體對(duì)貪腐行為利弊得失的權(quán)衡是最關(guān)鍵的因素，直接決定腐敗行為的發(fā)生狀態(tài)[44]。腐敗治理還需著力構(gòu)建抑制腐敗的社會(huì)文化氛圍，杜絕腐敗成為基層官員、鄉(xiāng)村民眾的思維方式和行為方式[45]。

當(dāng)前，西藏正處在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下蓬勃發(fā)展，精準(zhǔn)扶貧工作不斷推進(jìn)，要使各項(xiàng)事業(yè)在應(yīng)有的軌道上快速前進(jìn)，就要認(rèn)清鄉(xiāng)村基層腐敗的危害，根據(jù)全國(guó)依法治國(guó)、依法反腐的戰(zhàn)略部署，強(qiáng)化法治理念、優(yōu)化法治方式，加大懲罰力度，加強(qiáng)預(yù)防措施，為西藏鄉(xiāng)村社會(huì)營(yíng)造一個(gè)干凈和諧的政治生態(tài)環(huán)境。制度形式推進(jìn)基層民主法治化，能從制度體系、監(jiān)督機(jī)制、權(quán)力運(yùn)行、民眾意識(shí)與素質(zhì)等多重角度預(yù)防基層腐敗。通過法治建設(shè)對(duì)基層干部和鄉(xiāng)村民眾的民主法治意識(shí)形成一種倒逼機(jī)制，以法治形式確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委的權(quán)力制約關(guān)系，形成監(jiān)督網(wǎng)格與民主監(jiān)督的氛圍，整體優(yōu)化基層反腐環(huán)境。構(gòu)建參與式治理新格局，與政策有利益關(guān)系的個(gè)人、組織和政府，一起參與公共決策、資源分配、合作治理，形成參與式民主的過程[46]；在參與式治理程序中，公眾與政府之間形成雙向互動(dòng)，推動(dòng)反腐敗朝著合作共治腐敗的方向發(fā)展[47]，構(gòu)建基層黨員和鄉(xiāng)村民眾共同反腐的參與閉環(huán)。通過高壓監(jiān)察增強(qiáng)基層反腐的外在動(dòng)力，在鄉(xiāng)村基層權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)與監(jiān)督機(jī)制尚未完全建立的情況下，外來高壓監(jiān)察是提升反腐工作效率的最有效力量[48]。辯證運(yùn)用法治與德治[49]，注重預(yù)防控制工作。法治是腐敗治理的基本路徑，除了從法律角度加大對(duì)腐敗行為的嚴(yán)懲力度外，還要從法制教育角度深化對(duì)基層黨員干部和鄉(xiāng)村民眾的法律知識(shí)宣傳；德治，則從思想、道德、文化等多層面提升基層干群的內(nèi)在素養(yǎng)，做到主觀上不想腐。法治德治辯證結(jié)合，從主客觀兩方面做好預(yù)防控制工作。

值得注意的是，鄉(xiāng)村基層腐敗絕不是一場(chǎng)高壓運(yùn)動(dòng)式的治理就能解決的[50]。它需要在鄉(xiāng)村社會(huì)治理整體推向現(xiàn)代化的過程中，結(jié)合民主參與、民主監(jiān)督權(quán)力體系的構(gòu)建與完善，加強(qiáng)來自鄉(xiāng)村民眾和各類社會(huì)組織的監(jiān)督力量，在城鄉(xiāng)一體化的結(jié)構(gòu)性改革中，健全制度化的法治機(jī)制，形成政府、社會(huì)、鄉(xiāng)村民眾共同參與的制度合力。