產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體。當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正面臨重構(gòu)和調(diào)整，產(chǎn)城融合是我國城鎮(zhèn)化布局的新戰(zhàn)略，承擔(dān)著打造城市發(fā)展新格局的重要使命。產(chǎn)城融合是指產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展，以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動城市更新和完善服務(wù)配套，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間有活力、持續(xù)向上發(fā)展的模式，它是相對于產(chǎn)城分離提出的一種新的發(fā)展思路，要求產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合，以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入提增產(chǎn)業(yè)規(guī)模和城市規(guī)模、提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和城市質(zhì)量并舉的新階段，借助PPP模式發(fā)力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，被視為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、解決“空城、空轉(zhuǎn)”等難點(diǎn)的重要舉措。產(chǎn)城融合不是單一行業(yè)或單一企業(yè)的舉措，而是國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略，作為國企或央企，不僅承擔(dān)著推動中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的國家責(zé)任，更具備參與產(chǎn)城融合建設(shè)的絕對優(yōu)勢。

一、時代催生本命題

（一）新型城鎮(zhèn)化對片區(qū)綜合開發(fā)的時代需求

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等文件指出：城鎮(zhèn)化不僅是我國內(nèi)需的最大潛力之所在，而且是加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是中國現(xiàn)代化的必由之路。隨著新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市人口在未來一段時間將不斷增加，這需要進(jìn)一步改善和擴(kuò)大城市片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，才能更好地滿足城鎮(zhèn)人口的公共服務(wù)需求。片區(qū)開發(fā)是對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，通過構(gòu)建結(jié)構(gòu)化的合作內(nèi)容和相對市場化的合作機(jī)制，盤活區(qū)域公共資源、商業(yè)資源，在城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興建設(shè)的同時發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，帶動區(qū)域發(fā)展。新城開發(fā)、舊城改造等都是片區(qū)開發(fā)中的典型形式，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體。

（二）PPP模式應(yīng)用于產(chǎn)城融合項(xiàng)目的突出優(yōu)勢

PPP模式對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義，也為企業(yè)在參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造過程中的定位以及后續(xù)發(fā)展提供了新思路與新方向。以產(chǎn)城融合為核心的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目屬于城鎮(zhèn)建設(shè)與改造模式中對整體性、協(xié)同性及復(fù)雜性要求極高的一種綜合開發(fā)模式，因此在這類項(xiàng)目中引入PPP模式對于相關(guān)參與各方均具有重要的價值，不僅能有效解決現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)中融資難的問題，還能有效調(diào)動社會資本的積極性，提高片區(qū)開發(fā)的綜合效率，破解運(yùn)營乏力的現(xiàn)實(shí)困境。產(chǎn)城融合和PPP全生命周期相融合，PPP模式的長期性能保障產(chǎn)城融合戰(zhàn)略落地，運(yùn)營性能保障產(chǎn)城融合建設(shè)效果，規(guī)模大能保障產(chǎn)城融合一張藍(lán)圖繪到底。

（三）央企國企在轉(zhuǎn)型發(fā)展之路上的華麗轉(zhuǎn)身

當(dāng)傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)營模式遇到天花板之際，央企國企紛紛加速探索“城市運(yùn)營商”或“城市配套服務(wù)商”等新角色，產(chǎn)城融合成為眾多品牌企業(yè)謀轉(zhuǎn)型的重要切入點(diǎn)。在探索城市發(fā)展與產(chǎn)城融合的未來方向上，既搭載了新時代城市建設(shè)的創(chuàng)新需求，也承載著行業(yè)與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展需求，是順應(yīng)時代發(fā)展的必然選擇。作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路上轉(zhuǎn)型升級排頭兵的央企具有投資商、建造商、運(yùn)營商“三商一體”的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，承擔(dān)著拓展城市幸?？臻g的重要使命。目前，地方平臺公司、國有企業(yè)作為投融資主體進(jìn)行綜合開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營仍然是主要的途徑之一，通過構(gòu)建以城市運(yùn)營服務(wù)商為定位，以規(guī)劃聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟為支撐，推動“生產(chǎn)、生態(tài)、生活”融合發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)政府、市民、企業(yè)三大主體的共同利益的期許將可作為綜合開發(fā)項(xiàng)目未來重要的探索路徑之一。

二、產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項(xiàng)目的操作要點(diǎn)

（一）合理甄選項(xiàng)目，防控實(shí)施風(fēng)險

項(xiàng)目甄選是政府和社會資本合作的起點(diǎn)，篩選一個優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目對項(xiàng)目運(yùn)作成敗意義重大。在投資項(xiàng)目的選擇上，投資方需要構(gòu)建一整套科學(xué)體系，首先選擇地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的、需要央企承擔(dān)發(fā)展責(zé)任的區(qū)域，然后權(quán)衡這個區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來預(yù)期，是否能達(dá)到投資人基本的平衡點(diǎn)，最終通過投資開發(fā)建設(shè)拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獲得投資收益，保證國有資本保值增值?！吧讲辉诟撸邢蓜t名。水不在深，有龍則靈。”項(xiàng)目規(guī)模不在大，適度就行，充分論證區(qū)域的規(guī)劃情況、開發(fā)周期以及投入產(chǎn)出需求，合理確定項(xiàng)目區(qū)位和規(guī)模，有利于項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)，降低風(fēng)險。

（二）做好前期工作，夯實(shí)運(yùn)作基礎(chǔ)

前期工作就好比一座大廈的奠基工程，奠基扎實(shí)，后續(xù)工作各方更易達(dá)成一致，有利于項(xiàng)目推進(jìn)。一個成功的產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項(xiàng)目需要做好四規(guī)合一，即“空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、技術(shù)規(guī)劃、資金規(guī)劃”同步制定?？臻g規(guī)劃是項(xiàng)目的“骨架”，要明確項(xiàng)目的空間布局、功能分區(qū)、交通路網(wǎng)、綠地景觀等，讓項(xiàng)目站起來；技術(shù)規(guī)劃是項(xiàng)目的“肌肉”，要明確項(xiàng)目智能化系統(tǒng)和低碳化系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)、具體功能、技術(shù)方案、性能指標(biāo)等，讓項(xiàng)目動起來；資金規(guī)劃是城市的“血液”，要明確項(xiàng)目的現(xiàn)金流安排、開發(fā)節(jié)奏、融資方式等，讓項(xiàng)目活下來；產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是項(xiàng)目的“靈魂”，明確項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)布局、重點(diǎn)項(xiàng)目和招商引資策略等，讓項(xiàng)目最終有價值、有意義。

（三）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)入駐，永葆持續(xù)動力

產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)屬于產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項(xiàng)目的核心內(nèi)容，社會資本方需要提供完善的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)方案，以便對合作區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局及招商引資的預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行總體把控，同時也利于政府方對區(qū)域內(nèi)將來的財(cái)政收入情況作出合理預(yù)判。開發(fā)央企可以與特定領(lǐng)域運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的供應(yīng)商組建聯(lián)合體實(shí)施建設(shè)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，為合作區(qū)域提供戰(zhàn)略規(guī)劃、確定產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入類型等一體化服務(wù)方案。在產(chǎn)業(yè)定位方面，體現(xiàn)因地制宜，先謀后動，一張藍(lán)圖繪到底；在產(chǎn)業(yè)招商方面，呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、資本干預(yù)、龍頭帶動，創(chuàng)新招商模式；在產(chǎn)業(yè)培育方面，重視創(chuàng)新驅(qū)動、精準(zhǔn)服務(wù)，深化產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

（四）重視績效考核，創(chuàng)新開發(fā)模式

片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目交由社會資本運(yùn)作，其物有所值的根本目標(biāo)為品質(zhì)和效率，品質(zhì)和效率主要包括城市建設(shè)品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入兩個方面，總體而言，片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的績效體系比較復(fù)雜，除了進(jìn)行綜合性的指標(biāo)考核外，一般還需設(shè)立單項(xiàng)指標(biāo)考核體系。由于片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目具有投資數(shù)額大、合作期限長、子項(xiàng)目眾多等特征，很難做到像單體PPP項(xiàng)目一樣一次性投入資金進(jìn)行整體開發(fā)建設(shè)。從最優(yōu)化利用項(xiàng)目資金角度看，宜采用“一次招選+分期開發(fā)”的模式，通過公開競爭機(jī)制一次性選定該類項(xiàng)目的中選社會資本，由該社會資本或PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)承擔(dān)起合作內(nèi)容項(xiàng)下的全部工作；在具體實(shí)施過程中，需要根據(jù)既定的項(xiàng)目投資開發(fā)計(jì)劃，逐步、分期、分批推進(jìn)項(xiàng)目。在該種模式下，可以實(shí)現(xiàn)社會資本或PPP項(xiàng)目公司在本項(xiàng)目全生命周期內(nèi)對項(xiàng)目各環(huán)節(jié)進(jìn)行無縫對接，也利于節(jié)約政府方在項(xiàng)目采購階段的成本，但可能會使得項(xiàng)目的回報(bào)和考核機(jī)制比較復(fù)雜，對于政府管控項(xiàng)目整體風(fēng)險的要求較高。

三、央企承接時代命題的實(shí)踐樣本——溫州高鐵新城

（一）項(xiàng)目情況簡介

圖1 溫州高鐵新城范圍

溫州高鐵新城產(chǎn)城融合PPP項(xiàng)目由中交投資有限公司牽頭與二航局、二公院、四公局組成的聯(lián)合體成功中標(biāo)。主要建設(shè)范圍為溫州高鐵新城片區(qū)，總面積14.33平方公里，核心區(qū)5.54平方公里。該項(xiàng)目與中交投資有限公司整體合作期為15年，滾動開發(fā)，分三期建設(shè)。

項(xiàng)目總投資為199.88億元，該項(xiàng)目投資額度大，在全國城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目中排名第10，在浙江省排名第3，屬于溫州市目前最大的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目。溫州高鐵新城產(chǎn)城融合PPP項(xiàng)目具體包含民泰安置、康養(yǎng)醫(yī)療、文化教育、宜居配套、旅游集散、景觀提升、綠色暢通、智慧管廊、生態(tài)海綿、立體交通等十大類工程，共84個子項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)對于推動溫州市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善基地投資環(huán)境、提升城市經(jīng)營水平等具有十分重要意義。

（二）全產(chǎn)業(yè)鏈一攬子解決方案

自2013年中國交建提出打造“五商中交”戰(zhàn)略構(gòu)想以來，打造城市綜合體開發(fā)運(yùn)營商成為企業(yè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。此次溫州高鐵新城與中國交建牽手，是中國交建向著城市綜合體開發(fā)運(yùn)營邁出的又一堅(jiān)實(shí)步伐。

中國交建充分發(fā)揮資金、品牌、技術(shù)及運(yùn)營管理優(yōu)勢，跨界融合“規(guī)劃、投資、工程方案”等各專業(yè)規(guī)劃，從垂直的梯度轉(zhuǎn)移走向?qū)で笏絽f(xié)同，探索產(chǎn)城融合項(xiàng)目“拿地立項(xiàng)+產(chǎn)業(yè)定位+功能定位+項(xiàng)目規(guī)劃+資源導(dǎo)入+運(yùn)營服務(wù)”一體化投資建設(shè)新模式，服務(wù)企業(yè)投資和政府建設(shè)行為。

1.前端環(huán)節(jié)——規(guī)劃互動

按照市場運(yùn)作、價值提升的原則，引導(dǎo)溫州市地方政府深入思考和接納規(guī)劃理念，確定項(xiàng)目的高端定位、高端業(yè)態(tài)，確定科學(xué)有序的開發(fā)，從而全面提升項(xiàng)目的整體價值。以“問題+目標(biāo)”為導(dǎo)向，以“實(shí)施規(guī)劃”為手段，以“項(xiàng)目策劃”為載體，根據(jù)將溫州高鐵新城打造成為“浙南首門戶、創(chuàng)智副都心、水島新客廳”的理念，創(chuàng)造性地提出了“1+N”實(shí)施規(guī)劃，主要內(nèi)容有地下空間、海綿城市、綜合管廊等多個專題，從頂層設(shè)計(jì)開始，樹立生態(tài)、智慧、便捷、宜居、宜業(yè)、宜商、美麗的中國新型高鐵新城標(biāo)桿。截至目前，這些研究成果有的已經(jīng)進(jìn)入實(shí)操階段。

2.中端環(huán)節(jié)——建設(shè)開發(fā)

圖2 一攬子解決方案流程圖

圖3 “1+N”實(shí)施規(guī)劃

充分發(fā)揮中國交建在工程設(shè)計(jì)與建設(shè)、土地投資開發(fā)上的綜合優(yōu)勢，將基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和土地兩級開發(fā)結(jié)合起來，為地方政府提供一條龍服務(wù)。采用EPC的模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，主要工程建設(shè)內(nèi)容包括：市政道路與公用設(shè)施工程、安置房工程、公共服務(wù)設(shè)施工程、旅游綜合體、綠化景觀工程等。

3.后端環(huán)節(jié)——產(chǎn)業(yè)運(yùn)營

以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為引領(lǐng)，以模式創(chuàng)新為手段，以管理創(chuàng)新為基礎(chǔ)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)資源整合，進(jìn)一步發(fā)育核心能力，充分利用資本市場的力量，形成產(chǎn)融良性互動，雙輪驅(qū)動集團(tuán)增長，助力升級城市綜合運(yùn)營服務(wù)商。

結(jié)合高鐵新城的定位和發(fā)展規(guī)劃，由中國交建導(dǎo)入優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集。一方面導(dǎo)入涵蓋辦公、會議、商務(wù)、休閑、公寓、旅游的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，另一方面導(dǎo)入?yún)^(qū)域總部、科技孵化、商業(yè)服務(wù)、教育培訓(xùn)和高端制造業(yè)，推動高鐵新城產(chǎn)業(yè)升級。

（三）投資運(yùn)作模式

1.運(yùn)作方式

溫州高鐵新城產(chǎn)城融合綜合開發(fā)全過程采用DBFOT+政府付費(fèi)模式，其中：

（1）政府方負(fù)責(zé)本項(xiàng)目立項(xiàng)、征拆等前期工作。

（2）中交方和政府方出資代表合資成立項(xiàng)目公司，合作期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)溫州高鐵新城的基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施等的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)以及運(yùn)營維護(hù)。

（3）合作期滿（15年），項(xiàng)目公司應(yīng)按照協(xié)議約定將項(xiàng)目設(shè)施（含為項(xiàng)目設(shè)施正常運(yùn)營所必需的各類項(xiàng)目設(shè)施、設(shè)備、土地使用權(quán)、各信息系統(tǒng)、維護(hù)手冊等）無償移交給高鐵辦或其指定機(jī)構(gòu)。

2.交易結(jié)構(gòu)

政府方授權(quán)高鐵辦作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，同時授權(quán)指定機(jī)構(gòu)（如財(cái)政部門）作為政府方代表，未來與社會資本或其聯(lián)合體合資組建項(xiàng)目公司；高鐵辦采購社會資本，并與項(xiàng)目公司簽署PPP項(xiàng)目合同；項(xiàng)目公司根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定負(fù)責(zé)本項(xiàng)目PPP合作期內(nèi)的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、期滿移交；項(xiàng)目公司通過使用者付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)貼回收成本并獲得合理投資運(yùn)營匯報(bào)。

圖4 產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本經(jīng)營雙輪驅(qū)動發(fā)展模式

圖5 溫州高鐵新城產(chǎn)城融合PPP投資運(yùn)作模式

3.收入模式

項(xiàng)目收入來源于政府付費(fèi)，在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)投資（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營資金和合理利潤。

四、結(jié)語

溫州高鐵新城產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項(xiàng)目的成功運(yùn)作做到了四個堅(jiān)持：堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、合作共贏”的運(yùn)作模式，構(gòu)建高鐵新城運(yùn)營的公私合作模式；堅(jiān)持“以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展理念，構(gòu)建高鐵新城目標(biāo)模式；堅(jiān)持將企業(yè)發(fā)展融入服務(wù)國家戰(zhàn)略，構(gòu)建分享中國崛起紅利的戰(zhàn)略體系；堅(jiān)持走“產(chǎn)業(yè)為本”差異化發(fā)展道路，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈和全價值鏈商業(yè)模式。通過“四個堅(jiān)持”樹立了產(chǎn)城融合PPP綜合開發(fā)項(xiàng)目的典范標(biāo)桿。