劉美彤

摘要：從1970年開(kāi)始，在國(guó)家財(cái)政資金緊張、問(wèn)責(zé)制制度逐漸推行并且應(yīng)用的大環(huán)境下，美國(guó)各級(jí)政府開(kāi)始對(duì)本轄區(qū)內(nèi)高等教育的績(jī)效考核問(wèn)題倍加關(guān)注，因此，高等教育領(lǐng)域迎來(lái)了績(jī)效撥款的先例。田納西州作為該體系的創(chuàng)立者與實(shí)行者，是最早開(kāi)始實(shí)行高等教育績(jī)效撥款政策的，特色明顯，效果顯著。文章主要對(duì)美國(guó)公立高校績(jī)效撥款體系進(jìn)行分析，并且以田納西州高等教育領(lǐng)域績(jī)效撥款政策為例，分析田納西州績(jī)效撥款指標(biāo)體系，提煉并分析田納西州績(jī)效撥款政策演變的特點(diǎn)，深入研究并分析績(jī)效撥款政策變背后的種種原因，期冀對(duì)我國(guó)的高等教育的績(jī)效改革有所借鑒。

關(guān)鍵詞：美國(guó)公立高校 績(jī)效撥款 田納西州

中圖分類(lèi)號(hào)：G649 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2019）07-0163-03

一、美國(guó)公立高?？?jī)效撥款的緣起

從1970年開(kāi)始，在國(guó)家財(cái)政資金緊張、問(wèn)責(zé)制制度逐漸推行并且普遍應(yīng)用的大環(huán)境下，美國(guó)各級(jí)政府開(kāi)始對(duì)本轄區(qū)內(nèi)高等教育的績(jī)效考核問(wèn)題倍加關(guān)注。田納西州最早關(guān)注高等教育績(jī)效問(wèn)題，并對(duì)此實(shí)行有效措施予以回應(yīng)。1979年，在田納西州高等教育委員會(huì)的推動(dòng)下，高等教育績(jī)效撥款首先在田納西州率先進(jìn)行試點(diǎn)，并且取得了令人贊嘆的成績(jī)。在高等教育現(xiàn)實(shí)財(cái)政困境的現(xiàn)實(shí)沖突下，在田納西州績(jī)效撥款政策的成功示范推動(dòng)下，上世紀(jì)90年代初，在田納西州、密蘇里州、南卡羅來(lái)納州和佛羅里達(dá)州等州也相繼實(shí)行了績(jī)效撥款政策。[1]

截至2018年6月，美國(guó)已經(jīng)有26個(gè)州推行了高等教育績(jī)效撥款政策。每個(gè)州都根據(jù)國(guó)家的具體政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景，采用田納西州高等教育績(jī)效撥款政策作為基礎(chǔ)，逐步形成多元化的高等教育績(jī)效撥款政策體系，在政策啟動(dòng)、政策實(shí)施、評(píng)估指標(biāo)和籌資方式等方面呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，如表1所示。

如果從政策的啟動(dòng)和實(shí)施情況來(lái)看，高等教育績(jī)效撥款政策主要分為兩種類(lèi)型——委托授權(quán)型（規(guī)定型）和非委托授權(quán)型（非規(guī)定型）。在委托授權(quán)型（規(guī)定型）的州，國(guó)家的法律機(jī)構(gòu)對(duì)高等教育績(jī)效撥款制度有著至高無(wú)上的行使權(quán)，國(guó)家的法律機(jī)構(gòu)制約著績(jī)效撥款數(shù)額以及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的制訂，僅僅把一些無(wú)關(guān)輕重的方面留給各個(gè)州進(jìn)行自我制訂，高等教育方面管理機(jī)構(gòu)和大學(xué)校長(zhǎng)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)利。如南卡羅來(lái)納州和佛羅里達(dá)州等。在非委托授權(quán)型（非規(guī)定型）的州，不需要國(guó)家法律機(jī)構(gòu)的制約與授權(quán)，高等教育管理機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)官員和大學(xué)校長(zhǎng)等可以自主制訂政策和進(jìn)行績(jī)效考核指標(biāo)的確立，有著相當(dāng)?shù)淖杂蓹?quán)利，可以進(jìn)行獨(dú)立撥款，自己決定著撥款的數(shù)額，主要代表是田納西州和密蘇里州等。

就評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)說(shuō)，有一些州的評(píng)價(jià)主體為高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和高校代表，如南卡羅來(lái)納州和佛羅里達(dá)州等。有一些州的評(píng)價(jià)主體為高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和立法機(jī)構(gòu)代表，如田納西州和密蘇里州等。適用范圍均為4年制和2年制高校指標(biāo)分類(lèi)設(shè)計(jì)。評(píng)價(jià)成功標(biāo)準(zhǔn)也不一致。

就財(cái)政撥款的分配特點(diǎn)而言，績(jī)效撥款可以分為下列三種類(lèi)型，分別為競(jìng)爭(zhēng)型、非競(jìng)爭(zhēng)型和混合型。競(jìng)爭(zhēng)型績(jī)效撥款方式的典型代表是南卡羅來(lái)納州，也就是說(shuō)，在州政府財(cái)政撥款數(shù)額一定的情況下，績(jī)效考核較好的學(xué)校獲得的資金相對(duì)較多，反之則會(huì)減少，因此競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)在該州的學(xué)校之間體現(xiàn)較為明顯。而田納西州則采取非競(jìng)爭(zhēng)型的績(jī)效撥款方式，績(jī)效撥款的獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)更為突出。還有一些州的績(jī)效撥款屬于混合型績(jī)效撥款，也就是說(shuō)高等教育績(jī)效撥款資采取組合方式，由競(jìng)爭(zhēng)型項(xiàng)目和非競(jìng)爭(zhēng)型項(xiàng)目共同構(gòu)成。

二、美國(guó)田納西州公立高校績(jī)效撥款體系

（一）田納西州績(jī)效撥款的歷史沿革

1979年，田納西州成為第一個(gè)將一部分國(guó)家高等教育資金用于高等教育的州，其不是基于學(xué)生人數(shù)，而是基于機(jī)構(gòu)績(jī)效，特別是在提高學(xué)生學(xué)習(xí)成果方面。在那一年，田納西州高等教育委員會(huì)制訂了一項(xiàng)政策，允許公立兩年和四年制學(xué)校有機(jī)會(huì)獲得高達(dá)教育教學(xué)部分和一般預(yù)算2%的預(yù)算補(bǔ)充，以開(kāi)展以下活動(dòng)：（1）獲得可認(rèn)證的認(rèn)證學(xué)術(shù)課程；（2）調(diào)查應(yīng)屆生、應(yīng)屆畢業(yè)生和/或社區(qū)成員/雇主評(píng)估他們對(duì)學(xué)院的學(xué)術(shù)課程和學(xué)生服務(wù)的滿意度；（3）對(duì)學(xué)院的學(xué)術(shù)課程進(jìn)行同行評(píng)審。

田納西州績(jī)效資金的標(biāo)準(zhǔn)自1979年以來(lái)已進(jìn)行了多次修訂，進(jìn)行了為期8次的考核，每5年為一個(gè)周期，除了1997年到2000年是特例為一個(gè)周期。隨著委員會(huì)對(duì)其自愿績(jī)效資金計(jì)劃在促進(jìn)提高機(jī)構(gòu)質(zhì)量方面的價(jià)值越來(lái)越有信心，與該政策相關(guān)的預(yù)算補(bǔ)充從每個(gè)機(jī)構(gòu)年度教學(xué)預(yù)算的2%，1983年增加到5%，1987年提升至達(dá)到5.45%。

由于田納西州高等教育委員會(huì)首次提出了針對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)和課程質(zhì)量證據(jù)的財(cái)政激勵(lì)措施，其他四分之三的州和所有區(qū)域認(rèn)證協(xié)會(huì)都呼吁各機(jī)構(gòu)證明其對(duì)使用公共資金的責(zé)任。

（二）田納西州高等教育績(jī)效撥款評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

美國(guó)高等教育績(jī)效撥款政策評(píng)估指標(biāo)體系作為評(píng)估實(shí)施和撥款計(jì)算的直接依據(jù)以及績(jī)效撥款政策的核心內(nèi)容，能夠直接反映績(jī)效政策的目標(biāo)價(jià)值。田納西州因其推行績(jī)效政策時(shí)間最早，田納西州績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系被其他各州效仿。因此，本文首先考察田納西州高等教育績(jī)效撥款評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的嬗變過(guò)程，以例證說(shuō)明美國(guó)高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)體系的變遷。

田納西州歷年高等教育績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系由專(zhuān)業(yè)檢查、通識(shí)教育測(cè)評(píng)、專(zhuān)業(yè)認(rèn)證、滿意度調(diào)查、專(zhuān)業(yè)教育測(cè)評(píng)、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)、交接情況、州戰(zhàn)略計(jì)劃和目標(biāo)、就業(yè)情況以及質(zhì)量提升舉措等15項(xiàng)指標(biāo)組成。[2]其中，4個(gè)核心項(xiàng)目包括專(zhuān)業(yè)認(rèn)證、專(zhuān)業(yè)教育測(cè)評(píng)、通識(shí)教育測(cè)評(píng)和滿意度調(diào)查。[3]這些績(jī)效指標(biāo)項(xiàng)目基礎(chǔ)為量化的數(shù)據(jù)，并由第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，因此，所得到的結(jié)果較為客觀、真實(shí)，具有較強(qiáng)的可靠性，明顯的區(qū)分度，并且能夠較真實(shí)可靠地體現(xiàn)高等學(xué)校的產(chǎn)出成果。

其次，有些指標(biāo)的權(quán)重發(fā)生了明顯的變化，例如高校需要服務(wù)地方這一指標(biāo)的權(quán)重得到重視，分?jǐn)?shù)也由原來(lái)的5分激增至25分，該項(xiàng)指標(biāo)的變化表明地方政府需要高校去服務(wù)地方的期待更加強(qiáng)烈，與此同時(shí)，也可以明顯地看出地方政府對(duì)高校的控制權(quán)是很強(qiáng)烈的，并且控制的力度也在逐步增強(qiáng)。

第三，績(jī)效考核指標(biāo)體系的針對(duì)性不斷提高。田納西州績(jī)效考核政策于1979年開(kāi)始實(shí)施，當(dāng)時(shí)只有1套績(jī)效考核指標(biāo)體系，考核既適用于四年制高校，又適合于兩年制高校。這樣的考核指標(biāo)缺少針對(duì)性。所以在1982—1987年這一周期中及其之后的各輪考核周期中，對(duì)于四年制的高校和兩年制的高校分別設(shè)計(jì)了績(jī)效考核指標(biāo)體系，進(jìn)行了分類(lèi)管理。[4]

田納西州績(jī)效考核指標(biāo)體系是第一個(gè)實(shí)際應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)高校中的考核體系，因此之后進(jìn)行績(jī)效考核的州政府都會(huì)參考田納西州政府績(jī)效考核指標(biāo)體系。田納西州績(jī)效撥款政策的成功，主要就是由于田納西州績(jī)效考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)科學(xué)化、系統(tǒng)化，并且不斷地優(yōu)化績(jī)效撥款政策，使其發(fā)揮績(jī)效撥款的最大化、最優(yōu)化。

三、美國(guó)公立高?？?jī)效撥款體系對(duì)我國(guó)的啟示

田納西州績(jī)效撥款指標(biāo)體系的不斷優(yōu)化，以及績(jī)效撥款政策變遷背后的原因分析，體現(xiàn)了高?？?jī)效撥款政策可以有效促進(jìn)高校的競(jìng)爭(zhēng)，讓高校不斷地發(fā)展和壯大。田納西州高等教育績(jī)效撥款政策的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)高等教育績(jī)效撥款政策的制訂、執(zhí)行、考核和應(yīng)用具有十分重要的借鑒意義。

（一）高等教育的發(fā)展要堅(jiān)持內(nèi)部問(wèn)責(zé)和外部問(wèn)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一

事物的發(fā)展是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果，內(nèi)因通過(guò)外因起作用。高等教育的發(fā)展離不開(kāi)外界環(huán)境的監(jiān)督和制約，然而最重要的還是要在高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。通過(guò)績(jī)效撥款的形式，雖然在一定程度上能夠促進(jìn)高校改革教學(xué)方法、提高教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)效率，但是它只是一種外在的客觀的被動(dòng)的問(wèn)責(zé)形式，外因還需要通過(guò)內(nèi)在的自覺(jué)的主動(dòng)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)產(chǎn)生更好的效果。然而，任何新生事物都會(huì)面臨質(zhì)疑和非議，美國(guó)高等教育領(lǐng)域在實(shí)施績(jī)效撥款的初期，也受到了諸多質(zhì)疑，認(rèn)為高等教育領(lǐng)域的外部問(wèn)責(zé)和內(nèi)部提升、教學(xué)效率和教學(xué)質(zhì)量之間存在著不可調(diào)和的鴻溝，教學(xué)效率的提升顯然會(huì)降低教育教學(xué)質(zhì)量。然而，從實(shí)質(zhì)上講，外部問(wèn)責(zé)和內(nèi)部問(wèn)責(zé)雖然在外在的形式上有所區(qū)別，但是其內(nèi)在的目標(biāo)卻表現(xiàn)出高度的一致性，兩者都是為了促進(jìn)高校教育教學(xué)質(zhì)量的進(jìn)一步提升。在擬定績(jī)效撥款政策階段，要充分做好與高校之間的溝通和宣傳工作，讓各高校行政工作人員、教師等利益相關(guān)者清楚地了解到績(jī)效撥款政策的實(shí)施是與學(xué)校改進(jìn)質(zhì)量、提高效率、兼顧公平一脈相承的。

（二）建立并完善有第三方參與的高等教育績(jī)效撥款機(jī)制

在制訂和執(zhí)行績(jī)效撥款政策的過(guò)程中，要積極建立并完善有第三方參與的體制機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與其中。美國(guó)公立高校績(jī)效撥款的順利開(kāi)展其主要原因之一就是教育中介機(jī)構(gòu)和慈善機(jī)構(gòu)的大力推進(jìn)，他們直接參與了績(jī)效撥款的2.0版本制訂與實(shí)施。在我國(guó)，伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變及教育領(lǐng)域“管辦評(píng)”的分離，我們需要重新厘定大學(xué)、社會(huì)、政府之間的關(guān)系，規(guī)范政府對(duì)高等教育的治理邊界，引導(dǎo)利益相關(guān)者是高校的合理期待，合理規(guī)范不同層次、不同類(lèi)型大學(xué)所擔(dān)負(fù)的使命。除此以外，我國(guó)高等教育發(fā)展中，社會(huì)力量的參與顯得較為單薄，雖然有部分高等教育的中介機(jī)構(gòu)，其也是僅僅停留在學(xué)術(shù)溝通與交流層面，對(duì)大學(xué)的內(nèi)部管理也是很少參與。

（三）績(jī)效撥款政策的制訂要確保政策的穩(wěn)定性和靈活性

高等教育政策是高等教育治理體系當(dāng)中的重要一環(huán)，其政策本身具有穩(wěn)定性和靈活性的特點(diǎn)?，F(xiàn)行的高等教育政策要想更好地服務(wù)于高等教育發(fā)展，必須合理把握穩(wěn)定性和靈活性之間的關(guān)系。高等教育政策對(duì)高等教育的發(fā)展具有極強(qiáng)的導(dǎo)向性，因此，在制訂政策之前要做好充分的調(diào)研和科學(xué)的論證，同時(shí)還要有一定的預(yù)測(cè)性，如此便能使高校真正理解政策的深刻內(nèi)涵，調(diào)動(dòng)所有資源，集中發(fā)力，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。除此之外，高等教育政策還具有靈活性的特征。高等教育體系要依據(jù)外部環(huán)境的變化適時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)試，盡可能發(fā)揮整體系統(tǒng)的最大效用。當(dāng)然，高等教育政策的穩(wěn)定性是靈活性的前提和基礎(chǔ)，穩(wěn)定的政策是促進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的有力保障。

參考文獻(xiàn)：

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[2]羅新祜，陳亞艷.美國(guó)高等教育績(jī)效撥款政策：緣起、主要內(nèi)容和面臨的挑戰(zhàn)[J].中國(guó)高等教育評(píng)估，2015（3）：56-62.

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[4]羅新祜，陳亞艷.高等教育績(jī)效撥款政策的歷史嬗變：以美國(guó)兩個(gè)州為例[J].復(fù)旦教育論壇，2016（2）：99-106.

責(zé)任編輯：景辰