李亞鵬 申龍明

（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院 北京 100875）

參與、協(xié)商、合作、共治與自治是我國當(dāng)下基層治理實踐界和理論界都十分提倡的改革方向。但是，我國目前實施的一些社區(qū)現(xiàn)代化治理舉措處于社會力量的有限參與階段。盡管參與治理已經(jīng)在組織結(jié)構(gòu)形式上突破了政府單一治理的格局，但它依然是在工業(yè)化社會的治理框架下提出的改革方案，無法解決多元治理主體涌現(xiàn)并要求平等權(quán)利的后工業(yè)化社會治理困境[1]。只有通過平等的協(xié)商、合作關(guān)系的建立才能真正實現(xiàn)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化。隨著后工業(yè)化時代的來臨，合作、協(xié)商和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的涌現(xiàn)成為社會各項經(jīng)濟活動的重要特征，“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境，公共管理因而是一種網(wǎng)絡(luò)管理?！盵2]對城市社區(qū)進(jìn)行治理也就是對城市中身份最為復(fù)雜、涉及利益部門最為廣泛的組織進(jìn)行的治理，因此更需要合作、協(xié)商、共治的網(wǎng)絡(luò)化治理形態(tài)來融合并增進(jìn)各方的公共利益和價值，從網(wǎng)絡(luò)化治理視角下對我國城市社區(qū)治理模式進(jìn)行研究具有很強的現(xiàn)實意義。

一、我國城市社區(qū)治理的研究現(xiàn)狀

建國以來的城市基層治理中，城市居民大都依附于單位開展經(jīng)濟活動，而以單位提供的社區(qū)為基本生活住所的傳統(tǒng)也使個人幾乎所有生產(chǎn)生活限定在社區(qū)這個層級范圍。1954年第一屆全國人大四次會議上通過的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》將“街-居制”這一城市基層治理體制確定并延續(xù)下來。而隨著市場經(jīng)濟的完善，國有企業(yè)和事業(yè)單位在國民經(jīng)濟生活中的比重不斷下降，個體的教育、生育、養(yǎng)老、醫(yī)療、交通等活動可以通過更為高效便捷的市場行為實現(xiàn)，越來越多的城市居民不再依附于某個具體的“單位”而是生活在經(jīng)濟行為選擇下的商業(yè)社區(qū)內(nèi)，社區(qū)的功能正日益從近乎全能向僅有居住功能轉(zhuǎn)變?？梢钥闯鑫覈鞘猩鐓^(qū)實現(xiàn)了從單位制社區(qū)到商業(yè)型社區(qū)的轉(zhuǎn)變，對城市社區(qū)的管理相應(yīng)地經(jīng)歷了從行政統(tǒng)一管理到市場和行政混合治理兩個階段，這也是我國城市社區(qū)治理面臨的現(xiàn)況。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于城市社區(qū)治理的系統(tǒng)研究從上世紀(jì)末開始，2000年《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的發(fā)布引起了全國范圍內(nèi)學(xué)術(shù)界對這一議題的廣泛探討，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將創(chuàng)新社會治理體制作為改革重點之后，相關(guān)研究更是呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢。

筆者利用CiteSpace軟件以檢索式：主題詞“社區(qū)治理”，檢索類型：中文期刊，檢索時間：不限，對全部的5248篇CNKI中文期刊文獻(xiàn)進(jìn)行分析，得到關(guān)鍵詞聚類分析圖（圖1）和關(guān)鍵詞點中心度、詞頻和突現(xiàn)年份表（表1）。

從表1和圖1中可以看出，除了社區(qū)治理、城市社區(qū)、治理等具有較高的點中心度和詞頻外，社區(qū)自治、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)居民、社會組織也具有較高的中心度，多元共治、社會工作、業(yè)委會、非政府組織、居委會、社區(qū)黨組織、社區(qū)精英、網(wǎng)格化管理等也是與城市社區(qū)治理相關(guān)的研究熱點。

從時間節(jié)點上看，2002年已經(jīng)開始了關(guān)于社區(qū)治理的大規(guī)模研究，且相關(guān)研究的時間節(jié)點從未中斷；從研究重心上看，研究重心從最初大量關(guān)于治理結(jié)構(gòu)的討論轉(zhuǎn)移到治理技術(shù)（工具）和價值理念層面的探討；從研究內(nèi)容來看，智慧社區(qū)、三社聯(lián)動、網(wǎng)格化管理、公租房、法治等研究內(nèi)容的更新與我國社區(qū)治理的實踐密切相關(guān)。

圖1 主題詞“社會治理”的關(guān)鍵詞聚類分析

表1 主題詞”社區(qū)治理”的關(guān)鍵詞聚類分析

社區(qū)建設(shè)是當(dāng)前政府推進(jìn)的促進(jìn)城市基層社會整合的重要舉措，推動居民重構(gòu)社會網(wǎng)絡(luò)和社會資本、發(fā)展居民互動性更強的社區(qū)組織和社會組織是城市基層社會再整合重要途徑[3]。而在目前我國城市社區(qū)治理模式上網(wǎng)格化管理的認(rèn)可和普及已經(jīng)成為一種共識，但是關(guān)于網(wǎng)格化管理模式存在的一些弊端學(xué)界也有共同的認(rèn)識[4-6]，網(wǎng)格化管理之后的城市社區(qū)治理模式應(yīng)該如何發(fā)展，學(xué)術(shù)界也展開了較多的探討，“網(wǎng)格化管理”向“網(wǎng)格化治理”[7-10]、“網(wǎng)格化管理”向“網(wǎng)絡(luò)化治理”[11-13]“合作共治”[14]是目前關(guān)于我國城市社區(qū)治理模式下一步的轉(zhuǎn)變方向。

二、社區(qū)網(wǎng)格化管理與拉薩市雙聯(lián)戶模式的實踐

縱觀我國建國以來的城市基層治理形式，單位制和社區(qū)制是兩種基本的城市基層社區(qū)組織形式，而相配套的街居制則一直都是基于地理因素的國家行政權(quán)力在城市基層單位的再分配。從組織架構(gòu)來看，我國單位制社區(qū)是依托于具體的組織，如國有企業(yè)、事業(yè)單位而存在的，其目的是為了實現(xiàn)對員工生活的全方位服務(wù)，以達(dá)到提高員工歸屬感和凝聚力的組織預(yù)期。隨著信息技術(shù)在公共部門的普及、官僚組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和公共事務(wù)的大量增長、國有企事業(yè)單位關(guān)于住房制度的改革、公共交通的便捷化和城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的全方位覆蓋，原有的高度集中型的單位制社區(qū)在城市社區(qū)中的比例已大幅度下降，現(xiàn)有的城市社區(qū)大都已實現(xiàn)向商業(yè)社區(qū)的轉(zhuǎn)變，依托于社區(qū)居委會和物業(yè)公司雙重管理的后單位制社區(qū)成為當(dāng)下社區(qū)的主流形式。

在后單位社區(qū)治理中，居委會、業(yè)主委員會、非政府組織、社會工作者、基層黨組織等都已不同程度地參與到社區(qū)治理中，三社聯(lián)動、智慧社區(qū)、居民議事會等社區(qū)治理創(chuàng)新相繼涌現(xiàn)，基于地理信息技術(shù)的社區(qū)網(wǎng)格化管理模式也正是在此背景下成為我國目前城市社區(qū)管理中普遍推廣的一種城市基層治理模式。

（一）社區(qū)網(wǎng)格化管理的產(chǎn)生與發(fā)展

自2004年北京市東城區(qū)首次實施網(wǎng)格化城市社區(qū)管理模式以來，浙江省舟山市、上海市金山區(qū)和湖北省宜昌市等多個中東部城市對這一基層治理模式進(jìn)行了因地制宜的創(chuàng)新。2005年2月，國家建設(shè)部將網(wǎng)格化管理模式正式列入國家“十五”科技攻關(guān)計劃，同年4月城市網(wǎng)格化管理模式取得了科技成果鑒定證書。2005年建設(shè)部《關(guān)于公布數(shù)字化城市管理試點城市（城區(qū)）名單的通知》首次確定在北京市朝陽區(qū)、上海市長寧區(qū)、南京鼓樓區(qū)和武漢市江漢區(qū)等十個城市進(jìn)行網(wǎng)格化管理試點：天津市河西區(qū)、重慶市高新區(qū)和萬州區(qū)、合肥市、石家莊市、鄭州市等地先后在2005年、2006年成為第二、三批試點城市。截止2008年也就是試點工作的最后一年，建設(shè)部在全國51個城市（區(qū)）積極推行網(wǎng)格化管理模式，并取得了值得肯定的成效[15]。

縱觀全國各地的網(wǎng)格化管理實踐可以看出，RS、GIS和GPS等技術(shù)為“萬米單元網(wǎng)格”的劃分提供了技術(shù)支撐，兼職和全職網(wǎng)格員、網(wǎng)格長的出現(xiàn)實現(xiàn)了動態(tài)的信息收集和實時處理，而黨組織在基層社區(qū)甚至是樓宇之間的全覆蓋保證了黨政力量對基層的深入影響。網(wǎng)格化管理模式的盛行不僅在于其為政治和行政權(quán)力在城市社區(qū)這一基層單位的有效控制提供了組織架構(gòu)層面的保障，還在于最廣大基層民眾多元化的公共服務(wù)需求得以借助行政手段通過市場或非市場機制得到有效的滿足。從目前的實施效果看，網(wǎng)格化管理是應(yīng)對后工業(yè)社會我國城市社會基層公共事務(wù)激增、社會穩(wěn)定發(fā)展面臨挑戰(zhàn)的最佳路徑選擇。

（二）拉薩市網(wǎng)格化管理與雙聯(lián)戶模式

拉薩市作為西藏自治區(qū)的主要城市，自2011年起西藏自治區(qū)正式實行“網(wǎng)格化管理”以來，積極響應(yīng)自治區(qū)號召，劃分出住宅、企事業(yè)單位、宗教場所、綜合等5種類型，將網(wǎng)格劃分為日常管理、重點關(guān)注、綜合治理三個等級，確立了“1+5+X”的網(wǎng)格力量模式，在網(wǎng)格內(nèi)配備了網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格黨支部書記、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格調(diào)解員、網(wǎng)格民警、網(wǎng)格宗教事務(wù)管理員、網(wǎng)格督導(dǎo)員七種力量[16]。在整合社區(qū)工作人員、村（居）委治保員、流動人口協(xié)管員、治安民警等力量方面不斷創(chuàng)新社會治理模式，初步實現(xiàn)了“解決問題一通到底、社情民意一傳到頂”[17]?！半p聯(lián)戶”模式是以聯(lián)戶為單位選舉聯(lián)戶長進(jìn)行聯(lián)戶的管理工作，拉薩市將這一管理模式與網(wǎng)格化管理相結(jié)合，將“聯(lián)戶”與“格”有效對接起來，初步建立起縱向覆蓋街道、社區(qū)、網(wǎng)格、聯(lián)戶單位的社會管理體系。[18]

“聯(lián)戶平安、聯(lián)戶增收”的雙聯(lián)戶與“橫向到邊、縱向到底”的結(jié)合是拉薩市在處理社會經(jīng)濟建設(shè)、社會管理與服務(wù)過程中探索出的復(fù)合式城市社區(qū)管理模式。在這一模式下，居民、社區(qū)、街道、寺廟等單位都被組織起來，結(jié)合西藏自治區(qū)當(dāng)?shù)氐闹卫韨鹘y(tǒng)和地方習(xí)俗實現(xiàn)了社區(qū)治理的現(xiàn)代化。

（三）社區(qū)網(wǎng)格化管理模式面臨的困境

無論是在拉薩市還是其他地方社區(qū)治理中，網(wǎng)格化管理模式的興起都是對后單位時代城市社區(qū)性質(zhì)轉(zhuǎn)型的積極回應(yīng)，也適應(yīng)了社區(qū)資源流動性增強和公共需求復(fù)雜化、多樣化的時代背景。作為單位制的替代與補充，城市社區(qū)本應(yīng)該是一個集“管治”“服務(wù)”與“自治”于一體的社會單元[19]，但拉薩市社區(qū)治理現(xiàn)代化在推進(jìn)過程中仍存在過于強調(diào)“管治”和“服務(wù)”而對社區(qū)居民“自治”涉及較少等不足，實際上弱化了社區(qū)自治力量的參與程度，也因此帶來了結(jié)構(gòu)、工具和理念層面的沖突。

1.治理主體地位不平等

在傳統(tǒng)政府主導(dǎo)下的治理體系內(nèi)部，治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了不同程度的分裂。有學(xué)者從政府內(nèi)部、政府與社會、社會內(nèi)部三個方面論述了我國城市社區(qū)治理中的困境，指出區(qū)政府職能部門和街道辦事處之間的權(quán)責(zé)不對等；社區(qū)居委會為代表的社區(qū)自治組織被行政權(quán)力捆綁；社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司和社會組織為追求個人利益最大化而漠視公共利益等行為都是我國城市社區(qū)治理中公共服務(wù)難以實現(xiàn)合作治理的癥結(jié)所在[20]。

在商品房社區(qū)時代，社區(qū)自治多通過業(yè)主委員會、物業(yè)公司和社會組織等主題開展。但1998年出臺的《物業(yè)管理條例》雖經(jīng)數(shù)次修改，但規(guī)則受到房地產(chǎn)利益集團的影響明顯傾向于開發(fā)商和物業(yè)公司，賦予業(yè)主委員會、業(yè)主和物業(yè)公司、開發(fā)商的權(quán)利明顯不對等[21]。關(guān)于業(yè)主委員會和物業(yè)公司的規(guī)定，住房建設(shè)部關(guān)于業(yè)主大會成立的程序、權(quán)責(zé)關(guān)系和監(jiān)督規(guī)范，對于具體職能沒有涉及（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2010）；民政部《關(guān)于加強和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》要求“發(fā)揮業(yè)主大會和業(yè)主委員會在社區(qū)管理和服務(wù)中的積極作用”，但在具體表述上沒有深入明確業(yè)主大會和業(yè)主委員會的權(quán)力與作用，甚至傾向于社區(qū)居委會對業(yè)主委員會的指導(dǎo)和監(jiān)督作用[22]。加之社區(qū)居委會一度成為行政權(quán)力在基層治理中的延伸[23]，這也導(dǎo)致了威權(quán)式治理模式下“科層執(zhí)行力+假性協(xié)商”的城市社區(qū)治理困境。

此外，社區(qū)自治中基層黨組織的影響也是重要的治理主體之一。在包括拉薩市在內(nèi)的大多數(shù)城市社區(qū)，無論是全職還是兼職的社工人員、網(wǎng)格管理者的任命和管理都需要經(jīng)過社區(qū)居委會或者街道辦事處，而社會組織要想介入社區(qū)的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)往往會有各種各樣的門檻?！耙缓硕嘣笔敲裾繉ξ覈鐓^(qū)治理體系的生動表述，社區(qū)黨組織這一核心發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心與政治保障作用，社區(qū)居委會、社區(qū)老年組織、社區(qū)義工組織、駐區(qū)單位等多元主體廣泛參與其中，但這一治理結(jié)構(gòu)并不是多元合作治理結(jié)構(gòu)，而是社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下社區(qū)居委會主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)，是一種非對稱的治理結(jié)構(gòu)。行政力量和政黨影響力在社區(qū)這一基層單位交匯融合，共同主導(dǎo)著我國城市社區(qū)這一基層自治組織的發(fā)展方向。

2.技術(shù)導(dǎo)向強化了行政控制

除了社區(qū)自治內(nèi)容與形式上的脫節(jié)之外，技術(shù)導(dǎo)向也成為當(dāng)下城市社區(qū)治理的主要特征。拉薩市一些城市社區(qū)的社區(qū)微信公眾號、社區(qū)微博互動在手機APP和網(wǎng)格員網(wǎng)絡(luò)移動終端設(shè)備的普及下發(fā)揮了雙向溝通互動的積極作用。在很多層面信息和管理技術(shù)的更新帶來了社區(qū)管理的高效、準(zhǔn)確和全覆蓋，但也帶來了社區(qū)治理倫理方面的問題。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對居民需求的精準(zhǔn)定位和“事不出格”的解決方式極大強化了網(wǎng)格這一層級的決策權(quán)力，而作為業(yè)主、物業(yè)公司和社會組織等自治主體甚至難以參與到社區(qū)事務(wù)治理過程中，執(zhí)行權(quán)的高度集中長此以往必定帶來網(wǎng)格層級行政權(quán)力的膨脹，形成繼社區(qū)居委會之后又一行政“準(zhǔn)層級”。但是關(guān)于網(wǎng)格化管理工作人員的身份認(rèn)同和專業(yè)要求卻尚未統(tǒng)一，拉薩市社區(qū)網(wǎng)格管理人員和聯(lián)戶長多由綜治員、專干等社區(qū)工作人員、基層黨員和志愿者擔(dān)任，其素質(zhì)不一，工作方法落后，難以適應(yīng)快速更新的設(shè)備和技術(shù)要求，在維護網(wǎng)格化管理信息服務(wù)平臺和服務(wù)居民過程中的合理性也容易受到質(zhì)疑。此外，在技術(shù)條件允許下拉薩市“哪里有黨員哪里就有黨組織”的基層黨組織網(wǎng)格化體系也大大強化了黨政力量對基層社區(qū)自治的管治，一定程度上影響到社會和市場機制能動作用的發(fā)揮。

3.社區(qū)治理的價值目標(biāo)存在爭議

網(wǎng)格化管理模式通過技術(shù)將社區(qū)內(nèi)外部力量統(tǒng)一到治理框架中去，但是無法協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系，因此關(guān)于社區(qū)治理的價值追求和目標(biāo)導(dǎo)向存在極大的爭議。

在拉薩市城市社區(qū)治理中，基層社區(qū)黨組織和街道辦事處在社區(qū)治理中追求“和諧社區(qū)”，實質(zhì)上是力求社區(qū)生活生產(chǎn)秩序的穩(wěn)定，遵循的是傳統(tǒng)的“不出事”邏輯；社區(qū)居委會盡管是居民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層自治組織，但城市社區(qū)居委會完全不同于農(nóng)村村委會，其經(jīng)費和權(quán)力來源完全受制于街道辦事處和區(qū)政府，因此其社區(qū)治理的目標(biāo)與行政部門往往相一致；開發(fā)商、物業(yè)公司追求經(jīng)濟利益的最大化，而業(yè)主大會追求的是為業(yè)主提供高性價比的社區(qū)公共服務(wù)，因此二者之間圍繞購房與服務(wù)定價、公共區(qū)域分配等關(guān)涉業(yè)主核心利益的糾紛時有發(fā)生；涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、教育的社區(qū)社會組織本就與民政系統(tǒng)關(guān)系密切，出于維護自身運轉(zhuǎn)經(jīng)費的需要往往需要遵循街道辦和區(qū)政府的行政指令，但同時也在為社區(qū)居民提供公共服務(wù)過程中吸納志愿力量完善自身的獨立性和公益性，因此社會組織的自利性和公益性之間存在的矛盾也制約了社會組織獨立在社區(qū)治理中發(fā)揮更大的作用。

三、網(wǎng)絡(luò)化治理視域下的拉薩城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型

國家治理體系與能力的現(xiàn)代化需要城市社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型升級。陳振明指出治理理論有三種研究途徑，即政府管理的途徑、公民社會的途徑（自治）和合作網(wǎng)絡(luò)的途徑[24]；秩序觀下的治理理論有三種理論形態(tài)，管治的治理、合作的治理和自治。從治理形式和內(nèi)容層面看，自治和合作治理有諸多相似之處。形式上，合作治理和自治都是多元利益相關(guān)者以平等身份進(jìn)行的協(xié)商和達(dá)成共識的過程；內(nèi)容上，合作治理和自治都是對涉及到利益相關(guān)者公共事務(wù)的治理。合作治理與自治只是出于不同的主體層面的概念，合作治理是中觀層面的主體間的關(guān)系描述，自治則是微觀層面主體內(nèi)部間的制度安排。從管治到自治的轉(zhuǎn)變需要既得利益者的主動放權(quán)與引導(dǎo)，在社區(qū)治理中表現(xiàn)為區(qū)政府、基層黨組織、街道辦事處對社區(qū)居委會、社會組織、社工人員和企業(yè)的授權(quán)與支持。

目前我國城市社區(qū)治理正處于從管治的治理向自治轉(zhuǎn)變的過程，要想實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變必須從理論主張、治理結(jié)構(gòu)、治理機制等方面與傳統(tǒng)的市場（自愿）和科層（強制）的治理模式相區(qū)別[25]。在社區(qū)內(nèi)部的最終目標(biāo)是實現(xiàn)社區(qū)自治，社區(qū)作為行動主體要與政府、社會形成一種合作治理的狀態(tài)。我國公民社會發(fā)展不完善的國情下，合作治理是實現(xiàn)社區(qū)自治必經(jīng)的階段，需要從外部合作網(wǎng)絡(luò)的建立激活社區(qū)內(nèi)部自治力量的活力。

網(wǎng)絡(luò)化治理作為“一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它是一種由共同目標(biāo)支持的活動，活動的主體未必是政府，也無需完全依靠國家的強制力來實現(xiàn)”[26]。建立在交易成本理論、社會網(wǎng)絡(luò)理論和資源基礎(chǔ)觀之上的網(wǎng)絡(luò)化治理理論，致力于通過各主體間協(xié)調(diào)和社會機制的結(jié)構(gòu)性嵌入，減少層級組織之間的交易成本并增進(jìn)整體利益、通過網(wǎng)絡(luò)中資源互補與共享增進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的整體競爭實力[27]。網(wǎng)絡(luò)化治理強調(diào)治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理工具市場化和價值取向民主化[28]，這對解決我國社區(qū)治理過度強調(diào)網(wǎng)格化管理的困境有很強的借鑒意義。結(jié)合網(wǎng)絡(luò)治理的理論架構(gòu)（見圖2）分析拉薩社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型模式，基于高度復(fù)雜性和不確定性的治理環(huán)境可以從主體結(jié)構(gòu)、治理機制和治理目標(biāo)層面進(jìn)行社區(qū)層面的治理模式構(gòu)建。

（一）從科層到圈層：多方治理力量的結(jié)構(gòu)性嵌入

分析我國城市社區(qū)治理中形態(tài)的問題，可以歸結(jié)為政府與社會合作關(guān)系的不同形式。以基層黨組織、街道辦事處為代表的政府一方和以社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社會組織為主要組成部分的社會一方在社區(qū)這一社會生活共同體層面上的合作治理，是通過建構(gòu)產(chǎn)生的，而不是自發(fā)形成的。

在網(wǎng)格化管理中由于網(wǎng)格的劃分、網(wǎng)格長和網(wǎng)格監(jiān)督管理員的選拔和任命都是行政系統(tǒng)內(nèi)部的運作模式，因此實質(zhì)上網(wǎng)格只是在“區(qū)-街道-社區(qū)”之下增加的行政層級，更加直接地下沉到基層民眾的事務(wù)中去，并沒有改變科層結(jié)構(gòu)中的層級設(shè)置與權(quán)力向度。而何種狀態(tài)下形成何種社會治理形態(tài)，政府與社會力量的自主性、雙方互動的初始情況和資源依賴情況、雙方互動的復(fù)雜機制設(shè)計，這三個方面共同構(gòu)成了城市社區(qū)治理形態(tài)的影響因素[29]。

圖2 網(wǎng)絡(luò)治理的理論架構(gòu)

拉薩市的雙聯(lián)戶機制下，聯(lián)戶代表和聯(lián)戶單位通過與社會信貸機構(gòu)、社會志愿組織和社會安防機構(gòu)等進(jìn)行聯(lián)創(chuàng)聯(lián)營，在成立專業(yè)合作社、維穩(wěn)、就業(yè)以及解決民生訴求等方面都取得了良好的效果。從目前拉薩和其他地區(qū)社區(qū)治理的實踐來看，社區(qū)治理中主體結(jié)構(gòu)從政府管治（科層制的）向下沉式管理（網(wǎng)格化的精準(zhǔn)治理）再到多主體自治（網(wǎng)絡(luò)化的合作共治）的過程是社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型的三個階段（見圖3）。在街道辦事處、基層黨組織之下的社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社會組織、社區(qū)網(wǎng)格和聯(lián)戶成為社區(qū)自治的主要力量。圍繞社區(qū)公共事務(wù)這一核心利益問題，傳統(tǒng)行政指導(dǎo)下的科層制組織形式（階段一）中社會自治力量的結(jié)構(gòu)性嵌入出現(xiàn)（階段二），隨著權(quán)力向度的雙向化和網(wǎng)格化逐步向網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，最終圍繞社區(qū)公共利益形成多主體共同參與的圈層結(jié)構(gòu)（階段三）。

（二）互動與整合：政府、社會與市場混合的機制創(chuàng)新

盡管結(jié)構(gòu)層面的合作共治帶來了社區(qū)與社會、國家的互動與聯(lián)系，但是卻無法構(gòu)建社區(qū)這一層級內(nèi)部的聯(lián)系，社區(qū)內(nèi)部的聯(lián)系只有通過社區(qū)內(nèi)部的自治才能實現(xiàn)，社區(qū)自治的工具相應(yīng)地需要轉(zhuǎn)變。

從治理工具的角度分析，目前推廣的網(wǎng)格化管理強調(diào)基于數(shù)字信息技術(shù)的屬地管理，更多地運用行政和非市場化的手段定位居民公共需求并提供公共服務(wù)，以求將公共事務(wù)解決在網(wǎng)格中，但無法整合任務(wù)復(fù)雜性與需求不確定性帶來的多元利益訴求；網(wǎng)絡(luò)化治理則側(cè)重多元主體間以平等協(xié)商的地位參與社區(qū)公共事務(wù)的決策，綜合運用行政、市場和社會機制精準(zhǔn)定位并提供居民所需的公共服務(wù)。市場競爭、規(guī)約和獎懲機制等市場機制以及內(nèi)部監(jiān)督、動員等社會機制都是網(wǎng)絡(luò)化治理用來整合多元利益訴求的主要治理工具。

圖3 社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的三個階段 (治理權(quán)力的運行向度)

拉薩雙聯(lián)戶制下既有宣傳動員機制來對宗教事務(wù)進(jìn)行管理，也有便民警務(wù)站介入社區(qū)治安的日常管理，此外社區(qū)居委會和居民與街道為代表的行政組織協(xié)調(diào)已成為常態(tài)。隨著業(yè)主大會、物業(yè)公司、社區(qū)志愿組織和社會工作部門的發(fā)展壯大，城市社區(qū)的組織功能分配會更加明晰，行政力量在社區(qū)的作用會逐步減弱直至消失，社區(qū)公共事務(wù)的互動與整合完全可以通過市場機制和社會機制得以實現(xiàn)，真正達(dá)到“沒有政府”的自治狀態(tài)。

（三)協(xié)調(diào)與維護：精準(zhǔn)定位公共需求為基礎(chǔ)的理念創(chuàng)新

社區(qū)愿景是由多方治理主體尤其是基于社區(qū)居民的呼聲共同集合起來形成的關(guān)于社區(qū)未來治理的美好藍(lán)圖?，F(xiàn)行的網(wǎng)格化管理作為基層政權(quán)行政權(quán)力下沉的一種方式，與代表基層民主的社區(qū)自治力量之間難免存在著一定的張力，分散與抗拒是社區(qū)自治力量在社區(qū)治理中的常態(tài)，通過協(xié)調(diào)利益、維護共同愿景，社區(qū)治理將朝著“社區(qū)服務(wù)網(wǎng)格化，社區(qū)管理民主化”發(fā)展。[30]服務(wù)網(wǎng)格化意味著居民公共服務(wù)的精準(zhǔn)定位，管理民主化意味著對合作、參與、協(xié)商、契約等原則的重視。合作網(wǎng)絡(luò)的治理必然需要治理技術(shù)和制度的革新，但是在強調(diào)技術(shù)重要性的同時需要更多關(guān)心價值判斷[31]。正如戈德史密斯和埃格斯指出，網(wǎng)絡(luò)化治理的未來發(fā)展原則應(yīng)包括“較少關(guān)注項目，更多地關(guān)注公共價值”[32]，可以說是對當(dāng)下項目制導(dǎo)致基層治理資源競爭亂象的一種糾偏。

拉薩市作為西藏自治區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化中心，社會穩(wěn)定是其發(fā)展的首要前提與重中之重?；谶@一需求，雙聯(lián)戶制與網(wǎng)格化管理將社區(qū)內(nèi)部的自治力量與外部的市場和行政力量團結(jié)起來共同構(gòu)建并維護社區(qū)居民關(guān)于社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的美好愿景。市場機制和社會機制中激勵、情感等因素的回歸能夠更加準(zhǔn)確地定位社區(qū)居民的公共需求，打破居民“被動”提供服務(wù)和參與感弱的局面，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新社區(qū)治理的服務(wù)和共治理念。并可以在如非營利組織和社區(qū)自治組織主導(dǎo)下加強對社區(qū)青少年活動中心、老年人文化中心、行政服務(wù)中心等機構(gòu)的建設(shè)培育社區(qū)居民的凝聚力和歸屬感，以使在涉及社區(qū)愿景和公共價值的協(xié)商時更趨向于達(dá)成一致。

三、結(jié)論

在邁向新的治理體制的過程中，政府應(yīng)該在社區(qū)自組織能力建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，處理好國家、市場和社會，政黨、政府和自治組織之間的關(guān)系，以及條塊關(guān)系和層級關(guān)系，化解治理成本，并注意在轉(zhuǎn)型過程中堅持網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)原則，利益相關(guān)者或公民為中心原則，協(xié)商與共識達(dá)成原則，公共價值增值效應(yīng)最大化原則，社會自組織與協(xié)同能力激發(fā)原則，信任、互惠與合作能力促進(jìn)原則等[33]。

以拉薩市在社區(qū)治理層面實現(xiàn)網(wǎng)格化管理與雙聯(lián)戶制的結(jié)合為切入點，可以看出單位制、街居制向社區(qū)制的居民生活形式轉(zhuǎn)變的背景下，社區(qū)治理從網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)型必然成為我國城市基層治理的方向。隨著社會基層治理制度完善，社會自治力量、理念和工具的現(xiàn)代化發(fā)展，城市社區(qū)治理最終會真正實現(xiàn)自治，“業(yè)主自治”取代“居委會自治”并最終形成“政府主導(dǎo)、合作共治、基層自治”的社會治理格局。