于玉宏

[摘|菀猐經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的鮮明特征是堅(jiān)持以人民為中心，黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作都必須堅(jiān)持以人民為中心。人大工作作為黨和國(guó)家工作的重要組成部分，就是堅(jiān)持以人民為中心，不斷完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，增強(qiáng)人民群眾對(duì)人民代表大會(huì)制度的理解，完善人民群眾參與人大工作的制度，切實(shí)履行好四項(xiàng)職權(quán)，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中，以滿足人民對(duì)美好生活的需要。

[關(guān)鍵詞]以人民為中心；中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代；人民代表大會(huì)制度；人民群眾

[中圖分類(lèi)號(hào)] D622[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2019）01-0012-09

黨的十九大報(bào)告指出：“明確新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量。必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)?！?人大工作作為黨和國(guó)家工作的重要組成部分，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代基本立足點(diǎn)就是堅(jiān)持“以人民為中心”的思想，堅(jiān)持人民的主體地位，回應(yīng)人民的期待，保證人民當(dāng)家作主，滿足人民對(duì)美好生活的需求。

一、加強(qiáng)對(duì)人民代表大會(huì)制度的宣傳，增強(qiáng)人民群眾對(duì)人民代表大會(huì)制度的理解

“人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本的政治制度”，“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的政治制度”，“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是中國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體，” “人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度。” 這是目前通行的對(duì)人民代表大會(huì)制度的幾種說(shuō)法，這說(shuō)法看似簡(jiǎn)單通俗，實(shí)則不然，人民代表大會(huì)制度作為一種新型的民主制度，內(nèi)涵豐富，理論性非常強(qiáng)，要真正理解人民代表的大會(huì)制度的內(nèi)涵，還是有很大的困難，即使作為專門(mén)研究人民代表大會(huì)制度的專家學(xué)者或者專門(mén)從事人大工作的人員，對(duì)人大制度的理解和把握也是十分有限的，那么對(duì)廣大的人民群眾來(lái)說(shuō)，理解難度自然不低。上海教育科學(xué)研究院對(duì)中學(xué)生進(jìn)行了一次問(wèn)卷調(diào)查，573份有效樣本中，對(duì)“我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度”的正確認(rèn)知率，僅為45.9%； 2010年《浙江人大》雜志與浙江省統(tǒng)計(jì)局民生民意調(diào)查中心開(kāi)展了“百姓心目中的人大制度”的專題調(diào)查顯示：38.68%的人知道人大制度是我國(guó)的根本政治制度，近50%的受訪者認(rèn)為自己對(duì)人大“了解”或“了解一點(diǎn)”。當(dāng)調(diào)查問(wèn)及“你了解人大嗎”，有5.62%的受訪者回答“了解，很清楚”，有43.72%的受訪者回答“了解一點(diǎn)，不太清楚”，有50.66%的受訪者回答“不了解”，這說(shuō)明，對(duì)人大制度的普及性宣傳還不夠深入。 “我國(guó)人民代表大會(huì)制度建設(shè)取得了歷史性的進(jìn)展，但目前仍有不少干部、群眾對(duì)這一根本制度缺乏深入的了解。各級(jí)人大及其常委會(huì)的工作都需要讓人民群眾知道，以取得人民群眾的廣泛理解和支持。為此，加強(qiáng)各種新聞媒體對(duì)人大制度和人大工作的宣傳和報(bào)道是十分必要的。” 因此，加強(qiáng)對(duì)人民代表大會(huì)制度的宣傳，只有讓廣大人民深刻理解人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵，才能使人民代表大會(huì)制度真正發(fā)揮作用，才能使新時(shí)代人民代表大會(huì)制度運(yùn)行中堅(jiān)持“以人民為中心”，堅(jiān)持人民主體的地位。

（一）解釋什么是人民代表大會(huì)制度

對(duì)什么是人民代表大會(huì)制度，目前學(xué)術(shù)界比較認(rèn)可的是蔡定劍關(guān)于人民代表大會(huì)制度的解釋。蔡定劍認(rèn)為：“人民代表大會(huì)制度，是指明人民代表大會(huì)為核心和主要內(nèi)容的國(guó)家政權(quán)組織體系。這一制度的主要內(nèi)容是兩個(gè)方面：一是關(guān)于人民代表大會(huì)本身的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和行使職權(quán)程序的一套規(guī)定和制度。二是關(guān)于人民代表大會(huì)與公民和人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相互關(guān)系的一套規(guī)定和制度。這些關(guān)系包括：人民代表大會(huì)與人民的關(guān)系，人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及中央政權(quán)和地方政權(quán)的關(guān)系。人民代表大會(huì)由人民選舉產(chǎn)生，代表人民行使國(guó)家的一切權(quán)力，它對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；人民代表大會(huì)組織產(chǎn)生國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，這些國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；國(guó)家實(shí)行中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)注意充分發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，在少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度。這就是人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容。這一制度的核心是保證國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人民通過(guò)人民代表大會(huì)這一組織形式參與國(guó)家事務(wù)的管理，行使當(dāng)家作主的政治權(quán)力?！?這一解釋比較全面到位，基本上能讓普通民眾理解和接受。人民代表大會(huì)制度是由許多具體制度構(gòu)成的制度體系，要真正做到讓人民群眾理解和掌握，就要在宣傳中做好每項(xiàng)制度的解釋說(shuō)明。

（二）說(shuō)明人民代表大會(huì)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的關(guān)系

“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國(guó)社會(huì)主義民主政治偉大實(shí)踐?！边@是關(guān)于人民代表大會(huì)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的關(guān)系最新的精辟論述，但真正要讓廣大人民群眾理解起來(lái)還是比較困難，需要在實(shí)踐中對(duì)這一理論進(jìn)行詳細(xì)的分析和說(shuō)明，主要從三個(gè)層面著手：

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)制度的關(guān)系?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義政治制度是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！比嗣翊泶髸?huì)制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度重要組成部分，就是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度最大的優(yōu)勢(shì)就是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也就是說(shuō)只有在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會(huì)制度才能真正成為保證人民當(dāng)家作主的好制度。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起，就以實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民當(dāng)家作主為己任，按照馬克思主義列寧主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)，探索保證人民當(dāng)家作主制度，在不同的革命時(shí)期，先后創(chuàng)造了工農(nóng)兵蘇維埃代表大會(huì)制度、參議會(huì)制度、人民代表會(huì)議制度、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制度，在實(shí)踐探索和理論思考的基礎(chǔ)上，最終確立了人民代表大會(huì)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，當(dāng)家作主。

第二，人民當(dāng)家作主與人民代表大會(huì)制度的關(guān)系。人民如何通過(guò)人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，憲法做了明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！贝送膺€需要對(duì)人民代表大會(huì)作出解釋，即“人民代表大會(huì)既是我國(guó)各級(jí)人民代表會(huì)議的名稱，又是一種國(guó)家機(jī)構(gòu)。它是依照憲法和法律行使國(guó)家和地方權(quán)力的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)這個(gè)概念在使用范圍上有廣義和狹義之分。在廣義上，它不僅指代表大會(huì)全體會(huì)議，而且還包括由它產(chǎn)生的常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)。在狹義上，這個(gè)概念僅僅指它的全體會(huì)議而不包括常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)。兩種意義的概念在實(shí)際中往往是交互運(yùn)用的.這要視談話對(duì)象而定。在外部關(guān)系上，講人民代表大會(huì)，一般就是廣義的?！?/p>

第三，依法治國(guó)與人民代表大會(huì)的關(guān)系?！叭嬉婪ㄖ螄?guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)?！庇纱丝梢钥闯鲆婪ㄖ螄?guó)與人民代表大會(huì)的關(guān)系即，在依法治國(guó)的過(guò)程中，人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法工作，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

（三）讓人民群眾“走進(jìn)人大”，“感知人大”

只有讓人民群眾“走進(jìn)人大”，“感知人大”，才能更好的體會(huì)人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)。讓人民群眾“走進(jìn)人大”，現(xiàn)場(chǎng)“感知人大”，在地方人大已有很好的探索，上海市具有代表性?！白屖忻褡哌M(jìn)人大，讓人大走近市民”，從2006年上海市十二屆人大以來(lái)，“走進(jìn)人大”活動(dòng)已經(jīng)持續(xù)開(kāi)展11年150期，吸引近兩萬(wàn)市民走進(jìn)市人大機(jī)關(guān)，成為廣大市民、大中小學(xué)生和社會(huì)各界了解人大的重要窗口。 “走進(jìn)人大”活動(dòng)的核心，是由參加者自己模擬人大常委會(huì)會(huì)議，對(duì)模擬議案進(jìn)行討論和表決，親身感受社會(huì)主義民主的真實(shí)內(nèi)涵。 “走進(jìn)人大”活動(dòng)時(shí)間從每月一次發(fā)展到每月至少一次，活動(dòng)形式分別設(shè)計(jì)了以模擬常委會(huì)會(huì)議內(nèi)容為主的專業(yè)版和以參觀了解人大制度為主的簡(jiǎn)化版，根據(jù)參加人群的不同情況而定。 而且模擬議題由虛擬化走向真實(shí)化，在“走進(jìn)人大”第8次活動(dòng)中，上海市社科院組織百名研究生參加模擬會(huì)議議題，內(nèi)容直指上海市當(dāng)時(shí)正在面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的一份法規(guī)草案即《關(guān)于修改〈上海市實(shí)施“中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法”辦法〉的決定（草案）》。上海市“走進(jìn)人大”活動(dòng)的不斷完善和發(fā)展，為人民群眾更直觀地了解人大工作、理解和體會(huì)中國(guó)特色的人民民主提供了機(jī)會(huì)，也在一定程度上培養(yǎng)了人民群眾當(dāng)家作主的意識(shí)與能力?！叭嗣癞?dāng)家作主，在我們幾千年的古代史上沒(méi)有傳統(tǒng)，在幾十年的當(dāng)代史上走過(guò)彎路。人民為了有效地當(dāng)好這個(gè)家、做好這個(gè)主，需要不斷學(xué)習(xí)?！?/p>

二、完善人民群眾參與人大工作的制度，使人民群眾依靠制度參與人大工作

“我們必須堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系、加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求。人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中?！?中國(guó)式民主最重要最根本的制度載體是人民代表大會(huì)制度，要使這一制度的潛能不斷轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的民主效能，就必須始終牢記：“是人民的”代表大會(huì)，而不是“代表們的”代表大會(huì)！ 健全完善人民群眾參與人大工作的制度，切實(shí)保證人民群眾依靠制度參與人大工作是新時(shí)代人大工作發(fā)展的客觀要求。目前，健全旁聽(tīng)制度，完善聽(tīng)證制度，使公開(kāi)征求意見(jiàn)活動(dòng)制度化法律化、使人大代表聯(lián)系人民群眾制度法律化，是保證人民群眾參與人大工作，行使管理國(guó)家權(quán)力的有效路徑和客觀要求。

（一）健全人大旁聽(tīng)制度

一般認(rèn)為，現(xiàn)代旁聽(tīng)制度是基于知情權(quán)而設(shè)立的一項(xiàng)制度。有學(xué)者認(rèn)為，公民知情權(quán)應(yīng)被視為現(xiàn)代民主制度下公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是人民主權(quán)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)公民的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)利的前提，公民只有享有知情權(quán)，充分了解立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)制定的法律與政策、作出各種重大問(wèn)題的決定過(guò)程、意圖和曾出現(xiàn)的不同意見(jiàn)的爭(zhēng)議及其法律和政策的執(zhí)行情況，才能更好的行使其他各項(xiàng)權(quán)利。 現(xiàn)代旁聽(tīng)制度發(fā)源于英國(guó)，主要是公眾可以旁聽(tīng)議會(huì)，了解議會(huì)開(kāi)會(huì)的過(guò)程，后來(lái)被世界許多國(guó)家所采用。我國(guó)的公民旁聽(tīng)人大會(huì)議的制度，從全國(guó)人大層面來(lái)看，在1989年七屆全國(guó)人大二次會(huì)議上通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》中作了原則性規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議公開(kāi)舉行。大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽(tīng)席。旁聽(tīng)辦法另行規(guī)定?！比珖?guó)人大及其常委會(huì)至今沒(méi)有制定具體的旁聽(tīng)制度。在地方人大層面看，幾乎所有的省自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)在人代會(huì)或者和常委會(huì)議事規(guī)則中，都做了可以設(shè)旁聽(tīng)席的規(guī)定，還有一些省、市人大在其制定的評(píng)議工作條例、立法條例、或者討論、決定重大事項(xiàng)規(guī)定中做出允許旁聽(tīng)的規(guī)定。 人大旁聽(tīng)制度為人民群眾參與人大工作提供了制度支持，但從目前這一制度實(shí)際運(yùn)行的情況來(lái)看，還存在很多的問(wèn)題：從制定旁聽(tīng)制度的目的來(lái)看，目前人大旁聽(tīng)制度還沒(méi)有達(dá)到制度本身要到達(dá)的目的，即獲取真實(shí)的民意，使人民群眾參與人大工作，行使當(dāng)家作主的權(quán)利，形式主義比較濃厚；從運(yùn)行規(guī)范來(lái)看，旁聽(tīng)工作的隨意性比較大，旁聽(tīng)的議題隨意性比較大，許多地方的旁聽(tīng)的議題都是根據(jù)主任會(huì)議需要臨時(shí)設(shè)立；從制度的具體規(guī)定來(lái)看，旁聽(tīng)的范圍太窄，地方人大允許旁聽(tīng)的范圍大多都限制在全體會(huì)議上，在這種會(huì)議上主要是工作報(bào)告、議案說(shuō)明之類(lèi)的程序性議程，而更能反映人大議事的具體過(guò)程、更具實(shí)質(zhì)內(nèi)容的小組（分組）會(huì)則很少允許旁聽(tīng)，旁聽(tīng)者的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定不明確。因此，從目前旁聽(tīng)制度存在的問(wèn)題入手，應(yīng)從旁聽(tīng)制度運(yùn)行有效性出發(fā)，健全旁聽(tīng)制度，切實(shí)使旁聽(tīng)制度成為人民群眾參與人大工作的重要制度。

（二）完善聽(tīng)證制度

聽(tīng)證制度是人民群眾參與國(guó)家機(jī)關(guān)政策制定或者法律制定，行使管理國(guó)家事務(wù)權(quán)力重要制度，從人民代表大會(huì)制度的角度分析，聽(tīng)證制度就是人民群眾在人大立法、監(jiān)督、任免、重大事項(xiàng)決定等過(guò)程中，參與、表達(dá)意見(jiàn)、建議，行使管理國(guó)家權(quán)力的制度。1999年9月，廣東省人大常委會(huì)舉行《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例》立法聽(tīng)證會(huì)，開(kāi)啟了地方人大立法聽(tīng)證先河， 自此地方人大相繼探索聽(tīng)證制度的建立。特別是2000年《立法法》頒布實(shí)施以來(lái)，聽(tīng)證制度在地方人大工作中被廣泛采用。2005年，全國(guó)人大法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在北京舉行了個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)立法聽(tīng)證會(huì)，這是全國(guó)人大常委會(huì)立法過(guò)程中舉行的首次立法聽(tīng)證會(huì) ，標(biāo)志著聽(tīng)證程序進(jìn)入全國(guó)人大。聽(tīng)證制度在地方人大的廣泛運(yùn)行和聽(tīng)證程序在全國(guó)人大常委會(huì)在立法過(guò)程中的采用，使聽(tīng)證制度逐步成為人民群眾參與國(guó)家管理的重要途徑。

從聽(tīng)證制度的運(yùn)行情況來(lái)看，聽(tīng)證制度還處于探索成長(zhǎng)階段，無(wú)論在法律方面還是實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，還存在著許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：從聽(tīng)證制度運(yùn)行的范圍來(lái)看，主要以人大立法聽(tīng)證為主，在人大監(jiān)督、任免、重大事項(xiàng)等人大重要職權(quán)的行使中應(yīng)用較少；從聽(tīng)證的依據(jù)來(lái)看，以立法為例，《立法法》規(guī)定：“法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)”，從中可以看出，舉行聽(tīng)證的彈性很大，是否需要舉行的標(biāo)準(zhǔn)不明確，剛性不強(qiáng)，而且聽(tīng)證次數(shù)很少，進(jìn)行與否隨常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的注意力轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，有的成為立法公開(kāi)性的點(diǎn)綴品。 從聽(tīng)證參加人確定及其權(quán)利方面看，各地都主張相關(guān)利益方面的代表和普通公民代表參加，但是標(biāo)準(zhǔn)不明確，加之公民參與性不強(qiáng)，確定參加人難度較大，對(duì)聽(tīng)證人的權(quán)利保障方面，現(xiàn)有的地方人大聽(tīng)證規(guī)則中很少有詳細(xì)的規(guī)定，這可能導(dǎo)致聽(tīng)證人因缺乏法律保障而消極應(yīng)對(duì)；從聽(tīng)證的程序看，聽(tīng)證程序的科學(xué)性不高，嚴(yán)謹(jǐn)性不強(qiáng)，對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的處理公開(kāi)性不夠。因此從聽(tīng)證過(guò)程中存在的這些問(wèn)題入手，在實(shí)踐中不斷完善聽(tīng)證制度是聽(tīng)證制度良好運(yùn)行的關(guān)鍵。

（三）使座談會(huì)制度化

使人民群眾參與人大工作的座談會(huì)形式制度化。座談會(huì)這種形式在人大各種工作中被廣泛采用，在實(shí)踐中，因?yàn)榕e行座談會(huì)程序簡(jiǎn)單，沒(méi)有嚴(yán)格的法律規(guī)定，所以各級(jí)人大在工作中，把座談會(huì)作為人大聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)建議及聯(lián)系人民群眾和人民群眾參與人大工作的表達(dá)意見(jiàn)建議的重要渠道。但是從目前人大舉行的人民群眾參與的座談會(huì)實(shí)際情況來(lái)看，座談會(huì)主要集中在立法工作方面。比如，2004年上海市人大常委會(huì)就《上海市未成年人保護(hù)條例（草案）》在征求公眾意見(jiàn)階段，邀請(qǐng)20名中學(xué)生參與就立法草案舉行座談會(huì)征求意見(jiàn)。 人大在監(jiān)督、任免、重大事項(xiàng)的決定、選舉等方面基本上還沒(méi)有采取座談會(huì)形式讓普通群眾參與，而且從目前舉行的立法座談會(huì)來(lái)看，隨意性很大，例如是全部立法還是部分立法需要舉行群眾參與的座談會(huì)，沒(méi)有具體的規(guī)定，參與者如何確定及參與者有什么權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有具體的規(guī)定，參與者提出的意見(jiàn)建議能否被采納都沒(méi)有具體的規(guī)定，這些問(wèn)題的存在會(huì)影響到座談會(huì)的質(zhì)量和想要達(dá)到的實(shí)際效果。因此，從座談會(huì)存在的這些問(wèn)題入手，使座談會(huì)制度化規(guī)范化，才能使座談會(huì)達(dá)到預(yù)期的目的。

（四）使人大公開(kāi)征求意見(jiàn)活動(dòng)制度化法律化

人大在工作過(guò)程中公開(kāi)征求人民群眾的意見(jiàn)活動(dòng)，是人大體現(xiàn)以人民為中心，堅(jiān)持人民主體地位的重要體現(xiàn)，也是人民群眾參與人大工作的重要渠道。目前，人大工作公開(kāi)征求人民群眾意見(jiàn)的活動(dòng)范圍，從全國(guó)人大來(lái)看，主要在憲法的制定與修改，立法方面包括立法規(guī)劃和立法草案、監(jiān)督三個(gè)方面。從地方人大看，主要在立法規(guī)劃和條例草案、監(jiān)督工作包括征集監(jiān)督議題及對(duì)人大監(jiān)督工作的意見(jiàn)建議、人大常委會(huì)工作報(bào)告、人大年度工作計(jì)劃、代表工作計(jì)劃征求意見(jiàn)等方面。從各級(jí)人大公開(kāi)征求人民群眾意見(jiàn)活動(dòng)范圍和實(shí)際過(guò)程分析，目前各級(jí)人大及不同地方的人大公開(kāi)征求人民群眾的意見(jiàn)的活動(dòng)范圍不統(tǒng)一，公開(kāi)征求的意見(jiàn)是否被采納無(wú)從考證，這就可能導(dǎo)致征求意見(jiàn)的活動(dòng)成為形式主義的表現(xiàn)。因此，使人大公開(kāi)征求意見(jiàn)的活動(dòng)制度化法律化，才能保證征求意見(jiàn)的活動(dòng)取得效果，真正反映民意。使其制度化，主要規(guī)定各級(jí)人大那些工作應(yīng)該公開(kāi)征集人民群眾的意見(jiàn)，人民群眾的意見(jiàn)是否被采納應(yīng)該公開(kāi)，如何做好人民群眾提出意見(jiàn)等內(nèi)容；使其法律化，就是確定人大公開(kāi)征求人民群眾意見(jiàn)的活動(dòng)制度法律地位，具有法律約束力，從法律上促使人大依法展開(kāi)公開(kāi)征求意見(jiàn)的活動(dòng)，使人民群眾參與人大公開(kāi)征求意見(jiàn)的活動(dòng)真正起到民意的表達(dá)作用。

（五）使人大代表聯(lián)系人民群眾制度法律化

人大代表聯(lián)系人民群眾是人民群眾管理國(guó)家事務(wù)和行使當(dāng)家作主權(quán)力根本途徑，“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力。”但是在人民代表大會(huì)制度建立和運(yùn)行六十年里，人大代表聯(lián)系人民群眾問(wèn)題，沒(méi)有得到有效的解決，人大代表同人民群眾脫離的現(xiàn)象是普遍存在的。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視人大工作，對(duì)人大代表聯(lián)系人民群眾，人大及其常委會(huì)聯(lián)系人民群眾做出了重要的指示，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)提出“完善代表聯(lián)系群眾制度，通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系”。黨的十九大提出“使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)，”這些指示為人大代表聯(lián)系人民群眾制度的發(fā)展提供了動(dòng)力。但是從歷史和實(shí)踐的角度看，人大代表聯(lián)系人民群眾的制度要真正有效運(yùn)行，還得依靠法治。

目前，從全國(guó)范圍來(lái)看，各級(jí)人大都建立了人大代表聯(lián)系人民群眾的制度，制度的內(nèi)容大同小異。從運(yùn)行的實(shí)際過(guò)程來(lái)看，主要靠各級(jí)人大常委會(huì)推動(dòng)，人大常委會(huì)重視度高的地方，制度運(yùn)行的效果較好，重視度低的地方，制度運(yùn)行處于停滯狀態(tài)，究其根本原因就是《選舉法》、《代表法》對(duì)人大代表聯(lián)系人民群眾沒(méi)有剛性的規(guī)定，代表不聯(lián)系人民群眾不負(fù)法律責(zé)任，因此實(shí)踐中再完善的人大代表聯(lián)系選民的制度都無(wú)法良好運(yùn)行。因此，完善《選舉法》、《代表法》，對(duì)代表聯(lián)系人民群眾的行為做出相應(yīng)的具體規(guī)定，特別是對(duì)代表不積極履職不聯(lián)系人民群眾的行為做出具體的法律懲治措施，使人大代表聯(lián)系人民群眾制度法律化，才是這一制度良好運(yùn)行的關(guān)鍵，也是人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)以人民為中心，堅(jiān)持人民主體地位的重要保證。

三、以人民對(duì)美好生活的需要為根本，人大及其常委會(huì)切實(shí)履行好四項(xiàng)職權(quán)

“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。必須認(rèn)識(shí)到，我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對(duì)黨和國(guó)家工作提出了許多新要求。我們要在繼續(xù)推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需要，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步?！?更好的滿足人民對(duì)美好生活的需要是新時(shí)代黨和國(guó)家工作的根本立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，人大及其常委會(huì)的工作作為黨和國(guó)家工作的重要組成部分，自然應(yīng)當(dāng)以人民對(duì)美好生活的需要為根本。黨的十九大報(bào)告指出：“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，” 黨為人大及其常委會(huì)履行好四項(xiàng)職權(quán)提供了支持，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民中心，切實(shí)履行好四項(xiàng)職權(quán)，滿足人民對(duì)美好生活的需要是新時(shí)代人大及其常委會(huì)在新時(shí)代工作的重要任務(wù)。

（一）發(fā)揮人大在立法中主導(dǎo)地位，以人民最為關(guān)切的領(lǐng)域?yàn)榱⒎ǖ闹攸c(diǎn)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。” 這是新時(shí)期人大及其常委會(huì)做好立法工作的核心指導(dǎo)思想。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾發(fā)生新的轉(zhuǎn)變，人民對(duì)美好生活的需要與法制不健全不完善、法律質(zhì)量不高之間的矛盾還很突出，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，堅(jiān)持科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量，使法律能夠及時(shí)地準(zhǔn)確地反映人民群眾的需求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，是人大及其常委會(huì)在新時(shí)代立法的基本任務(wù)。立法既要統(tǒng)籌全局，又要突出重點(diǎn)，以人民最為關(guān)切的領(lǐng)域?yàn)榱⒎ㄖ攸c(diǎn)，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，滿足人民群眾美好生活需要的基本體現(xiàn)。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾最為關(guān)切的領(lǐng)域主要在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、收入分配、改革發(fā)展成果共享等方面，涉及利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)新特點(diǎn)。這些領(lǐng)域最為突出的表現(xiàn)是發(fā)展不平衡不充分。解決這些問(wèn)題最有效的辦法就是發(fā)揮人大在立法中主導(dǎo)地位，科學(xué)立法，民主立法，以良法促進(jìn)發(fā)展，妥善調(diào)整和處理各種社會(huì)關(guān)系、利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，有效應(yīng)對(duì)和化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平正義。例如沈陽(yáng)市人大通過(guò)立法來(lái)解決學(xué)前教育難問(wèn)題，于2015年開(kāi)始施行《沈陽(yáng)市學(xué)前教育條例》，有效地解決了“入園難”、“入園貴”、“幼兒園教師待遇低”的三大難題。沈陽(yáng)市人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：“《條例》的實(shí)施，不僅將有效解決千千萬(wàn)萬(wàn)普通家庭的孩子進(jìn)公辦幼兒園難、進(jìn)民辦幼兒園貴，以及幼兒園教師工資待遇低的問(wèn)題，而且更重要的是通過(guò)立法促進(jìn)沈陽(yáng)市學(xué)前教育的均衡健康發(fā)展，讓普通家庭的孩子享受公平的學(xué)前教育?！?再如近年來(lái)，南寧市人大常委會(huì)圍繞保護(hù)水資源、治理水環(huán)境，制定并頒布施行《南寧市飲用水水源保護(hù)條例》《南寧市水庫(kù)管理?xiàng)l例》《南寧市西津國(guó)家濕地公園保護(hù)條例》《南寧市郁江流域水污染防治條例》等多部地方性法規(guī)，為保護(hù)水資源、治理水環(huán)境提供了法治保障?！耙院螅覀儾挥迷贀?dān)心飲用水水質(zhì)受到速生桉的影響了。感謝南寧市人大常委會(huì)為人民群眾做了一件大好事、大實(shí)事。”這是2014年南寧市人大常委會(huì)作出修改《南寧市飲用水水源保護(hù)條例》的決定時(shí)，許多農(nóng)民群眾說(shuō)出來(lái)的。 實(shí)踐證明，做好人民群眾最關(guān)切領(lǐng)域的立法，回應(yīng)人民群眾的期待，是新時(shí)代人大及其常委會(huì)工作的關(guān)鍵。

（二）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，讓人民監(jiān)督權(quán)力，是人大及其常委會(huì)履行好監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵

黨的十九大報(bào)告指出：“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善。要支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力?！?堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大履行好監(jiān)督權(quán)的首要條件，這包括兩個(gè)方面。一是各級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)人大工作的重視、支持，另一個(gè)方面是人大及其常委會(huì)要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨對(duì)人大工作的具體要求。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視人大工作。2015年以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記連續(xù)三年主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)黨組工作匯報(bào)，這一做法已經(jīng)成為黨中央加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度安排。習(xí)近平總書(shū)記多次主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議，研究人大立法、監(jiān)督等工作中的重大問(wèn)題和重要事項(xiàng)，作出決策部署，提出明確要求。 黨中央政治局常委會(huì)和黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人多次聽(tīng)取全國(guó)人大黨組工作匯報(bào)，并對(duì)人大工作提出明確要求且制度化，這在人民代表大會(huì)制度發(fā)展史上是空前的。“在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神和黨中央重大決策部署，依法履職、勇于擔(dān)當(dāng)，人大制度建設(shè)和人大工作取得新進(jìn)展新成效，辦成了一批大事、難事?！?歷史和實(shí)踐證明，黨對(duì)人大工作的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和人大堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是人大做好監(jiān)督工作的關(guān)鍵，只有堅(jiān)持黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方才能真正有效推進(jìn)人大的監(jiān)督。

黨的十九大報(bào)告指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力?！?人民代表大會(huì)制度是人民行使國(guó)家權(quán)力的根本的政治制度，是人民行使監(jiān)督權(quán)力的根本途徑，讓人民群眾參與人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作，是人大及其常委會(huì)在新時(shí)代做好監(jiān)督工作的必要組成部分?？陀^上分析，目前人大在監(jiān)督工作方面，人民群眾的參與度很低，人大的監(jiān)督工作封閉性還很強(qiáng)。2003年12月10日，廣州市人大常委會(huì)就《廣州城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》的實(shí)施情況舉行了監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)，13名市民代表參加了會(huì)議， 2003年12月，上海市人大常委會(huì)舉行首次監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)——政府促進(jìn)就業(yè)工作聽(tīng)證會(huì)，23名市民代表參加了會(huì)議。 近年來(lái)，全國(guó)人大和地方人大公開(kāi)了專題詢問(wèn)的實(shí)況，公開(kāi)征求執(zhí)法檢查的意見(jiàn)，地方各級(jí)人大公開(kāi)向社會(huì)征求年度監(jiān)督工作議題等做法，增強(qiáng)了人民群眾對(duì)人大監(jiān)督工作的了解和參與，為人民群眾參與人大監(jiān)督工作，行使監(jiān)督權(quán)力提供了渠道。但是這些做法還處于探索階段，真正達(dá)到人民群眾參與的有效性還需要繼續(xù)探索。

（三）以民意為基礎(chǔ)，行使好任免權(quán)和重大事項(xiàng)的決定權(quán)

人大任免權(quán)就是指各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人及其組成人員進(jìn)行選舉、任命、罷免、免職、撤職等權(quán)力。人事任免權(quán)是一項(xiàng)組織國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，也是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的手段，人民代表大會(huì)只有切實(shí)行使人事任免權(quán)，才能真正保證國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人忠實(shí)人民的意志和利益。人民代表大會(huì)享有廣泛的任免權(quán)，人大任免權(quán)使國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人及其組成人員的權(quán)力來(lái)自人民，具有了合法性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性、人民性。2015年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《憲法宣誓制度》，進(jìn)一步增強(qiáng)了人大任免的權(quán)威性，《憲法宣誓制度》規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，以及各級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓，” 進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員履行職務(wù)的合法性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性、人民性，使國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員理解所享有的權(quán)力是人民賦予的，應(yīng)當(dāng)權(quán)為民所用，提高為人民利益而工作的自覺(jué)性。目前，人大行使好任免權(quán)的關(guān)鍵是處理好黨管干部的原則和依法行使任免權(quán)的關(guān)系，而處理好這個(gè)關(guān)系的核心是遵從人民群眾的意見(jiàn)，遵從人民群眾的意見(jiàn)是黨推薦、任免干部的基本準(zhǔn)則，也是人大任免干部的基本準(zhǔn)則。黨管干部和人大任免干部的根本目的是一致的，就是選拔優(yōu)秀干部建設(shè)國(guó)家，為人民服務(wù)。因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最大范圍內(nèi)聽(tīng)取民意，依法任免干部是人大及其常委會(huì)的法定職責(zé)，也是新時(shí)代人大的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

人大重大事項(xiàng)的決定權(quán)就是對(duì)國(guó)家或者地方重大事情的決定權(quán)。由人大決定國(guó)家事項(xiàng)是人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求。人大及其常委會(huì)可以根據(jù)憲法和法律，根據(jù)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的需要，隨時(shí)就國(guó)家或者地方的重大事情作出決定。決定權(quán)可用來(lái)解決國(guó)家和地區(qū)內(nèi)重大政策性問(wèn)題和迫切需要解決的社會(huì)問(wèn)題。例如，2016年全國(guó)人大常委會(huì)依法對(duì)幾個(gè)重大問(wèn)題作出決定：及時(shí)妥善處理遼寧拉票賄選案的有關(guān)問(wèn)題，堅(jiān)決維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威和尊嚴(yán)；依法對(duì)香港基本法第一百零四條作出解釋，堅(jiān)決反對(duì)“港獨(dú)”行徑；作出關(guān)于開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，為重大政治體制改革提供法治保障。 人大通過(guò)行使重大事項(xiàng)的決定權(quán)，能為黨和國(guó)家重大改革制定政策性措施，為改革提供法律保證，能夠使改革于法有據(jù)。對(duì)迫切需要解決的國(guó)家或者地方重大問(wèn)題，人民代表大會(huì)通過(guò)決定及時(shí)闡明立場(chǎng)，做出規(guī)定。目前來(lái)說(shuō)，決定權(quán)與其他職權(quán)相比，更是一項(xiàng)“軟”權(quán)力。說(shuō)它“軟”，是由于它不像立法權(quán)那么明確，便于行使，也不像選舉任免權(quán)那樣實(shí)在，必須依法行使。 各級(jí)人大及其常委會(huì)要決定的大事，在我國(guó)具有鮮明的特征，即大事一定是黨和人民的帶有根本性全局性長(zhǎng)遠(yuǎn)性的大事。因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，依照憲法和法律，堅(jiān)持科學(xué)性與民主性，依靠各級(jí)人大及其常委會(huì)的工作智慧，是行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)鍵。正如張德江所說(shuō)：常委會(huì)堅(jiān)持從政治上把握、在大局下行動(dòng)，大事要事敢于擔(dān)當(dāng)、善于作為，確保黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志。

[ 注 釋 ]

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