管慶旭 毛衛(wèi)兵 符璨 汪小溪 張浩淼

自2011年上海市民政局提出“支出型貧困”概念以來，支出型貧困問題就逐漸受到了實務(wù)工作者和理論工作者的重視。隨后浙江、江蘇、安徽、河北、青海等各省市相繼出臺了有關(guān)支出型貧困家庭的救助辦法，對支出型貧困家庭進行救助和幫扶。2017年11月，廣安市在四川省率先將支出型貧困家庭納入低保；2018年，四川涼山州和成都市先后發(fā)布通知將因病、因災(zāi)和因教育等原因?qū)е碌闹С鲂拓毨Ъ彝ゼ{入到社會救助中，這說明四川省開始關(guān)注并力圖解決支出型貧困問題。

有效地開展農(nóng)村支出型貧困家庭的救助工作，離不開準(zhǔn)確核對申請者所在家庭的經(jīng)濟狀況，包括收入、財產(chǎn)和支出狀況，因此探討和研究農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況的核對問題非常必要。四川省低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心課題組選取成都、南充、廣安等5 個市的6 個縣區(qū)9 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、社區(qū)）就農(nóng)村貧困家庭及經(jīng)濟狀況核對情況進行了調(diào)查。通過問卷調(diào)查、座談交流和數(shù)據(jù)分析，課題組分析了農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對的必要性，探討了經(jīng)濟狀況核對機制應(yīng)解決的關(guān)鍵問題，并提出了推進核對機制建設(shè)的對策建議。

一、農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對的必要性

（一）應(yīng)對多維貧困的有效之舉

貧困是一個多維的狀態(tài)，低收入和高支出是導(dǎo)致貧困的兩個維度（民政部，2010）。長期以來，我國低保救助對象的識別和瞄準(zhǔn)主要是通過家計調(diào)查的手段實現(xiàn)，關(guān)注的是收入型貧困家庭，但隨著對貧困內(nèi)涵認(rèn)識的深化和社會政策理念的轉(zhuǎn)型，建立在收入核對基礎(chǔ)上的低保政策逐漸顯露出不足，主要體現(xiàn)在支出型貧困家庭難以獲得有效的救助和幫扶。與收入型貧困所不同的是，支出型貧困除了考慮滿足人的基本物質(zhì)需求之外，還涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等人的發(fā)展所需的基本需求。收入型貧困救助模式以解決“經(jīng)濟貧困”為特征，更多關(guān)注物質(zhì)上的匱乏，而支出型貧困救助更加關(guān)注能力不足與機會缺失的“人文貧困”，由此可見，雖然支出型貧困救助屬于風(fēng)險成為事實后的事后補救措施，但由于其對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等人力資本形成要素高度重視，有助于應(yīng)對多維貧困。也就是說，針對農(nóng)村支出型貧困家庭開展經(jīng)濟狀況核對并提供相應(yīng)救助，能夠有效地應(yīng)對多維貧困。

（二）落實精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)保障

精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為中國反貧困政策的重要思路，精準(zhǔn)扶貧重在“精準(zhǔn)”二字，即在反貧困政策實施中做到精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶以及精準(zhǔn)管理。其中“精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)”是精準(zhǔn)扶貧的基本前提和重要基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上所形成的反貧困措施更具有針對性和可操作性，其反貧困效果會得到有力保證（畢紅靜、李盛基，2018：80-85）。支出型貧困救助從收入和剛性支出兩個角度衡量家庭的經(jīng)濟狀況，突破傳統(tǒng)只看收入的方法，通過家庭收入和剛性支出等指標(biāo)將貧困家庭劃分為不同類型和不同程度。針對農(nóng)村支出型貧困家庭實施經(jīng)濟狀況核對，并根據(jù)貧困程度不同，對支出型貧困家庭進行分層分級，針對每一級的貧困對象設(shè)定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)，更加符合精準(zhǔn)扶貧原則。

（三）實現(xiàn)弱有所扶目標(biāo)的現(xiàn)實路徑

隨著生活成本的增加，農(nóng)村低收入群體由于相對缺乏資源和能力，其收入的增加不如必要生活支出的增加，農(nóng)村支出型貧困現(xiàn)象會比較普遍。黨的十九大報告明確指出，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”上不斷取得新進展。這里涉及的“弱有所扶”，就是指要保障困難群眾基本生活，著力解決各類弱勢群體托底保障的突出問題。為此，要通過對農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況的準(zhǔn)確核對，把符合條件的貧困家庭納入托底保障，切實解決他們的生活困難問題，實現(xiàn)弱有所扶的目標(biāo)。

二、農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對的關(guān)鍵問題

開展農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對工作，需要明確并解決核對時涉及的一些關(guān)鍵問題，包括如何確定農(nóng)村家庭的剛性支出，如何確定農(nóng)村支出型貧困家庭支出以及收入和財產(chǎn)方面的資格條件。以下結(jié)合對四川省的調(diào)查加以具體分析，此次調(diào)查涉及40 戶農(nóng)村貧困家庭，并與被調(diào)查地負(fù)責(zé)核對的工作人員進行了座談交流。

（一）如何確定農(nóng)村家庭的剛性支出

科學(xué)合理地確定農(nóng)村家庭的剛性支出有利于支出型貧困家庭的精確瞄準(zhǔn)與精準(zhǔn)救助，是建設(shè)經(jīng)濟狀況核對機制的重要基礎(chǔ)，對于救助資源的合理高效運用具有重大意義（郭威，2016：119-120）。

1.農(nóng)村家庭剛性支出的內(nèi)涵與類別

所謂農(nóng)村家庭剛性支出，是指農(nóng)村居民家庭生活必需品消費，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，農(nóng)村家庭剛性支出的范圍也在不斷變化和擴展。有學(xué)者認(rèn)為，家庭剛性支出主要包括基本衣食住行、醫(yī)療救助、養(yǎng)老殯葬以及突發(fā)事件的必要開支（謝宇、謝建社，2017：40-47）。在農(nóng)村地區(qū)，食品、醫(yī)療、教育支出占比明顯高于城市地區(qū)（王瑜、楊曉軍, 2017：10-11）。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)，截至2013年，農(nóng)村因病致貧、因病返貧貧困戶數(shù)量占建檔立卡貧困戶總數(shù)的42.4%，在各種致貧原因中，因病致貧在各地區(qū)都排在最前面（國家衛(wèi)生健康委員會，2016）。由上可見，基本生存需求、醫(yī)療、教育、突發(fā)事件、養(yǎng)老等是農(nóng)村貧困家庭的主要致貧因子。從政策實踐來看，目前廊坊、杭州、寧波、上海等地均出臺了支出型貧困家庭的救助辦法，普遍地將醫(yī)療、教育、突發(fā)事件支出納入家庭剛性支出范疇，其中，醫(yī)療費用支出均被各地納入剛性支出范疇，其次是教育剛性支出和突發(fā)事件支出（見表1）。

表1：政策實踐領(lǐng)域?qū)傂灾С龅慕缍?/p>

四川省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有62.5%的農(nóng)村貧困家庭由于收入小于支出從而陷入家庭赤字，70%的農(nóng)村貧困家庭背負(fù)債務(wù)，其中殘疾和疾病因素占55%。如圖1所示，95%的農(nóng)村貧困家庭存在因大病、慢性病等導(dǎo)致的大額醫(yī)療支出，其次是教育支出（25%）和意外事故支出（20%）。四川省農(nóng)村貧困家庭支出主要集中于基本生活、醫(yī)療、教育和意外事故四個方面，其中醫(yī)療費用金額最大，占家庭年度總支出比重最高，是家庭致貧的關(guān)鍵因素，其次是基本生活、教育和意外事故支出（參見表2），也就是說，農(nóng)村貧困家庭支出日漸綜合性，混合原因致貧日益凸顯。

圖1：四川省農(nóng)村貧困家庭欠款及主要支出分布情況

表2：四川省典型農(nóng)村貧困家庭主要支出情況（元）

以上調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村貧困家庭的剛性支出主要集中于醫(yī)療、教育和突發(fā)事故，其中尤其以醫(yī)療為主。目前各地出臺的關(guān)于支出型貧困的救助辦法和措施主要集中于把以上方面認(rèn)定為剛性支出，這說明了圍繞上述方面的剛性支出開展核對是符合實際且比較合理的，對于財政困難的地區(qū)，可以先著力解決醫(yī)療支出型貧困問題，再逐步擴展至教育和突發(fā)事故方面。

2.農(nóng)村家庭成員結(jié)構(gòu)

低收入人口瞄準(zhǔn)方法主要有財富瞄準(zhǔn)、類別瞄準(zhǔn)、社區(qū)瞄準(zhǔn)、地理區(qū)域瞄準(zhǔn)、行為和道德瞄準(zhǔn)共五種方法，瞄準(zhǔn)方法一般會搭配使用，以提高瞄準(zhǔn)效率（岳經(jīng)綸、劉喜堂、李琴，2016：168）。家庭成員結(jié)構(gòu)主要包括家庭成員的戶籍、數(shù)量、性別、年齡、婚姻狀態(tài)等，是影響居民家庭經(jīng)濟狀況的重要因素。將農(nóng)村家庭成員結(jié)構(gòu)納入農(nóng)村家庭經(jīng)濟狀況核對體系，即在現(xiàn)有財富瞄準(zhǔn)、社區(qū)瞄準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合類別瞄準(zhǔn)，有利于完善家庭經(jīng)濟狀況核對機制，提高農(nóng)村支出型貧困家庭的瞄準(zhǔn)精度和救助資金使用效率。

四川省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困家庭規(guī)模以2-4 人為主要類型，合計占比達72.5%。農(nóng)村貧困家庭成員職業(yè)以農(nóng)民為主（42.1%），其次是工人（19.8%）、學(xué)生（18.3%）和無勞動能力（17.5%）①將因重病、重殘導(dǎo)致無法從事勞動的情況和學(xué)前兒童，視為無勞動能力，下同。。務(wù)工群體在外務(wù)工比例較大（12.7%），這與四川省作為外出務(wù)工大省的省情相符，伴隨家庭規(guī)模擴大，家庭成員為無勞動能力者和學(xué)生的比例在迅速擴大。

從年齡看，調(diào)研樣本中0-20 歲的家庭成員（以學(xué)生和學(xué)前兒童為主）占比為22.2%，41-60 歲的占比為32.5%，61 歲及以上的占比為27%，三項合計占比達81.7%。由上可知，青壯年勞動力相對較少（18.3%），且較多選擇外出務(wù)工（12.7%），故可推斷，在農(nóng)村生活的貧困家庭成員多為留守老人、學(xué)生、兒童和重病重殘者，這部分群體收入低，甚至是無收入，難以通過開發(fā)性扶貧措施脫離貧困（張明鎖、王燦燦，2018：130-138），而其教育、醫(yī)療等剛性支出大，對家庭剛性支出產(chǎn)生重大影響。

目前，武漢、杭州、廈門等地都將家庭成員結(jié)構(gòu)納入了居民家庭經(jīng)濟狀況核對體系。廈門市對社會救助對象人口、收入、財產(chǎn)、支出四要素實施經(jīng)濟狀況核對。武漢市對重病、長期慢性疾病、殘疾人、老年人、嬰幼兒等剛性支出在認(rèn)定家庭可支配收入時，根據(jù)支出系數(shù)予以扣減（武漢市人民政府，2017）。赤峰市依據(jù)年齡、殘疾、重病、慢性病等綜合因素確定家庭成員勞動力系數(shù)，按照相應(yīng)公式計算家庭可支配收入（慈勤英、李芹，2018：1-20）。杭州將殘疾、需撫養(yǎng)學(xué)前兒童的單親家庭、懷孕、哺乳的婦女等納入支出型貧困家庭評定的并行條件（杭州市人民政府辦公廳，2016）。

基于農(nóng)村家庭成員結(jié)構(gòu)對剛性支出的重要影響，將農(nóng)村家庭成員結(jié)構(gòu)、年齡、婚姻、健康等要素納入農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對體系和機制，設(shè)立合理的系數(shù)或可支配收入扣減額是非常必要的，這方面各地可以根據(jù)自身情況因地制宜地設(shè)置具體指標(biāo)，為農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對工作和社會救助資源的有效分配提供制度支持和科學(xué)保障。

（二）如何確定農(nóng)村支出型貧困家庭支出方面的資格條件

農(nóng)村支出型貧困家庭支出方面的資格條件，即因醫(yī)致貧、因教致貧、因意外事故致貧等發(fā)展到何種程度才歸為支出型貧困，目前還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有支出型貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較多與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，即因醫(yī)療、教育、意外災(zāi)害等特殊原因使家庭實際生活水平低于當(dāng)?shù)卣_立的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。從各地政策的實踐來看，通常是將家庭剛性支出超過收入，或家庭收入扣除剛性支出后低于低保標(biāo)準(zhǔn)的，歸為支出型貧困。

1.醫(yī)療類支出

關(guān)于醫(yī)療類剛性支出的涵義邊界，學(xué)界存在不同意見。有學(xué)者認(rèn)為醫(yī)療類剛性支出就是維持貧困家庭成員生存所需要支付的必要醫(yī)療支出（謝宇、謝建社, 2017：40-47）。有學(xué)者從醫(yī)療費用分擔(dān)的角度分析，認(rèn)為醫(yī)療類剛性支出是指家庭成員就醫(yī)，在抵扣所有醫(yī)療保險、醫(yī)療救助和其他社會幫扶資金后剩余的自費部分（胡晶梵，2015：47-48）。在政策實踐中，上海、杭州、廣安、涼山等地均對家庭醫(yī)療剛性支出的涵義、醫(yī)療費用范圍和計算時間跨度做了詳細(xì)規(guī)定和嚴(yán)格要求，如杭州市對醫(yī)療費用支出的時間規(guī)定為申請之日前的12 個月，上海為申請之日前的3 個月。

四川省的調(diào)查顯示，70%的農(nóng)村貧困家庭背負(fù)家庭債務(wù)，其中殘疾和疾病因素占比55%。有57.5%和22.5%的受訪者因病和因殘疾導(dǎo)致身體狀況較差，兩項合計占比高達80%，因病、因殘類剛性支出凸顯（參見圖2）。然而，由于醫(yī)保目錄狹窄且執(zhí)行過于嚴(yán)格，看病難、看病貴的問題在農(nóng)村長期存在。

基于目前農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)情況和醫(yī)療方面的剛性需求特征，課題組認(rèn)為醫(yī)療支出型貧困的醫(yī)療費用規(guī)定應(yīng)從寬處理，對醫(yī)療費用支出的時間盡量延長，如12 個月，對醫(yī)療費用支出范圍放寬至絕大多數(shù)的醫(yī)療自付費用。

圖2：四川省農(nóng)村貧困家庭受訪者健康狀況

2.教育類支出

教育類剛性支出是指家庭成員就學(xué)（不包括自費安排子女擇校就讀或者出國留學(xué)），在抵扣各種教育資助、社會幫困金額后，貧困對象自身負(fù)擔(dān)的學(xué)雜費、寄宿費等費用（胡晶梵，2015：47-48）。目前，廣安、涼山、寧波、杭州、青海等地均將教育支出納入家庭剛性支出范疇，杭州和寧波還對不同學(xué)歷的支出標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)規(guī)定（見表3）。

四川的調(diào)查顯示，有25%的農(nóng)村貧困家庭存在教育支出，教育年支出占家庭年度總支出的比例約為10%-12%，雖然這一比例遠(yuǎn)不如醫(yī)療支出，但也是農(nóng)村貧困家庭比較重要的剛性支出之一，有必要對這類支出進行核對。農(nóng)村教育支出型貧困家庭的經(jīng)濟狀況核對主要需要考慮兩個問題：一是哪些教育階段的學(xué)生應(yīng)該被納入進來；二是哪些教育費用應(yīng)該被計算進來。為充分保障國民的受教育權(quán)，課題組認(rèn)為各個教育階段所發(fā)生的教育費用都應(yīng)該成為支出型貧困核對與救助的范圍。至于教育費用，應(yīng)該根據(jù)各地公立教育資源的情況和財政承受能力，因地制宜地制定標(biāo)準(zhǔn)，出國留學(xué)、擇校費等教育費用不應(yīng)納入。具體可以依據(jù)不同教育階段設(shè)置相應(yīng)的教育支出核對方案：在兒童教育階段，主要對學(xué)費、保育費、住宿費和必要學(xué)習(xí)用品等必備的教育費用進行核對；在青少年教育階段，主要對學(xué)費、住宿費、書本費、餐費等教育支出進行核對，補習(xí)、輔導(dǎo)、等教育費用原則上不應(yīng)該納入進來（林閩鋼，2017：224）。

表3：各地支出型貧困政策對教育類支出的界定

3.意外事故類支出

意外事故類剛性支出，指的是家庭成員遭受自然災(zāi)害、交通事故等人身意外傷害，除去已得各種保險及其他賠償后，個人負(fù)擔(dān)的所有支出（胡晶梵，2015：47-48）。目前涼山、寧波、杭州、桐鄉(xiāng)等地均對意外事故類支出做出了詳細(xì)規(guī)定(見表4)。對于意外事故給家庭所帶來的影響，各地區(qū)強調(diào)的角度和因素有所不同，寧波強調(diào)意外事故對家庭收入的影響，杭州、涼山等地則更加關(guān)注意外事故對家庭財產(chǎn)、收入和剛性支出的影響，關(guān)注因素、角度更具綜合性和全面性。

表4：各地支出型貧困政策對意外事故支出的界定

四川省的調(diào)查顯示，有20%的農(nóng)村貧困家庭存在意外事故類支出，意外事故類年支出占家庭年度總支出的比例在20%左右，①部分家庭存在家庭成員因意外事故致死的情況，家庭損失無法具體貨幣化，此處統(tǒng)計僅為可貨幣化部分的意外事故大致支出?？梢娨馔馐鹿蕦彝ブС龅挠绊戄^大，是不容忽視的致貧因素之一。

基于此，課題組認(rèn)為在對農(nóng)村支出型貧困家庭進行經(jīng)濟狀況核對時，應(yīng)該考慮由于意外事故所帶來的家庭財產(chǎn)重大損失、收入中斷和剛性支出，即從綜合性的角度、較為全面地考察意外突發(fā)事故導(dǎo)致的家庭支出，并通過核對機制進行審核。

（三）如何確定農(nóng)村支出型貧困家庭收入與財產(chǎn)的資格條件

1.收入資格條件

收入水平是貧困線標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的最核心評價指標(biāo)，具有易于統(tǒng)計、效率高、較公平、爭議少等特點，有利于加速貧困識別（黃開騰、張麗芬，2018：74-80），因此，支出型貧困救助有必要考慮收入資格條件，應(yīng)該對支出型貧困家庭設(shè)置家庭收入的排除性指標(biāo)（鐘仁耀，2015：22-23），目前與支出型貧困救助收入條件掛鉤的因素主要是人均可支配收入或低保標(biāo)準(zhǔn)的3 倍以內(nèi)。上海、杭州、廣安等地均將家庭收入納入支出型貧困救助核對體系，但在核算時間跨度和核對參照標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異（見表5）。

四川省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困家庭收入主要由工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入、政策性收入和社會支持性收入五部分組成，但過于依賴政策性收入（低保金、醫(yī)療救助金、學(xué)生獎助學(xué)金等）和社會支持性收入，財產(chǎn)性收入（土地租金等）和經(jīng)營性收入（副業(yè)收入等）過于微薄，自身“造血”能力不足（參見圖3）。

為了增強農(nóng)村貧困居民家庭經(jīng)濟狀況核對的科學(xué)性與有效性，實現(xiàn)救助對象的精準(zhǔn)識別，防止救助資源浪費，在核對農(nóng)村居民收入時，應(yīng)該設(shè)置一定的核算時間跨度，并對家庭收入內(nèi)容與例外情況作出詳細(xì)規(guī)定，例如，調(diào)查顯示農(nóng)村支出型貧困家庭“造血”能力普遍偏低，針對這種情況，應(yīng)該規(guī)定撫恤金、補助金、護理費、高齡及殘疾津貼等政策性收入不計入家庭收入。在充分考慮各地方財政實力的基礎(chǔ)上，核對參照標(biāo)準(zhǔn)宜高不宜低。

表5：各地支出型貧困政策將家庭收入納入核對范圍情況

圖3：四川省農(nóng)村貧困家庭樣本收入來源分布情況

2.財產(chǎn)資格條件

相關(guān)研究者對支出型貧困家庭核對的財產(chǎn)資格條件進行了探討和研究。有學(xué)者提出，居民財產(chǎn)主要包括貨幣和物質(zhì)兩方面，對農(nóng)村貧困居民而言，集體土地承包權(quán)和個人住宅是其主要資產(chǎn)（王海寶、施國慶、嚴(yán)登才，2016：42-47）。還有研究者提出了評定支出型貧困家庭的排除性指標(biāo)——家庭財產(chǎn)指標(biāo)：家庭擁有汽車、擁有非居住住房、擁有兩套以上產(chǎn)權(quán)住房且建筑總面積超過當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)面積的兩倍，應(yīng)予以排除（胡晶梵，2015：48）。在資產(chǎn)資格的政策實踐上，杭州、舟山和桐鄉(xiāng)等地均對申請家庭的貨幣財產(chǎn)、機動車輛、非居住類房屋等財產(chǎn)狀況作出了詳細(xì)規(guī)定，比如，青海省規(guī)定家庭存款不得高于當(dāng)?shù)厣夏甓热司芍涫杖氲? 倍，不得擁有兩套及以上住房，不得擁有私家車（農(nóng)用和經(jīng)營性必需車除外）和高檔藝術(shù)品等非基本生活必需品。

四川省的調(diào)查表明，絕大部分農(nóng)村貧困家庭沒有存款，主要財產(chǎn)是家庭住宅和集體土地使用權(quán)，大型家電多為洗衣機、電視、冰箱等，擁有機動車和農(nóng)用車的貧困家庭幾乎沒有。在住宅方面，擁有1 棟住宅的家庭數(shù)量占比為89.7%，沒有住宅的比例為10.3%，且住宅類型以自建為主（72.5%），其次是借房（7.5%）（參見圖4）。住房面積在71 平方米—105 平方米和106 平方米—140 平方米的比例分別為42.5%和30.0%，合計占比72.5%，農(nóng)民住房用途多樣，除了生活居住用途外，還用于養(yǎng)殖等生產(chǎn)用途以及堆放雜物等其他用途。

圖4：四川省農(nóng)村貧困家庭樣本住宅類型情況

針對農(nóng)村貧困家庭的財產(chǎn)狀況，為了讓更多支出型貧困家庭享受到救助待遇，課題組認(rèn)為各地在設(shè)置財產(chǎn)條件時不宜過分苛刻?？梢?guī)定不能有生活用的汽車，生產(chǎn)經(jīng)營性汽車可以擁有，可對生產(chǎn)性汽車設(shè)置價格封頂線；可以擁有一套住房，但應(yīng)適當(dāng)放開對農(nóng)村自建住房的面積限制（考慮到農(nóng)村住房用途的多樣性），適當(dāng)放寬救助條件，幫助農(nóng)村支出型貧困家庭擁有和保持生產(chǎn)條件，幫助其盡快擺脫困境。

三、推進農(nóng)村支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對機制建設(shè)

四川省調(diào)查顯示，目前家庭經(jīng)濟狀況核對工作開展較滯后，部分市區(qū)縣經(jīng)濟核對機制建設(shè)還處于起步階段，即使是已經(jīng)建立了經(jīng)濟核對機制和平臺的市區(qū)縣在實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享、人才隊伍建設(shè)、資金支持和管理運作等方面仍存在困難和問題。此次調(diào)查通過對當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門工作人員的訪談發(fā)現(xiàn)，支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對主要存在三個問題：一是缺乏法律法規(guī)支持，經(jīng)濟狀況核對過程中缺乏具體有可操作性的法律法規(guī)，不敢放手開展工作；二是部門之間數(shù)據(jù)共享困難，經(jīng)濟狀況核對缺乏頂層設(shè)計，一些部門不愿意將數(shù)據(jù)共享，民政部門無法精確衡量申請者的家庭收入、財產(chǎn)和剛性支出情況；三是核對工作人員素質(zhì)相對較低，缺乏該領(lǐng)域的專業(yè)培訓(xùn)和工作經(jīng)驗。

上述四川省的支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對機制建設(shè)在全國具有代表性，許多地區(qū)的核對機制建設(shè)面臨以上困難和問題。為了有效提高農(nóng)村支出型貧困家庭核對與救助工作的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，需要探索建立多層級、多部門、標(biāo)準(zhǔn)化的核對機制，具體可以從以下幾方面著手推進機制建設(shè)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)機制建設(shè)

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)

領(lǐng)導(dǎo)的重視是建立支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對機制的重要保證。省級民政部門要率先承擔(dān)起支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對機制建設(shè)的組織和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要結(jié)合四川省各地實際，擬定支出型貧困家庭經(jīng)濟狀況核對機制建設(shè)的總體方案，界定和厘清省、市、縣、鄉(xiāng)各級的具體職責(zé)，引起各級政府領(lǐng)導(dǎo)的重視。建議成立核對工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會議，定期召開工作會議，了解情況、分析問題、及時糾偏。

2.機構(gòu)建設(shè)優(yōu)先

領(lǐng)導(dǎo)的重視優(yōu)先體現(xiàn)在建設(shè)權(quán)威的核對機構(gòu)，這是核對機制全面推進的關(guān)鍵，也是核對工作專業(yè)化、規(guī)范化的重要保證。要明確機構(gòu)建設(shè)層級，做到機構(gòu)目標(biāo)定位精準(zhǔn)，明確各級核對機構(gòu)建設(shè)的具體任務(wù)，省級核對機構(gòu)主要承擔(dān)政策制定、規(guī)劃指導(dǎo)、平臺建設(shè)和跨區(qū)域信息核對職責(zé)；市縣級核對機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)主要的核對任務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可通過調(diào)查取證加強手工核對和居民家庭信息及時更新工作，實現(xiàn)各層級機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合。此外，財政部門要為各級機構(gòu)尤其是基層機構(gòu)建設(shè)提供充足的資金支持，管理部門要落實人員編制，為機構(gòu)建設(shè)提供保障。

（二）工作運行機制建設(shè)

1.建立和完善核對平臺

專業(yè)的居民經(jīng)濟狀況核對平臺是支出型貧困家庭精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理的關(guān)鍵。當(dāng)然，平臺建設(shè)不是一蹴而就的過程，應(yīng)結(jié)合各地支出型貧困家庭救助工作的開展情況，總結(jié)平臺運行的經(jīng)驗和困難，以點到面，從收入、財產(chǎn)到支出，逐步完善核對平臺。核對平臺的有效運行依賴于數(shù)據(jù)的更新，數(shù)據(jù)更新要加強自動更新和手工更新兩種方式的配合，一方面通過建立互聯(lián)互通的居民家庭經(jīng)濟狀況信息網(wǎng)絡(luò)，核對平臺定期與相關(guān)部門進行信息數(shù)據(jù)交換、自動查詢和校驗比對，另一方面，基層核對機構(gòu)要定期開展入戶調(diào)查，走訪鄰里，將隱性收入等無法通過聯(lián)網(wǎng)獲得的數(shù)據(jù)手工錄入加以補充。

2.加強部門合作與信息共享

縱向來看，核對平臺的建設(shè)是一個數(shù)據(jù)向上集中、服務(wù)向下延伸的過程；橫向來看，跨部門的數(shù)據(jù)交換和信息共享是核對機制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是工作難點。居民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)的完整性、準(zhǔn)確性離不開公安、民政、財政、稅務(wù)、住建、工商、金融等部門的支持和配合，其關(guān)鍵在于打破信息共享缺乏法律依據(jù)的壁壘。要通過法律手段，明確核對機構(gòu)可獲取的申請人授權(quán)情況，允許相關(guān)部門在居民授權(quán)的情況下調(diào)取存款等金融信息，整合和利用各個部門以及相關(guān)機構(gòu)的資料信息。同時，數(shù)據(jù)庫不僅作為開展農(nóng)村支出型貧困家庭認(rèn)定和救助的依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)通過數(shù)據(jù)沉淀，定期對相關(guān)數(shù)據(jù)加以分析，以量化的手段將農(nóng)村支出型貧困家庭的現(xiàn)狀、致貧因素、貧困分布等信息呈現(xiàn)出來，為后續(xù)開展政策研究、掌握工作重點、改進工作方案、改善資源分配等工作提供依據(jù)。

3.重視工作人員配備與培訓(xùn)

由于缺乏權(quán)威機構(gòu)的支撐和專業(yè)的高素質(zhì)人才，基層工作人員身兼數(shù)職，任務(wù)繁重、工作壓力大，難以應(yīng)對程序復(fù)雜、手續(xù)繁瑣且技術(shù)性要求較高的核對工作。在支出型貧困家庭核對機制建設(shè)過程中，必須發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，按照行政區(qū)域人口數(shù)量配備核對人才并提供人員編制，改善辦公條件，提高工資水平，將支出型貧困家庭的核對與救助工作列入政績考核評價指標(biāo)體系，為核對機構(gòu)工作人員提供公平合理的晉升渠道。堅持工作推進與業(yè)務(wù)培訓(xùn)相結(jié)合，注重對工作人員相關(guān)法律法規(guī)知識、社會救助政策、信息技術(shù)和技能的宣傳和培訓(xùn)，增強工作人員的法律意識和保密觀念，強化業(yè)務(wù)能力，提高核對工作的質(zhì)量和水平（張珍珠，2015：23-26）。

（三）保障機制建設(shè)

1.落實制度保障

目前許多地區(qū)在農(nóng)村支出型貧困家庭的認(rèn)定條件、保障范圍等方面缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，改善該狀況的核心是完善支出型貧困家庭核對的頂層設(shè)計。一是制定專門的核對與救助辦法。應(yīng)考慮出臺全國性的包括救助范圍、申請標(biāo)準(zhǔn)、核對內(nèi)容、核對方式、核對程序、內(nèi)部管控、結(jié)果應(yīng)用等在內(nèi)的支出型貧困家庭的核對與救助辦法，各省市可根據(jù)實際情況調(diào)整。二是完善認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，將貧困的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從單一的收入指標(biāo)轉(zhuǎn)向收入、支出、財產(chǎn)的實際生活水平指標(biāo)體系，尤其要明確支出型貧困家庭的認(rèn)定條件，充實核對內(nèi)容，細(xì)化核對指標(biāo)，界定剛性支出的范疇和標(biāo)準(zhǔn)，明確排除性指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。三是規(guī)范核對流程，制定具體的實施細(xì)則，規(guī)范授權(quán)、接受委托、數(shù)據(jù)錄入、定期核查、信息反饋等一系列操作流程，確定管理權(quán)限、數(shù)據(jù)交換方式、數(shù)據(jù)更新周期、數(shù)據(jù)的運用和管理等平臺運行事項，明確每一環(huán)節(jié)相關(guān)人員的權(quán)限職責(zé)，做到責(zé)任落實到人。

2.監(jiān)督機制保障

為了加強核對工作的準(zhǔn)確性和實現(xiàn)動態(tài)管理，要健全貧困認(rèn)定救助和信息保護兩個領(lǐng)域的監(jiān)督機制。一方面，要加強入戶調(diào)查、走訪鄰里、民主評議和公示等環(huán)節(jié)的作用，使貧困認(rèn)定過程公開透明，拓展公眾號、微博、政務(wù)網(wǎng)站等多途徑，為公眾提供反映意見的渠道，完善公眾監(jiān)督機制，加強誠信機制建設(shè)，對謊報經(jīng)濟狀況的家庭采取相應(yīng)的懲罰措施。另一方面，要保證居民的信息安全，建立信息保護機制，對工作人員進行信息保護的法律法規(guī)教育，加強經(jīng)濟狀況核對工作的保密意識。核對工作的開展要事先爭取并獲得救助申請人及其家庭成員的同意，技術(shù)人員要加強數(shù)據(jù)庫的安全防范措施，避免數(shù)據(jù)泄露遺失。