單大圣

2000年8月，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，國務(wù)院設(shè)立全國社會(huì)保障基金，用于我國將來人口老齡化高峰階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障項(xiàng)目支出的調(diào)劑、補(bǔ)充?；鸪闪⑹畮啄陙?，規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資運(yùn)營表現(xiàn)良好，并不斷深度參與社會(huì)保障改革發(fā)展，不僅極大地充實(shí)了我國社會(huì)保障資金總量，而且對(duì)促進(jìn)社會(huì)保障體系可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要的“壓艙石”作用。對(duì)基于未來養(yǎng)老長期支出的全國社會(huì)保障基金的建立，社會(huì)政策理論界的評(píng)價(jià)是好的，認(rèn)為其充分體現(xiàn)了黨和政府履行社會(huì)保障投入責(zé)任的決心和行動(dòng)，是完善我國社會(huì)政策體系的基礎(chǔ)性制度安排。全國社會(huì)保障基金十幾年的發(fā)展歷程，完整反映了一項(xiàng)社會(huì)政策從無到有、從有到優(yōu)的演進(jìn)過程，始終伴隨著政府、市場(chǎng)、社會(huì)等利益關(guān)系的深刻調(diào)整，對(duì)于進(jìn)一步完善我國社會(huì)政策和制度，具有重要的啟示意義，很值得總結(jié)和研究。

一、全國社會(huì)保障基金的建立

建立全國社會(huì)保障基金，是在世紀(jì)之交我國社會(huì)保障制度改革不斷深化以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生重大變化的情況下，黨和政府做出的一項(xiàng)重大決策，是一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)意義的制度安排。

建立全國社會(huì)保障基金的動(dòng)因，首先是我國社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)根本性改革后，社會(huì)保障資金缺口問題逐漸顯性化。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行的是特殊的單位保障制度，即所有社會(huì)成員都被分割在各個(gè)單位（在城市是各種機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位，在農(nóng)村則是人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)或小隊(duì)等集體組織），并與所在單位構(gòu)成不可分割的關(guān)系，單位提供包括生老病死在內(nèi)的各類保障待遇。當(dāng)時(shí)，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的主體制度，是依據(jù)1951年《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》建立的覆蓋國有企業(yè)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，這一制度具有一定的社會(huì)統(tǒng)籌屬性，但是“文化大革命”之后，退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌被取消，改由企業(yè)營業(yè)外列支，由企業(yè)自行負(fù)擔(dān)，勞動(dòng)保險(xiǎn)變?yōu)槠髽I(yè)保險(xiǎn)。不過，在當(dāng)時(shí)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下，單位保障的籌資體制具有事實(shí)上的社會(huì)統(tǒng)籌屬性，并沒有造成較大的社會(huì)問題。

改革開放以后，隨著企業(yè)經(jīng)營體制和勞動(dòng)就業(yè)體制的變化，單位保障制度越來越不適應(yīng)，主要是企業(yè)自行負(fù)擔(dān)退休費(fèi)用的做法不可持續(xù)，也不利于勞動(dòng)力流動(dòng)。隨后，國家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列改革，主要舉措包括實(shí)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，建立勞動(dòng)合同制職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行國家、企業(yè)和個(gè)人三方負(fù)擔(dān)，引入個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)機(jī)制，探索建立國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)以及個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系等。黨的十四屆三中全會(huì)決定，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)、社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的模式，1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》明確了職工和企業(yè)繳費(fèi)比例，這是我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的重大改革。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，即正在工作的下一代人繳費(fèi)，直接用于支付當(dāng)前退休者的養(yǎng)老金，而社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老金制度則是一種十分獨(dú)特的預(yù)先部分積累的籌資模式。但是，由于老職工過去沒有個(gè)人賬戶基金積累，對(duì)他們?cè)趥鹘y(tǒng)制度下獲得的養(yǎng)老金承諾，單靠新制度中社會(huì)統(tǒng)籌基金又不足支付，在沒有明確渠道給予補(bǔ)償?shù)那闆r下，繳費(fèi)職工養(yǎng)老金收支出現(xiàn)缺口，省級(jí)政府也難完全平衡。①1997年以前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的年度收入均大于支出，但1997年當(dāng)年就有5 個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老金出現(xiàn)赤字，1998年赤字地區(qū)達(dá)到21 個(gè)，收支缺口為53 億，1999年赤字地區(qū)增加到25 個(gè)，收支缺口劇增到150 億元，2001年和2002年分別猛增到357 億元和500 億元（孔錚，2009:113-114）。

其次是，人口轉(zhuǎn)變、體制轉(zhuǎn)軌過程中的民生支出呈現(xiàn)剛性增長的趨勢(shì)，形成巨大的國家負(fù)債，必須有長期性的制度安排。特別是世紀(jì)之交國有企業(yè)改革引起的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)劇烈調(diào)整過程中，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確?！保创_保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)按時(shí)足額發(fā)放）、保障職工和城市居民基本生活的 “三條保障線”（即下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度）也亟需資金支持，保障民生的財(cái)政支出面臨巨大挑戰(zhàn)。在這種情況下，時(shí)任總理朱镕基提出設(shè)立一只“財(cái)政儲(chǔ)備基金”的動(dòng)議，以備不時(shí)之需，雖然當(dāng)時(shí)并不是從社會(huì)保障角度提出的，但為了名正言順，將之?dāng)M定為“全國社會(huì)保障基金”并沿用至今。

正式建立的全國社會(huì)保障基金定位為公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金（Public Pension Reserve Fund，PPRF），資金主要來自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國有資產(chǎn)及其收益等，它并不用于當(dāng)期支付，而是預(yù)先積累起來，通過市場(chǎng)投資實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值，這部分資產(chǎn)預(yù)備用于將來人口老齡化高峰時(shí)期的全民社會(huì)保障支出。2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，全國社會(huì)保障基金，主要來自中央財(cái)政預(yù)算撥款以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金，用于社會(huì)保障支出的調(diào)劑、補(bǔ)充，從而明確了全國社會(huì)保障基金的法律地位。

建立應(yīng)對(duì)人口老齡化的儲(chǔ)備性基金是非常富有遠(yuǎn)見的。近年來，公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金在社會(huì)保障體系建設(shè)中的作用越來越受到世界各國的重視。由于社會(huì)保障剛性支出的特征，經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、人口年齡結(jié)構(gòu)老化對(duì)社會(huì)保障支出的挑戰(zhàn)是長期的、不可避免的。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，世界各國都在采取各種措施，主要做法包括提高繳費(fèi)率、延長法定退休年齡、嚴(yán)格領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)、降低養(yǎng)老金水平等改革辦法，以緩解養(yǎng)老金支付的壓力，但這些辦法不足以應(yīng)對(duì)人口老齡化給養(yǎng)老金制度帶來的財(cái)務(wù)沖擊。為應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰社會(huì)保障制度的財(cái)政赤字壓力，許多國家未雨綢繆，預(yù)先建立在管理上與社會(huì)保障制度自身相分離、融資渠道主要來自轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模巨大的公共養(yǎng)老基金，其特點(diǎn)是政府直接擁有對(duì)儲(chǔ)備基金的法定所有權(quán)，并從法律上指定該基金用來支持社會(huì)保障體制。比如挪威的“政府全球養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”、愛爾蘭做“國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”、新西蘭做“超級(jí)年金基金”、法國做“退休儲(chǔ)備基金”等，都是屬于此種性質(zhì)的基金。對(duì)我國來說，除全國社會(huì)保障基金之外，廣義上以應(yīng)對(duì)人口老齡化養(yǎng)老金收支缺口的公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金還應(yīng)包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的滾存積累部分，包括個(gè)人賬戶基金，主要是個(gè)人繳費(fèi)形成的積累資金、中央政府對(duì)做實(shí)個(gè)人賬戶投入的補(bǔ)助金，以及單位繳費(fèi)形成的社會(huì)統(tǒng)籌基金結(jié)余部分。①許多研究將這種主要由雇主和雇員繳費(fèi)形成的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金與來自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金區(qū)別開來。

如果不考慮資金的用途，還可以將全國社會(huì)保障基金視為近年來興起的主權(quán)財(cái)富基金的一種（鄭秉文，2008:43-53）。所謂主權(quán)財(cái)富（Sovereign Wealth），是指與私人財(cái)富相對(duì)應(yīng)，一國政府通過征收特定稅收與預(yù)算分配、可再生自然資源所得以及國際收支盈余等方式積累構(gòu)成的，由政府支配管理，一般以外幣形式持有的公共財(cái)富。成立于2007年的中投公司，就是目前中國官方唯一承認(rèn)的主權(quán)財(cái)富基金。公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金與主權(quán)財(cái)富基金的界限并不清晰，投資行為和投資原則并無二異，從這個(gè)意義上說，全國社會(huì)保障基金與中投公司的投資行為和投資原則幾乎完全類似，只是中投公司的基金投資側(cè)重的是境外市場(chǎng)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，同樣是解決社會(huì)保障問題，全國社會(huì)保障基金與人們熟知的社會(huì)保險(xiǎn)基金是不同的。社會(huì)保險(xiǎn)制度是依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》強(qiáng)制用人單位和個(gè)人參加的國民收入再分配制度，其資金主要來自用人單位和個(gè)人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)助，分險(xiǎn)種項(xiàng)目包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金以及生育保險(xiǎn)基金，用于公民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的當(dāng)期發(fā)放。社會(huì)保險(xiǎn)與普通公民的勞動(dòng)關(guān)系、待遇發(fā)放的聯(lián)系更為直接，與社會(huì)救助、社會(huì)福利一起構(gòu)成我國社會(huì)保障體系的主體制度。全國社會(huì)保障基金作為用于解決社會(huì)保障問題的儲(chǔ)備資金，并不用于當(dāng)期支付，在管理上也與社會(huì)保險(xiǎn)基金嚴(yán)格分開。

二、全國社會(huì)保障基金的發(fā)展歷程

全國社會(huì)保障基金從2001年建立后，走過了不平凡的發(fā)展歷程。

（一）全國社會(huì)保障基金的籌集

2000年7月，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議討論建立全國社會(huì)保障基金的問題；同年8月，中共中央政治局常委會(huì)同意國務(wù)院的討論報(bào)告；經(jīng)中央批準(zhǔn)，國務(wù)院正式設(shè)立全國社會(huì)保障基金，并對(duì)其設(shè)立目的、資金來源、全國社會(huì)保障基金理事會(huì)的職能等事項(xiàng)做了說明。2001年12月，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基、國務(wù)院副總理吳邦國出席全國社會(huì)保障基金理事會(huì)第一屆理事大會(huì)，先后發(fā)表重要講話，闡述設(shè)立全國社會(huì)保障基金的歷史背景和必要性、緊迫性，對(duì)基金的投資運(yùn)營提出明確要求，為全國社會(huì)保障基金管理指明了方向。

全國社會(huì)保障基金建立后，黨和政府采取各種措施，不斷拓寬基金籌資渠道、壯大基金規(guī)模。當(dāng)年中央財(cái)政撥款200 億元，之后又決定將部分彩票公益金劃撥給全國社會(huì)保障基金，以2000年彩票發(fā)行量160 億元為基數(shù)，超過基數(shù)的彩票公益金80%劃歸全國社會(huì)保障基金。2001年6月，國家制定《減持國有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》，確定將部分國有資產(chǎn)的變現(xiàn)收入作為全國社會(huì)保障基金的基本來源，由于各方面因素影響，減持方案被迫叫停。①《減持國有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行方法》規(guī)定,凡國家擁有股份的股份有限公司在境外向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí)，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設(shè)立未滿3年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉(zhuǎn)由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)持有,并由其委托該公司在公開募股時(shí)一次或分次出售。國有股存量出售收入,全部上繳全國社會(huì)保障基金。但是辦法出臺(tái)后，即被市場(chǎng)視為利空消息，一年之內(nèi)股市暴跌，1.8 萬億元的市值蒸發(fā)，其中國有資產(chǎn)市值損失超過1 萬億元，減持方案被迫叫停，決定為了增強(qiáng)全國社會(huì)保障基金實(shí)力，除繼續(xù)采取國家財(cái)政增加撥款等方式外，有關(guān)部門將進(jìn)一步研究，把部分國有股劃撥給全國社會(huì)保障基金，這部分劃撥的國有股不在證券市場(chǎng)上減持變現(xiàn)。全國社會(huì)保障基金可以在需要時(shí)，通過分紅、向戰(zhàn)略投資者協(xié)議轉(zhuǎn)讓等形式來充實(shí)社會(huì)保障資金。

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)來充實(shí)全國社會(huì)保障基金，但進(jìn)展緩慢。2007年，國資委和證監(jiān)會(huì)發(fā)布《國有股東轉(zhuǎn)讓所持上市公司股份管理暫行辦法》，專設(shè)“國有股東所持上市公司股份的無償劃轉(zhuǎn)”一章，為全國社會(huì)保障基金轉(zhuǎn)持國有股奠定了法律基礎(chǔ)。2009年6月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、全國社會(huì)保障基金理事會(huì)等部門聯(lián)合發(fā)布《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》，為全國社會(huì)保障基金開辟了穩(wěn)定的資金籌集渠道。到2016年底，減持國有股籌集基金、轉(zhuǎn)持國有股籌集基金兩輪改革探索，使全國社會(huì)保障基金增加了2748.16 億元（匡小平等，2018:44）。2011年，財(cái)政部首次從中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入中撥入50 億元。2017年11月，國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，確定國務(wù)院委托全國社會(huì)保障基金負(fù)責(zé)集中持有的劃轉(zhuǎn)中央企業(yè)國有股權(quán)，單獨(dú)核算，主要是彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌過程中，因?yàn)閷?shí)行職工享受視同繳費(fèi)年限政策而導(dǎo)致的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。

（二）全國社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營

全國社會(huì)保障基金成立以來，不斷拓展投資范圍，豐富投資方式，形成了較為成熟的投資運(yùn)營模式。

全國社會(huì)保障基金運(yùn)營初期，主要是存入銀行和購買國債兩種投資方式。2001年，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)以特殊戰(zhàn)略投資者身份參與中石化新股配售，在一級(jí)債券市場(chǎng)上認(rèn)購部分企業(yè)債和金融債。2001年底出臺(tái)的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，全國社會(huì)保障基金采取由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)直接運(yùn)作與理事會(huì)委托投資管理人運(yùn)營相結(jié)合的投資機(jī)制。直接投資范圍僅限于銀行存款、在一級(jí)市場(chǎng)購買國債，其他投資需委托投資管理人管理運(yùn)作并委托基金托管人托管。

2002年底，理事會(huì)將交通銀行和中國銀行定為其托管銀行，并確立南方、博時(shí)、華夏、長盛、鵬華、嘉實(shí)六家基金管理有限公司為投資管理人，2004年底又增加易方達(dá)基金管理有限公司、招商基金管理有限公司、國泰基金管理有限公司和中國國際金融有限公司為投資管理人。

2004年2月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國社會(huì)保障基金可以投資于境外證券市場(chǎng)。2006年3月，財(cái)政部、勞動(dòng)與社會(huì)保障部等頒布《全國社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，明確全國社會(huì)保障基金投資境外的資金來源為以外匯形式上繳的境外國有股減持所得，主要通過委托境外管理人的方式投資公開市場(chǎng)的股票、債券等資產(chǎn)，境外投資比例按成本計(jì)算不得超過總資產(chǎn)的 20%。2006年11月，理事會(huì)通過公開招標(biāo)選聘一批境外委托投資管理人，境外投資正式啟動(dòng)。

2015年4月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，適度擴(kuò)大全國社會(huì)保障基金的投資范圍，包括將基金債券投資范圍拓展到地方政府債券，企業(yè)債、地方政府債投資比例從10%提高為20%；基金直接股權(quán)投資范圍，由中央管理企業(yè)的改制或改革試點(diǎn)項(xiàng)目，拓展到中央企業(yè)及其一級(jí)子公司、地方具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)龍頭企業(yè)，包括發(fā)展較好的民營企業(yè)；允許基金在全國銀行間一級(jí)市場(chǎng)直接投資同業(yè)存單，并按照銀行存款管理；基金信托貸款投資比例上限從5%提高至10%，加大參與保障性住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目。2016年，國務(wù)院出臺(tái)《全國社會(huì)保障基金條例》，對(duì)基金的投資范圍、種類和比例，基金內(nèi)部管理和監(jiān)管都做了詳細(xì)規(guī)定。

（三）對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理

由于歷史和體制的原因，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次偏低，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由地方政府特別是地級(jí)市政府統(tǒng)籌管理，投資運(yùn)營受到嚴(yán)格限制，一般除預(yù)留相當(dāng)于2 個(gè)月的支付費(fèi)用外，基本上全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)禁投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。盡管如此，基金仍然面臨著被侵占、挪用的風(fēng)險(xiǎn)。隨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合所積累的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金越來越面臨保值增值問題。從2004年開始，全國社會(huì)保障基金開始憑借其成熟的基金投資經(jīng)驗(yàn)，逐步介入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理，直接參與社會(huì)保障體系建設(shè)。

2004年，為進(jìn)一步規(guī)范對(duì)原來實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌①改革開放初期，為適應(yīng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革形勢(shì)的需要，我國一度在鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部（原郵電部部分）、水利部、民航總局、煤炭局（原煤炭部）、有色金屬局（原中國有色金屬工業(yè)總公司）、國家電力公司（原電力部）、中國石油天然氣集團(tuán)公司和中國石油化工集團(tuán)公司（原石油天然氣總公司部分）、銀行系統(tǒng)（工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、中保集團(tuán)）、中國建筑工程總公司等11 個(gè)行業(yè)的所屬企業(yè)試行離退休費(fèi)行業(yè)統(tǒng)籌，暫不參加地方統(tǒng)籌。1998年，根據(jù)建立統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需要，除人民銀行系統(tǒng)外，原實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌部門的管理職能全部移交地方管理。的企業(yè)已上繳財(cái)政部養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶的資金管理，并有利于其保值增值，財(cái)政部、勞動(dòng)保障部商審計(jì)署、全國社會(huì)保障基金理事會(huì)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，將原行業(yè)統(tǒng)籌基金委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)管理，對(duì)原行業(yè)統(tǒng)籌基金與全國社會(huì)保障基金一起進(jìn)行投資運(yùn)營，并將原行業(yè)統(tǒng)籌基金作為全國社會(huì)保障基金的負(fù)債對(duì)其進(jìn)行核算，單獨(dú)設(shè)立臺(tái)賬管理。

我國從1997年建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其當(dāng)期繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)除了保證當(dāng)期退休人員養(yǎng)老金足額發(fā)放外，還要為在職職工的個(gè)人賬戶積累資金，因?yàn)闆]有解決好轉(zhuǎn)制成本問題，各地均把個(gè)人賬戶基金的一部分或者全部用于當(dāng)期退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放，導(dǎo)致個(gè)人賬戶出現(xiàn)“空賬”。①改革過程中一些研究機(jī)構(gòu)和專家反復(fù)提出通過變現(xiàn)國有資產(chǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶的解決方案，但實(shí)踐中變現(xiàn)國有資產(chǎn)難以操作，所以未被國家有關(guān)部門采納。為解決這一問題，2001年，中央開始在遼寧等省開展做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，2004年試點(diǎn)擴(kuò)展到黑龍江、吉林兩省，確定個(gè)人賬戶中央財(cái)政補(bǔ)助部分由兩省委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)投資運(yùn)營并承諾一定的收益率。2006年9月，國務(wù)院又批復(fù)同意天津等8 個(gè)省市做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)實(shí)施方案，并明確要求社保基金會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)營管理除上海以外的其他7 個(gè)省市的個(gè)人賬戶基金，并承諾較優(yōu)惠的收益率。2006年底，根據(jù)財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)的《做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中央補(bǔ)助資金投資管理暫行辦法》，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)逐步受托管理天津、山西、河南、新疆、吉林、黑龍江、山東、湖南和湖北9 個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ?、區(qū)）做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的中央補(bǔ)助資金。

基于全國社會(huì)保障基金受托投資運(yùn)營基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金方面的良好表現(xiàn)。2012年1月，國務(wù)院正式批復(fù)廣東省將1000 億基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)投資運(yùn)營，2014年受托管理資金的委托期限從2年延長至5年，為地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值開辟了新路。2014年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)山東省將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金1000 億元委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)投資運(yùn)營，期限為5年。

隨著社會(huì)保障制度改革不斷深化，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金的保值增值問題越來越突出。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營”。

經(jīng)過反復(fù)醞釀和爭(zhēng)論，2015年，國務(wù)院頒布《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市養(yǎng)老基金結(jié)余額，可委托給國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營。之后，國務(wù)院正式批準(zhǔn)人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部授權(quán)全國社會(huì)保障基金理事會(huì)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的受托人，受托負(fù)責(zé)各省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營，這是我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投資管理體制的重大調(diào)整。2016年底，全國社會(huì)保障基金順利完成首批4 家托管人和21 家投資管理人的評(píng)審工作。2017年2月16日，中央人民廣播電臺(tái)網(wǎng)《中國之聲》報(bào)道，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)與北京和上海等7 省區(qū)市簽署合同，合同金額共計(jì)達(dá)3600 億元。

三、全國社會(huì)保障基金管理體制及運(yùn)行績效

全國社會(huì)保障基金建立以來，體制機(jī)制不斷完善，基金籌集和投資運(yùn)行都有著良好的表現(xiàn)。

（一）全國社會(huì)保障基金管理體制變化

根據(jù)2000年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國社會(huì)保障基金理事會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》和2001年通過的《全國社會(huì)保障基金理事會(huì)章程》，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，受國務(wù)院委托，負(fù)責(zé)管理中央集中的社會(huì)保障基金。理事會(huì)由理事長(正部級(jí))、副理事長和理事組成，共16 名，主要負(fù)責(zé)重大戰(zhàn)略決策和重大事項(xiàng)決策。理事長、副理事長由國務(wù)院任命，理事由國務(wù)院聘任，包括企業(yè)家代表、職工代表、政府官員、專家、學(xué)者和社會(huì)知名人士，任期三年，任期屆滿，由國務(wù)院重新聘任。社?；饡?huì)設(shè)立四個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，即投資決策委員會(huì)（投資決策機(jī)構(gòu)）、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)（風(fēng)險(xiǎn)管理的專門議事機(jī)構(gòu)）、內(nèi)部控制委員會(huì)（內(nèi)部控制的決策機(jī)構(gòu)）和專家評(píng)審委員會(huì)（選聘委托投資管理人或托管人時(shí)設(shè)立的評(píng)審機(jī)構(gòu)）。

全國社會(huì)保障基金管理運(yùn)營辦法由財(cái)政部門、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門負(fù)責(zé)擬訂，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)定期向財(cái)政部門、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提交財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，報(bào)告基金管理運(yùn)營情況，每年要向社會(huì)公布基金收支、投資運(yùn)營和管理情況，并主動(dòng)開展基金審計(jì)。財(cái)政部門、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門按照職責(zé)對(duì)全國社會(huì)保障基金收支、投資運(yùn)營和管理情況進(jìn)行監(jiān)督。證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、外匯管理部門、銀行保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)按照職責(zé)對(duì)投資管理人投資、托管人保管全國社會(huì)保障基金情況進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)署每年至少對(duì)全國社會(huì)保障基金進(jìn)行一次審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。

2014年12月，山東省成立全國首家省級(jí)社會(huì)保障基金，承接省屬國有企業(yè)劃轉(zhuǎn)到戶的資金，并委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行投資運(yùn)營以實(shí)現(xiàn)基金保值增值、推動(dòng)省屬國有企業(yè)改革以及對(duì)劃轉(zhuǎn)進(jìn)入社會(huì)保障基金的國有資本實(shí)施監(jiān)管。

2018年3月，根據(jù)十三屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)由國務(wù)院管理調(diào)整為由財(cái)政部管理，承擔(dān)維護(hù)基金安全和保值增值的主體責(zé)任，并作為基金投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，不再明確行政級(jí)別。

（二）基金籌集渠道逐步拓寬，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大

全國社會(huì)保障基金成立之初，資金規(guī)模僅有中央財(cái)政預(yù)算撥入的200 億元。黨中央、國務(wù)院高度重視全國社會(huì)保障基金的儲(chǔ)備和積累，采取多種方式依法籌集社會(huì)保障基金，籌資渠道不斷拓寬，已從單純的財(cái)政撥款拓展為包括中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有股減持或轉(zhuǎn)持劃入資金或股權(quán)資產(chǎn)、中央財(cái)政撥入彩票公益金、國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金、基金投資收益等。2017年，財(cái)政性撥入全國社會(huì)保障基金的資金和股份共597.83 億元，包括中央財(cái)政預(yù)算撥款200 億元、國有股減轉(zhuǎn)持資金和股份79.59 億元（含減持資金32.83 億元、境內(nèi)轉(zhuǎn)持股票30.72 億元、境外轉(zhuǎn)持股票16.04 億元）；彩票公益金318.24 億元。財(cái)政性資金支持力度穩(wěn)步提升，從2000年到2017年，已累計(jì)財(cái)政性凈撥入8557.18 億元（見表1），接近全國社會(huì)保障基金權(quán)益的一半。

表1：財(cái)政撥入全國社會(huì)保障基金情況表（截至2017年12月31日）

隨著財(cái)政性資金投入不斷加大和投資效益不斷提高，加上2004年、2006年、2012年和2015年受托管理原行業(yè)統(tǒng)籌基金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中央財(cái)政補(bǔ)助資金、廣東和山東的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等，全國社會(huì)保障基金規(guī)模不斷擴(kuò)大。2017年末，社?；鹳Y產(chǎn)總額22,231.24 億元，負(fù)債余額1,514.34 億元（主要是社?；鹪谕顿Y運(yùn)營中形成的短期負(fù)債），基金權(quán)益總額為20,716.90 億元（見表2），其中全國社會(huì)保障基金權(quán)益18,302.03 億元、地方委托資金權(quán)益1,140.81 億元、受托管理的個(gè)人賬戶基金權(quán)益1,274.06 億元。全國社會(huì)保障基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)我國人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的調(diào)劑、補(bǔ)充作用也將不斷增強(qiáng)，必將為社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）基金投資范圍不斷拓寬，資產(chǎn)配置合理

全國社保基金成立初期，主要投資銀行存款和國債等固定收益產(chǎn)品，后期逐步擴(kuò)展到股票投資、債券投資和私募股權(quán)投資等，投資范圍也從單純的境內(nèi)投資發(fā)展到境內(nèi)、境外兩個(gè)領(lǐng)域的投資，投資品種日益豐富，投資范圍不斷拓寬。2003年正式投資股票，2004年啟動(dòng)直接股權(quán)投資，2006年底投資境外的股票和債券，2008年投資股權(quán)及基金。與一般金融資本不同，全國社會(huì)保障基金采取的是穩(wěn)健、審慎的投資策略，即按照長期投資、責(zé)任投資、價(jià)值投資的理念，在確保基金安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值，處理好收益和風(fēng)險(xiǎn)、長期收益和短期收益、直接投資和委托投資的關(guān)系，著重發(fā)揮固定收益類產(chǎn)品對(duì)穩(wěn)定投資收益的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行直接投資和委托投資相結(jié)合的投資策略，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較低的產(chǎn)品采用直接投資方式，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的產(chǎn)品則采用委托投資方式，在固定收益類投資、權(quán)益類投資、實(shí)業(yè)投資和其他投資等形式中，以固定收益類投資和權(quán)益類投資為主（銀行存款和購買國債的比例不能低于50%），這種資產(chǎn)配置方式雖然較為保守，但是在經(jīng)濟(jì)體制不夠完善、金融監(jiān)管能力不強(qiáng)、法律不夠健全、公民規(guī)范守法意識(shí)不足的國情下卻是比較適宜的策略，更符合中國資本市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r，可以有效地分散風(fēng)險(xiǎn)，確?；鸬陌踩院褪找嫘?。

表2：全國社會(huì)保障基金歷年資產(chǎn)、負(fù)債以及基金權(quán)益

表3：全國社會(huì)保障基金投資工具的優(yōu)缺點(diǎn)分析和投資比例

（四）投資收益表現(xiàn)良好，開辟了地方社?；鸸芾硇侣窂?/h3>

全國社會(huì)保障基金成立至今，經(jīng)受住了2008年次貸危機(jī)和國內(nèi)資本市場(chǎng)低迷的考驗(yàn)，較好地完成了基金保值增值任務(wù)，累計(jì)財(cái)政性凈撥入8,557.18 億元，累計(jì)投資增值 9,744.85億元，年均收益率達(dá)8.44%，比同期通脹率高出6.84 個(gè)百分點(diǎn)（見表4）。

表4：全國社會(huì)保障基金歷年投資結(jié)構(gòu)和收益一覽表

作為受托人，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)利用現(xiàn)有的市場(chǎng)研究、股票投資、資產(chǎn)配置、風(fēng)險(xiǎn)管理等專業(yè)團(tuán)隊(duì)和人才，在成本增加較少的情況下，取得了良好投資收益和有益經(jīng)驗(yàn)，為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金保值增值開辟了新路徑。截至2017年底，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)受托管理的試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）做實(shí)個(gè)人賬戶基金828.62 億元，累計(jì)投資收益余額445.44 億元，基金權(quán)益1,274.06 億元；受托管理的地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金部分結(jié)余資金1,000 億元，累計(jì)投資收益余額140.81 億元，資金權(quán)益1,140.81億元。由于全國社會(huì)保障基金具有長期積累、相對(duì)穩(wěn)定的特點(diǎn)，既可以通過一級(jí)市場(chǎng)投資，直接服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，也可以通過二級(jí)市場(chǎng)買入持有，成為市場(chǎng)的“壓艙石”，改變我國股票市場(chǎng)交易量80%以上由散戶貢獻(xiàn)、高波動(dòng)性、高換手率的格局，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金與資本市場(chǎng)的良性互動(dòng)，還可以有效參與公司治理，改善國企治理結(jié)構(gòu)（中國社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)，2017：8）。

（五）積累了主權(quán)財(cái)富基金投資管理的有效經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過多年的發(fā)展，全國社會(huì)保障基金逐步成長為由多渠道公共資金形成的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)的功能也從運(yùn)營公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金以預(yù)備人口老齡化高峰期支出養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的單一職能，向負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值等綜合性職能轉(zhuǎn)變。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)已經(jīng)積累了較多的管理大型基金的經(jīng)驗(yàn)，投資管理水平不斷提高，逐漸成為全國專業(yè)化程度最高的養(yǎng)老基金大型機(jī)構(gòu)投資者，在資產(chǎn)配置、風(fēng)險(xiǎn)防控、投資運(yùn)營、投后管理等方面，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，走出了一條市場(chǎng)化、專業(yè)化、規(guī)范化的社會(huì)保障基金投資運(yùn)營道路。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)建立起比較成熟的運(yùn)作架構(gòu)，形成了理事大會(huì)決定發(fā)展戰(zhàn)略和重大事項(xiàng)，投資決策和風(fēng)險(xiǎn)管理兩個(gè)專業(yè)委員會(huì)分別負(fù)責(zé)相關(guān)投資決策的體系和機(jī)制。理事大都是經(jīng)濟(jì)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的老領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)知名人士，理事會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)都曾長期擔(dān)任財(cái)經(jīng)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，理事會(huì)工作人員都是經(jīng)過嚴(yán)格遴選的專業(yè)人員。理事會(huì)在委托投資管理人、托管行、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的選聘、管理及考核方面，在基金資產(chǎn)配置、投資風(fēng)險(xiǎn)管理、投資產(chǎn)品、投資流程、投資方式等方面，開展了一系列管理創(chuàng)新，形成了包括戰(zhàn)略資產(chǎn)配置、年度戰(zhàn)術(shù)資產(chǎn)配置和季度資產(chǎn)配置在內(nèi)的完善的資產(chǎn)配置體系，積累了主權(quán)財(cái)富基金投資管理的有效經(jīng)驗(yàn)，彌足珍貴。

四、全國社會(huì)保障基金運(yùn)營中的問題

受各種因素的制約，全國社會(huì)保障基金運(yùn)營還存在一些矛盾和問題，值得關(guān)注。

（一）基金規(guī)模還較小，沒有制度化的資金來源

多數(shù)國家公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金資產(chǎn)規(guī)模都是建立在對(duì)未來養(yǎng)老金債務(wù)進(jìn)行精算的基礎(chǔ)之上，進(jìn)而通過法律確定在某個(gè)時(shí)點(diǎn)滿足全民養(yǎng)老保障需求所要求的最低的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累量（科林·吉列恩等，2002:122）。盡管近年來全國社會(huì)保障基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是與我國人口老齡化的形勢(shì)和公共養(yǎng)老金需求相比，現(xiàn)有基金規(guī)模尚不能完全彌補(bǔ)未來養(yǎng)老金缺口。當(dāng)前，中央財(cái)政撥款和國有企業(yè)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)是全國社會(huì)保障基金的重要資金來源，但從近幾年的執(zhí)行情況看，這兩項(xiàng)收入都不穩(wěn)定，尚未形成制度化、規(guī)范化的資金撥入制度。目前對(duì)中國養(yǎng)老金缺口的測(cè)算研究較多，結(jié)論不一，不同研究機(jī)構(gòu)的測(cè)算結(jié)果大體在3 萬億元—9 萬億元之間，這可以作為全國社會(huì)保障基金規(guī)模的參考，目前全國社會(huì)保障基金的資金規(guī)模距離這一目標(biāo)尚有不小的差距。即使與發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老儲(chǔ)備金相比，全國社會(huì)保障基金資金規(guī)模和人均擁有量都明顯偏少，而且發(fā)達(dá)國家對(duì)公共養(yǎng)老儲(chǔ)備金的規(guī)模也都做出了明確的規(guī)定，例如法國要求到2020年，儲(chǔ)備基金的規(guī)模必須達(dá)到一萬億法郎；愛爾蘭要求儲(chǔ)備基金的規(guī)模，必須能夠承擔(dān)養(yǎng)老金支付高峰階段1/3 的支出額。為了穩(wěn)定資金來源，愛爾蘭規(guī)定每年從財(cái)政預(yù)算中按GNP 的1%撥款，新西蘭、挪威也建立了財(cái)政預(yù)算撥款的機(jī)制（項(xiàng)懷誠，2006:4）。2017年，我國65 歲及以上老年人口達(dá)到1.6 億，占總?cè)丝诘?1.4%，預(yù)測(cè)2033年將達(dá)到3 億，2050年突破4 億，2058年達(dá)到峰值4.43 億，分別占總?cè)丝诘?1%、29.3%、33.7%，2004 - 2017年期間，我國連續(xù)調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，平均待遇水平翻了兩番多，并兩次提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。為保證全國社會(huì)保障基金更好發(fā)揮作用，需要在鞏固現(xiàn)有各個(gè)資金來源渠道的基礎(chǔ)上，開辟新的資金籌措渠道，在養(yǎng)老保險(xiǎn)支付高峰期到來之前全力壯大基金規(guī)模。

（二）投資限定偏嚴(yán)，基金保值增值壓力大

根據(jù)《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)主要負(fù)責(zé)管理運(yùn)營全國社會(huì)保障基金，投資比例設(shè)置嚴(yán)格的數(shù)量限制，對(duì)全國社會(huì)保障基金的資產(chǎn)配置目標(biāo)比例是：證券投資基金和股票投資的比例不得高于40%，企業(yè)債和金融債投資的比例不得高于10%，銀行存款和國債投資的比例不得低于50%；對(duì)受托管理各省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)配置目標(biāo)比例更為“保守”：股票類投資比例不高于10%，股權(quán)類不高于5%，固定收益類是80%，貨幣現(xiàn)金及等價(jià)物5%（鄭秉文，2017:17-18）。總的來看，直接投資仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，投資管理人沒有成為投資主體，盡管目前基金投資運(yùn)營效益總體較好，但是也具有保值增值的風(fēng)險(xiǎn)。投資收益率波動(dòng)時(shí)有發(fā)生，例如，雖然大多數(shù)年份基金投資收益率略高于通貨膨脹率，但2004年和2008年的通貨膨脹率明顯高于基金投資收益率。事實(shí)上，審慎監(jiān)管是大多數(shù)國家公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金采取的投資模式，這能使基金根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況變化適時(shí)調(diào)整投資策略和資產(chǎn)組合，最大化規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和提高收益。許多國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金投資運(yùn)營并沒有嚴(yán)格限制資產(chǎn)比例，愛爾蘭全國養(yǎng)老儲(chǔ)備基金股票比例占78.75%，加拿大占61.01%，法國占46.31%,瑞典占59.83%,新西蘭占64.78%。當(dāng)然，全國社會(huì)保障基金投資策略也與基金支出沒有長期規(guī)劃有關(guān)，也就是沒有確定基金的封閉期和支付期規(guī)劃。所謂封閉期，是指不得用于任何支付的時(shí)期，以保證基金在預(yù)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到目標(biāo)規(guī)模；所謂支付期，是指基金功能實(shí)現(xiàn)的時(shí)期，即在基金達(dá)到預(yù)期目標(biāo)規(guī)模之后，按規(guī)劃逐期彌補(bǔ)社會(huì)保障資金缺口。明確封閉期和支付期以及相應(yīng)的基金積累和支出規(guī)劃，是保障基金規(guī)模合理增長、堅(jiān)持基金長期投資理念和功能有效發(fā)揮的重要手段。很多國家公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金都以法律形式規(guī)定投資營運(yùn)期限，這直接影響資產(chǎn)配置策略。目前全國社會(huì)保障基金尚無這方面的規(guī)定，這使得基金發(fā)展缺乏長期規(guī)劃，基金規(guī)模增長無法得到制度保障，資產(chǎn)流動(dòng)性與支付需求之間產(chǎn)生不協(xié)調(diào)。

（三）法制不健全，管理運(yùn)行缺乏有效約束和規(guī)范

公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金有效管理離不開健全的法律保證。世界各國均高度重視養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的法制建設(shè)，如《挪威石油基金法》（1990年，2005年改為《挪威養(yǎng)老基金法》）、《石油基金管理?xiàng)l例》（1996年），《新西蘭養(yǎng)老基金法案》（2001年），《愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金法》(2000年)、《法國退休儲(chǔ)備基金法》(2002年)、《加拿大養(yǎng)老金投資委員會(huì)法案》(1997年)、《瑞典退休金緩沖基金法》(2000年)、《智利（養(yǎng)老儲(chǔ)備基金）財(cái)政責(zé)任法》(2006年)、《俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政法典新條例》(2007年)等，都對(duì)公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金目的、融資來源、投資管理方式、資產(chǎn)配置、治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)管機(jī)制等進(jìn)行了明確規(guī)定。目前，關(guān)于全國社會(huì)保障基金的統(tǒng)一法規(guī)文件尚未出臺(tái)，相關(guān)規(guī)定主要有《全國社會(huì)保障基金條例》，關(guān)于投資運(yùn)營的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》《全國社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，以及關(guān)于全國社會(huì)保障基金來源的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法的通知》《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》等，這些規(guī)定由于立法層次較低、內(nèi)容不夠完善等，已不能完全適應(yīng)新時(shí)代全國社會(huì)保障基金規(guī)范發(fā)展的要求。

（四）基金管理體制和治理機(jī)制不健全

公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金投資期限較長，側(cè)重長期性、戰(zhàn)略性投資，有利于降低金融市場(chǎng)的短期波動(dòng)性和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，并且作為機(jī)構(gòu)投資者成為金融市場(chǎng)資金供給的重要渠道，推動(dòng)擴(kuò)大各類資產(chǎn)交易規(guī)模和流動(dòng)性。大多數(shù)國家的公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金投資管理由政府設(shè)立或政府認(rèn)可的特定機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，采取專業(yè)化、市場(chǎng)化的運(yùn)作手段，實(shí)行多元化資產(chǎn)配置，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。但是，政府參與管理的養(yǎng)老儲(chǔ)備金往往存在許多弊端。日本、韓國、新加坡等國經(jīng)驗(yàn)表明，東亞國家在由政府直接建立的公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金投資決策上，除了追求收益回報(bào)目標(biāo)之外，還體現(xiàn)出了較強(qiáng)的政府意志，特別是重視發(fā)展性的社會(huì)投資，往往忽視市場(chǎng)信息，較少考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率性與社會(huì)必要性，缺乏必要的監(jiān)督，造成了許多投資失敗的案例，因此，改善公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金治理成為當(dāng)務(wù)之急。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)實(shí)行財(cái)政全額預(yù)算撥款，這種管理體制與基金的專業(yè)化、市場(chǎng)化、規(guī)范化運(yùn)營之間存在著深刻矛盾。①有學(xué)者將其概括為八個(gè)方面：事業(yè)編制的人事管理約束難以適應(yīng)市場(chǎng)變化及其基金管理規(guī)模不斷擴(kuò)大的需求，事業(yè)單位的薪酬制度難以招募到國內(nèi)外最優(yōu)秀的投資管理專業(yè)人才，事業(yè)單位的決策機(jī)制不適應(yīng)瞬息萬變的市場(chǎng)要求，事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)管理體制不能設(shè)立境內(nèi)外分支機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位的財(cái)政全額預(yù)算制完全不適應(yīng)大型機(jī)構(gòu)投資者的需要，事業(yè)單位的政府采購規(guī)則與評(píng)審選用外部投資管理人存在法律沖突，事業(yè)單位的考核制度難以建立起資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)科學(xué)化的績效評(píng)價(jià)體系，事業(yè)單位的官本位科層結(jié)構(gòu)和行政化管理體制“侵蝕”投資機(jī)構(gòu)的專業(yè)精神，等等（鄭秉文，2017:1-22）。此外，全國社會(huì)保障基金來源具有明顯的公共性，社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)該部分資金的投資運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督，但基金還存在信息公布不充分、不及時(shí)的情況。

五、完善全國社會(huì)保障基金治理的思路與建議

（一）繼續(xù)拓寬籌資渠道，壯大全國社會(huì)保障基金規(guī)模

我國是一個(gè)規(guī)模急劇擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)大國，也是一個(gè)正在快速老齡化的人口大國，逐步擴(kuò)大中央政府集中管理的國家社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備，既是必要的，也是可行的。要在進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有資金籌集渠道基礎(chǔ)上，開辟其他資金來源渠道。一是建立穩(wěn)定的財(cái)政資金投入機(jī)制，參照國外做法，建立與財(cái)政收入掛鉤的基金補(bǔ)充機(jī)制。二是劃轉(zhuǎn)國有資本收益，充實(shí)全國社會(huì)保障基金。下決心將含有國有股份的全部國有企業(yè)納入劃轉(zhuǎn)范圍，除考慮利用國有資產(chǎn)存量之外，還要利用國有資本收益，這涉及國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的重大調(diào)整。三是利用部分外匯儲(chǔ)備充實(shí)全國社會(huì)保障基金。其好處是既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)外匯儲(chǔ)備的二次分流、提高外匯儲(chǔ)備的投資效率，還可以憑借充實(shí)公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金這種特殊的主權(quán)財(cái)富基金的方式，防止國際上對(duì)中國主權(quán)財(cái)富基金的“中國威脅論”。當(dāng)前，各類主權(quán)財(cái)富基金既要進(jìn)行市場(chǎng)化投資，又要基于國內(nèi)發(fā)展目標(biāo)開展戰(zhàn)略性投資的“雙重特性”，容易遭受金融保護(hù)主義的阻礙（戴利研、李震，2017:70-71），以社會(huì)保障儲(chǔ)備基金形式運(yùn)營的主權(quán)財(cái)富基金更容易被接受。四是結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)國情和國際經(jīng)驗(yàn)，可以考慮將資源稅、土地出讓金、礦山開采金等資源性國有資產(chǎn)收入的一定比例，以及利息稅等部分稅種的一定比例收入作為充實(shí)全國社會(huì)保障基金的新來源②挪威石油基金的資金來源就包括:由中央政府預(yù)算撥付的石油業(yè)務(wù)現(xiàn)金流、基金投資收益以及與石油業(yè)務(wù)相關(guān)的金融交易產(chǎn)生的凈收益。。

（二）進(jìn)一步拓寬基金投資范圍，實(shí)施積極的資產(chǎn)配置策略

隨著全國社會(huì)保障基金理事會(huì)管理體制的調(diào)整，要在風(fēng)險(xiǎn)控制基礎(chǔ)上逐步放寬對(duì)基金的種種投資限制，投資監(jiān)管向?qū)徤髂Ｊ睫D(zhuǎn)變，增強(qiáng)全國社會(huì)保障基金理事會(huì)的投資管理自主權(quán)和投資地域、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)等選擇空間，實(shí)施積極的資產(chǎn)配置策略，以保證基金的保值增值。一是加快修訂《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，實(shí)行符合全國社會(huì)保障基金運(yùn)營特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)政策和風(fēng)險(xiǎn)管理措施，提高內(nèi)部控制水平。二是要確保長期穩(wěn)定收益。社會(huì)保障儲(chǔ)備基金由于短期內(nèi)暫無支出，更適宜開展中長期投資。要正確處理風(fēng)險(xiǎn)收益關(guān)系，根據(jù)市場(chǎng)變化，合理配置各類資產(chǎn)，繼續(xù)發(fā)揮好固定收益類產(chǎn)品對(duì)穩(wěn)定基金投資收益的基礎(chǔ)性作用，適當(dāng)增加基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、不動(dòng)產(chǎn)、信托投資、風(fēng)險(xiǎn)投資等另類資產(chǎn)投資，分散基金投資的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是注重全球市場(chǎng)的投資資產(chǎn)配置，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)套利和人口紅利套利。由于各國資源稟賦、經(jīng)濟(jì)增長水平、人口結(jié)構(gòu)有所差異，應(yīng)盡快修訂《全國社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，綜合考慮未來全球經(jīng)濟(jì)增長的態(tài)勢(shì)、可投資的區(qū)域及國家的投資收益情況、匯率變化等因素，確定一個(gè)合理的境外投資國別配置比例，分享不同地區(qū)發(fā)展不均衡所帶來的投資機(jī)會(huì)，在全球市場(chǎng)進(jìn)行資產(chǎn)配置，從而獲得更大范圍內(nèi)的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散效應(yīng)。

（三）提高全國保障基金治理水平

全國社會(huì)保障基金雖然承擔(dān)著國家意志，但本質(zhì)上是專業(yè)化的公司機(jī)構(gòu)，而非政府的行政機(jī)關(guān)，取得良好投資回報(bào)率是其核心使命，沿用行政管理模式必然導(dǎo)致組織僵化，不利于吸引一流金融人才，也不利于高效率運(yùn)作。當(dāng)務(wù)之急，是盡快制定一部較高法律層級(jí)的行政法規(guī)或法律，對(duì)全國社會(huì)保障基金的性質(zhì)、資金來源、投資管理模式、資產(chǎn)配置策略、績效評(píng)估、收益目標(biāo)、基金積累期與基金給付期、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面提供有效的法律約束。要根據(jù)中央機(jī)構(gòu)改革對(duì)全國社會(huì)保障基金理事會(huì)的職責(zé)定位，按照國際上主權(quán)財(cái)富基金的慣常做法，將理事會(huì)改造為依照《中華人民共和國公司法》設(shè)立的專門從事基金投資管理業(yè)務(wù)的國有獨(dú)資公司，按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作，行政費(fèi)用應(yīng)在成本支出中列支，專業(yè)人員管理和薪酬制度應(yīng)與國際慣例接軌，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)管理體系，確保政府公共管理職能與股權(quán)管理職能的分離①就主權(quán)財(cái)富基金治理結(jié)構(gòu)而言,衡量其合理與否的標(biāo)準(zhǔn)是:是否實(shí)現(xiàn)了政府的公共管理職能與所有者職能的機(jī)構(gòu)分離與職能分離;政府與所有權(quán)部門之間是否有清晰穩(wěn)定的權(quán)利邊界;是否確保公司按照商業(yè)目標(biāo)追求資本有效利用;能否吸納高素質(zhì)人員加入公司董事會(huì)與管理層;決策程序是否高效、科學(xué)等等（謝平、陳超，2009:16）。，自覺接受人力資源和社會(huì)保障部門的行政監(jiān)督，市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)接受證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)等市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

（四）統(tǒng)籌全國社會(huì)保障基金和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金治理

當(dāng)前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正處在改革攻堅(jiān)階段。2017年，全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入46614 億元，支出40424 億元，年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存50202 億元。從全國看滾存結(jié)余規(guī)模不小，但是保費(fèi)收入增長逐年趕不上保費(fèi)支出增長，一些省份已開始出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支，有的靠歷年滾存結(jié)余支付當(dāng)年缺口。而且我國區(qū)域發(fā)展很不平衡，老齡化程度差異也非常大?，F(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付最困難的省份——黑龍江的撫養(yǎng)比是1.3 ∶1，而撫養(yǎng)比最高的廣東省為9 ∶1。盡快提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，是充分利用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資源提高養(yǎng)老保險(xiǎn)支付能力的必然要求，更是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革完善的基礎(chǔ)制度建設(shè)。2018年，中國邁出了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的第一步——實(shí)行中央調(diào)劑制度，均衡不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，即由中央財(cái)政和部分養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余較高的省份共同拿出一部分資金形成資金池，為收支矛盾突出、短期內(nèi)養(yǎng)老金缺口難以彌合的省份提供支持。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌不斷提高的情況下，需要盡快考慮結(jié)余資金的投資運(yùn)營問題。在金融監(jiān)管能力較弱的情況下，地方政府投資運(yùn)營基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可能由于監(jiān)管不力等原因釀成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失，并進(jìn)一步固化地方利益，影響全國統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，全國社會(huì)保障基金會(huì)受托管理地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具有一定積極意義，但也要看到，全國社會(huì)保障基金會(huì)管理的儲(chǔ)備基金主要用于人口老齡化高峰時(shí)的養(yǎng)老支出，在資金性質(zhì)、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和投資風(fēng)格上不同于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，二者在治理結(jié)構(gòu)上也存在很大的差異。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)難以同時(shí)兼具兩種不同性質(zhì)基金的投資需求，不宜同時(shí)管理兩類不同性質(zhì)的基金，而且也應(yīng)該避免兩種基金投資風(fēng)險(xiǎn)的集中，應(yīng)適時(shí)實(shí)行分隔管理，更能有效地管理公共儲(chǔ)備養(yǎng)老基金，也能有效分散投資風(fēng)險(xiǎn)。