葛天任

一、中國(guó)基層社區(qū)治理的“核心問(wèn)題”

隨著住房商品化改革的深入推進(jìn)，社區(qū)治理逐漸成為了學(xué)者、政府官員、社會(huì)人士和老百姓眼中的“問(wèn)題”（肖林，2011）?；鶎由鐓^(qū)治理失效似乎已經(jīng)成為一種共識(shí)。2016年，北京大學(xué)張靜教授撰文指出，曾經(jīng)堅(jiān)固而深入的基層社會(huì)治理體系陷入了困境，成為了政治社會(huì)學(xué)研究面對(duì)的挑戰(zhàn)性問(wèn)題（張靜，2016）。但如果仔細(xì)分析，不難發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理在很大程度上是被問(wèn)題化、難題化了，乃至被泛化了。這是因?yàn)閷W(xué)者們往往從宏觀問(wèn)題入手來(lái)討論社區(qū)問(wèn)題，其研究的潛在指向也往往是宏觀問(wèn)題，社區(qū)不過(guò)是透視宏觀問(wèn)題的“方法”。為了更加明晰地討論問(wèn)題，應(yīng)該將社區(qū)治理問(wèn)題置于這樣一個(gè)前提之下：社區(qū)治理是有限度的，很多看似社區(qū)治理的問(wèn)題需要宏觀制度調(diào)整和政策創(chuàng)新來(lái)解決。

由于治理在本質(zhì)上是討論如何維持秩序、供給服務(wù)，更多是聚焦具體政策層面的問(wèn)題，因此社區(qū)治理的核心問(wèn)題如同其他治理理論研究的議題一樣，主要是討論基層社區(qū)層面的公共秩序、公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的治理機(jī)制、政策制定、規(guī)劃管理等方面的問(wèn)題。在當(dāng)前階段，對(duì)于中國(guó)社區(qū)治理研究的理論建設(shè)而言，如何有效提供充分的、均衡的社區(qū)公共服務(wù)，是本文所主要關(guān)注的核心問(wèn)題。目前，從理論和文獻(xiàn)上來(lái)看，由于對(duì)社區(qū)治理限度的認(rèn)識(shí)相對(duì)不足，社區(qū)公共服務(wù)供給問(wèn)題并沒(méi)有得到更為充分的關(guān)注，同時(shí)尚未建立起較為系統(tǒng)化的理論框架和概念體系。同時(shí)，這一研究議題不僅具有深厚的理論價(jià)值，而且也具有相當(dāng)程度的實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值。2017年6月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》正式發(fā)布，其中聚焦的問(wèn)題就是城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)供給問(wèn)題，其具體內(nèi)涵是“要以居民群眾需求為導(dǎo)向，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為動(dòng)力，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化、精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化，不斷提升社區(qū)服務(wù)能力，讓居民共享全面建成小康社會(huì)的發(fā)展成果?！保_燕，2018）那么，進(jìn)一步來(lái)講，針對(duì)上述問(wèn)題，究竟有無(wú)理論基礎(chǔ)可以借鑒？又如何總結(jié)歸納中國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)？怎樣構(gòu)建理論架構(gòu)？這些問(wèn)題就是本文所要研究的重點(diǎn)。

在理論上，討論社區(qū)服務(wù)的有效供給問(wèn)題，其本質(zhì)是在討論政府、市場(chǎng)和社會(huì)的角色、邊界和互動(dòng)，更具體講是在討論治理機(jī)制、政策制定的問(wèn)題?；诖?，本文圍繞著社區(qū)公共服務(wù)供給問(wèn)題，從政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系理論視角出發(fā)，回顧了西方社區(qū)治理的三種主要思路，通過(guò)分析建國(guó)以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社區(qū)治理的實(shí)踐探索歷程，系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐的三種治理邏輯并進(jìn)行比較反思，在此基礎(chǔ)上嘗試提出中國(guó)社區(qū)治理理論建構(gòu)的總體性思考，最后提出新時(shí)代中國(guó)社區(qū)治理的政策與治理層面的建議。

二、西方社區(qū)治理研究的三種理論路徑

在介紹和歸納西方社區(qū)治理理論脈絡(luò)方面，吳曉林和郝麗娜（2015）的研究做了扎實(shí)的理論考察。他們運(yùn)用文獻(xiàn)分析法，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角討論了新自由主義、社群主義、國(guó)家主義在社區(qū)治理中的表現(xiàn)形式和治理機(jī)制，最后提出國(guó)內(nèi)相關(guān)研究既要適度借鑒國(guó)外研究成果，又要在差異化、本土化上下功夫。在這一研究的基礎(chǔ)上，本文針對(duì)社區(qū)公共服務(wù)供給問(wèn)題，從哲學(xué)范式和理論框架來(lái)看，也可以說(shuō)，有三種競(jìng)爭(zhēng)性理論在發(fā)揮作用。這些理論要么側(cè)重政府、要么側(cè)重市場(chǎng)、要么側(cè)重社會(huì)，引領(lǐng)了世界范圍內(nèi)三種社區(qū)公共服務(wù)供給的政策選擇：新自由主義理論，社群主義理論以及國(guó)家統(tǒng)合的理論。

當(dāng)然，上述三種理論的提出各自有著十分鮮明而具體的時(shí)空背景，不了解這些背景將會(huì)對(duì)這些理論產(chǎn)生認(rèn)知錯(cuò)誤，甚至有可能引起政策上的混亂。因此，了解理論背景并結(jié)合中國(guó)的具體情況來(lái)借鑒和分析，顯然是我們思考構(gòu)建中國(guó)社區(qū)治理理論的基礎(chǔ)和前提。

第一，新自由主義社區(qū)公共服務(wù)供給理論主要是應(yīng)20世紀(jì)70 到80年代以來(lái)，西方新自由主義政治經(jīng)濟(jì)理論而提出。由于遭遇石油危機(jī)引起的滯漲、福利國(guó)家的效率下降，“二戰(zhàn)”之后流行的“凱恩斯主義”經(jīng)濟(jì)政策在歐美國(guó)家逐漸式微，代之而起的是新自由主義經(jīng)濟(jì)理論。新自由主義觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該限制國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)自我調(diào)節(jié)。在社區(qū)方面，新自由主義理論主張更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，減少政府的福利負(fù)擔(dān)，大幅度削減公共開(kāi)支，將大量公共部門(mén)轉(zhuǎn)為私營(yíng)部門(mén)，并通過(guò)公私合作的方式提供社區(qū)服務(wù)。政府應(yīng)該由服務(wù)提供者身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)購(gòu)買(mǎi)者和規(guī)則的監(jiān)督者。在新自由主義的影響下，西方國(guó)家的社會(huì)力量廣泛參與到社區(qū)治理中來(lái)，社區(qū)政策的照顧對(duì)象從“普遍性原則”轉(zhuǎn)向了“選擇性原則”。不能忽視的是，新自由主義的社區(qū)服務(wù)供給理論往往更加適合于有著悠久自由經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的英美國(guó)家。然而，這一理論最終無(wú)法解決日漸拉大的社區(qū)分化問(wèn)題，市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象是普遍存在的（Adams & Catron, 1994）。

第二，社群主義（Communitarianism）的社區(qū)公共服務(wù)供給理論主要是針對(duì)新自由主義的批判而產(chǎn)生的。面對(duì)社區(qū)的分化和衰落，新自由主義并沒(méi)有能夠提供救世良方。社群主義呼吁人民應(yīng)該承擔(dān)自己的責(zé)任和義務(wù)，通過(guò)公共參與、社區(qū)自治來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)融合或社會(huì)融合。社群主義的本質(zhì)是對(duì)抗過(guò)度的個(gè)人主義意識(shí)形態(tài)在社區(qū)治理層面的投射和影響。在筆者看來(lái)，這種觀點(diǎn)并非是80年代以來(lái)隨著對(duì)新自由主義的批判才產(chǎn)生的，其在西方有著悠久的傳統(tǒng)。對(duì)于歐洲大陸國(guó)家而言，社群主義實(shí)際上將社區(qū)服務(wù)的有效供給寄托在公民權(quán)利和公民責(zé)任上。顯然，絕對(duì)的社群主義就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閹в袨跬邪钌实纳鐣?huì)空想。在實(shí)際的運(yùn)作中，新自由主義和社群主義的調(diào)和形成了比較鮮明的社區(qū)治理模式，國(guó)家承擔(dān)福利責(zé)任但有限制，而個(gè)體、公民社會(huì)和國(guó)家之間也需要建立一種基于責(zé)任的合作體系。新自由主義和社群主義的融合，本質(zhì)上是針對(duì)社區(qū)服務(wù)的集體屬性和市場(chǎng)失靈問(wèn)題的回應(yīng)而產(chǎn)生的。然而，社群主義，或者說(shuō)社群主義與新自由主義的調(diào)和，最大的難題是如何解決社區(qū)的集體消費(fèi)的組織問(wèn)題（李強(qiáng)、葛天任、肖林，2015），對(duì)于大多數(shù)缺乏公民社會(huì)傳統(tǒng)的國(guó)家、地區(qū)乃至群體，社群主義的政策實(shí)踐是失效的（Bowles & Gintis, 2002）。

第三，國(guó)家統(tǒng)合的社區(qū)公共服務(wù)供給理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)該對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行全面干預(yù)，提供基礎(chǔ)秩序和社區(qū)公共服務(wù)。20世紀(jì)為國(guó)家統(tǒng)合主義的社區(qū)理論提供了豐富的實(shí)驗(yàn)樣本。在東歐、蘇聯(lián)、中國(guó)和東亞地區(qū)的豐富實(shí)踐，為這一理論提供了實(shí)證研究的基礎(chǔ)。研究表明，在有著悠久傳統(tǒng)的東亞地區(qū)，從早期社區(qū)治理的發(fā)展歷程來(lái)看，日本、中國(guó)臺(tái)灣、韓國(guó)和新加坡的基層社區(qū)公共服務(wù)供給模式都有著明顯的、不同程度的國(guó)家主義色彩（王名、楊麗，2011；葛天任、許亞敏、楊帆，2018）。盡管學(xué)者們往往更加警惕國(guó)家統(tǒng)合主義的弊端，排斥“國(guó)家中心論”，尤其是認(rèn)為國(guó)家統(tǒng)合主義難以避免腐敗、利益偏向、官僚制低效等問(wèn)題，但是不能否認(rèn)的是，離開(kāi)國(guó)家的社區(qū)治理，將失去基本秩序，同時(shí)仍然無(wú)法有效解決利益團(tuán)體偏向的問(wèn)題（吳曉林、郝麗娜，2015）。實(shí)際上，我們應(yīng)該警惕的是國(guó)家權(quán)力的過(guò)度干預(yù)、全面干預(yù)，而不能把國(guó)家的作用一概排斥掉。蘇聯(lián)和中國(guó)在20世紀(jì)五六十年代的基層治理實(shí)踐證明，國(guó)家全面壟斷政治經(jīng)濟(jì)資源、進(jìn)行單位化和集體化的管理模式，最終由于無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品質(zhì)、量的提升而陷入困境（葛天任、李強(qiáng)，2016）。當(dāng)然，在做比較研究的時(shí)候，社區(qū)公共服務(wù)供給背后的治理機(jī)制在不同國(guó)家、地區(qū)表現(xiàn)出了很強(qiáng)的差異性，這與其政治制度、公民文化的傳統(tǒng)有著高度的相關(guān)性。甚至在一個(gè)國(guó)家之中，處于不同發(fā)展階段的區(qū)域、城市，社區(qū)治理所嵌入的治理結(jié)構(gòu)的差異也會(huì)導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)供給績(jī)效的差異（葛天任，2018）。當(dāng)然，在分析社區(qū)服務(wù)供給的治理機(jī)制問(wèn)題上，相關(guān)國(guó)外理論的討論仍然有某些沒(méi)有被人們認(rèn)識(shí)清楚的方面值得進(jìn)一步討論（Bellefeuille, 2005）。

總之，回顧西方社區(qū)治理的三種理論路徑，我們認(rèn)識(shí)到：首先，制度文化和治理結(jié)構(gòu)是社區(qū)服務(wù)供給理論的前提條件和隱含假設(shè)，在討論社區(qū)公共服務(wù)供給問(wèn)題的時(shí)候，不能簡(jiǎn)單地套用某一個(gè)理論路徑，或者簡(jiǎn)單地從某一個(gè)理論路徑的價(jià)值立場(chǎng)出發(fā)來(lái)制定政策或者研究問(wèn)題。當(dāng)然，在實(shí)踐中，沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家是始終完全采取某一特定理論的，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的角色與功能在不斷因社會(huì)時(shí)空背景的變化而變化。例如，在英美，新自由主義的政策路徑、社群主義的治理思路都是現(xiàn)實(shí)治理機(jī)制的政策選項(xiàng)，加之有著悠久的法律傳統(tǒng)和公民自治文化的治理基礎(chǔ)，并且經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展演化，其在不同歷史時(shí)期，政策選擇有不同的偏向，但基本上也是“霸王道雜之”，因地制宜、根據(jù)形勢(shì)變化而采取相應(yīng)治理政策。再如，新加坡、日本的社區(qū)治理中，政府發(fā)揮了非常重要的主導(dǎo)作用，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展水平的提升，市場(chǎng)和社會(huì)的力量也開(kāi)始發(fā)揮了更大的影響，從而逐漸形成了多元參與的混合社區(qū)治理模式（王名、楊麗，2011）。對(duì)于曾經(jīng)采取國(guó)家統(tǒng)合方式的前蘇聯(lián)和中國(guó)社區(qū)治理而言，這一模式已經(jīng)被基本放棄（Bray，2006，2007），但改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐證明，讓市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)制更多地發(fā)揮作用，對(duì)于提升社區(qū)公共服務(wù)效率、降低治理成本有著非常重要的影響。

三、中國(guó)基層社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)及其展開(kāi)

改革開(kāi)放前三十年和后四十年的中國(guó)社區(qū)治理是一脈相承的，分析中國(guó)社區(qū)治理不能忽視其邏輯起點(diǎn)。改革開(kāi)放之前，中國(guó)采取的是一種國(guó)家全面統(tǒng)合的基層社區(qū)治理模式，其主要的治理邏輯就是國(guó)家高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制在基層單位的運(yùn)行。當(dāng)時(shí)，也就是1949年之后，新中國(guó)為了實(shí)現(xiàn)快速工業(yè)化，采取了國(guó)家高度壟斷資源的制度，這一制度在城市是單位制、街居制，在農(nóng)村是人民公社，社會(huì)學(xué)把這一體制概括為“單位制”（李路路，2013）。單位制的運(yùn)行基礎(chǔ)是對(duì)勞動(dòng)力、土地、資本和技術(shù)的高度壟斷，并由國(guó)家通過(guò)單位組織完成對(duì)社會(huì)資源的重組、分配和再分配（Bray, 2007）。

由于發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，放棄“單位辦社會(huì)”的基層治理模式，才能釋放出市場(chǎng)動(dòng)能，也就是讓勞動(dòng)力、土地和資本的自由流動(dòng)。正是在這一背景下，民政部在1992年正式提出了“社區(qū)建設(shè)”的政策主張（Bray, 2006），并在1995年開(kāi)始大規(guī)模組建新的居委會(huì)，于1998年大規(guī)模推動(dòng)住房商品化改革，此后隨著大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化和房地產(chǎn)市場(chǎng)的建設(shè)，中國(guó)基層社區(qū)的空間形態(tài)和治理格局發(fā)生了巨大變化。在1998年前后，中央陸續(xù)推動(dòng)了一系列“結(jié)構(gòu)性改革”，在城市地區(qū)，地方政府嘗試通過(guò)更為市場(chǎng)化的方式來(lái)配置住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共品以滿(mǎn)足民眾的熱切需要。也是在這一段時(shí)期內(nèi)，隨著國(guó)企改革在全國(guó)大范圍地開(kāi)展，地方政府在基層社區(qū)治理中甚至采取了類(lèi)似“休克療法”式的具體政策，也就是在短期內(nèi)徹底廢除“單位辦社會(huì)”，除一些國(guó)有企業(yè)的部分日常管理職能繼續(xù)保留外，在對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的高度信任下，大量下崗職工在缺乏社會(huì)保障的情況下被推向市場(chǎng)，這一時(shí)期政府對(duì)市場(chǎng)能夠解決社區(qū)問(wèn)題充滿(mǎn)信心（Wu, 2002）。這一時(shí)期政府對(duì)社區(qū)治理的總體思路是下放權(quán)力、引入市場(chǎng)機(jī)制、對(duì)國(guó)家統(tǒng)合主義的治理機(jī)制缺乏自信。

然而，市場(chǎng)機(jī)制同樣存在失靈問(wèn)題。市場(chǎng)機(jī)制需要國(guó)家提供基礎(chǔ)秩序才能有效運(yùn)行，而且理論上，隨著市場(chǎng)的擴(kuò)展，政府規(guī)模也隨之增大，這一點(diǎn)在后續(xù)中國(guó)社區(qū)治理的實(shí)踐中可以觀察得到（葛天任、李強(qiáng)，2016）。一些研究證明，日漸絕對(duì)化的市場(chǎng)主義治理邏輯，由于缺乏政府對(duì)集體消費(fèi)的組織和規(guī)范，其最為嚴(yán)重的后果，是社區(qū)基礎(chǔ)秩序一度失控，大量“業(yè)主維權(quán)”事件的一個(gè)重要原因是社區(qū)服務(wù)在很大程度上具有公共屬性或者集體屬性。市場(chǎng)主義的治理邏輯增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而所有矛盾最終又指向政府，政府為了社會(huì)穩(wěn)定又重新介入基層社區(qū)的治理（李強(qiáng)、葛天任、肖林，2015）。2003年，新一屆中央政府開(kāi)始強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定，并通過(guò)“和諧社區(qū)”“平安社區(qū)”“網(wǎng)格化管理”“項(xiàng)目化管理”等一系列專(zhuān)項(xiàng)治理措施加強(qiáng)對(duì)基層社區(qū)治理的介入和干預(yù)，實(shí)施具有再分配性質(zhì)的社區(qū)發(fā)展政策?？v觀中國(guó)社區(qū)治理的政策導(dǎo)向，從單位制解組的市場(chǎng)化社區(qū)發(fā)展到國(guó)家重新介入社區(qū)治理，社區(qū)政策如同鐘擺一樣，從市場(chǎng)的一端擺向政府的一端。

在這個(gè)總邏輯下，從改革開(kāi)放四十年來(lái)的各地社區(qū)治理創(chuàng)新模式來(lái)看，各地社區(qū)治理雖然呈現(xiàn)出多種創(chuàng)新模式（張平、吳子靖、趙萌，2019），但最為主要的治理邏輯卻可以分為以下三種：行政統(tǒng)合、政社合作與多元參與。首先，在中國(guó)的政治制度下，社區(qū)治理的大邏輯或者說(shuō)是主要治理模式毫無(wú)疑問(wèn)是政府主導(dǎo)或者說(shuō)是黨政統(tǒng)合為主，但是具體到處于不同發(fā)展階段的區(qū)域或城市，在社區(qū)治理上存在著不同的邏輯：第一，是行政統(tǒng)合的治理邏輯，也就是政府統(tǒng)管社區(qū)公共服務(wù)。在這一治理邏輯下，社區(qū)公共服務(wù)供給的主體是行政力量，行政力量采取了多種形式來(lái)直接支配社區(qū)公共資源、承擔(dān)治理責(zé)任。第二，是政府與社會(huì)組織合作的治理邏輯，即通過(guò)培育社會(huì)組織、鼓勵(lì)其參與社區(qū)公共服務(wù)供給。這一治理邏輯的實(shí)踐案例大多來(lái)自具有“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)市場(chǎng)”色彩的長(zhǎng)三角地區(qū)。第三，是多元參與的治理邏輯。在市場(chǎng)改革較早、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、毗鄰港澳的珠三角地區(qū)，政府主導(dǎo)下的多元參與治理邏輯能夠很好地反映中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)治理特征。下面，本文將深入討論這三種治理邏輯的具體形成與發(fā)展，并進(jìn)行一定的比較與反思。

四、中國(guó)基層社區(qū)治理的三種邏輯及其比較

（一）行政統(tǒng)合的治理邏輯

如果從“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”的理論視角來(lái)看，宏觀政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了城市社區(qū)治理的基本邏輯。以北京為例，作為首都，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是其治理的首要目標(biāo)，高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制決定了北京基層政府擁有較為雄厚的財(cái)政和組織資源。行政統(tǒng)合的治理邏輯基礎(chǔ)是政府治理能力相對(duì)較強(qiáng)，而社區(qū)自治能力相對(duì)較弱。

除了資源控制外，行政統(tǒng)合的社區(qū)治理需要政府擁有強(qiáng)大的組織動(dòng)員體系，并將各種社區(qū)社會(huì)組織、傳統(tǒng)的群眾性組織、市場(chǎng)組織納入到整個(gè)街道的管理體系之中。以北京市A 街道為例，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至到2016年，全街道共有約30 個(gè)左右的科室，公務(wù)員和事業(yè)編制的工作人員共有約200 人左右，政府直通下來(lái)的各種分支機(jī)構(gòu)如工商所、派出所、司法所、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心等工作人員合計(jì)約200 人左右，以及由市財(cái)政、區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)并以“臨聘”方式雇用的保安、勸導(dǎo)員、樓門(mén)長(zhǎng)、安全員等保守估計(jì)約200 人左右。大約600 人實(shí)際管理著約16 萬(wàn)人、16 個(gè)社區(qū)的日常生活、提供基本的社區(qū)公共服務(wù)。此外，街道還發(fā)動(dòng)建立了各種群眾性組織，并把這些群眾性組織聯(lián)合起來(lái)成立社區(qū)志愿者聯(lián)合會(huì)。行政統(tǒng)合的治理邏輯在那些市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈的社區(qū)有著最為直接的體現(xiàn)，政府需要直接介入以保證社區(qū)居民的公共利益和秩序得以保護(hù)和維護(hù)。當(dāng)然，行政統(tǒng)合邏輯的最大好處是短期效率極高，但最大的弊病是治理成本較高，在很大程度上抑制了社區(qū)自治的形成，也不符合社區(qū)自治的法理論述。

但正是由于行政統(tǒng)合的高效率與財(cái)政支持的軟約束，行政統(tǒng)合治理邏輯有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但在高層政府的推動(dòng)下，基層政府也可能?chē)L試探索基層社區(qū)治理創(chuàng)新路徑，探索社會(huì)組織參與社會(huì)治理的新模式，以希望適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。但這一治理邏輯的兩個(gè)最重要約束條件如果不發(fā)生變化，基層政府缺乏根本上改變的動(dòng)力：治理成本和組織成本。行政統(tǒng)合需要大量財(cái)政資金作為支撐，同時(shí)需要大量群眾性組織、積極分子參與基層社區(qū)治理。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，老一代群眾組織和積極分子逐漸退出，行政統(tǒng)合治理邏輯的支撐基礎(chǔ)正在悄然流逝。

（二）政社合作的治理邏輯

“政社合作”的內(nèi)涵是強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作治理。與行政統(tǒng)合模式有所不同，政社合作本質(zhì)上是政府轉(zhuǎn)變職能，也是黨政關(guān)系的重新定位和調(diào)整，政府通過(guò)培育基層社會(huì)組織，創(chuàng)造了大量各式各類(lèi)的群團(tuán)、社區(qū)社會(huì)組織、民辦非企業(yè)等基層社會(huì)組織，從而極大地改變了基層社區(qū)治理格局和基層社區(qū)服務(wù)供給模式（敬乂嘉，2014）。值得注意的是，政社合作的治理邏輯在于補(bǔ)充行政主導(dǎo)的不足之處，主要目標(biāo)在于提高社區(qū)公共服務(wù)供給績(jī)效。

以上海市為例，上海市在全市范圍內(nèi)推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，提供社區(qū)公共服務(wù)，培育社會(huì)組織參與社會(huì)治理。這些社會(huì)組織，既有覆蓋全市的社會(huì)組織，又有覆蓋某一個(gè)區(qū)、街道的社區(qū)社會(huì)組織、志愿者組織。政府和社會(huì)組織合作提供社區(qū)公共服務(wù)的治理機(jī)制有著可觀的績(jī)效表現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市在2010年、2011年分別開(kāi)展社會(huì)公益服務(wù)項(xiàng)目1.6 萬(wàn)、1.4 萬(wàn)個(gè)，分別舉辦各類(lèi)公益活動(dòng)44.67 萬(wàn)次、29.45 萬(wàn)次，2009 到2012年的三年間，上海市共提供了310 萬(wàn)人次公益服務(wù)（楊雄、周海旺，2015）。以上海市B 社區(qū)為例，像婦女之家、殘疾人協(xié)會(huì)、消防工作室、紅十字服務(wù)站、社區(qū)志愿服務(wù)站、消費(fèi)維權(quán)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、小區(qū)工會(huì)聯(lián)合會(huì)、社區(qū)傷害監(jiān)測(cè)點(diǎn)、居民區(qū)綜治工作站、法律援助工作中心聯(lián)絡(luò)點(diǎn)等各類(lèi)黨群組織、社會(huì)組織在社區(qū)公共服務(wù)供給中補(bǔ)充了行政力量的不足。例如，在楊浦區(qū)政府推動(dòng)的“睦鄰家園”建設(shè)行動(dòng)中，社會(huì)組織參與社區(qū)治理不僅包括社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，還包括社會(huì)事務(wù)、應(yīng)急管理、社會(huì)矛盾調(diào)解等，都發(fā)揮了較為積極的作用。

但也有研究指出，行政力量與社會(huì)組織之間的關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和理順（李強(qiáng)、陳孟萍，2018）。社會(huì)組織的培育發(fā)展與“社區(qū)建設(shè)”“改進(jìn)社會(huì)治理方式”“創(chuàng)新公共服務(wù)模式”等政策作為地方政府尤其是街道辦事處的考核指標(biāo)，在執(zhí)行發(fā)展社會(huì)組織政策的時(shí)候，基層政府往往結(jié)合自身需求有選擇地培育和管理社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展采取技術(shù)主義策略。這主要表現(xiàn)在基層政府大多將發(fā)展社會(huì)組織視為一種社區(qū)建設(shè)和治理創(chuàng)新的手段，也因此，社會(huì)組織發(fā)展是高度嵌入地方行政網(wǎng)絡(luò)之中，同時(shí)社會(huì)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展，也是高度嵌入在社區(qū)建設(shè)政策網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐之中（黃曉春，2015）。在這一意義上，政社合作的治理邏輯雖有擴(kuò)大社會(huì)參與的創(chuàng)新之處，但仍然具有相當(dāng)程度的行政主導(dǎo)色彩。

（三）多元參與的治理邏輯

多元參與社區(qū)治理的內(nèi)涵是充分依靠市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，引入市場(chǎng)主體和社會(huì)主體合作，提供社區(qū)公共服務(wù)。從政府角度看，多元參與的治理邏輯是政府發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，并承擔(dān)市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈的最后保護(hù)功能。

以深圳為例，作為中國(guó)改革開(kāi)放的前沿特區(qū)，深圳毗鄰港澳，在社區(qū)治理方面深受港澳影響，經(jīng)過(guò)多次改革形成了多元力量參與共治的社區(qū)治理格局。自建立特區(qū)以來(lái)，深圳共進(jìn)行了8 次行政體制改革，行政規(guī)模得以精簡(jiǎn)（張驍儒、陳東平，2015）。在人口急劇增長(zhǎng)的壓力下，由于行政規(guī)模的限制、社區(qū)服務(wù)缺口較大，依靠市場(chǎng)、社會(huì)的多元力量來(lái)保證基層社區(qū)的有序運(yùn)行、提供有效的社區(qū)公共服務(wù)是深圳的最佳選擇?？梢哉f(shuō)，多元參與的社區(qū)治理機(jī)制的形成具有深刻的政治經(jīng)濟(jì)根源。當(dāng)然，這并不是說(shuō)深圳的政府管理能力下降了，相反這有效提高了政府的治理能力。在社區(qū)治理方面，除了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用外，例如著名的“桃源居模式”，深圳在基層社區(qū)推動(dòng)居民決議會(huì)、議事會(huì)制度，鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)組織、社區(qū)社會(huì)組織、志愿者群體、社區(qū)基金會(huì)等參與社區(qū)建設(shè)方面，也取得了客觀成效。2015年，深圳全市注冊(cè)社工已達(dá)到5000 人，市、區(qū)兩級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)達(dá)3 億元，共組建了776 個(gè)社區(qū)議事會(huì)，全市樓門(mén)長(zhǎng)達(dá)14.4 萬(wàn)人（張驍儒、陳東平，2015）。

從具體運(yùn)作機(jī)制角度看，以筆者所調(diào)查的深圳市羅湖區(qū)為例，羅湖區(qū)政府創(chuàng)建了社會(huì)組織孵化平臺(tái)，其中就有深圳市民自發(fā)成立的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)，羅湖區(qū)為這一組織提供了相應(yīng)的活動(dòng)場(chǎng)所，這一組織在應(yīng)急救援方面發(fā)揮了積極作用。以筆者訪談的深圳“春暖社工”機(jī)構(gòu)為例，它承接了很多政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)管理工作職能，社工普遍年輕、專(zhuān)業(yè)、高效，有力地支持了社區(qū)服務(wù)中心的工作。此外，深圳市還創(chuàng)建了10 家社區(qū)基金會(huì)，這些基金會(huì)吸納社會(huì)資金、市場(chǎng)資金，為社會(huì)組織、社區(qū)組織提供支持資金，有力地促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展和社區(qū)自愿自助精神的形成（徐家良、劉春帥，2016）。當(dāng)然，深圳社區(qū)治理創(chuàng)新還有很多內(nèi)容有待深入總結(jié)。

（四）三種治理邏輯的比較分析

經(jīng)過(guò)建國(guó)以來(lái)70 多年的探索，我國(guó)逐漸形成了以政府主導(dǎo)為主，市場(chǎng)和社會(huì)力量以不同形式、不同程度參與到社區(qū)治理之中的模式，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的社區(qū)治理模式。隨著時(shí)代變遷，中國(guó)基層社區(qū)治理因應(yīng)社會(huì)時(shí)空條件的變化，通過(guò)改革創(chuàng)新改變了傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)合主義的“一元化”治理模式，逐漸形成了“一核多元”的混合治理模式。

具體而言，這種“一核多元”的混合治理模式兼具上述三種治理邏輯。這三種治理機(jī)制各有優(yōu)劣。比如，行政統(tǒng)合機(jī)制在社區(qū)公共安全、應(yīng)對(duì)城市大事件的基礎(chǔ)動(dòng)員方面具有極強(qiáng)效率，但是在社區(qū)日常事務(wù)處理、社區(qū)公共服務(wù)提供方面則缺乏彈性和效率。行政化的社區(qū)服務(wù)在提供諸如養(yǎng)老、教育、婦女兒童幫扶、社會(huì)救濟(jì)救助、社區(qū)文化建設(shè)等方面，難以有效回應(yīng)個(gè)性化的具體訴求，也很難做到專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)供給。政社合作機(jī)制，雖然一方面具有行政主導(dǎo)色彩，但另一方面則通過(guò)引入社會(huì)力量提供專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，力圖扭轉(zhuǎn)行政化服務(wù)供給的不足。但這一治理機(jī)制的缺點(diǎn)是治理成本激增，第三方評(píng)估很容易流于形式。從這個(gè)角度看，政社合作機(jī)制是一種服務(wù)型治理，但仍缺乏對(duì)激活社區(qū)、基層民主等長(zhǎng)期可持續(xù)治理目標(biāo)的考慮。多元參與的治理邏輯雖然來(lái)自于治理實(shí)踐和變化了的社會(huì)環(huán)境，結(jié)合市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制更有優(yōu)勢(shì)的一面，并通過(guò)基層民主建設(shè)、制度建設(shè)引導(dǎo)社區(qū)居民有序參與進(jìn)來(lái)，從而達(dá)到提高社區(qū)公共服務(wù)和激活社區(qū)自治的雙重目的。比較而言，多元參與是一種相對(duì)低成本的、可持續(xù)的社區(qū)治理機(jī)制。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，社區(qū)治理的財(cái)政投入不可能永遠(yuǎn)處于擴(kuò)張狀態(tài)，如何降低治理成本、發(fā)揮社會(huì)、市場(chǎng)的積極效能，應(yīng)是今后中國(guó)社區(qū)治理走向可持續(xù)發(fā)展的改革方向。

五、基于中國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐的理論綜合

中國(guó)廣袤的地域、多元化的地方民情，漸進(jìn)的改革政策以及地方試點(diǎn)、總體推進(jìn)的改革戰(zhàn)略，為我們反思西方理論、建構(gòu)中國(guó)理論提供了樣本和條件。正是在反思西方理論和本土40年改革開(kāi)放實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我們可以重新認(rèn)識(shí)中國(guó)社區(qū)治理中的政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步廓清今后社區(qū)政策的理論視野。

首先，政府代表公權(quán)力，是社區(qū)治理中的主導(dǎo)力量。政府集中了大量資源，擁有強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，能夠在短期內(nèi)迅速改善社區(qū)治理狀況，較好地提供基本公共服務(wù)。但是由于社區(qū)治理績(jī)效常常難以衡量，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，行政統(tǒng)合的社區(qū)治理存在著管理渙散、公共服務(wù)短缺、社區(qū)參與不足的現(xiàn)象。一些基層政府更關(guān)心的是上級(jí)指令，而對(duì)基層社區(qū)民眾的真實(shí)需求并不了解，并沒(méi)有有效解決社區(qū)民眾真正關(guān)心的問(wèn)題（周雪光，2011）。從理論上看，行政低效是科層制的固有問(wèn)題，解決激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，并非僅僅在于如何創(chuàng)設(shè)治理績(jī)效指標(biāo)，而主要在于激發(fā)社區(qū)自治活力、擴(kuò)大社區(qū)事務(wù)的公共參與、吸納社區(qū)民意、通過(guò)落實(shí)基層民主制度建設(shè)來(lái)監(jiān)督行政行為。

其次，市場(chǎng)配置資源具有天然合理性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社區(qū)生活基本上是由國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)籌分配。國(guó)家通過(guò)單位體制給城市居民分配房屋、食品以及各種生活必需品。國(guó)家按照一定空間范圍和人口規(guī)模為城市居民配備糧站、副食店、理發(fā)店等基本生活服務(wù)設(shè)施。但是，計(jì)劃體制在資源配置方面天然存在著信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，同時(shí)又難以做到合理有效地配置資源（李強(qiáng)、葛天任、肖林，2015）。隨著價(jià)格改革、國(guó)有企業(yè)改革、住房改革的推進(jìn)，市場(chǎng)在社區(qū)生活資源配置方面開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越大的作用。隨著城市商品房交易市場(chǎng)建立和發(fā)展，在一些地方，市場(chǎng)主導(dǎo)的社區(qū)治理模式開(kāi)始出現(xiàn)，這一模式配置資源能力強(qiáng)，發(fā)展?jié)摿^大。然而，由于社區(qū)公共服務(wù)具有外部性，市場(chǎng)主導(dǎo)模式也存在著明顯的劣勢(shì)。一方面，一般情況下，遵循市場(chǎng)理性的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)或者物業(yè)公司在提供社區(qū)公共服務(wù)方面缺乏激勵(lì)。另一方面，在一些老舊社區(qū)，由于諸多歷史原因或者整體收入水平相對(duì)較低，難以組織集體消費(fèi)購(gòu)買(mǎi)物業(yè)服務(wù)，在大量的城市老舊社區(qū)、貧困社區(qū)中也存在著較為普遍的市場(chǎng)失靈問(wèn)題（李強(qiáng)、葛天任、肖林，2015）。因此，絕對(duì)化的市場(chǎng)主義治理是不可取的，在我們的改革實(shí)踐中，政府最終仍要擔(dān)負(fù)起“兜底”的責(zé)任，這就決定了不能從理論上完全排斥社區(qū)治理的國(guó)家功能和政府職能。

最后，社區(qū)最終要走向自治，社區(qū)自治不僅是法理目標(biāo)，更是世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政策選擇。而且，對(duì)于同時(shí)政府失靈和市場(chǎng)機(jī)制存在失靈的社區(qū)，社區(qū)自治和共治的治理機(jī)制十分必要。社區(qū)居民自發(fā)組織并處理社區(qū)事務(wù)有很多優(yōu)勢(shì)，尤其是能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)、行政力量的不足。實(shí)際上，基層社區(qū)自治最符合我國(guó)基層居民自治的制度設(shè)計(jì)，也最符合社區(qū)治理的政策預(yù)期和政策導(dǎo)向。然而，對(duì)于內(nèi)部分化或者碎片化較為嚴(yán)重的城市社區(qū)治理而言，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治或者社區(qū)共識(shí)仍困難重重。在社會(huì)發(fā)育階段，社會(huì)自組織能力還比較薄弱，社區(qū)自治還有來(lái)自制度和自身多重因素的限制。盡管如此，社區(qū)自治或共治模式的不斷生長(zhǎng)，卻恰恰證明在現(xiàn)有體制下經(jīng)過(guò)制度和政策調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的制度目標(biāo)和政策預(yù)期是完全可能的（葛天任、李強(qiáng)，2016）。

表1：社區(qū)治理的三種邏輯及其比較

綜上，我們逐漸認(rèn)識(shí)到，社區(qū)治理中的政府、市場(chǎng)和社會(huì)各有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)（表1），三種治理邏輯盡管有各自理論源頭和價(jià)值范式，但是完全可以融入形成一個(gè)綜合性的理論框架之中。中國(guó)巨大的人口、廣袤的地域、差異的民情，決定了國(guó)家主導(dǎo)的中心地位，也決定了我們?cè)诨鶎由鐓^(qū)治理總體上采取“一核多元”的治理模式。在這方面，國(guó)家在基層社區(qū)治理中扮演的角色非常重要，維護(hù)公共秩序、組織集體消費(fèi)、提供社區(qū)公共服務(wù)都需要國(guó)家發(fā)揮“元治理”功能（吳曉林、郝麗娜，2015；李強(qiáng)、葛天任、肖林，2015）。同時(shí)，我們也認(rèn)識(shí)到，多元力量共同參與社區(qū)治理才能進(jìn)一步滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好社區(qū)生活的向往和需要，尤其是市場(chǎng)機(jī)制的資源配置效率高，能夠有效解決彈性較大的市場(chǎng)需求配置問(wèn)題，能夠提供較為優(yōu)質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)、能夠滿(mǎn)足個(gè)性化和個(gè)體化需求。在社區(qū)治理中引入市場(chǎng)機(jī)制、有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用是基礎(chǔ)性的、決定性的，這是我們改革開(kāi)放40年來(lái)探索得出的基本經(jīng)驗(yàn)，十分寶貴。同時(shí)，我們也不能忽視市場(chǎng)機(jī)制的不足，市場(chǎng)失靈乃至社會(huì)失靈在轉(zhuǎn)型社會(huì)中仍是一種普遍現(xiàn)象。尤其是對(duì)有著30年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)生活體驗(yàn)和幾千年家族生活傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)，現(xiàn)代居住社區(qū)基本還是一種陌生事物，它需要一段時(shí)間來(lái)形成和穩(wěn)固?，F(xiàn)代社會(huì)的社區(qū)建設(shè)離不開(kāi)現(xiàn)代公共價(jià)值的支撐，也離不開(kāi)現(xiàn)代社區(qū)商業(yè)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的支撐，離不開(kāi)現(xiàn)代社會(huì)組織體系的支撐。

當(dāng)然，從政治經(jīng)濟(jì)視角來(lái)透視中國(guó)基層社區(qū)治理的邏輯并構(gòu)建理論框架仍只是一種嘗試，還有許多理論工作有待更進(jìn)一步補(bǔ)充。例如，如何進(jìn)一步探索適合中國(guó)的現(xiàn)代社區(qū)治理的基礎(chǔ)共識(shí)、共同理念？這些共識(shí)和理念如何發(fā)揮作用？如何進(jìn)一步分析政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的具體邊界和互動(dòng)機(jī)制？不同的治理機(jī)制具有怎樣的績(jī)效差異？怎樣測(cè)量和比較這種差異？這些問(wèn)題仍有待進(jìn)一步的探究。